Observation (CEACR) - adoptée 2019, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Mauritanie (Ratification: 1961)
Protocole de 2014 relatif à la convention sur le travail forcé, 1930 - Mauritanie (Ratification: 2016)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), de la Confederación General de Trabajadores de Mauritania (CGTM), y de la Confederación Libre de Trabajadores de Mauritania (CLTM), que se recibieron respectivamente el 1.º de septiembre, el 30 de agosto y el 12 de junio de 2019. Asimismo, toma nota de las observaciones de la CSI y de la CGTM recibidas en 2018. Por último, la Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a las observaciones de la CLTM y de la CGTM de 2019, que se recibió el 21 de octubre de 2019.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 106.ª reunión, junio de 2017)

Artículos 1, 1), 2, 1), y 25 del Convenio. Esclavitud y secuelas de la esclavitud. La Comisión había tomado nota de que, en junio de 2017, la Comisión de la Conferencia expresó su seria preocupación por la persistencia de la esclavitud y el bajo número de enjuiciamientos realizados e instó al Gobierno a continuar sus esfuerzos para luchar contra este fenómeno. La Comisión acogió con agrado el hecho de que el Gobierno hubiera aceptado una misión de alto nivel y que prosiguieran las actividades del proyecto de cooperación técnica de la OIT a fin de reforzar las iniciativas del Gobierno para poner fin a las secuelas de la esclavitud. La Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias, tanto en el marco del proyecto de cooperación técnica como en el del Comité interministerial encargado de la aplicación de la Hoja de ruta para la lucha contra las secuelas de la esclavitud, a fin de dar curso a las recomendaciones formuladas por la Comisión de la Conferencia, así como a las formuladas por esta Comisión.

La Comisión toma nota del informe de la misión de alto nivel que visitó Mauritania en abril de 2018. La Misión constató que el Gobierno ha conseguido que se realicen ciertos progresos. Si bien el Gobierno manifestó su voluntad de continuar actuando para combatir este fenómeno divisivo, el contexto global en el que se inscribía esta medida seguía siendo complejo. En efecto, la Misión escuchó discursos ambivalentes y constató que la medida adoptada era percibida de forma diferente por las distintas partes interesadas. La Misión consideró que la búsqueda de un enfoque multisectorial era indispensable para luchar contra todas las facetas de la esclavitud y sus secuelas, incluida la discriminación. Además, la Misión recomendó al Gobierno que estableciera un mecanismo de coordinación y adoptara un plan de acción de lucha contra el trabajo forzoso y la esclavitud, que se articularía alrededor de cuatro ejes: a) el apoyo a la aplicación efectiva de la ley de 2015 (ley núm. 2015-031 de 10 de septiembre de 2015 que castiga la esclavitud y sanciona las prácticas análogas a la esclavitud) a través del reforzamiento de la función y la presencia del Estado; b) la identificación, atención y protección de las víctimas; c) la promoción de un enfoque inclusivo y de una mejor comprensión colectiva de la acción realizada; y d) la sensibilización. Por consiguiente, la Comisión quiere examinar estos cuatro ejes que ya fueron objeto de sus comentarios anteriores.

a) Aplicación efectiva de la ley de 2015. La Comisión señaló anteriormente que los esfuerzos para dar a conocer la ley de 2015 e impulsar la formación de los diversos actores de la cadena penal a este respecto en la práctica no se habían traducido en el examen de casos por los tres tribunales penales especiales competentes en materia de esclavitud. Pidió al Gobierno que continuara adoptando medidas a este respecto a fin de que ningún caso de esclavitud quede impune. La Comisión toma nota de que la Misión acogió con agrado el hecho de que diferentes casos estén en curso ante tribunales penales especiales y señaló la importancia de que estos tribunales dispongan de los medios y de la estabilidad necesarios para llevar a cabo sus funciones. Asimismo, constató que sigue siendo difícil llegar a las víctimas e identificarlas.

En su memoria, el Gobierno se refiere a ciertas medidas, entre las que figuran: la circular del Fiscal General ordenando a todos los fiscales que se ocupen de los casos de esclavitud de la manera más activa posible; la asistencia judicial gratuita y la dispensa de pagar los gastos judiciales de los que se beneficial las víctimas de esclavitud en todas las etapas del proceso; la creación de oficinas de ayuda judicial; y la posibilidad que tienen los jueces de ordenar medidas cautelares para preservar los derechos de las víctimas. El Gobierno añade que se han remitido 35 casos a los tres tribunales penales especiales, los cuales han dado lugar a procesos de conciliación, sobreseimientos, absoluciones, condenas y recursos civiles. El Tribunal del Este ha dictado dos sentencias y debería examinar unos diez casos anteriores a la ley de 2015. El Tribunal de Nouakchott se ha ocupado de diez casos desde 2010 y otros seis casos juzgados en primera estancia han sido objeto de una apelación; El Tribunal de Nouadhibou se ha ocupado de siete casos (un solo caso está en la etapa de instrucción, dos están cerrados y tres están a la espera de una inhibición de jurisdicción del tribunal penal regional). Además, el Gobierno informa de que el departamento de justicia continúa organizando seminarios para los actores judiciales que participan en la lucha contra la esclavitud. En 2018 y 2019, se llevaron a cabo talleres de formación en Nouadhibou, Kiffa, Nouakchott y Aleg en los que participaron los miembros de los tribunales penales especiales, jueces de las instancias de apelación, jueces de instrucción, fiscales y miembros de la policía y gendarmería.

La Comisión toma nota de que en el marco del proyecto de cooperación técnica de la OIT se está preparando una evaluación del funcionamiento de los tres tribunales penales especiales, con el apoyo del Ministerio de Justicia. El objetivo es poder realizar recomendaciones sobre las mejoras concretas que pueden realizarse a este respecto con miras a mejorar aplicación de la ley de 2015.

La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CSI da cuenta de numerosos obstáculos para la aplicación efectiva de la ley, a saber: el hecho de que los funcionarios de policía y los fiscales no actúen cuando se notifican casos de esclavitud; los actos de intimidación llevados a cabo por la policía y las autoridades judiciales contra las víctimas para que acepten llegar a un acuerdo amistoso para resolver el caso con su antiguo «amo»; y la falta de medidas de protección para las víctimas o los testigos.

La Comisión toma nota de toda esta información. Recuerda que en virtud del artículo 25 del Convenio, los Estados tienen la obligación de cerciorarse de que las sanciones impuestas por la ley por la imposición de trabajo forzoso son realmente eficaces y se aplican estrictamente. Este respecto, acoge con agrado el hecho de que cada vez se presenten más casos de esclavitud a los tres tribunales penales especiales. Sin embargo, observa que la información sobre estos casos sigue siendo imprecisa y que cuatro años después de la adopción de la ley de 2015 pocos casos han redundado en la imposición de sanciones realmente eficaces. La Comisión ruega encarecidamente al Gobierno que siga adoptando las medidas necesarias para reforzar el conocimiento de la ley de 2015, tanto por parte de las autoridades como de las víctimas y para garantizar su aplicación efectiva. Así tal como se señala en el informe de la misión, la Comisión alienta al Gobierno a continuar sus actividades de formación de las diferentes partes que intervienen en la cadena penal. Asimismo, subraya la importancia de preparar una guía práctica en la que se enumeren los elementos más comunes que indican que una persona se encuentra en situación de esclavitud a fin de reforzar las capacidades de identificación de las situaciones de esclavitud, la recogida de pruebas y la calificación de los hechos. Además, la Comisión expresa la esperanza de que el Gobierno adopte las medidas necesarias para que se pueda realizar una evaluación de funcionamiento de los tres tribunales penales y pide al Gobierno que indique las recomendaciones que se han formulado en este contexto. Sírvase continuar proporcionando información sobre el número de casos de esclavitud denunciados ante las autoridades, el número de casos que han sido objeto de una acción judicial, el número y la naturaleza de las condenas dictadas y el número de víctimas de esclavitud que han sido indemnizadas por los perjuicios sufridos, de conformidad con el artículo 25 de la ley de 2015.

b) Identificación, protección y reinserción de las víctimas. La Comisión constató que la identificación y la atención efectiva de las víctimas de esclavitud seguía representando un desafío. La Misión consideró que el establecimiento de estructuras para acoger a las víctimas y proporcionarle una asistencia integral a fin de ayudarlas a defender sus derechos y reconstruir su vida sin presiones era esencial.

La Comisión observa que, a pesar de que se han presentado diversos casos ante los tribunales, el Gobierno no proporciona información alguna sobre la asistencia que se ha proporcionado a las víctimas. Toma nota de que, entre las medidas de inserción social de carácter general, el Gobierno señala: las actividades llevadas a cabo por la agencia Tandamoun (Agencia nacional para la lucha contra las secuelas de la esclavitud); las medidas adoptadas para facilitar el acceso al estado civil de las personas sin filiación, que han permitido pronunciar 17 857 fallos supletorios de estado civil para conceder, entre otras cosas, certificados de nacimiento; las medidas para incitar a las familias pobres o víctimas de las secuelas de la esclavitud a inscribir a sus hijos en la escuela, en el marco de los mecanismos de «cash transfer»; los cursos de formación, los programas de calificación y colocación y los proyectos para generar ingresos, realizados para ayudar a las personas víctimas de las secuelas de la esclavitud; y la reforma de la propiedad de la tierra llevada a cabo a través de la comisión pluridisciplinaria de reforma del derecho sobre la propiedad de las tierras públicas y privadas.

La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CGTM señala que las acciones llevadas a cabo por la agencia Tandamoun sólo han sido sobre la creación de infraestructuras sociales y escolares sin ocuparse de las cuestiones de prevención y protección de las víctimas. La CGTM observa que las víctimas no han podido participar en la concepción y la ejecución de los programas que les conciernen. Asimismo, la CLTM se refiere a la falta de estructuras de acogida. Por su parte, la CSI señala que las personas liberadas de la esclavitud no tienen acceso a medidas específicas de readaptación y reinserción. Frente a la pobreza, corren el riesgo de caer de nuevo en una situación de explotación por falta de alternativas, o de volver a estar dominadas por sus antiguos «amos» debido a la influencia psicológica ejercida en el marco de la esclavitud.

Tomando nota de las medidas generales de inserción social adoptadas por el Gobierno, la Comisión expresa la esperanza de que el Gobierno también adopte medidas concretas para garantizar que las víctimas identificadas se beneficien de un apoyo específico y adaptado a su situación para que puedan hacer valer sus derechos y rehacerse psicológicamente, económicamente y socialmente. Tal como mencionó la Misión, la Comisión señala a la atención del Gobierno la necesidad de prestar una atención especial a la situación de las mujeres y de los niños y a la posibilidad de prever la creación de un fondo público de indemnización de las víctimas. La Comisión pide de nuevo al Gobierno que indique el número de casos en los que la agencia Tandamoun ha actuado como parte civil, y el número de víctimas a las que la agencia ha acompañado en la fase de investigación y de procedimiento judicial, detallando la naturaleza de esta ayuda.

c) Enfoque inclusivo, coordinación y mejor comprensión colectiva del fenómeno. 1. Plan de acción. La Comisión acogió con agrado el enfoque multisectorial y la coordinación interministerial establecidos para aplicar la hoja de ruta para la lucha contra las secuelas de la esclavitud. Pidió al Gobierno que indicara las nuevas medidas que se requiere adoptar, que se determinaron después de la evaluación final del impacto de las medidas adoptadas en el marco de esta hoja de ruta. El Gobierno indica que del seminario de evaluación final de la aplicación de la hoja de ruta se desprende que las 29 recomendaciones que figuran en la hoja de ruta se han aplicado globalmente de forma satisfactoria. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CGTM constata que las organizaciones de trabajadores no han participado en las cuestiones relacionadas con la hoja de ruta, a saber, ni en su formulación, ni en su aplicación, ni en su evaluación. Añade que la falta de concertación sobre las acciones a realizar para eliminar todas las formas de trabajo forzoso puede comprometer los programas gubernamentales y los esfuerzos realizados en el ámbito de la lucha contra la esclavitud y sus secuelas. A este respecto, la CSI recuerda la importancia de incluir a las organizaciones de trabajadores en cada etapa de la elaboración y la aplicación de un plan de acción.

La Comisión toma nota de la adopción del decreto (núm. 085) relativo al nombramiento del presidente y los miembros del Consejo Nacional de Diálogo Social, de 5 de febrero de 2019. Asimismo, la Comisión toma nota de que, entre los puntos que tiene que aplicar de forma prioritaria el Consejo Nacional de Diálogo Social, figura el desarrollo y la finalización, lo antes posible, de un plan de lucha contra el trabajo forzoso y el trabajo infantil a fin de dar seguimiento a las conclusiones del informe de la misión de la OIT y las recomendaciones de las Comisión de Aplicación de Normas. La Comisión confía en que el Consejo Nacional de Diálogo Social pueda adoptar lo antes posible el plan de acción de lucha contra el trabajo forzoso, y para asegurarse de que este plan cubra todos los ejes examinados tanto por la Comisión como en el informe de la misión a fin de luchar eficazmente contra las múltiples facetas del fenómeno de la esclavitud. Recordando que la lucha contra la esclavitud requiere la participación de todos en el marco de una acción coordinada y llevada a cabo al más alto nivel, la Comisión también pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas para establecer un mecanismo de coordinación y de seguimiento de la aplicación del plan de acción, velando por incorporar a todas las partes interesadas, incluidas las organizaciones de trabajadores y de empleadores.

2. Estudio cualitativo. En lo que respecta al estudio cualitativo que debía realizarse en el marco del proyecto de cooperación técnica de la OIT, la Comisión señaló la importancia de tener en cuenta la cuestión de la dependencia económica, social y psicológica en el momento de evaluar si una persona expresa su consentimiento libre, informado y exento de amenazas o de presión para trabajar. En su informe, la Misión señaló que el estudio cualitativo permitiría al conjunto de los actores disponer de datos fiables para orientar sus acciones y que resulta indispensable que el Gobierno colabore en el proceso permitiendo realizar este estudio a la mayor brevedad.

La Comisión toma nota de que, durante el año 2019, en el marco del proyecto de cooperación técnica, se han realizado doce talleres regionales en todo el territorio a fin de preparar un protocolo de investigación para el estudio cualitativo. El objetivo es identificar el ámbito de aplicación del estudio, y las categorías de trabajadores y los sectores de empleo en situación de riesgo. Los interlocutores sociales no han participado en estos talleres. El protocolo de investigación podría validarse a principios de 2020. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CSI acoge con agrado los progresos en lo que respecta a la realización del estudio cualitativo y reitera la importancia de realizar también un estudio que establecería el número de personas afectadas por la esclavitud.

Asimismo, la Comisión toma nota de que en sus observaciones la CLTM indica que la esclavitud continúa existiendo en su forma más arcaica, con personas que continúan estando a disposición de sus amos 24 horas al día. Por su parte, la CGTM se refiere a los vínculos de subordinación de los antiguos esclavos que viven en condiciones económicas y sociales muy difíciles debido a la discriminación y exclusión social que los han marcado, y que los hace vulnerables a la explotación.

Recordando la importancia de disponer de datos fiables sobre el fenómeno de la esclavitud y las diferentes formas de trabajo forzoso, la Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno continúe adoptando todas las medidas necesarias para que el estudio cualitativo pueda realizarse a la mayor brevedad, con la asistencia de la OIT.

d) Sensibilización. La Comisión había tomado nota de las actividades de sensibilización llevadas a cabo por el Gobierno y le había pedido que continuara esta vía procurando no sólo sensibilizar sobre la ley de 2015 sino también deslegitimar la esclavitud y luchar contra la estigmatización y la discriminación de la que son víctimas los esclavos y sus descendientes. A este respecto, la Comisión toma nota de que la misión recomendó el establecimiento de un plan de intervención plurianual para coordinar las acciones de sensibilización durante un cierto período y en el conjunto del territorio prestando una atención especial a las mujeres y los niños, y a los alcaldes y los actores a nivel local. El Gobierno se refiere de nuevo a las caravanas de sensibilización que recorren todo el territorio nacional privilegiando ciertas aldeas de antiguos esclavos (adwabas) y haciendo hincapié en la lucha contra las prácticas esclavistas. Asimismo, el Gobierno indica que a fin de reforzar el marco jurídico de lucha contra las formas contemporáneas de esclavitud y contra todo deseo de discriminar a los ciudadanos se ha aprobado una ley importante para reprimir las prácticas de discriminación que podrían manifestarse en el país.

La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CLTM continúa refiriéndose a los obstáculos a los que tienen que hacer frente ciertas organizaciones de la sociedad civil que trabajan en el ámbito de la lucha contra la esclavitud y sus secuelas, refiriéndose a maniobras de intimidación y a las dificultades que tienen algunas organizaciones para registrarse.

La Comisión pide al Gobierno que continúe llevando a cabo actividades de sensibilización sobre el fenómeno de la esclavitud en todo el territorio. Asimismo, solicita al Gobierno que todas las partes interesadas participen en estas actividades y, en particular, las autoridades locales, a fin de dar a conocer y ayudara a comprender a todos los niveles la postura firme del Estado sobre la cuestión de la lucha contra la esclavitud y sus secuelas, y la discriminación. Además, la Comisión pide al Gobierno que vele por que las personas y las organizaciones que luchan contra la esclavitud puedan actuar libremente y sin miedo a las represalias.

Tomando nota de que el Gobierno no ha transmitido la primera memoria sobre la aplicación del Protocolo de 2014 relativo al Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930, la Comisión le pide que la transmita junto con su próxima memoria sobre el Convenio.