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Observation (CEACR) - adoptée 2023, publiée 112ème session CIT (2024)

Ukraine

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 (Ratification: 2004)
Convention (n° 129) sur l'inspection du travail (agriculture), 1969 (Ratification: 2004)

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Afin de fournir une vue d’ensemble des questions relatives à l’application des conventions ratifiées en matière d’inspection du travail, la commission estime qu’il convient d’examiner les conventions nos 81 (inspection du travail) et 129 (inspection du travail dans l’agriculture) dans un même commentaire.
La commission prend note des observations de la Confédération des syndicats libres de l’Ukraine (KVPU), reçues le 31 août 2023.
La commission est consciente de la situation extrêmement difficile que connaît le pays depuis le 24 février 2022.
Articles 1 et 4 de la convention no 81 et articles 3 et 7 de la convention no 129. Organisation du système d’inspection du travail sous la supervision et le contrôle d’une autorité centrale. Décentralisation partielle des fonctions de l’inspection du travail. Faisant suite à son précédent commentaire, la commission prend note de la résolution n° 14 du Conseil des ministres de l’Ukraine en date du 12 janvier 2022 concernant certaines questions touchant les organes territoriaux de l’Inspection du travail de l’État (résolution n° 14), qui porte sur la dissolution des organes territoriaux relevant de l’Inspection du travail de l’État et la création de nouveaux organes territoriaux interrégionaux relevant de l’Inspection du travail de l’État. Cette résolution prévoit que les organes territoriaux dissous continuent d’exercer leurs compétences et leurs fonctions jusqu’à ce que le processus de mise en place des organes territoriaux interrégionaux ait été mené à terme et qu’une décision visant à garantir l’exercice par ces organes des compétences et des fonctions précédemment dévolues aux organes territoriaux ait été adoptée. Constatant qu’aucune information n’a été fournie à ce sujet, la commission prie à nouveau le gouvernement de préciser la nature et la portée des compétences en matière d’inspection visées à l’article 17 de la loi sur les collectivités locales, lequel habilite les collectivités locales à surveiller le respect de la législation sur le travail et l’emploi et à mener certaines inspections, et prie le gouvernement de donner des informations, y compris des exemples, montrant comment ces compétences en matière de surveillance et d’inspection sont exercées dans la pratique, en décrivant les effets que ces compétences ont sur les activités menées par l’Inspection du travail de l’État en matière de surveillance du respect de la législation et d’imposition d’amendes. La commission prie le gouvernement de la tenir informée des progrès accomplis dans la mise en place des organes territoriaux interrégionaux de l’Inspection du travail de l’État et des mesures prises pour garantir l’exercice des fonctions précédemment dévolues aux organes territoriaux désormais dissous.
Articles 10 et 11 de la convention no 81, et articles 14 et 15 de la convention no 129. Moyens matériels et ressources humaines permettant d’assurer une couverture adéquate des établissements par l’inspection du travail. La commission note que le gouvernement indique ce qui suit: i) le nombre maximum de salariés employés au siège de l’Inspection du travail de l’État et dans ses organes territoriaux a été approuvé par la résolution n° 14; ii) le nombre d’inspecteurs de l’Inspection du travail de l’État a diminué, passant de 1 119 fonctionnaires pour 1 800 postes existants en 2022 à 885 pour 2 086 postes existants en 2023; iii) le nombre de salariés des organes territoriaux de l’Inspection du travail de l’État a diminué, passant de 2 537 pour 3 478 postes existants en 2021, puis à 2 402 pour 3 478 postes existants en 2022 et enfin à 2 017 pour 3 463 postes existants en 2023. La commission note que le gouvernement n’indique pas combien de ces fonctionnaires sont des inspecteurs du travail; iv) les crédits budgétaires alloués à l’Inspection du travail de l’État ont diminué d’environ 20 pour cent, passant de 490 306,3 mille hryvnias (UAH) en 2022 à 397 148,1 mille UAH en 2023. La commission note qu’outre les renseignements fournis sur les crédits budgétaires, le gouvernement ne donne pas d’informations sur les mesures prises pour doter les inspecteurs du travail de ressources matérielles suffisantes. La commission prie le gouvernement de continuer à communiquer des informations sur le nombre d’inspecteurs du travail employés par l’Inspection du travail de l’État et sur le nombre de postes disponibles. À ce propos, la commission prie le gouvernement d’indiquer combien de salariés des organes territoriaux de l’Inspection du travail de l’État sont des inspecteurs du travail ou des fonctionnaires qui mènent des activités d’inspection du travail, y compris dans l’agriculture. Notant que plus de la moitié des postes d’inspecteur du travail ne sont actuellement pas pourvus, elle prie le gouvernement de poursuivre les efforts qu’il déploie afin de pourvoir les postes vacants. La commission prie encore une fois le gouvernement de fournir des informations détaillées sur les mesures prises pour doter les inspecteurs du travail de moyens matériels suffisants, notamment de bureaux, de matériel et de fournitures de bureau, de moyens de transport et de moyens d’obtenir le remboursement de leurs frais de déplacement, au siège de l’Inspection du travail de l’État et dans ses organes territoriaux.
Article 12, paragraphe 1, et articles 16 et 17 de la convention no 81 et article 16, paragraphe 1, et articles 21 et 22 de la convention no 129. Restrictions et limitations des activités de l’inspection du travail. 1. Moratoire sur les inspections du travail. La commission note que le moratoire sur les inspections du travail qui avait été instauré dans le contexte de la pandémie de COVID-19 n’est plus applicable. Le gouvernement indique que, conformément au paragraphe 1 de la résolution no 303 du Conseil des ministres en date du 13 mars 2022 portant suspension des mesures de surveillance (de contrôle) et de surveillance commerciale par les organes de l’État dans le cadre de l’application de la loi martiale (résolution no 303), il a été décidé de suspendre les activités planifiées et non planifiées de surveillance (de contrôle) et de surveillance commerciale par les organes de l’État aussi longtemps que la loi martiale instaurée par le décret présidentiel no 64 du 24 février 2022 portant proclamation de la loi martiale en Ukraine serait en vigueur. À cet égard, la commission note que le paragraphe 2 de la résolution no 303 prévoit qu’à titre exceptionnel, les organes de l’État peuvent procéder à des contrôles non planifiés sur décision d’un organe exécutif central en cas de danger menaçant les droits, les intérêts légitimes, la vie et la santé d’un individu et la protection de l’environnement, afin de garantir la sécurité de l’État et de remplir les obligations internationales incombant l’Ukraine pendant la durée du régime de la loi martiale. En outre, le gouvernement indique que la loi no 2136-IX du 15 mars 2022 portant organisation des relations professionnelles dans le contexte de l’application de la loi martiale (loi no 2136-IX) prévoit que, pendant la période d’application de la loi martiale, l’Inspection du travail de l’État et ses organes territoriaux sont habilités à mener des activités d’inspection non planifiées à la demande d’un salarié ou d’un syndicat afin de surveiller le respect de la législation du travail par les personnes morales quel que soit leur type de propriété, d’activité ou de branche commerciale, ainsi que par les particuliers qui recourent à de la main-d’œuvre salariée, le but étant de vérifier si les prescriptions de cette loi sont observées et de repérer la main-d’œuvre non déclarée. Dans ses observations, la KVPU indique que, conformément à la loi no 2352-IX du 1er juillet 2022 portant modification de certains textes de loi relatifs à l’amélioration des relations professionnelles, l’Inspection du travail de l’État a été autorisée à mener des inspections sans préavis, mais qu’elle n’a pu procéder à des vérifications que dans un nombre limité de domaines, à savoir la légalité de la résiliation des contrats de travail, le respect des prescriptions de la loi no 2136-IX et la détection des relations de travail informelles. Tout en reconnaissant le caractère exceptionnel de la situation actuelle et des difficultés particulières qui y sont associées, la commission, renvoyant à son observation générale sur les conventions relatives à l’inspection du travail adoptée en 2019, rappelle que la proclamation d’un moratoire sur les inspections du travail affaiblit considérablement le fonctionnement inhérent des systèmes d’inspection du travail et va à l’encontre des dispositions des conventions. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires sur les observations de la KVPU. La commission prie instamment le gouvernement de lever les restrictions en vigueur limitant les activités d’inspection du travail et de faire en sorte que les inspecteurs du travail, y compris ceux qui mènent des activités d’inspection dans l’agriculture, puissent procéder à des inspections aussi souvent et aussi soigneusement que nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions de la législation, conformément à l’article 16 de la convention no 81 et à l’article 21 de la convention no 129. La commission prie le gouvernement de veiller à ce que dorénavant, plus aucun moratoire sur l’inspection du travail ne soit proclamé. La commission le prie également de fournir des statistiques détaillées sur le nombre de visites d’inspection effectuées par l’Inspection du travail de l’État pendant la période d’application de la loi martiale, ventilées si possible par type d’inspection, région et secteur.
2. Autres restrictions. La commission note encore une fois avec une profonde préoccupation que les restrictions prévues par la loi no 877-V de 2007 sur les principes fondamentaux régissant la surveillance et le contrôle des activités économiques par les organes de l’État (loi no 877-V) sont encore en vigueur. Ces restrictions, qu’elle avait constatées précédemment, limitent les pouvoirs des inspecteurs du travail pour ce qui est des horaires, de la portée et de la durée de leurs visites, de leur droit de procéder à des inspections sans préavis et des mesures qu’ils sont habilités à prendre lorsqu’ils constatent l’existence d’infractions. La commission note à ce propos que la loi no 2352IX prévoit que les mesures de contrôle non planifiées qui sont autorisées en vertu de la loi martiale doivent être appliquées selon la procédure définie par la loi no 877V. À ce propos, dans ses observations, la KVPU se déclare de nouveau préoccupée par les restrictions limitant les activités d’inspection du travail qui sont imposées en vertu de la loi no 877V et, en particulier, par les dispositions faisant obligation aux inspecteurs du travail de donner des préavis de visite (en précisant l’heure et en annonçant leur venue); la prescription selon laquelle l’inspection doit se dérouler en présence du directeur ou de son adjoint, ou d’un membre autorisé du personnel de l’entreprise; la prescription selon laquelle l’inspection doit avoir lieu pendant les heures de travail de l’entreprise telles que définies par les dispositions de la réglementation interne du travail. Selon la KVPU, ces restrictions entravent le bon déroulement des inspections et empêchent les inspecteurs d’effectuer des visites en temps opportun, ce qui va à l’encontre des principes pertinents de la convention. En conséquence, la KVPU estime nécessaire d’exclure l’inspection du travail du champ d’application de la loi no 877V. La commission rappelle une fois encore que les restrictions limitant le pouvoir dont sont investis les inspecteurs du travail d’effectuer des visites d’inspection sans avertissement préalable à n’importe quelle heure du jour ou de la nuit dans les établissements assujettis au contrôle de l’inspection, ainsi que de veiller à ce que ces établissements soient inspectés aussi souvent et aussi soigneusement qu’il est nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales, sont contraires aux conventions. Renvoyant à son observation générale adoptée en 2019 sur les conventions relatives à l’inspection du travail, la commission prie instamment et fermement le gouvernement encore une fois à prendre sans délai toutes les mesures nécessaires pour mettre sa législation interne en conformité avec les dispositions des conventions nos 81 et 129. En particulier, elle prie instamment et fermement le gouvernement encore une fois à veiller à ce que tout futur projet de modification ou de loi susceptible d’avoir des incidences sur l’inspection du travail soit en pleine conformité avec les articles 12, 16 et 17 de la convention n° 81 et avec les articles 16, 21 et 22 de la convention n° 129. Elle prie le gouvernement de lui fournir des informations sur évolution de la législation à cet égard.
Article 18 de la convention n° 81 et article 24 de la convention n° 129. Sanctions appropriées et effectivement appliquées. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que, d’après les informations fournies par le gouvernement, les modifications législatives du Code du travail avaient eu pour effet de réduire le montant des amendes prévues par le Code du travail en cas d’infraction au droit du travail. Le gouvernement indique que l’article 16 de la loi n° 2136IX dispose que, pendant la durée d’application de la loi martiale, les amendes prévues par l’article 265 du Code du travail ne sont pas imposées, sous réserve que l’employeur donne pleinement suite aux instructions l’enjoignant d’éliminer les violations détectées dans le cadre de l’inspection inopinée de son établissement et ce, dans les délais impartis. La commission rappelle qu’en vertu de l’article 18 de la convention n° 81 et de l’article 24 de la convention n° 129, des sanctions appropriées pour violation des dispositions légales dont l’application est soumise au contrôle d’inspecteurs du travail et pour obstruction faite aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions doivent être prévues par la législation nationale et effectivement appliquées. La commission prie le gouvernement d’indiquer comment l’article 16 de la loi n° 2136-IX est appliqué dans la pratique. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures qui ont été prises ou qu’il est envisagé de prendre pour garantir que le montant des amendes et le degré de sévérité des autres sanctions applicables en cas d’infraction au droit du travail soient suffisamment dissuasifs. Tout en notant la situation extrêmement difficile dans le pays, la commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations détaillées sur le nombre d’infractions relevées, de constats d’infraction émis, d’affaires portées devant les tribunaux ainsi que sur les sanctions imposées pendant la durée du régime de la loi martiale.
La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.
[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 202 5 .]
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