Observation (CEACR) - adoptée 2018, publiée 108ème session CIT (2019)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Japon (Ratification: 1932)

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La Comisión toma nota de las observaciones del Sindicato de los Trabajadores Migrantes (LUM), recibidas el 24 de octubre de 2016 y el 26 de septiembre de 2017. Toma nota asimismo de las observaciones conjuntas de la Federación de Organizaciones Sindicales Coreanas (FCTU) Y de la Confederación Coreana de Sindicatos (KCTU) recibidas el 1.º de septiembre de 2016 y el 4 de septiembre de 2018, así como de la respuesta del Gobierno recibida el 7 de noviembre de 2018. La Comisión toma nota además de las observaciones de la Confederación Japonesa de Sindicatos (JTUC-RENGO) comunicadas junto con la memoria del Gobierno. Por último, la Comisión toma nota de las observaciones del Sindicato Nacional de la Construcción de Buques – Región de Kanto, recibidas el 23 de noviembre de 2018.

Artículos 1, 1), 2, 1), y 25 del Convenio. 1. Programa de formación de pasantes técnicos. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que se cometían violaciones de los derechos del trabajo en el Programa de formación de pasantes técnicos que constituían trabajo forzoso. El programa, supervisado por la Organización Japonesa para la Cooperación Técnica Internacional (JITCO), se estableció con objeto de fortalecer los recursos humanos e industriales de los países en desarrollo a fin de asegurar la transferencia de tecnología industrial, calificaciones y conocimientos. En el marco de este programa, los nacionales extranjeros podían entrar en el Japón como «pasantes» durante un año y prolongar su estancia otros dos años como «pasantes técnicos».

El programa se revisó en julio de 2010 para reforzar la protección de los pasantes y de los pasantes técnicos, en particular concediéndoles el estatuto de residentes en régimen de «formación para pasantes técnicos» por un período máximo de tres años, así como la protección prevista por la legislación vigente. Además, se prohibió tanto a las organizaciones de cesión de pasantes como a las organizaciones receptoras de pasantes que cobraran depósitos, y se recrudecieron las multas y las sanciones aplicables a las organizaciones declaradas culpables de violaciones de los derechos humanos. Sin embargo, la JTUC RENGO indicó que el 15,9 por ciento de los pasantes que han regresado a su país señalaron que tuvieron que pagar un depósito a la agencia de empleo. El LUM mencionó que, a pesar de los cambios introducidos en 2010, las organizaciones de cesión continuaban cobrando pagos como pretexto por los gastos relacionados con la formación previa o los gastos de transporte, lo que daba lugar a que los pasantes incurrieran en deudas y les hacía vulnerables al despido o la expulsión, particularmente al no estarles permitido cambiar de empleador. El LUM indicó asimismo que el número de muertes entre los pasantes extranjeros era inusualmente elevado para ser jóvenes y tener un buen estado de salud. Además, según un estudio realizado por la Oficina de Evaluación de la Administración (AEB) del Ministerio del Interior y Comunicaciones, de las 846 entidades examinadas, en 157 los pasantes representaban la mitad de su personal y en 34 sólo empleaba a pasantes. En su respuesta, el Gobierno señaló que la oficina de inmigración del Ministerio de Justicia estaba desplegando grandes esfuerzos para supervisar a las empresas que recibían a pasantes. Toda violación indicada se notificaba a la empresa y, en caso necesario, el derecho a recibir nuevos pasantes podía suspenderse por un período de cinco años. Cuando se sospechaba la existencia de violaciones graves, la oficina de inmigración colaboraba con las oficinas de inspección de las normas del trabajo, y los casos más graves se remitían a la Fiscalía General. En 2013, se inspeccionaron 2 318 lugares de trabajo y se proporcionó orientación a los mismos. Se detectaron violaciones de la legislación laboral en 1 844 casos, y 12 casos de violaciones graves se remitieron a la Fiscalía General. El Gobierno señaló igualmente que el Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar había encomendado a la JITCO que llevara a cabo visitas de orientación y remitiera ciertos casos a las oficinas regionales de inspección de las normas del trabajo. Además, en marzo de 2015 se presentó al Parlamento un proyecto de ley sobre la formación y protección de los pasantes técnicos. Tomando nota de la información indicada anteriormente, la Comisión pidió al Gobierno que siguiera adoptando medidas para fortalecer la protección de los pasantes técnicos extranjeros.

La Comisión toma nota de que, según las observaciones de la JTUC RENGO, tanto en 2016 como en 2017, como muestran los resultados de las inspecciones llevadas a cabo por las oficinas de inspección de las normas del trabajo, se detectaron violaciones de disposiciones de la legislación laboral en el 70 por ciento de las organizaciones participantes en el Programa de formación de pasantes técnicos. Además, en virtud del artículo 14 de la Ley sobre la Formación Adecuada de Pasantes Técnicos y sobre la Protección de los Pasantes Técnicos (en lo sucesivo, «la Ley sobre la Formación de los Pasantes Técnicos»), que se adoptó en noviembre de 2016, las actividades de inspección in situ sólo se llevan a cabo una vez al año para las organizaciones supervisoras, y una vez cada tres años para las empresas de ejecución individuales. La JTUC-RENGO pone de relieve asimismo que los canales para la presentación de quejas y para la realización de consultas a título individual se limitan a llamadas telefónicas y a correos electrónicos, y que se establecen fechas y horas para las consultas telefónicas en función del idioma de que se trate, por lo que no se atienden las necesidades de algunos casos urgentes en los que se requiere protección inmediata. La JTUC-RENGO estima necesario establecer un servicio de ventanilla única para los pasantes en su idioma materno, incluidos centros de acogida seguros.

En sus observaciones, el LUM considera que, si bien la reforma legislativa ha resuelto algunos problemas, ha creado otros nuevos. La Ley sobre la Formación de los Pasantes Técnicos y sus ordenanzas de aplicación expanden el programa a gran escala, al permitir la oferta de un número considerable de trabajadores jóvenes que reciben unos salarios bajos y no tienen derecho a renunciar a un empleo. En el caso de las empresas avaladas por la autoridad competente como excelentes, el programa puede prolongarse de tres a cinco años. Sin embargo, los criterios para determinar si una empresa es excelente no tienen en cuenta problemas importantes, como la restricción de las horas extraordinarias. Además, el nuevo marco aumenta considerablemente el número máximo de pasantes que puede aceptar una organización o una empresa, lo que limita la capacidad de las entidades receptoras para impartir una verdadera formación a los pasantes. Asimismo, la nueva ley no contempla la amenaza de deportación ni la prohibición de cambiar de empleador, que es el factor que más aumenta el riesgo de trabajo forzoso. El LUM indica asimismo que la Organización para la Formación de los Pasantes Técnicos (OTIT), que supervisa y controla la puesta en práctica del programa en virtud de la nueva ley, cubre a aproximadamente 2 000 organizaciones supervisoras, a 35 000 empresas de ejecución y a 230 000 pasantes técnicos con tan sólo 330 trabajadores en plantilla. El LUM señala una vez más que los organismos de inspección de las normas del trabajo detectaron numerosas violaciones, mientras que sólo el 1 por ciento se remitió a la Fiscalía General. Las violaciones detectadas fueron, entre otras, las largas jornadas de trabajo (hasta 130 horas extraordinarias por mes), el impago o el pago parcial de los salarios, y las relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo. Además, según la información estadística proporcionada por la oficina de inmigración, en 2016 se detectaron 380 casos de violaciones de derechos laborales cuyas víctimas fueron pasantes, incluidos 121 casos relacionados con el pago de los salarios, 94 casos relacionados con documentos de identidad falsificados o alterados, y 51 casos relacionados con «el préstamo de nombres entre entidades receptoras» (o la sustitución de contratos). En particular, los casos de «préstamo de nombres entre entidades receptoras» han aumentado considerablemente en los últimos años. El LUM señala asimismo que el número de accidentes del trabajo y de muertes en el lugar de trabajo ha aumentado entre los pasantes. En 2015, se registraron 30 muertes de pasantes, incluidas ocho causadas por patologías cerebrales o cardíacas, y dos por suicidio. En agosto de 2016, la oficina de inspección de las normas de trabajo de la región de Gifu determinó que la muerte de un pasante filipino de 27 años de edad había sido consecuencia de un accidente del trabajo debido a la extrema fatiga causada por unas jornadas de trabajo excesivamente largas.

La Comisión toma nota de que, según la información contenida en la memoria del Gobierno, la Ley sobre la Formación de los Pasantes Técnicos establece prohibiciones de las violaciones de los derechos humanos contra los pasantes, y prevé sanciones penales para ciertos tipos de violaciones. En virtud del artículo 49 de la ley, los pasantes pueden notificar a las autoridades competentes (el Ministerio de Justicia, y el Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar) violaciones de la ley cometidas por las organizaciones supervisoras o las empresas de ejecución. La OTIT responde a las quejas de los pasantes por teléfono o por correo electrónico en idiomas importantes, como el vietnamita y el chino. El Gobierno indica asimismo que la OTIT empezó a funcionar en noviembre de 2017. El 31 de mayo de 2018, la información estadística sobre las inspecciones llevadas a cabo por la OTIT aún no estaba disponible. En 2016, las oficinas de inspección de las normas del trabajo efectuaron inspecciones en 5 672 lugares que impartían formación a los pasantes técnicos y proporcionaron orientación a dichos lugares. Se remitieron a la Fiscalía General 40 casos de violaciones graves contra pasantes. Sin embargo, no se dispone de información estadística sobre los casos penales en los que hay pasantes implicados como víctimas. Además, el Gobierno firmó memorandos de cooperación con nueve países emisores, a saber, Bangladesh, Camboya, Filipinas, India, República Democrática Popular Lao, Mongolia, Myanmar, Sri Lanka y Viet Nam.

Al tiempo que toma debida nota de la adopción de la Ley sobre la Formación de los Pasantes Técnicos y de las medidas adoptadas por el Gobierno, la Comisión observa que las medidas de supervisión y protección proporcionadas por el nuevo marco jurídico no parecen ser suficientes, habida cuenta del elevado número de pasantes implicados y de su mayor vulnerabilidad debido al largo período de formación de hasta cinco años y a las restricciones que les impiden cambiar de lugar de formación. La Comisión toma nota con preocupación de las persistentes violaciones de los derechos laborales y de las continuas condiciones de trabajo abusivas de los pasantes técnicos en formación que podrían constituir trabajo forzoso, tales como la demora en el pago de los salarios, las largas jornadas de trabajo, la falsificación de los documentos de identidad y la sustitución de los contratos. Por lo tanto, la Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para asegurar que se proteja plenamente a los pasantes técnicos extranjeros contra las prácticas y condiciones abusivas que constituyen trabajo forzoso, en particular a través de actividades eficaces de la inspección en las entidades receptoras, de vías accesibles para que los pasantes notifiquen las situaciones abusivas en las que se encuentran, y de medidas y respuestas rápidas a estas notificaciones. La Comisión pide asimismo al Gobierno que suministre información sobre la aplicación en la práctica de la Ley sobre la Formación de los Pasantes Técnicos, y de sus ordenanzas de aplicación, y sobre el número de casos que han conducido a enjuiciamientos y condenas, indicando asimismo las situaciones que han conducido a dichas condenas.

2. «Mujeres de recreo». Recordando que desde 1995 examina las cuestiones de las «mujeres de recreo» durante la Segunda Guerra Mundial, la Comisión tomó nota de la declaración del Gobierno, según la cual seguía comprometido con la posición oficial sobre este tema y ya había expresado sus sinceras disculpas y arrepentimiento a las antiguas «mujeres de recreo». El pueblo y el Gobierno del Japón cooperaron para establecer el Fondo para las Mujeres Asiáticas (AWF) en 1995, a fin de extender la expiación del pueblo japonés a las antiguas «mujeres de recreo» y de asegurar que sus sinceras disculpas y arrepentimiento llegaran en la mayor medida posible a las antiguas «mujeres de recreo». El AWF proporcionó a 285 mujeres fondos provenientes de donaciones del sector privado por este concepto. El Gobierno también hizo referencia a las cartas de disculpas y arrepentimiento firmadas por el Primer Ministro, que se enviaron a las «mujeres de recreo» que recibieron dichos fondos. Tras la conclusión del último proyecto en Indonesia, el AWF se disolvió en marzo de 2007, pero el Gobierno había continuado realizando actividades de seguimiento. Como parte de este seguimiento, el Gobierno reiteró que había encomendado a las personas que estaban involucradas en el AWF que realizaran actividades de seguimiento y actividades de asesoramiento de grupo, las cuales tuvieron lugar en 2015. El Gobierno señaló asimismo que las antiguas «mujeres de recreo» que recibían o querían recibir fondos del AWF eran objeto de «acoso» por parte de ciertos grupos en la República de Corea. Lamentablemente, no todas las antiguas «mujeres de recreo» se beneficiaban de las actividades del AWF debido a estas circunstancias. El Gobierno añadió que, de conformidad con sus obligaciones contraídas en virtud del Tratado de Paz de San Francisco, había abordado sinceramente las cuestiones de las indemnizaciones, los bienes materiales y las reclamaciones relativas a la Segunda Guerra Mundial, incluidas las relacionadas con el tema de las «mujeres de recreo». Las cuestiones de las reclamaciones presentadas por particulares se habían solucionado por la vía legal con las partes en estos tratados, en particular el Acuerdo de 1965 sobre la solución de problemas relacionados con bienes materiales y reclamaciones y sobre la cooperación económica entre el Japón y la República de Corea. Al tiempo que observó la declaración del Gobierno en respuesta a su solicitud anterior de que el AWF llevara a cabo ciertas actividades de seguimiento para conocer personalmente a las «mujeres de recreo», la Comisión tomó nota de que no se han obtenido resultados concretos, y pidió al Gobierno que procurara lograr la reconciliación con las víctimas en respuesta a sus expectativas y reclamaciones.

La Comisión toma nota de que en las observaciones conjuntas de la FCTU y de la KCTU se hace referencia al Acuerdo alcanzado en 2015 entre la República de Corea y el Japón sobre la cuestión de las «mujeres de recreo» (en lo sucesivo, «el Acuerdo de 2015»), que declara que la cuestión se ha resuelto «de manera definitiva e irreversible». La FCTU y la KCTU indican que el acuerdo no refleja las reclamaciones de las víctimas. Según el acuerdo, no se consultó plenamente a las víctimas durante el proceso de la conclusión del Acuerdo de 2015. Además, el Gobierno del Japón insiste en que la cuestión ha sido resuelta jurídicamente a través del Acuerdo de 1965 con la República de Corea, y en que el fondo de 1 000 millones de yen (unos 9 millones de dólares de Estados Unidos) proporcionados en el marco del Acuerdo de 2015 no era una indemnización. La FCTU y la KCTU también se remiten a las declaraciones del Gobierno del Japón y de sus funcionarios en diversas ocasiones que niegan que las «mujeres de recreo» fueran esclavas sexuales. Indica además que, el 30 de agosto de 2016, 12 víctimas presentaron una demanda contra el Gobierno de la República de Corea, expresando su oposición al Acuerdo de 2015 en virtud del cual el Gobierno del Japón no reconocía ninguna responsabilidad legal.

La Comisión toma nota de la declaración reiterada del Gobierno en su memoria según la cual no tiene ninguna intención de denegar o trivializar la cuestión de las «mujeres de recreo». A este respecto, el Primer Ministro Abe se siente profundamente desolado al pensar en las «mujeres de recreo» que experimentaron un dolor y un sufrimiento inconmensurables más allá de cualquier descripción, como ya expresaron Primeros Ministros anteriores. Como consecuencia de los esfuerzos diplomáticos, el Gobierno del Japón y el Gobierno de la República de Corea alcanzaron un acuerdo sobre esta cuestión en diciembre de 2015, que declara que la cuestión de las «mujeres de recreo» se ha resuelto «de manera definitiva e irreversible», y que los dos gobiernos se abstendrán de acusarse o criticarse mutuamente en lo que respecta a esta cuestión ante la comunidad internacional, en particular ante las Naciones Unidas. Además, de conformidad con el Acuerdo, el Gobierno de la República de Corea estableció la Fundación de Reconciliación y Curación a la que el Gobierno del Japón realizó una contribución de 1 000 millones de yen a cargo de su presupuesto estatal. En el marco de esta fundación, se han llevado a cabo varios proyectos para recuperar el honor y la dignidad de las antiguas «mujeres de recreo» y para curar sus heridas psicológicas. Hasta la fecha, de las 47 antiguas «mujeres de recreo» que vivían en el momento de la conclusión del Acuerdo de 2015, 36 estaban a favor de los proyectos y 34 han recibido asistencia médica y social a través de los proyectos. En su respuesta a las observaciones de la FCTU y la KCTU, el Gobierno indica asimismo que, desde principios del decenio de 1990 está realizando un estudio de investigación a gran escala sobre las «mujeres de recreo», y que en ninguno de los documentos que el Gobierno identificó en dicho estudio pudo confirmarse que las «mujeres de recreo» fueran llevadas por la fuerza por las autoridades militares y gubernamentales.

La Comisión toma nota de que, según el «Informe sobre la revisión del acuerdo Japón Corea de 28 de diciembre de 2015 sobre la cuestión de «las mujeres de recreo víctimas», publicado por el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Corea, el enfoque centrado en las víctimas no se incorporó suficientemente en el proceso de consulta con las «mujeres de recreo», y mientras las víctimas no aceptaran una solución, como sucedió con el Acuerdo de 2015, la cuestión de las «mujeres de recreo» seguiría planteándose como una cuestión sin resolver, aun cuando los dos Gobiernos declaren que se ha resuelto «de manera definitiva e irreversible». Esta opinión es respaldada por el Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW, documento CEDAW/C/JPN/Q/7 8/Add.1, párrafo 51) en sus observaciones finales de 2016, y por el Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD, documento CERD/C/JPN/CO/10 11, párrafo 27) en sus observaciones finales de 2018.

La Comisión toma nota asimismo de que, en sus conclusiones finales de 2016, el CEDAW lamentó que hubiera habido un incremento del número de declaraciones de funcionarios públicos y dirigentes en lo que respecta a la responsabilidad del Gobierno por las violaciones cometidas contra las «mujeres de recreo» que han tenido el efecto de volver a traumatizar a las víctimas. De manera análoga, en sus observaciones finales de 2018, el CERD expresó su preocupación por las declaraciones realizadas por algunos funcionarios, que minimizaban las responsabilidades del Gobierno con respecto a las «mujeres de recreo» y su posible impacto negativo en las supervivientes (documento CERD/C/JPN/CO/10 11, párrafo 27).

La Comisión toma debida nota de los esfuerzos realizados por el Gobierno para resolver la cuestión de las «mujeres de recreo», especialmente del reciente Acuerdo alcanzado con la República de Corea en 2015. La Comisión acoge con beneplácito los resultados concretos obtenidos a este respecto, tomando nota de que 34 de 47 víctimas que seguían vivas entonces han recibido asistencia médica y social a través de la aplicación del Acuerdo de 2015. Sin embargo, la Comisión observa que más de diez víctimas se han negado a aceptar las disposiciones del Acuerdo de 2015 y que ciertas declaraciones realizadas por algunos funcionarios gubernamentales no han conducido a que se logre una reconciliación. La Comisión expresa la firme esperanza de que, dada la naturaleza de larga data del caso, el Gobierno no escatimará esfuerzos para lograr la reconciliación con las víctimas restantes que se han negado a aceptar el Acuerdo de 2015, y que se adoptarán medidas adecuadas, sin mayor dilación, para lograr que se solucionen sus reclamaciones.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.