Observation (CEACR) - adoptée 2023, publiée 112ème session CIT (2024)

Convention (n° 122) sur la politique de l'emploi, 1964 - Madagascar (Ratification: 1966)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confédération générale des syndicats des travailleurs de Madagascar (FISEMA) y de la Confédération des syndicats des travailleurs révolutionnaires malagasy (FISEMARE), recibidas el 1.º de septiembre de 2022. La Comisión toma nota asimismo de que la memoria del Gobierno contiene observaciones atribuidas a la FISEMA, pero observa que estas son idénticas a las mencionadas observaciones de la FISEMARE y que la FISEMA declara en sus observaciones que no ha recibido la memoria del Gobierno. La Comisión pide al Gobierno que comunique sus comentarios sobre las observaciones recibidas de los interlocutores sociales.

Artículos 1 a 2 del Convenio. Aplicación de una política activa de empleo. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de las indicaciones del Gobierno de que se había adoptado la Ley núm. 2015-040, de 9 de diciembre de 2015, sobre la política nacional de empleo y formación profesional (PNEFP), con un Plan de Acción Operativo (PAO) que contenía los distintos ejes de su aplicación. En su informe presentado en agosto de 2022, el Gobierno afirma que los logros de la Ley núm. 2015040 sobre la PNEFP y su PAO están siendo «validados» y que se está desarrollando una nueva política en colaboración con las partes interesadas. El Gobierno afirma que las principales implementaciones recientes del PNEFP son: la puesta en funcionamiento de comités de dirección y coordinación de asociaciones; el establecimiento de una estructura para el seguimiento de la información sobre competencias profesionales; la mejora de los establecimientos de educación y formación técnica y profesional (EETFP/DC); el establecimiento del Marco Nacional de Certificación de Madagascar (CNMC); la formación del personal del ministerio en ingeniería de enfoque basado en competencias (APC) y la formación de formadores. En cuanto al impacto del PNEFP en las tasas de empleo y desempleo, el Gobierno indica que se está llevando a cabo una encuesta periódica de hogares (EPM). Añade que, según el 3.er Censo General de Población y Viviendas (RGPH3), realizado en 2018, la tasa de desempleo sigue siendo baja, a pesar de un aumento de 0,4 por ciento en comparación con 2010 (es decir, 4,2 por ciento en 2018 frente a 3,8 por ciento en 2010). En cuanto al impacto del PNEFP en la transición de la economía informal a la formal, el Gobierno señala que la última Encuesta Nacional de Empleo y Sector Informal (ENEMPSI) data de 2012, es decir, antes de la aprobación de la Ley del PNEFP. En 2012, el 95,1 por ciento de los empleos procedían de la economía informal. En 2020, la Office national de l'emploi et de la formation (ONEF), en colaboración con la OIT, realizó un análisis de la economía sumergida en el sector de la construcción, sector prioritario del PNEFP. Según el estudio, en el que participaron 62 empresas de tres regiones del país, mientras que el 76,3 por ciento de las empresas del sector de la construcción son «formales», el 43,5 por ciento de los trabajadores de estas empresas tienen un empleo informal. En cuanto a la política económica de Madagascar y su contribución a los objetivos de empleo establecidos en el Convenio, el Gobierno indica que los servicios interesados no han facilitado información al respecto. Por lo que respecta a las medidas adoptadas o previstas para crear empleo sostenible entre determinadas categorías de trabajadores, el Gobierno indica que, en el marco de la aplicación de la Iniciativa para la Emergencia de Madagascar (IEM) y de acuerdo con la voluntad del Estado malgache de promover el espíritu empresarial y la creación de empleo decente para las personas vulnerables, el Ministerio de Trabajo, Empleo, Función Pública y Legislación Social (MTEFPLS), en colaboración con sus socios técnicos y financieros, ha puesto en marcha los siguientes proyectos y programas: un plan de seguimiento de la hoja de ruta para captar el dividendo demográfico; un proyecto de empoderamiento de las mujeres vulnerables; la creación del polo de pasantías; la orientación profesional para jóvenes licenciados y estudiantes de último curso; el programa Sera ben'ny asa y foros de empleo. Además, el Centro nacional de formación profesional para personas con discapacidad (CNFPPSH) ofrece dos tipos de formación: formación profesional cualificante (FPQ) y aprendizaje básico (AMB). En 2021, 191 personas con discapacidad recibieron formación en FPQ y 2 085 personas con discapacidad recibieron formación en AMB.

En cuanto a las observaciones de los interlocutores sociales, la Comisión toma nota de que la FISEMA denuncia la ausencia de una política de fomento del empleo en Madagascar. Observa que el PNEFP de 2015 y los textos adoptados posteriormente, en particular el PAO, han sido suspendidos o incluso abandonados. Considera que un documento de sustitución se ha hecho esperar. El Comisión también toma nota de que la FISEMARE, si bien reconoce la introducción de una política de empleo y formación profesional, observa que esta última no ha tenido el impacto esperado en la tasa de desempleo y la economía informal. La FISEMARE señala que persiste el desajuste entre la oferta de formación y el mercado laboral, que el nivel de «líderes» es bajo y que la cuestión de la pobreza está lejos de resolverse. Para la FISEMARE, la política de empleo debe ponerse en práctica y su aplicación debe ser objeto de un seguimiento periódico, que podría dar lugar a correcciones en la política de empleo si fuera necesario.

La Comisión recuerda que el objetivo del Convenio es estimular el crecimiento económico y el desarrollo, elevar el nivel de vida, satisfacer las necesidades de mano de obra y resolver el problema del desempleo y el subempleo mediante la aplicación de una política activa de fomento del empleo pleno, productivo y libremente elegido (artículo 1 del Convenio) (véase Estudio General de 2020, Promover el empleo y el trabajo decente en un panorama cambiante, párrafo 39). A este respecto, la Comisión reitera una vez más su solicitud al Gobierno de que proporcione información que permita examinar de qué manera los principales ejes de la política económica del país, en ámbitos como las políticas monetaria, presupuestaria, comercial o de desarrollo regional, contribuyen, en el marco de una política económica y social coordinada, a la consecución de los objetivos de empleo establecidos por el Convenio. Además, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre los resultados de las encuestas, estudios y otros trabajos relativos al impacto de la Política Nacional de Empleo y Formación Profesional adoptada en 2015 (PNEFP) en el empleo, el desempleo y la transición a la economía formal. En particular, la Comisión pide al Gobierno que proporcione una copia de la Encuesta Periódica de Hogares (EPM), mencionada en su informe, tan pronto como se haya completado. La Comisión también pide al Gobierno que continúe proporcionando información actualizada sobre cualquier medida aplicada para reducir el desempleo y el subempleo, para crear puestos de trabajo sostenibles para categorías específicas de trabajadores, como las mujeres, las personas con discapacidad, los trabajadores rurales y los jóvenes, y para hacer la transición de la economía informal a la formal. Asimismo pide al Gobierno que siga facilitando información sobre la formación impartida por el Centro nacional de formación profesional para personas con discapacidad (CNFPPSH). En lo que concierne a la nueva política de empleo, actualmente en curso de elaboración, la Comisión pide al Gobierno que le mantenga informado de los progresos realizados en su formulación. La Comisión recuerda al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina a este respecto.

Coordinación de la política de educación y formación con la política del empleo. En cuanto a los resultados de las acciones emprendidas para garantizar la coordinación de las políticas de educación y formación profesional con la política de empleo, el gobierno afirma que ha desarrollado diversos programas y objetivos para captar el dividendo demográfico en Madagascar. En concreto, el Gobierno ha puesto en marcha un sistema de «Validación de los aprendizajes y experiencias previas»; ha reforzado las estructuras de formación de formadores; ha establecido un sistema de asociación con las empresas para la revisión de los programas de formación y ha desarrollado la formación profesional de los jóvenes que han abandonado los estudios en los Centros de Promoción Socioeconómica. En cuanto a los resultados obtenidos por la aplicación de estos programas en términos de acceso de los jóvenes diplomados a un empleo duradero, el Gobierno indica que los departamentos en cuestión no han proporcionado la información solicitada. Del mismo modo, el Gobierno indica que los servicios interesados no han facilitado la información solicitada sobre el impacto de las medidas adoptadas para promover la creación de pequeñas y medianas empresas. La Comisión pide al Gobierno que indique cómo se tendrá en cuenta el objetivo de coordinar la política de educación y formación con la política de empleo en la nueva política de empleo que se está elaborando actualmente. Asimismo, reitera su petición al Gobierno de que facilite información sobre los resultados obtenidos por la aplicación de los programas de coordinación de estas políticas en términos de acceso de los jóvenes titulados a un empleo duradero. La Comisión también reitera su petición al Gobierno para que indique el impacto de las medidas adoptadas para promover la creación de pequeñas y medianas empresas.

Compilación y utilización de datos sobre el empleo. En su memoria anterior, el Gobierno mencionaba un proyecto, en colaboración con la OIT, de sistema de base de datos sobre el empleo e indicaba que había iniciado la creación de un Sistema Regional de Información sobre el Empleo (SRIE). En cuanto al proyecto de sistema de base de datos, el Gobierno afirma que en 2018 se publicó una orden por la que se creaba un Sistema de Información sobre el Mercado de Trabajo y la Formación Profesional (SIMTFP). Sin embargo, tras las dificultades financieras encontradas por la ONEF y un cambio «en el organigrama del ministerio al que está adscrita», la puesta en funcionamiento del SIMTFP, iniciada con la ayuda de la Oficina, se pospuso. La ONEF prevé ahora crear una plataforma digital denominada «e-KANDRA», para facilitar la adecuación entre la oferta y la demanda de empleo y garantizar la fluidez de la información sobre el mercado laboral. En cuanto a la aplicación del SRIE, el Gobierno afirma que ha estado operativo en cinco regiones. El Gobierno considera que el SRIE ha facilitado la recogida y la utilización de los datos relativos al empleo. En particular, la utilización de una aplicación ha permitido recoger información y enviarla a la ONEF para su tratamiento y análisis. Sin embargo, la aplicación solo funcionó durante un año. La COVID-19 recortó el presupuesto de funcionamiento del SRIE y se interrumpió su alojamiento. El MTEFPLS está buscando actualmente la manera de relanzar y desarrollar el SRIE. El Gobierno señala que la ONEF también ha realizado varios estudios sobre el empleo desde 2018, en particular sobre: la situación de los jóvenes en el mercado laboral, la participación de las mujeres en la vida laboral y en las esferas de toma de decisiones, la empleabilidad e inclusión de las personas con discapacidad, el trabajo infantil, los indicadores relativos al Objetivo de Desarrollo Sostenible 8 para el trabajo decente (ODS 8), la economía informal en el sector de la construcción, las necesidades de competencias en el sector del turismo, la hostelería y la restauración, el déficit y la oportunidad de trabajo decente en la cadena de valor textil. El Gobierno no divulga estos estudios ni la información que contienen. La Comisión observa que los datos de que dispone el Departamento de Estadística de la OIT (ILOSTAT) para Madagascar se remontan a 2015. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información detallada y actualizada sobre las medidas adoptadas para recopilar datos sobre el mercado de trabajo y utilizarlos para aplicar o revisar la política de empleo. A este respecto, la Comisión invita al Gobierno a proporcionar más información sobre el proyecto de plataforma digital «e-KANDRA» y sobre un posible relanzamiento del Sistema de Información sobre el Mercado de Trabajo y la Formación Profesional (SIMTFP) y del Sistema Regional de Información sobre el Empleo (SRIE). La Comisión también pide al Gobierno que proporcione copias o extractos de informes, encuestas, estudios e información estadística actualizados sobre las tendencias del mercado de trabajo, incluidos el empleo, el desempleo y el subempleo visible, desglosados por sexo y edad.

Artículo 3 del acuerdo. Participación de los interlocutores sociales en la elaboración y aplicación de las políticas. El Gobierno indica que las dos estructuras de desarrollo de la nueva política nacional de empleo, a saber, la Unidad de Coordinación y el Comité Técnico de Aplicación, incluyen a representantes tanto de los empresarios como de los trabajadores. Más concretamente, la Unidad de Coordinación está compuesta por: dos representantes del Ministerio de Enseñanza Técnica y Formación Profesional (METFP), dos representantes del MTEFPLS, un representante del Gabinete del Primer Ministro, un representante del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), dos representantes de los empresarios y dos representantes de los trabajadores. El papel de la unidad de coordinación consiste en esbozar los aspectos más destacados de la reforma, velar por el cumplimiento de los plazos fijados en la hoja de ruta y actuar como intermediario entre los miembros del Comité Técnico de Aplicación y sus asesores. El Comité Técnico de Aplicación está compuesto por: dos representantes del METFP, dos representantes del MTEFPLS, un representante del Ministerio encargado de la Población, un representante del Ministerio encargado de la Juventud, cinco representantes de los ministerios sectoriales, dos representantes de los empresarios y dos representantes de los trabajadores. El papel del Comité Técnico de Aplicación consiste en recopilar y analizar los documentos oficiales, así como la información y las observaciones de las partes interesadas, y a continuación preparar las entrevistas y reuniones, antes de consolidar los datos acumulados y contribuir a la formulación del documento de política nacional, «garantizando al mismo tiempo el paralelismo con otros textos de referencia existentes». El Gobierno señala asimismo que, durante la consulta nacional más amplia sobre la revisión del Código Laboral, se invitó a representantes de las personas con discapacidad a participar en los debates. Un sindicato que representa a las personas con discapacidad también participó en los debates sobre la revisión del Estatuto General de los Funcionarios. Sin embargo, el Gobierno no facilita ninguna información sobre las consultas celebradas en materia de política de empleo con los representantes de los sectores más desfavorecidos de la población, en particular con los representantes de los trabajadores de las zonas rurales y de la economía informal. Por lo que se refiere a las observaciones de los interlocutores sociales, la Comisión toma nota de que la FISEMA lamenta que la consulta de los interlocutores sociales sobre cuestiones de política de empleo no tenga lugar en el seno del Comité Nacional del Trabajo (CNT), órgano tripartito de consulta de los interlocutores sociales en materia de empleo. La FISEMA señala que la disfunción del CNT impide una información y una evaluación adecuadas de la acción gubernamental en materia de empleo, y que la existencia de departamentos ministeriales separados para el empleo y la formación profesional complica aún más esta labor. La FISEMA constata que las solicitudes de apoyo a los empleos afectados por la pandemia de COVID-19 han sido rechazadas por el Gobierno.

La Comisión recuerda que el Gobierno está obligado a consultar a los representantes de los empleadores y de los trabajadores para tener plenamente en cuenta su experiencia y su opinión, y que estos colaboran plenamente en la elaboración de estas políticas (artículo 3 del Convenio) (véase Estudio General de 2020, Promover el empleo y el trabajo decente en un panorama cambiante, párrafo 94). Sin embargo, el Comité observa que existen desacuerdos entre el Gobierno y algunos de los interlocutores sociales más representativos en cuanto a la forma de diseñar y aplicar la política nacional de empleo. La Comisión considera que, en ausencia de un diálogo efectivo entre todas las partes interesadas, tal como exige el Convenio, su correcta aplicación, ya de por sí muy compleja, se ve aún más dificultada o podría verse totalmente comprometida. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información que demuestre cómo se persiguen los objetivos del Convenio con la participación adecuada de los representantes de todas las partes interesadas, en particular en el contexto del desarrollo de la nueva política nacional de empleo. A este respecto, reitera una vez más su solicitud al Gobierno de que proporcione información detallada sobre las consultas celebradas con los representantes de los sectores más desfavorecidos de la población, en particular con los trabajadores de las zonas rurales y de la economía informal.

Parte VII del formulario de memoria. Organizaciones representativas consultadas. La Comisión toma nota de que el Gobierno declara que consultó a las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores en un taller celebrado del 3 al 5 de agosto de 2022 para presentar y validar la memoria. El Gobierno declara haber enviado copias del informe a la «Groupement des entreprises de Madagascar» (GEM) y a la «Fivondronan'ny Mpandraharaha eto Magagasikara» (FIVMPAMA) (para las organizaciones de empleadores), así como a la FISEMARE, a la FISEMA y a la Confederación Cristiana de Sindicatos Malgaches (SEKRIMA) (para las organizaciones de trabajadores). La FISEMA señala, sin embargo, que no ha recibido el informe del Gobierno. La Comisión recuerda que, de conformidad con el artículo 23, 2) de la Constitución de la OIT, el Gobierno está obligado a comunicar la memoria a las organizaciones representativas y pide al Gobierno que comunique sus comentarios sobre la observación de la FISEMA en los que indica que no había recibido la memoria del Gobierno.