Observation (CEACR) - adoptée 2017, publiée 107ème session CIT (2018)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Mauritanie (Ratification: 1961)
Protocole de 2014 relatif à la convention sur le travail forcé, 1930 - Mauritanie (Ratification: 2016)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) y de la Confederación General de Trabajadores de Mauritania (CGTM), recibidas respectivamente el 1.º y el 4 de septiembre de 2017, así como de las formuladas por la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 1.º de septiembre de 2017.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 106.ª reunión, junio de 2017)

Artículos 1, 1), 2, 1), y 25 del Convenio. Esclavitud y secuelas de la esclavitud. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la memoria de la misión de contactos directos que visitó Mauritania en octubre de 2016 y solicitó al Gobierno que prosiguiera sus medidas de lucha contra la esclavitud y sus secuelas. La Comisión insistió especialmente en la necesidad de: a) reforzar la cadena penal, en particular los tres tribunales penales especiales competentes en materia de esclavitud, para garantizar la aplicación efectiva de la ley de 2015 que castiga la esclavitud y reprime las prácticas análogas a la esclavitud (en adelante «ley de 2015»); b) disponer de datos fiables sobre la naturaleza y la prevalencia de las prácticas esclavistas; c) acompañar el planteamiento multisectorial y la coordinación interministerial en la lucha contra la esclavitud con medidas que incluyan a los interlocutores y la sociedad civil en dicha lucha, y d) reforzar la protección de las víctimas para que puedan ejercer sus derechos y hacer frente a cualquier tipo de presión social.

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en junio de 2017, en la Comisión de la Conferencia, y observa que esta última instó firmemente al Gobierno a proseguir la lucha contra la esclavitud y sus secuelas. La Comisión expresó su profunda preocupación por la persistencia de la esclavitud y el escaso número de enjuiciamientos iniciados contra los autores del crimen de esclavitud. La Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que adoptara una serie de medidas que se detallan más adelante, así como que solicitara la asistencia técnica de la OIT y aceptara una misión de alto nivel.

La Comisión saluda el hecho de que el Gobierno haya aceptado recibir la misión de alto nivel en abril de 2018 y que prosigan las actividades del proyecto de cooperación técnica de la OIT para apoyar la aplicación de la ley de 2015 y reforzar las iniciativas del Gobierno para poner fin a las secuelas de la esclavitud. La Comisión saluda también que el Gobierno haya vuelto a examinar con los responsables del proyecto de cooperación técnica las actividades que deben realizarse, sin perder de vista las 12 recomendaciones formuladas por la Comisión de la Conferencia al Gobierno. La Comisión confía en que el Gobierno adoptará las medidas necesarias, tanto en el marco del proyecto de cooperación técnica como en el del comité interministerial encargado de la aplicación de la Hoja de ruta, para dar curso tanto a las recomendaciones de la Comisión de la Conferencia como a las formuladas por la presente Comisión.

a) Aplicación efectiva de la legislación. En lo que se refiere a la aplicación efectiva de la ley de 2015, la Comisión destacó anteriormente que es indispensable que los tres tribunales penales especiales competentes en materia de esclavitud funcionen de manera eficaz y, en general, que se refuerce el conjunto del sistema penal. La Comisión de la Conferencia recordó también la importancia de constituir unidades especializadas en el Ministerio Público y en las fuerzas del orden para reunir pruebas y para que los procedimientos judiciales iniciados sean tramitados dentro de plazos de tiempo razonables. En su memoria, el Gobierno se refiere a la organización por el Ministerio de Justicia, con el apoyo del proyecto de cooperación técnica, de seminarios sobre la aplicación de la ley de 2015 en las diversas capitales regionales y en las tres regiones de Nouakchott. Al mismo tiempo, se han llevado a cabo consultas para evaluar los conocimientos y las necesidades en materia de formación de los funcionarios de los tribunales penales especiales, las fuerzas del orden y las autoridades administrativas y municipales en lo que se refiere al ámbito de aplicación de la ley de 2015. Los módulos de formación han sido objeto de discusión con todos los actores involucrados. Además, se constituyó un grupo de expertos para elaborar módulos de formación específicos sobre gestión efectiva de las quejas, destinados a todos los actores que toman parte en los procedimientos judiciales.

La Comisión toma nota de que la CSI señala en sus observaciones que la aplicación efectiva de la ley de 2015 representa siempre un desafío considerable. Así, si bien los tribunales penales especiales de Nouakchott y Nouadhibou fueron establecidos hace dos años, no han pronunciado todavía ni un solo veredicto. El Tribunal de Nema ha dictado una primera sentencia, en mayo de 2016, en virtud de la cual se han impuesto condenas con penas muy inferiores a las previstas en la ley. La CSI añade que las organizaciones de la sociedad civil no están al corriente de la existencia de otros asuntos en marcha o ni siquiera programados en los tribunales penales especiales. Esto se debe a varios motivos: la resistencia de la policía y de las autoridades judiciales a investigar o a incoar procedimientos sobre los casos que las asociaciones señalaron a su atención; una nueva tipificación de delitos con penas menos severas; la solución informal de algunos casos, y la ausencia de mecanismos para reconocer y proteger a las víctimas antes y durante el proceso.

La Comisión recuerda que, en virtud del artículo 25 del Convenio, los Estados tienen la obligación de cerciorarse de que las sanciones penales impuestas por la ley son realmente eficaces y se aplican estrictamente. Al tiempo que señala que los esfuerzos para difundir el conocimiento de la ley de 2015 e impulsar la formación de diversos actores de la cadena penal a este respecto, la Comisión observa que estas iniciativas no se han traducido todavía en la práctica en el examen de un cierto número de casos de esclavitud por parte de los tribunales penales especiales. Por consiguiente, la Comisión manifiesta la firme esperanza de que el Gobierno seguirá adoptando las medidas necesarias para reforzar el conocimiento y las capacidades de todos los actores del sistema penal que emana de la ley de 2015 a fin de que ningún caso de esclavitud quede impune. Recordando a este respecto que resulta primordial que estas autoridades puedan reunir pruebas, tipificar correctamente los hechos e iniciar los procedimientos judiciales correspondientes, la Comisión pide al Gobierno que transmita información sobre la creación de unidades especializadas en esta materia en el Ministerio Público y en las fuerzas del orden. Por último, la Comisión reitera su petición de información sobre el número de casos de esclavitud denunciados ante las autoridades, el número de éstos que han llevado a interponer acciones judiciales, y el número y la naturaleza de las condenas pronunciadas. La Comisión le pide que tenga a bien señalar asimismo si las víctimas de esclavitud han sido indemnizadas por los perjuicios sufridos, de conformidad con el artículo 25 de la ley de 2015.

b) Evaluación de la situación de la esclavitud en la práctica. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que la misión de contactos directos consideró que «la esclavitud y sus secuelas son dos fenómenos que no cubren las mismas situaciones y que no tienen la misma amplitud, y que, por consiguiente, requieren medidas diferentes». La Comisión señaló asimismo que «un estudio cualitativo y/o cuantitativo debería plantear de manera concreta y objetiva las cuestiones objeto de debate, lo cual contribuiría a moderar el debate y desmitificarlo tanto a nivel nacional como internacional». Tanto la presente Comisión como la Comisión de la Conferencia vienen subrayando la necesidad de llevar a cabo un estudio que ha sido destacado desde hace varios años tanto por la presente Comisión como por la Comisión de la Conferencia, que ha solicitado al Gobierno, en junio de 2017 que elabore un análisis completo de la naturaleza y la incidencia de la esclavitud a fin de que puedan precisarse las acciones necesarias para la erradicación de esta lacra social. La Comisión celebra que el Gobierno señale, en una comunicación de 27 de septiembre de 2017, que se elaborarán y validarán los términos de referencia de un estudio cualitativo sobre esta materia en el marco de una mesa redonda que será organizada a finales de año, en acuerdo con los servicios competentes de la OIT. El estudio efectuará un balance de las modalidades de contratación, las condiciones de trabajo y los factores de vulnerabilidad que permiten provocar una relación de explotación, lo que permitirá así evaluar la situación de riesgo que entraña el trabajo forzoso.

La Comisión recuerda que la relación existente entre las víctimas y sus victimarios tienen múltiples dimensiones. La misión de contactos directos subrayó, a este respecto, que la dependencia económica, social y psicológica para las víctimas se manifiesta en diversos grados y genera una amplia gama de situaciones. La Comisión confía en que el Gobierno adopte las medidas necesarias para concluir rápidamente, con la asistencia de la OIT, el estudio programado, y que éste permitirá disponer de datos fiables sobre la naturaleza y la prevalencia de las prácticas esclavistas en Mauritania. A este respecto, la Comisión alienta firmemente al Gobierno a que vele por que la situación de dependencia económica, social y psicológica de las víctimas sea tenida en cuenta en el momento de evaluar si el consentimiento para trabajar de una persona se expresa de forma libre e informada y está realmente exento de amenaza o presión. La Comisión llama también la atención del Gobierno sobre la necesidad de implicar lo antes posible al conjunto de los actores involucrados y, en particular, los interlocutores sociales en el proceso de realización de este estudio (mandato, definiciones, aplicación).

c) Medidas inclusivas y coordinadas. La Comisión tomó nota anteriormente de que el enfoque multisectorial y la coordinación interministerial que se han previsto para luchar contra la esclavitud y sus secuelas, a través de la adopción de la Hoja de ruta para la lucha contra las secuelas de la esclavitud. Observó que la aplicación de las recomendaciones de la Hoja de ruta correspondía a un Comité Interministerial presidido por el Primer Ministro, y que el 70 por ciento de las recomendaciones que figuran en la misma ya se habían aplicado. La Comisión manifestó la esperanza de que, tras la aplicación de las 29 recomendaciones previstas en la Hoja de ruta, el Comité técnico interministerial procedería a la evaluación del impacto de las medidas adoptadas. La Comisión toma nota de que el Gobierno señaló en la Comisión de la Conferencia que la evaluación tuvo lugar en abril de 2017. La Comisión lamenta que el Gobierno no haya proporcionado informaciones más precisas sobre la evaluación realizada y las conclusiones a las que ha llegado. Reiterando que la lucha contra la esclavitud requiere la participación de todos en el marco de una acción coordinada y dirigida al más alto nivel, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que suministre informaciones sobre las conclusiones de la evaluación de la aplicación de la Hoja de ruta, precisando los resultados obtenidos y los obstáculos detectados. Le pide asimismo que precise las decisiones adoptadas por el Comité Interministerial en esta materia. La Comisión pide al Gobierno que señale las nuevas medidas que se requiere adoptar y que precise cómo se han asociado al conjunto de este proceso a los interlocutores sociales y a las organizaciones de la sociedad civil que operan en el ámbito de la lucha contra la esclavitud y sus secuelas.

d) Identificación, protección y reinserción de las víctimas. La Comisión subrayó anteriormente que las víctimas de la esclavitud se encuentran en una situación de gran vulnerabilidad que requiere medidas específicas por parte del Estado. Tanto la presente Comisión como la Comisión de la Conferencia pidieron al Gobierno que garantice que las víctimas que hayan sido reconocidas y que denuncien su situación sean protegidas contra todo tipo de represalias o de presión social, que se beneficien de medidas de inserción social y económica; y que obtengan su indemnización por los daños sufridos. La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas a este respecto sobre las actividades emprendidas en el marco del proyecto de cooperación técnica. En lo que se refiere a la identificación de las víctimas, la Dirección General del Trabajo, en estrecha coordinación con la Inspección del Trabajo, elabora una propuesta técnica para un mecanismo de reconocimiento de las víctimas. Se está estudiando asimismo la adaptación de la lista de indicadores de trabajo forzoso de la OIT al contexto nacional. En cuanto a la sugerencia de la misión de contactos directos de instaurar un mecanismo de atención a las víctimas, el Gobierno destaca que la Agencia Tadamoun (Agencia nacional para la lucha contra secuelas de la esclavitud) y las organizaciones de la sociedad civil cumplen esta función con el apoyo de subvenciones del Estado. En lo que se refiere a la reinserción de las víctimas, el Gobierno señala que el Ministerio de Trabajo y la Agencia Tadamoun trabajan en una iniciativa conjunta destinada a promover los medios de subsistencia de las víctimas, cuyos dos pilares serán la formación profesional y la consolidación de su capacidad de emprendimiento. Por último, la Comisión toma nota de las informaciones detalladas en relación con las actividades realizadas por la Agencia Tadamoun en los ámbitos de la construcción de infraestructuras de base (en el ámbito escolar, suministro de alimentos y de agua, alojamientos sociales) y la lucha contra la pobreza (modernización de medios de producción de los agricultores, microproyectos de actividades generadoras de ingresos). La Comisión toma nota de las medidas específicas adoptadas por el Gobierno para reducir la gran pobreza en la que se encuentra una parte de la población. La Comisión considera que estas actividades contribuyen a reducir el riesgo de que estas personas se encuentren en una situación de dependencia económica y social que pudiera conducir a su explotación. La Comisión alienta al Gobierno a proseguir con este tipo de medidas preventivas.

Sin embargo, en lo que se refiere a las víctimas de esclavitud, la Comisión observa que sigue siendo un reto identificarlas y asumir con eficacia la atención que se les debe prestar. Prueba de ello es la falta de informaciones sobre el número de víctimas reconocidas por las autoridades públicas, el número que se ha beneficiado de atención jurídica y asistencia social, y las que han obtenido indemnización. La Comisión confía en que el Gobierno adoptará todas las medidas necesarias para garantizar que se imparta formación al conjunto de las autoridades competentes sobre el reconocimiento de las víctimas y su protección y para que cooperen con las organizaciones de la sociedad civil a estos efectos. La Comisión pide al Gobierno que señale el número de casos en los que la Agencia Tadamoun ha actuado como parte civil, y el número de víctimas que han sido acompañadas por la agencia en la fase de investigación y de procedimiento judicial. Por último, la Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre la asistencia prestada a las víctimas de esclavitud con miras a su reinserción económica y social.

e) Sensibilización y lucha contra la estigmatización. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CGTM subraya que la sensibilización sobre este problema constituye uno de los principales métodos para erradicar con eficacia la esclavitud, un problema muy enraizado. La CGTM se refiere a la necesidad de superar los obstáculos que suponen la ignorancia, el conservadurismo y el escaso nivel de progreso social. La CSI señala además que las personas a las que se considera pertenecientes a la casta de los esclavos pero que ya han dejado de vivir como tales, son víctimas de estigmatización y de discriminación y son marginadas tanto desde el punto de vista económico como político. Por último la Comisión señala que tanto la CGTM como la CSI han denunciado el acoso y las detenciones de las que son víctimas algunos militantes en razón de sus actividades para denunciar la esclavitud. La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en relación con las medidas adoptadas en el ámbito de la sensibilización social, como son la organización de una nueva campaña de sensibilización: la selección y formulación de mensajes claves en torno a la Hoja de ruta; la organización de eventos durante el Día nacional contra las secuelas de esclavitud.

La Comisión confía en que el Gobierno siga fomentando las acciones no solamente para sensibilizar sobre la ley de 2015 sino también para deslegitimar la esclavitud y para luchar contra la estigmatización y la discriminación de la que son víctimas los esclavos y sus descendientes. La Comisión pide al Gobierno que se refiera a los comentarios que formula en relación con la aplicación por Mauritania del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111). Además, la Comisión pide firmemente al Gobierno que se asegure de que las personas y las organizaciones de la sociedad civil que denuncian la esclavitud y llevan a cabo acciones pacíficas en esta materia no sean objeto de ninguna medida de intimidación.