Observation (CEACR) - adoptée 2019, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 122) sur la politique de l'emploi, 1964 - Espagne (Ratification: 1970)

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La Comisión toma nota de las observaciones formuladas por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CCOO) y la Unión General de Trabajadores (UGT), recibidas el 2 y 7 de agosto de 2018, respectivamente. La Comisión toma nota también de las observaciones de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), incorporadas en la memoria del Gobierno. Asimismo, toma nota de las respuestas del Gobierno a tales observaciones, incluidas en su memoria.

Artículos 1 y 2. Tendencias del mercado de trabajo y aplicación de la política activa del empleo. La Comisión toma nota de la aprobación el 15 de diciembre de 2017 de la Estrategia Española de Activación para el Empleo (EEAE) 2017 2020, que determina la política de activación del Sistema Nacional de Empleo (SNE) de los próximos años, y establece un sistema de incentivos en el que se vinculan los resultados de las evaluaciones de las políticas de empleo a la financiación de las Comunidades Autónomas (CCAA). La EEAA 2017 2020 prevé que los servicios y programas que desarrollen los Servicios Públicos de Empleo (SPE) deberán dirigirse a cumplir cinco objetivos estratégicos: i) promover la activación y mejora de la empleabilidad de los jóvenes; ii) potenciar el empleo como principal instrumento de inclusión social; iii) promover una oferta formativa dirigida a un mercado laboral cambiante; iv) mejorar el desempeño de los SPE a través de la modernización de los instrumentos del SNE, y v) abordar las políticas de activación desde una perspectiva holística, estableciendo marcos de colaboración con empleadores, interlocutores sociales y otros agentes públicos y privados. La EEAE se configura como uno de los tres instrumentos de coordinación del SNE, junto con el Sistema de Información de los SPE y los Planes Anuales de Política de Empleo (PAPE). A este respecto, la Comisión toma nota también de la aprobación el 27 de marzo de 2018 del PAPE para 2018, que concreta los objetivos a alcanzar durante dicho año y establece la previsión de los servicios y programas de políticas para la activación de empleo que se proponen llevar a cabo por los SPE, así como los indicadores que utilizan para valorar el grado de consecución de dichos objetivos. El Plan se enmarca dentro de un contexto más amplio de reformas introducidas en el marco del denominado «Semestre Europeo», en el que se incluye el Programa Nacional de Reforma (PNR) de 2018. La Comisión toma nota igualmente de la información proporcionada por el Gobierno en relación con el impacto de la Estrategia anterior (EEAE 2014 2016). En particular, el Gobierno indica que, debido a la EEAE 2014 2016 y a la mejoría de la economía española, desde su aprobación se ha incrementado en 2 098 600 el número de ocupados (388 500 menores de 30 años), se ha reducido en 2 201 600 el número de parados y ha descendido la tasa de paro en 9,55 puntos. Añade que el porcentaje de demandantes de empleo inscritos en los SPE que encontraron un empleo respecto del total de demandantes aumentó del 38,4 por ciento en 2013 al 48,2 por ciento en 2016. En lo que respecta a las tendencias del mercado laboral, la Comisión observa que, según la Encuesta de Población Activa (EPA) del Instituto Nacional de Estadística (INE), la tasa de empleo aumentó del 49,27 por ciento en el tercer trimestre de 2017 al 50,18 por ciento en el tercer trimestre de 2018, mientras que la tasa de actividad disminuyó del 58,92 por ciento al 58,73 por ciento. Asimismo, la tasa de paro disminuyó del 16,38 por ciento al 14,55 por ciento. No obstante, en sus observaciones la CCOO indica que una parte significativa de la disminución de la cifra de personas paradas se corresponde con el descenso de la población activa. Además, señala que la mayor parte del empleo creado se concentra en sectores muy poco productivos y continúa siendo precario y de mala calidad. En este sentido, la CCOO sostiene que los contratos que se firman continúan siendo en su mayoría temporales y señala que en 2017, el 95 por ciento de los contratos eran temporales o a tiempo parcial. La CCOO alega que la duración media de los contratos temporales es cada vez menor, y aumentan los contratos temporales de corta y muy corta duración, así como la rotación laboral. En su respuesta, el Gobierno indica que, si bien el número de contratos que se firman son mayoritariamente temporales, en 2017, por primera vez desde el inicio de la recuperación, la creación neta de empleo de asalariados con contrato indefinido (263 900) superó a la de aquellos que tenían contrato temporal (222 900). La Comisión toma nota de que las organizaciones de trabajadores destacan que las políticas de empleo carecen de recursos suficientes y han sido elaboradas sin que se conozca la evaluación del impacto de las anteriores políticas en el mercado laboral, lo que impide identificar posibles déficits en su aplicación. Sostienen también que la evaluación del PAPE se efectúa a través de un sistema de indicadores que únicamente sirve como herramienta de distribución de fondos presupuestarios para políticas activas entre las CCAA en función de objetivos. Añaden que dicho sistema de evaluación no permite evaluar el impacto de las políticas de empleo y carece de perspectiva de género. La CCOO, la UGT y la CEOE demandan una evaluación sistemática del impacto de las políticas de empleo para dedicar los recursos a aquellas medidas que demuestren una mayor eficacia en la mejora de la empleabilidad y la inserción profesional. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione una evaluación, realizada en consulta con los interlocutores sociales, del impacto de las medidas de empleo adoptadas para alcanzar los objetivos del Convenio, y en especial, sobre la manera en que éstas propiciaron que las personas beneficiadas obtuvieran empleo pleno, productivo y duradero. La Comisión solicita también al Gobierno que continúe comunicando información estadística actualizada sobre la evolución del mercado de trabajo, particularmente sobre las tasas de población activa, empleo y desempleo, desagregadas por sexo y edad.

Empleo juvenil. En sus comentarios anteriores, la Comisión solicitó al Gobierno que proporcionase una evaluación, realizada en consulta con los interlocutores sociales, de las medidas de empleo que permitiese conocer los resultados concretos logrados por la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven y el Sistema de Garantía Juvenil, en particular para los jóvenes con baja calificación. Sin embargo, el Gobierno no proporciona información al respecto. La Comisión observa que, según la EPA, la tasa de empleo de los jóvenes menores de 25 años aumentó del 25,64 por ciento en el tercer trimestre de 2017 al 26,27 por ciento en el tercer trimestre de 2018, mientras que la tasa de desempleo disminuyó del 35,97 por ciento al 33 por ciento. En el mismo período, la tasa de actividad de dicho grupo generacional disminuyó del 40,04 por ciento al 39,21 por ciento. El Gobierno informa de que, entre los objetivos estratégicos de la EEAE 2017 2020, se encuentra el mejorar la empleabilidad y la inserción de los jóvenes menores de 30 años que ni estudian ni trabajan, mediante el impulso al sistema. En este sentido, el Gobierno se refiere a la continuación de la implementación de dicho programa, que tiene por objeto garantizar que todos los jóvenes menores de 30 años reciban una oferta de empleo, de educación continua o un período de prácticas en el período máximo de cuatro meses tras acabar la educación formal o quedar desempleados. El Gobierno añade que las modificaciones introducidas al Sistema Nacional de Garantía Juvenil han permitido aumentar el número de beneficiarios inscritos, hasta alcanzar 1 096 798 jóvenes en marzo de 2018, de los cuales 470 032 han encontrado un empleo, lo que representa una tasa de empleabilidad del 43 por ciento. No obstante, la CCOO sostiene que, si bien, las estadísticas del empleo juvenil han mejorado en los últimos años, esto se ha debido en gran parte al descenso de la población joven que busca activamente empleo y a su emigración, lo que hace que los indicadores de desempleo y ocupación mejoren. El Gobierno indica que dicho descenso se debe también a la evolución de la pirámide demográfica y añade que el número de inactivos desanimados menores de 30 años en el segundo trimestre de 2018 era un 46 por ciento inferior al segundo trimestre de 2014. Por otro lado, la CCOO sostiene que aún no se han adoptado medidas con miras a definir conjuntamente con los interlocutores sociales la Estrategia Española de Emprendimiento Joven 2017 2020, así como un programa de formación y transmisión de conocimientos en el empleo a través de un contrato relevo, elaborar un estatuto de prácticas no laborales y desarrollar un programa integral de políticas de empleo para jóvenes sin cualificación, que incluya la mejora de los servicios de orientación. Por su parte, la UGT denuncia que los jóvenes suelen acceder a su primer trabajo con un contrato temporal (en 2017 había 2 338 800 asalariados jóvenes menores de 30 años con contrato temporal, un 57 por ciento del total de asalariados con contratos temporales) y en condiciones precarias. La UGT afirma que las iniciativas para crear empleo juvenil, tales como la Garantía Juvenil, se sustentan sobre la base de la precarización de las condiciones laborales de la juventud. En este sentido, la Comisión observa que, según el informe de 2018 sobre España elaborado por la Comisión Europea en el marco del Semestre Europeo (SWD (2018) 207 final), siguen existiendo dificultades de aplicación de la Garantía Juvenil, entre las que destacan la dificultad de llegar a los jóvenes que ni trabajan ni siguen estudios ni reciben formación («ninis») y más vulnerables, la capacidad limitada de los SPE para ofrecer planes de acción personalizados y transmitir ofertas de calidad que se ajusten a los perfiles de sus beneficiarios jóvenes. Por último, las organizaciones de trabajadores informan de que la Comisión Delegada del Sistema de Garantía Juvenil presentó información a los interlocutores sociales sobre el alcance del programa, pero que, si bien esto supone un avance, la información presentada no es suficiente. En este sentido, la CEOE sostiene que es necesario disponer de mayor información sobre las actuaciones concretas desarrolladas con los beneficiarios de dicho programa y sobre su incidencia en términos de inserción e incremento de su empleabilidad para poder evaluar el impacto de tales medidas. Por consiguiente, la Comisión reitera su solicitud al Gobierno de que proporcione una evaluación, realizada en consulta con los interlocutores sociales, de las medidas de empleo que permita conocer los resultados concretos logrados por las medidas adoptadas con miras a promocionar el empleo juvenil, y en especial de los jóvenes con baja calificación, incluidos aquellos que ni trabajan ni reciben una formación («ninis»).

Desempleados de larga duración. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno informa de que, según datos de la EPA, en 2017 el 52,5 por ciento de los desempleados eran desempleados de larga duración, de los cuales el 73 por ciento llevaba más de dos años buscando empleo. La tasa de desempleo de larga duración aumenta entre los mayores de 55 años, cuya situación frecuentemente se ve agravada por su bajo nivel de cualificación. El Gobierno informa de la implementación del Programa de acción conjunta para desempleados de larga duración adoptado en 2016, que prevé el diseño de itinerarios personalizados de inserción ajustados a los perfiles profesionales de los desempleados de larga duración con el fin de acelerar su retorno al puesto de trabajo. Asimismo, se ha renovado el Programa de activación para el empleo y se ha disminuido del 20 por ciento al 18 por ciento la tasa de desempleo requerida para que el Programa de recualificación profesional (PREPARA) se prorrogue automáticamente. Ambos programas se dirigen a aquellos desempleados de larga duración que reciben una prestación económica condicionada a la participación en políticas activas de empleo. La Comisión toma nota también, con base en el citado informe de 2018 sobre España elaborado por la Comisión Europea, de que la eficacia de las políticas de activación dirigidas a este colectivo depende en gran medida de la capacidad de los servicios públicos autonómicos de empleo y de su coordinación con los empresarios y los servicios sociales, que apenas están mejorando lentamente. Según dicho informe, si bien, la tasa de salida de la situación de desempleo de los desempleados de larga duración aumentó del 8,6 por ciento en 2013 al 10,7 por ciento en 2015, únicamente el 8,7 por ciento de todos los desempleados de larga duración inscritos habían suscrito un acuerdo de integración laboral en 2016 (frente a una media del 56,2 por ciento en la Unión Europea (UE)). La CCOO observa que, según datos del SEPE, hay 1,66 millones de personas desempleadas excluidas del sistema de protección por desempleo y tan sólo el 58 por ciento de desempleados registrados (52 por ciento mujeres y 62 por ciento hombres) cuenta con algún tipo de protección. Añade que, en consecuencia, los niveles de pobreza continúan siendo muy elevados e indica que en el primer trimestre de 2018 había 1 241 800 hogares con todos sus miembros activos en paro y que en 2017, había 1 103 000 personas que carecían de ingresos (salarios, pensión o prestación). Por su parte, la UGT observa que las políticas de empleo no son suficientes para hacer frente al paro estructural. A este respecto, la UGT subraya la necesidad de llevar a cabo actuaciones para atraer a los desempleados inactivos a los servicios públicos de empleo, desarrollar servicios de orientación con itinerarios personalizados y establecer un acuerdo de inserción en el que se recojan los derechos y obligaciones tanto de las personas en desempleo como de los organismos que les presten servicios. La Comisión solicita nuevamente al Gobierno que, con la participación de los interlocutores sociales, presente una evaluación del impacto de las medidas ejecutadas para facilitar el regreso al mercado del trabajo de los desempleados de larga duración y muy larga duración.

Políticas y programas de educación y formación profesional. En repuesta a los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno se refiere nuevamente a la ley núm. 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, que tiene entre sus objetivos la garantía del ejercicio del derecho a la formación de los trabajadores, empleados y desempleados, en particular, de aquellos en situación de vulnerabilidad. El Gobierno informa de la adopción del Real decreto núm. 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la señalada ley. La Comisión toma nota de la información incluida en la memoria del Gobierno acerca de las distintas modalidades de formación que se ejecutan, tales como formación programada por las empresas, oferta formativa para trabajadores ocupados y para trabajadores desempleados. En lo que respecta a los programas de formación destinados a los desempleados, el Gobierno indica que se prevé la programación, con informe preceptivo y no vinculante de las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas, de una oferta formativa para trabajadores desempleados ajustada tanto a las necesidades formativas individuales de cada trabajador, como a las necesidades del sistema productivo, con la finalidad de que adquieran las competencias requeridas por el mercado de trabajo y mejoren su empleabilidad. Además, de su participación en estos programas, los trabajadores desempleados podrán también participar en la oferta formativa para trabajadores ocupados. Por otro lado, la Comisión toma nota, con base en el señalado informe de la Comisión Europea, que los titulados superiores tienen dificultades a la hora de encontrar empleos adecuados, y que tanto la sobrecualificación como la infracualificación son habituales en España. La proporción de titulados superiores empleados en puestos de trabajo que no requieren educación superior era del 39,7 por ciento en 2016 (la media de la UE es del 23,5 por ciento). Por último, la Comisión toma nota de las observaciones de los interlocutores sociales relativas a los programas de educación y formación profesional, los cuales serán examinados en el marco de la aplicación del Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (núm. 142). La Comisión solicita al Gobierno que continúe enviando información detallada sobre las medidas adoptadas o previstas, en colaboración con los interlocutores sociales, para mejorar el nivel de calificaciones y coordinar las políticas de educación y formación con las posibles oportunidades de empleo, particularmente de aquellos grupos en situación de desventaja o vulnerabilidad.

Artículo 3. Consultas con los interlocutores sociales. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno indica que la EEAE 2017 2020 es fruto del diálogo y consenso con los interlocutores y las CCAA, en el marco de diversas instancias en las que cuentan con representación, tales como las conferencias sectoriales y la Mesa de diálogo social del Plan de choque por el empleo. No obstante, la CCOO denuncia el incumplimiento del derecho a ser informados y consultados a través de los órganos de participación y consulta en los que los interlocutores sociales tienen representación. La CCOO señala la falta de convocatoria del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo. La UGT sostiene que se continúa incumpliendo el presente artículo del Convenio, ya que no hay una participación real en el diseño, evaluación e implementación de las políticas. Finalmente, la CEOE destaca una vez más que los interlocutores sociales no pueden formular observaciones previamente a la elaboración del PNR y solicitan una participación más activa en la elaboración, aplicación y evaluación del mismo. La Comisión solicita al Gobierno que continúe enviando información detallada sobre la manera en que se asegura que los interlocutores sociales puedan participar activamente en el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas de empleo.