Observation (CEACR) - adoptée 2021, publiée 110ème session CIT (2022)

Convention (n° 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976 - El Salvador (Ratification: 1995)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), con el apoyo de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 13 de octubre de 2020 y el 25 de octubre de 2021, que brindan información sobre cuestiones objeto de este comentario tratadas a continuación. La Comisión observa con profunda preocupación que las observaciones de ANEP de octubre de 2020 también denuncian, como elemento vinculado a la inobservancia del Convenio, que desde que en abril de 2020 tomó posesión el actual presidente de ANEP, el Gobierno se negó a entregar sus credenciales mientras que las más altas instancias gubernamentales, incluido el Presidente de la República y el Ministro de Trabajo y Previsión Social —quien preside el Consejo Superior de Trabajo (CST)— han venido manifestando no reconocer a la elección del Sr. Javier Ernesto Simán Dada, el que fue elegido de manera unánime como presidente de ANEP y representante de los empleadores, así como calumniándole e instigando a ataques en contra de su persona, su familia y sus empresas, así como en contra de la ANEP.

La Comisión toma asimismo nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2021, y de la Confederación Unitaria de Trabajadores Salvadoreños (CUTS), con el apoyo de la Federación Nacional Sindical de Trabajadores Salvadoreños (FENASTRAS) y la Federación Unitaria Obrero Campesina Salvadoreña (FUOCA), recibidas el 14 de octubre de 2021, ambas relativas a cuestiones objeto de esta observación tratadas a continuación.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia International del Trabajo, 109.ª reunión, junio de 2021)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en junio de 2021, respecto a la aplicación del Convenio. La Comisión observa que la Comisión de la Conferencia instó al Gobierno a i) abstenerse de interferir en la constitución y las actividades de las organizaciones independientes de trabajadores y de empleadores, en particular, la ANEP, y ii) reactivar, sin demora, el Consejo Superior del Trabajo (CST) y otros organismos tripartitos, respetando la autonomía de los interlocutores sociales y a través del diálogo social, en aras de garantizar su pleno funcionamiento, sin ninguna injerencia. La Comisión de la Conferencia decide incluir el caso en un párrafo especial de su informe y pidió al Gobierno que siguiera recurriendo a la asistencia técnica de la OIT, que presentase una memoria detallada sobre la aplicación del Convenio, en la ley y en la práctica, a esta comisión, en consulta con los interlocutores sociales, y que aceptase una misión tripartita de alto nivel a llevar a cabo antes de la 110.ª Conferencia Internacional del Trabajo. La Comisión toma nota de que, por comunicación recibida el 3 de diciembre de 2021, el Gobierno trasladó a la OIT su anuencia a recibir la misión tripartita de alto nivel.

Artículos 2 y 3, 1) del Convenio. Procedimientos adecuados. Reactivación del Consejo Superior del Trabajo. En sus precedentes comentarios la Comisión solicitó al Gobierno que continuase proporcionando información detallada y actualizada sobre las medidas adoptadas con miras a asegurar el funcionamiento efectivo del CST, así como sobre el contenido y el resultado de las consultas tripartitas celebradas en el marco de este órgano tripartito. La Comisión observa que el Gobierno:

i) indica que durante la crisis por la pandemia del COVID-19 mantuvo mesas de dialogo tanto con trabajadores y empleadores, incluidas reuniones entre la alta dirigencia de ANEP y el Presidente de la República, y destaca, como manifestación del dialogo social sostenido con el sector empresarial, la creación de 39 protocolos de bioseguridad para diferentes tipos de empresas o lugares de trabajo, para cuyo desarrollo se llevó a cabo un amplio proceso de discusión y consulta con la participación de las gremiales de cada sector. El Gobierno subraya asimismo que por primera vez en la historia del país, las gremiales empresariales colaboraron en la creación del «Plan Estratégico Institucional 2020-2024» del Ministerio de Trabajo y Previsión Social y que incluye al diálogo social como uno de los principales objetivos; y alude a la aprobación de la Ley de Protección al Empleo Salvadoreño y a la Ley de Teletrabajo;
ii) añade que el Ministro de Trabajo ha tratado de mantener comunicación tripartita para asegurar el debido cumplimiento de la normativa laboral, para asegurar el respeto de los derechos laborales de los trabajadores y apoyar al sector empresarial para paliar los efectos negativos en las empresas derivados de la Pandemia COVID-19, destacando en particular encuentros relativos al sector de la salud. El Gobierno informa asimismo que el 29 de abril de 2021, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, inauguró el primer Instituto de Formación Sindical (IFS) para fortalecer el diálogo social y que beneficiara a más de 150 000 trabajadores agrupados en diferentes sindicatos, y
iii) reitera que el CST se instaló el 16 de septiembre de 2019, e indica que asimismo en noviembre de 2019 fue instalado el Consejo Nacional del Salario Mínimo luego que los sectores eligieran libremente a sus representantes. En cuanto a la actividad del CST, el Gobierno recuerda que en su reunión de noviembre de 2019 el CST aprobó que la OIT acompañase la construcción de una Estrategia Nacional de Generación de Empleo Decente. El Gobierno precisa que, sin embargo, tanto el Consejo Superior del Trabajo como el Consejo Nacional del Salario Mínimo, no han podido sesionar con normalidad debido a la crisis de la pandemia y a las medidas de suspensión de las actividades que se adoptaron para contenerla. Ante tal situación el Ministerio de Trabajo sostuvo reuniones con representantes de las organizaciones de trabajadores, estableciendo una Mesa Intersectorial Sindical el 22 de abril de 2020, cuyo objetivo fue que los trabajadores del sector de la salud reconocieran esta instancia como espacio de diálogo legítimo y permanente.

En cuanto a las observaciones de los interlocutores sociales, la Comisión toma nota de que la ANEP: i) si bien reconoce que el CST fue reactivado en 2019, precisa que no fue posible juramentar a todos los representantes empleadores, siendo necesaria una modificación de su Reglamento a tal efecto, ya que el texto nombra de manera explícita a las organizaciones de empleadores que designan a los representantes y tres de las ocho organizaciones de empleadores referidas han estado inactivas; ii) informa que, luego de su reunión de instalación, el CST solo se reunió en tres ocasiones, la última en marzo de 2020 (para abordar temáticas relativas a las salas cunas) y sin que hubiera reunión alguna en los cuatro meses que antecedieron a la emergencia de la pandemia; iii) denuncia que desde entonces no ha sido convocada ni la Junta Directiva ni la plenaria del CST; iv) afirma que el Gobierno solo reactivó el CST durante unos meses como decisión táctica y publicitaria para cumplir solo en apariencia el mandato de esta comisión y la Comisión de la Conferencia; y que la falta de convocatoria del CST se debe al desconocimiento por parte del Presidente de la República al presidente de ANEP y a la orden del primero, dada en cadena de televisión nacional y respaldada por el Ministro de Trabajo, de prohibir a sus funcionarios reunirse con la ANEP; v) enfatiza que la justificación del Gobierno de que el CST no ha sesionado como consecuencia de la pandemia no se sostiene de ninguna manera (la memoria del Gobierno hace referencia a numerosas reuniones durante el mismo periodo en el que el Gobierno decidió no convocar al CST; desde julio de 2020 la actividad del país ha vuelto gradualmente a un casi normal funcionamiento con las medidas preventivas correspondientes; el CST tiene un tamaño que puede acomodarse para sesionar en plenaria en un espacio amplio y ventilado —y más aún su junta directiva compuesta por tres personas—; y en cualquier caso el CST habría podido sesionar de forma virtual a través de plataformas virtuales), y vi) niega las afirmaciones relativas a supuestas consultas y participación de representantes empleadores y afirma que en la práctica el Gobierno ha elegido discrecionalmente quienes son sus interlocutores y cuando se invita a otros representantes empleadores el objetivo es publicitario sin que exista un verdadero diálogo bipartito o tripartito.

La Comisión también toma nota de las observaciones de la CSI, resaltando que, con la paralización del CST, el Gobierno ha incumplido la obligación de consulta prevista en el Convenio; y denunciando que Gobierno continuó con el nombramiento unilateral de los representantes de los trabajadores para efecto de las consultas tripartitas.

Asimismo, la Comisión toma nota de las observaciones de la CUTS, indicando que: i) desde su última sesión de 2 de marzo de 2020, no se ha vuelto a reunir ni la plenario ni la junta directiva del CST; ii) el periodo de funciones del CST venció el 16 de septiembre de 2021 y se desconoce cuál será el mecanismo de elección de representantes, dado que no se han establecido, en consulta con los interlocutores sociales, reglas claras para la designación del sector trabajador del CST cómo ha venido solicitando la Comisión; iii) la consulta tripartita se encuentra, por consiguiente, ausente en el país, y iv) las organizaciones sindicales que no forman parte del agrupamiento sindical que respalda al Gobierno no son invitadas a las reuniones que convoca el Ministro de Trabajo y Previsión Social (como la consulta para el Plan Estratégico Institucional 2020-2024 del Ministerio o el protocolo general de bioseguridad por la pandemia).

La Comisión si bien, de un lado, toma nota de que el Gobierno afirma haber sido capaz de celebrar una gran variedad de reuniones y encuentros de diálogo social durante la pandemia, inclusive en forma virtual y para tomar medidas concretas; de otro lado, toma nota con preocupación de los alegatos de los interlocutores sociales denunciando que el Gobierno, en contraste y de forma deliberada, no tomó medida alguna para que el CST pudiera continuar reuniéndose a pesar de las reiteradas peticiones de los órganos de control de la OIT —recientemente por la Comisión de Aplicación de Normas en junio de 2021—. Los interlocutores sociales sostienen que esto ha permitido al Gobierno dialogar únicamente con los interlocutores afines al mismo y no se ha cumplido con las consultas tripartitas que requiere el Convenio. La Comisión lamenta observar al respecto que, a pesar de haber solicitado información detallada y actualizada sobre las medidas adoptadas con miras a asegurar el funcionamiento efectivo del CST, el Gobierno se limite a achacar su inactividad a la pandemia sin brindar mayor explicación, cuando el CST estaba llamado a jugar un papel fundamental en la consulta tripartita de medidas para hacer frente a la misma y cuando el propio Gobierno afirma que a pesar de los retos de la pandemia sí pudo asegurar la exitosa operación de múltiples otros mecanismos de diálogo, creando inclusive nuevos foros de distinta composición en lugar de promover la consulta tripartita en el marco del CST.

Por otra parte, la Comisión toma nota de que, mediante la comunicación recibida el 3 de diciembre de 2021, el Gobierno indica que se está en proceso de instalación de un nuevo CST para el periodo 2021 2023. El Gobierno afirma al respecto que se han efectuado las diligencias previas que establece la normativa a fin de que los sectores trabajador y empleador designen a sus representantes y que, habiéndose completado dichas designaciones, se ha previsto que la sesión de instalación del CST tenga lugar el 8 de diciembre de 2021.

La Comisión urge al Gobierno a que tome todas las medidas que sean necesarias para asegurar el funcionamiento efectivo del CST, respetando la autonomía de los interlocutores sociales, incluido en cuanto a la designación de sus representantes, urgiéndole en particular a que asegure el pleno reconocimiento del Presidente de la ANEP y de esta organización más representativa de empleadores en el diálogo social y la consulta tripartita, así como mediante toda revisión pertinente al Reglamento del CST. La Comisión se remite a sus recomendaciones precedentes al respecto y pide al Gobierno que informe sobre todo desarrollo, así como sobre el contenido y el resultado de las consultas tripartitas celebradas en el marco de este órgano tripartito. Igualmente, la Comisión urge al Gobierno que tome las medidas necesarias para asegurar el pleno respeto de la autonomía de la ANEP y el reconocimiento de los resultados de sus elecciones de abril de 2020 y, en particular, de su presidente, el Sr. Simán Dada, así como de esta organización de empleadores como interlocutor social, a fin de permitir la plena participación de la ANEP en el diálogo social a través de los representantes de su elección.

Injerencia en las elecciones de representantes para la consulta tripartita y en la entrega de credenciales. En lo que respecta a los alegatos formulados por la ANEP relativos a la injerencia del Gobierno en la elección de los representantes empleadores en la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET), la Comisión solicitó al Gobierno que enviase una copia de la resolución de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) por la que quedó sin efecto, de manera definitiva, la elección de representantes de 2017 del sector empleador en la SIGET impugnada por la ANEP, y solicitó además al Gobierno que proporcionase información sobre las modalidades de elección de representantes del sector empleador y las fechas en las que se efectuaron.

La Comisión observa que el Gobierno, al tiempo que reitera su respeto de la libre elección de representantes en instancias tripartitas y paritarias: i) recuerda que por resolución de 17 de enero de 2018 la CSJ estableció una medida cautelar por la que suspendió de manera inmediata y provisional los nombramientos impugnados por la ANEP; ii) precisa que si bien se solicitó la resolución definitiva, la CSJ informó que la sentencia sigue pendiente de decretarse, por lo que los representantes del sector privado siguen siendo las mismas personas designadas por ANEP, y iii) indica que, en vista de que no se han llevado a cabo procedimientos para la elección de los representantes del sector privado para la junta de directores de la SIGET desde que se emitió la medida cautelar en enero de 2018 y en razón de que se está la espera de la sentencia de la CSJ, por el momento no se han implementado mecanismos de elección.

La Comisión toma nota de que la ANEP en sus observaciones: i) afirma que está pendiente de la resolución del amparo en relación a la elección de representantes empleadores a la SIGET, recordando que en este caso el Gobierno había constituido 60 supuestas organizaciones empresariales que participaron y ganaron esa elección de forma ilegal; ii) indica que la ANEP propuso una reforma al Código del Trabajo que permitiera a las organizaciones empresariales contar con reglas claras, objetivas, predecibles y vinculantes para la designación de los interlocutores sociales; iii) alega que, sin embargo, el actual Gobierno continúa con las mismas tácticas dilatorias, reteniendo la entrega de credenciales a las organizaciones de empleadores con el objetivo de obstaculizar su participación en el nombramiento de directores en las diversas entidades públicas autónomas, tripartitas o paritarias; iv) informa al respecto que en septiembre de 2020 el Gobierno negó la participación de ANEP en la elección de la Asamblea de Gobernadores y Junta Directiva del Banco de Desarrollo de El Salvador - BANDESAL (la causa de la negativa fue la falta de credenciales de ANEP, las cuales habían sido retenidas por el mismo Gobierno); y alude a otros ejemplos de obstaculización de la designación de representantes empleadores en el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, la Autoridad Marítima Portuaria, y la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma, y v) denuncia que el 29 de mayo de 2021 el Presidente de la República envió a la Asamblea Legislativa —y este órgano aprobó— reformas a la manera en que se eligen los directores nombrados por organizaciones de empleadores en 23 entidades públicas autónomas. Dichas reformas atribuyen al Presidente la facultad para nombrar de manera directa a los directores que representan a las organizaciones de empleadores, así como para destituir de manera amplia y arbitraria a los mencionados directores.

La Comisión también toma nota de las observaciones de la CSI, denunciando que, en base a la obligación legislativa que obliga a los sindicatos a solicitar la renovación de su personería jurídica ante las autoridades cada doce meses, el Gobierno decidió unilateralmente retirar las credenciales de los sindicatos, impidiendo la realización de actividades sindicales, así como negando la existencia de las condiciones necesarias para realizar las consultas tripartitas.

La Comisión toma nota asimismo de que la CUTS alega que: i) el Gobierno ha venido excluyendo a las organizaciones no afines al mismo de participar en las elecciones de las instancias tripartitas; ii) además de los problemas relativos a la representación trabajadora en el CST, no se convocó a la mayoría de federaciones y confederaciones para la elección de representantes al Instituto Salvadoreño de Formación Profesional (INSAFORP), elección que se llevó a cabo sin respetar el reglamento aplicable y resultando en la designación de personas afines al Gobierno, y iii) ello se relaciona con el hecho que el Ministerio de Trabajo y Previsión Social se demoró hasta nueve meses a entregar credenciales a ciertas organizaciones, mientras a otras organizaciones sí se entregaron a tiempo las credenciales para que pudieran participar en el proceso de elección del INSAFORP.

A la luz de lo que antecede y observando con profunda preocupación que desde larga data se vienen planteando múltiples alegatos de injerencia de las autoridades en los procesos de designación de representantes empleadores y trabajadores en entidades públicas tripartitas y paritarias y que los últimos desarrollos apuntan a un empeoramiento de la situación, la Comisión urge firmemente al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, se tomen las medidas necesarias para asegurar que se respeta la autonomía de las organizaciones de empleadores y trabajadores al respecto, tanto en la legislación como en la práctica, incluidas medidas para asegurar la pronta entrega de credenciales para todas las organizaciones, así como la derogación de toda disposición jurídica relativa a las 23 entidades autónomas aludidas que irrogue al Gobierno la posibilidad de injerir en la designación de los representantes de los empleadores.

Artículo 5, 1). Consultas tripartitas efectivas. En su precedente observación, la Comisión reiteró su solicitud al Gobierno de que proporcionase información actualizada sobre los resultados de las consultas tripartitas celebradas en relación con el «Protocolo con lineamientos sobre el procedimiento de sumisión» que el Gobierno indicó haber elaborado con la asistencia de la OIT, y que enviase una copia del mismo una vez fuera adoptado. Además, reiteró su solicitud al Gobierno de que enviase información detallada y actualizada sobre el contenido y los resultados de las consultas tripartitas celebradas sobre todas las cuestiones relacionadas con las normas internacionales del trabajo cubiertas por el artículo 5, 1), a)-e) del Convenio. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica al respecto: i) ha hecho un diagnóstico y no se tiene un antecedente del proceso de sumisión en el país, debido a que no existe procedimiento oficial para llevarlo a cabo; ii) se ha iniciado una ruta para definir el procedimiento de sumisión de convenios, para lo cual se ha establecido una mesa interinstitucional entre el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Relaciones Exteriores, y iii) solicita la asistencia de la OIT a fin de tener en consideración las mejores prácticas a nivel internacional en la materia y establecer y fortalecer el proceso de sumisión. Por otra parte, la Comisión toma nota que sobre esta materia tanto la ANEP como la CUTS destacan que el «Protocolo con lineamientos sobre el procedimiento de sumisión» no fue consultado tripartitamente como la Comisión había pedido al Gobierno, y, al igual que la CSI, coinciden en denunciar la ausencia de consultas tripartitas sobre cuestiones relacionadas con las normas internacionales del trabajo.

La Comisión observa con preocupación que, en respuesta a su precedente observación, el Gobierno no brinde la información solicitada sobre el contenido y los resultados de las consultas tripartitas celebradas sobre todas las cuestiones relacionadas con las normas internacionales del trabajo cubiertas por el Convenio, ni sobre el «Protocolo con lineamientos sobre el procedimiento de sumisión» que había informado haber elaborado; y se centre en afirmar que en el país no hay un antecedente ni existe un procedimiento para someter las normas internacionales del trabajo a las autoridades competentes.

Al tiempo que se remite al Memorándum sobre la obligación de someter los convenios y las recomendaciones a las autoridades competentes adoptado por el Consejo de Administración de la OIT, la Comisión espera firmemente que de conformidad con la Constitución de la OIT pueda reanudarse a la brevedad la sumisión de normas internacionales del trabajo a la Asamblea Legislativa, e insta al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, tome las medidas necesarias para que, en particular en el marco del CST, se dé cumplimiento a las obligaciones de consulta tripartita previstas en el Convenio. Una vez más la Comisión pide al Gobierno que envíe información detallada y actualizada sobre el contenido y los resultados de las consultas tripartitas celebradas sobre todas las cuestiones relacionadas con las normas internacionales del trabajo cubiertas por el artículo 5, párrafo 1, a)-e) del Convenio, incluida la sumisión de normas internacionales del trabajo y la preparación de su próxima memoria en consulta con los interlocutores sociales.

Asistencia técnica. En sus comentarios anteriores, la Comisión solicitó al Gobierno que continuase proporcionando información detallada y actualizada sobre las medidas adoptadas o contempladas para promover el tripartismo y el diálogo social en el país en el marco de la asistencia técnica de la OIT, así como sobre el impacto de las mismas. La Comisión toma debida nota de que el Gobierno agradece el apoyo y acompañamiento de la asistencia recibida de la OIT y cita diversos ámbitos de cooperación al respecto, como los relativos a la protección social, la salud y la seguridad ocupacional o el sistema de información del mercado laboral. En cuanto al diálogo social el Gobierno reitera que se tuvo el apoyo de la OIT para reinstalar el CST en 2019 y que se contó con el acompañamiento de la OIT en espacios de coordinación regional.

Esperando poder observar a la brevedad avances en la consulta tripartita y el cumplimiento del Convenio en el país, la Comisión recuerda que la asistencia técnica de la OIT permanece a la disposición de los mandantes tripartitos, al tiempo que destaca la importancia de que dicha asistencia pueda definirse mediante el diálogo social - por ejemplo, en el marco del CST.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2022].