Observation (CEACR) - adoptée 2023, publiée 112ème session CIT (2024)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Japon (Ratification: 1965)

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La Comisión toma nota de las siguientes observaciones relativas a las cuestiones abordadas en el presente comentario, así como de las respuestas del Gobierno a las mismas: las observaciones de la Confederación Japonesa de Sindicatos (JTUC-RENGO) y de la Federación de Comercio del Japón (NIPPON KEIDANREN) transmitidas junto con la memoria del Gobierno; y las observaciones del Consejo Nacional de Bomberos y Trabajadores de Ambulancia (ZENSHOKYO) recibidas el 10 de agosto de 2023.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de sindicación del personal de extinción de incendios. La Comisión recuerda los comentarios que viene formulando desde hace tiempo sobre la necesidad de reconocer el derecho de sindicación del personal de extinción de incendios. En los últimos años, el Gobierno se había referido al funcionamiento del sistema de comités de personal de extinción de incendios (FDPC), que se presentó como una alternativa. La función de los FDPC consistía en examinar propuestas sobre las condiciones de trabajo del personal y presentar sus conclusiones al jefe del cuerpo de bomberos. Periódicamente, se realizan encuestas en los parques centrales de bomberos para recopilar información sobre las deliberaciones y las conclusiones de los FDPC. En su última memoria, el Gobierno hace referencia a encuestas específicas, realizadas en 2018 y 2022, destinadas a evaluar el funcionamiento del sistema de los FDPC para tratar después de mejorarlo. El Gobierno también informa de que, desde enero de 2022 hasta marzo de 2023, el Ministerio del Interior y de Comunicaciones celebró desde la séptima hasta la décima consultas con los representantes de los trabajadores en las que se debatió la postura del Gobierno consistente en considerar que el personal de extinción de incendios es parte de la policía en relación con la aplicación del Convenio, así como diversos temas como la reincorporación del personal de extinción de incendios, el acoso en el lugar de trabajo, el empleo y el empoderamiento de las bomberas, el estado de los servicios de ambulancia y los horarios de trabajo.

A este respecto, la Comisión toma nota de la indicación del ZENSHOKYO según la cual desde 1977 se ocupa de cuestiones como la mejora de los equipos y las instalaciones para el personal de extinción de incendios y ambulancias, así como de sus condiciones de trabajo, sin poder negociar ni consultar con la dirección debido a la denegación del derecho de sindicación. La crisis sanitaria durante la pandemia de COVID-19 provocó un empeoramiento de las condiciones de trabajo del personal de emergencias y, en particular, de los servicios de ambulancias. A pesar de las claras propuestas recogidas entre los bomberos de primera intervención, el ZENSHOKYO fue incapaz de acordar con la dirección medidas correctoras de emergencia al no existir un sistema en el que pudieran cooperar los trabajadores y la dirección. Basándose en esta experiencia y en previsión de posibles crisis futuras, el ZENSHOKYO pide que se reconozca el derecho de sindicación al personal de extinción de incendios. La Comisión toma nota de que el Gobierno recuerda las medidas de emergencia adoptadas en cooperación con las organizaciones interesadas para reducir la carga de los servicios de bomberos y ambulancias durante la crisis sanitaria, así como las iniciativas para aumentar el personal y el presupuesto. El Gobierno también recuerda que el sistema de los FDPC, en particular durante la crisis sanitaria, permitió examinar unos 5 000 dictámenes al año, de los cuales el 40 por ciento se consideran adecuados para su aplicación. Dado que las autoridades pudieron hacer frente a la difícil situación del transporte en ambulancia durante y después de la pandemia de COVID-19, y teniendo en cuenta las preocupaciones planteadas por la Asociación de Jefes de Bomberos del Japón y otras organizaciones por el hecho de que la concesión del derecho de sindicación pueda perturbar la línea jerárquica y el orden organizativo del personal de extinción de incendios y, así, obstaculizar las actividades durante catástrofes a gran escala, el Gobierno no comparte la opinión del ZENSHOKYO de que el derecho de sindicación de los bomberos sea indispensable para prepararse para futuras crisis. Asimismo, la Comisión toma nota de que la JTUC-RENGO insiste en que el establecimiento de sistemas de información, servicios de consultoría o comités de imparcialidad propuestos por el Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes no funcionan y no son más que medidas improvisadas, y que la denegación por el Gobierno del derecho de sindicación socava los servicios de extinción de incendios y de emergencias al bajar la moral del personal, pone trabas a los servicios de extinción de incendios y de emergencias y, en última instancia, pone en peligro la vida y los bienes de los ciudadanos y residentes. La Comisión también toma nota de que la NIPPON KEIDANREN comparte la opinión expresada por el Gobierno.

La Comisión se ve obligada a recordar que la política de aplicación de los FDPC es distinta del reconocimiento del derecho de sindicación en virtud del artículo 2 del Convenio. Observa que siguen existiendo opiniones divergentes sobre la relevancia de las consultas celebradas en el marco del sistema de los FDPC y lamenta tomar nota de que no se ha avanzado en el acercamiento de posturas sobre el derecho de sindicación del personal de extinción de incendios. La Comisión expresa una vez más la firme esperanza de que el hecho de proseguir las consultas contribuya a seguir avanzando hasta que se garantice el derecho del personal de extinción de incendios de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas, para defender sus intereses profesionales. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información detallada sobre la evolución de la situación a este respecto.

Artículo 2. Derecho de sindicación del personal de instituciones penitenciarias. La Comisión recuerda que lleva mucho tiempo formulando comentarios sobre la necesidad de reconocer el derecho de sindicación del personal de instituciones penitenciarias. La Comisión toma nota de que el Gobierno recuerda su postura según la cual los funcionarios de prisiones forman parte de la policía, que este punto de vista fue aceptado por el Comité de Libertad Sindical en sus 12.º y 54.º informes, y que la concesión del derecho de sindicación al personal de las instituciones penitenciarias plantearía dificultades para el adecuado desempeño de sus funciones y el correcto mantenimiento de la disciplina y el orden en las instituciones penitenciarias. El Gobierno reitera que, si se produce una emergencia en una institución penitenciaria, es necesario controlar la situación, por la fuerza, si es necesario; por lo tanto, la concesión del derecho de sindicación al personal de las instituciones penales podría plantear un problema para el desempeño de sus funciones y el mantenimiento de la disciplina y el orden. En 2019, el Gobierno decidió conceder más oportunidades al personal de instituciones penitenciarias de expresar sus opiniones en las ocho sedes penitenciarias regionales de todo el país. En 2022, las sesiones tuvieron lugar parcialmente en línea y contaron con la participación de 222 miembros del personal general (de 75 instituciones penitenciarias). Los participantes intercambiaron opiniones sobre la mejora del ambiente de trabajo, la formación del personal y la reducción de la carga de trabajo. La Comisión toma nota de las observaciones de la NIPPON KEIDANREN, que respalda la opinión del Gobierno de que los funcionarios de prisiones deben considerarse como parte de la policía.

La Comisión toma nota de que, según la JTUC-RENGO: i) las diversas medidas descritas por el Gobierno para brindar al personal de las instituciones penitenciarias la oportunidad de expresar sus opiniones sobre sus condiciones de trabajo no guardan relación con los derechos sindicales, y en particular el derecho de sindicación. Constituyen un mero intercambio de puntos de vista con trabajadores a título individual y no pueden considerarse una negociación, y ii) las medidas descritas por el Gobierno sirven para sustituir un debate fructífero sobre la concesión del derecho de sindicación al personal de las instituciones penitenciarias.

Si bien toma nota de la información sobre las iniciativas del Gobierno para dar al personal de las instituciones penitenciarias la oportunidad de expresar su opinión sobre diversos aspectos, como sus condiciones de trabajo, la Comisión insiste en que, a su modo de ver, estas iniciativas siguen siendo distintas del reconocimiento del derecho de sindicación en virtud del artículo 2 del Convenio. La Comisión lamenta tomar nota de que, a pesar de los reiterados llamamientos de esta Comisión y de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo (en adelante, la Comisión de la Conferencia), el Gobierno ha vuelto a abstenerse de entablar consultas con los interlocutores sociales para determinar las categorías de funcionarios de prisiones que pueden constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como afiliarse a estas, para defender sus intereses profesionales. A este respecto, la Comisión recuerda que, en memorias anteriores, el Gobierno se refirió a la siguiente distinción entre el personal de las instituciones penitenciarias: i) los funcionarios de prisiones que tienen la obligación de operar únicamente en las instituciones penitenciarias, entre otras cosas, prestando servicios de seguridad, y están autorizados a recurrir a la fuerza física y a utilizar armas ligeras y de pequeño calibre; ii) el personal de instituciones penitenciarias sin el rango de funcionarios de prisiones que participa directamente en la gestión de las instituciones penitenciarias o en el tratamiento de los reclusos, y iii) el personal de instituciones penitenciarias que tiene la facultad, en virtud del Código de Procedimiento Penal, de desempeñar funciones de agentes de la policía judicial en relación con los delitos cometidos dentro de las instituciones penales, y la autoridad de practicar arrestos, registros e incautaciones. Porconsiguiente, la Comisión insta una vez más al Gobierno a que entable sin más demora consultas con los interlocutores sociales y otras partes interesadas con el fin de determinar las medidas necesarias para garantizar que los funcionarios de prisiones que no desempeñan funciones específicas de agentes de la policía judicial puedan constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como afiliarse a estas, para defender sus intereses profesionales, y que proporcione información detallada sobre las medidas adoptadas a este respecto.

Artículo 3. Denegación de derechos laborales básicos a los empleados de la administración pública. La Comisión recuerda sus comentarios de larga data sobre la necesidad de garantizar a los empleados de la administración pública los derechos laborales básicos, en particular el derecho de emprender acciones colectivas sin correr el riesgo de ser objeto de sanciones, con la única excepción de los funcionarios públicos que ejercen su autoridad en nombre del Estado y de los trabajadores empleados en los servicios esenciales en el sentido estricto del término. La Comisión toma nota de la información general proporcionada una vez más por el Gobierno sobre su enfoque general, que sigue siendo el de continuar escuchando las opiniones de las organizaciones de empleados. El Gobierno se refiere de nuevo a los procedimientos de la Autoridad Nacional del Personal (NPA) presentados como garantía compensatoria para los empleados de la administración pública cuyos derechos básicos laborales son restringidos. El Gobierno indica que la NPA celebró 180 reuniones oficiales con organizaciones de empleados en 2021 y 190 reuniones oficiales en 2022, en las que formuló recomendaciones que permitieron adecuar las condiciones de trabajo de los empleados de la administración pública a las condiciones generales de la sociedad. El Gobierno se refiere al ejemplo de la utilización del sistema de recomendaciones de la NPA a través de encuestas de investigación en todo el país para la revisión de la remuneración de los empleados de la administración pública, que se aplica desde 1960. Por consiguiente, el Gobierno reitera que estas medidas compensatorias mantienen adecuadamente las condiciones de trabajo de los empleados de la función pública. La Comisión toma nota de las observaciones de la NIPPON KEIDANREN, que apoyan la intención del Gobierno de seguir revisando y examinando cuidadosamente las medidas de cara a un sistema autónomo de relaciones laborales, teniendo en cuenta las opiniones de las organizaciones de empleados.

Por otra parte, la Comisión toma nota de las observaciones de la JTUC-RENGO, que lamenta que la posición del Gobierno sobre el sistema autónomo de relaciones laborales no haya evolucionado y que el Gobierno no haya iniciado consultas con las organizaciones interesadas. Además, la JTUC-RENGO reitera que las recomendaciones del NPA quedan sujetas a una decisión de carácter político, lo que pone de manifiesto que dicho mecanismo es defectuoso como medida compensatoria. La JTUC-RENGO lamenta que el Gobierno se limite a repetir invariablemente su declaración realizada en 2013 en la Cámara de Representantes según la cual «un sistema autónomo de relaciones laborales tendría una amplia gama de cuestiones que abordar y, como aún no se ha logrado la aprobación de los ciudadanos, será necesario seguir estudiando este asunto cuidadosamente». La JTUC-RENGO deplora la evidente falta de intención por parte del Gobierno de reconsiderar el ordenamiento jurídico relativo a los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública.

Al tiempo que lamenta tomar nota de que la memoria no refleja ningún indicio de progreso en la materia, la Comisión se ve obligada a instar al Gobierno a que entable sin más demora consultas con los interlocutores sociales y otras partes interesadas con el fin de determinar las medidas necesarias para garantizar que los empleados de la administración pública que no ejercen su autoridad en nombre del Estado gocen plenamente de sus derechos laborales básicos, en particular del derecho a emprender acciones colectivas. Además, la Comisión insta al Gobierno a que reanude las consultas con los interlocutores sociales interesados con miras a la revisión del sistema actual, con el fin de garantizar procedimientos de conciliación y arbitraje eficaces, imparciales y ágiles, en los que las partes confíen y puedan participar en todas las fases, y en los que los laudos, una vez pronunciados, se apliquen plenamente y sin demora. La Comisión espera que el Gobierno proporcione información sobre medidas significativas adoptadas a este respecto.

Empleados de la administración pública local. La Comisión recuerda que, en sus comentarios anteriores, observó que las organizaciones representativas del sector público local se habían referido al efecto adverso de la entrada en vigor de la Ley sobre la Administración Pública Local revisada, en abril de 2020, en el derecho de sindicación por los siguientes motivos: i) los empleados no regulares de la administración pública local y sus sindicatos no están cubiertos por la legislación laboral general que prevé los derechos laborales básicos y su capacidad para recurrir a la comisión de relaciones laborales en caso de prácticas laborales presuntamente injustas; ii) el nuevo sistema, que tiene por objeto limitar la utilización de personal a tiempo parcial para desempeñar funciones habituales (a través de puestos de servicio especiales designados por año fiscal como empleados de servicio regular), tiene el efecto de aumentar el número de trabajadores despojados de sus derechos laborales básicos; iii) el sistema de empleo anual condicional vigente ha generado ansiedad laboral y debilita la acción sindical, y iv) estas situaciones instan a restablecer con carácter urgente los derechos laborales básicos de todos los empleados de la administración pública.

La Comisión toma nota de que el Gobierno se limita a reiterar que las enmiendas legales garantizan el nombramiento adecuado de personal de los servicios especiales y de los empleados con nombramientos temporales y aclaran el marco de nombramiento del personal a tiempo parcial de los servicios regulares. En opinión del Gobierno, las enmiendas regulan la situación laboral de este personal y de los empleados e introducen algunas prestaciones que les corresponden. El cambio de la condición de los derechos laborales básicos es, por tanto, consecuencia de la garantía de la forma de nombramiento originalmente prevista para ellos. Asimismo, el Gobierno declara que va a examinar detenidamente cuál debe ser el derecho laboral básico de los empleados de la administración pública local «de forma que se ajuste a las medidas relativas al sistema de relaciones laborales de los empleados de la administración pública nacional», tal y como prescribe la disposición complementaria de la Ley de Reforma de la Administración Pública Nacional. La Comisión toma nota de las observaciones de la NIPPON KEIDANREN que apoyan la propuesta del Gobierno de examinar al detalle los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública local. Asimismo, la Comisión toma nota de que la JTUC-RENGO indica que, si bien las enmiendas legales son un paso para garantizar el nombramiento adecuado del personal de servicios especiales y de los empleados con nombramientos temporales, los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública local siguen sin abordarse y deberían tratarse en el marco general del restablecimiento de los derechos laborales básicos de todos los funcionarios.

Una vez más, la Comisión observa que las enmiendas legales a la Ley sobre la Administración Pública Local, que entraron en vigor en abril de 2020, relativas a los empleados de la administración pública local tuvieron el efecto de ampliar la categoría de empleados del sector público cuyos derechos no están plenamente garantizados en virtud del Convenio. Porconsiguiente, la Comisión se ve obligada una vez más a instar al Gobierno a que acelere sin más demora su examen del sistema autónomo de relaciones laborales en consulta con los interlocutores sociales interesados, con objeto de garantizar que los sindicatos municipales no se vean privados de sus derechos sindicales de larga data a causa de la introducción de estas enmiendas. Espera que el Gobierno aporte información detallada sobre medidas significativas adoptadas a este respecto.

Artículos 2 y 3. Consultas sobre un plan de acción sujeto a plazos definidos que contenga medidas de cara al sistema autónomo de relaciones laborales. La Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno repite una y otra vez que está estudiando con detenimiento la manera de responder a las conclusiones y recomendaciones formuladas por la Comisión de la Conferencia en 2018, y reitera que está intercambiando opiniones con la JTUC-RENGO a este respecto. Sin embargo, la Comisión toma nota de que la JTUC-RENGO niega que dicho intercambio de opiniones haya tenido lugar y deplora que, a pesar de los cinco años transcurridos desde que la Comisión de la Conferencia instó al Gobierno a que elaborara un plan de acción con plazos definidos junto con los interlocutores sociales con vistas a aplicar sus recomendaciones, el Gobierno no haya dado ningún paso hacia su materialización. La Comisión observa con preocupación que el Gobierno no ha realizado ningún progreso tangible en cuanto a su compromiso con los interlocutores sociales para elaborar el plan de acción que la Comisión de la Conferencia viene solicitando desde 2018. Por lo tanto, la Comisión se ve obligada a instar al Gobierno a que adopte sin más demora las medidas necesarias para definir, en consulta con los interlocutores sociales interesados, un plan de acción sujeto a plazos definidos con el fin de dar efecto a las recomendaciones de la Comisión de la Conferencia. La Comisión espera que el Gobierno informe sobre medidas concretas adoptadas a este respecto.