Observation (CEACR) - adoptée 2016, publiée 106ème session CIT (2017)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Kazakhstan (Ratification: 2000)

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La Comisión toma nota de las observaciones sobre la aplicación del Convenio realizadas por la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2016, y la Confederación de Sindicatos Independientes de Kazajstán (KNPRK), recibidas el 25 de noviembre y el 5 de diciembre de 2016. También toma nota de las observaciones de carácter general de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 1.º de septiembre de 2015. En sus comentarios anteriores, la Comisión también tomó nota de las observaciones de la Confederación de Sindicatos Libres de Kazajstán (CFTUK) (actualmente KNPRK), así como de la falta de respuesta del Gobierno. La Comisión lamenta profundamente que el Gobierno todavía no haya transmitido comentarios en respuesta a esas observaciones de larga data y confía firmemente en que proporcionará comentarios completos a este respecto sin demora. La Comisión pide asimismo al Gobierno que responda a las observaciones más recientes de la CSI y de la KNPRK mencionadas.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 105.ª reunión, mayo-junio de 2016)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia (en adelante la Comisión de la Conferencia), en junio de 2016, en relación con la aplicación del Convenio. La Comisión toma nota de que la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que: i) enmiende las disposiciones de la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios de tal manera que aseguren la plena autonomía e independencia de las organizaciones de empleadores libres e independientes en Kazajstán, sin más demora; ii) enmiende las disposiciones de la Ley de Sindicatos, en particular los artículos 10 a 15, que limitan el derecho de los trabajadores a constituir los sindicatos que estimen convenientes y a afiliarse a los mismos; iii) enmiende el artículo 303, 2), del Código del Trabajo a fin de garantizar que cualquier servicio mínimo sea verdadero y exclusivamente mínimo; iv) indique qué organizaciones entran dentro de la categoría de organizaciones que realizan «actividades laborales peligrosas» y señale todas las demás categorías de trabajadores cuyos derechos pueden limitarse, a tenor de lo dispuesto en el artículo 303, 5), del Código del Trabajo; v) enmiende la Constitución y la legislación apropiada para permitir que los jueces, los bomberos y el personal penitenciario puedan constituir sindicatos y afiliarse a los mismos; vi) enmiende la Constitución y la legislación apropiada para levantar la prohibición de que una organización internacional preste asistencia financiera a sindicatos nacionales, y vii) acepte asistencia técnica de la OIT con el fin de aplicar estas conclusiones. La Comisión de la Conferencia consideró que el Gobierno debería aceptar una misión de contactos directos este año con miras a dar un seguimiento a estas conclusiones.

La Comisión toma nota del informe de la misión de contactos directos que visitó el país entre el 19 y el 22 de septiembre de 2016. Asimismo, toma nota de la entrada en vigor, el 1.º de enero de 2016, del nuevo Código del Trabajo.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin ninguna distinción, de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas. La Comisión había instado al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para enmendar su legislación a fin de garantizar que los jueces, los bomberos y el personal penitenciario tienen derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes a fin de promover y defender sus derechos, de conformidad con el Convenio.

En lo que respecta al Poder Judicial, la Comisión toma nota de la resolución núm. 13/2, de 5 de julio de 2000, del Consejo Constitucional que establece una interpretación oficial del párrafo 2 del artículo 23 de la Constitución. Según el Consejo, con arreglo al párrafo 1 del artículo 23 de la Constitución, «los jueces, al igual que todos los ciudadanos del Estado, tienen derecho a la libertad sindical para promover y defender sus intereses profesionales, siempre que no utilicen las asociaciones para influir en la administración de justicia y perseguir objetivos políticos. […] La prohibición de que los jueces se afilien a sindicatos que se prevé en […] la Constitución no implica que se limite su derecho a constituir otras asociaciones y a ser miembros de otras asociaciones de carácter voluntario». La Comisión toma nota de que, según el informe de la misión de contactos directos, si bien el sindicato de jueces no es un sindicato registrado con arreglo a la Ley de Sindicatos se trata de una organización que representa los intereses de los jueces y que puede plantear, tal como lo ha hecho en el pasado, cuestiones relacionadas con sus condiciones de trabajo y pensiones.

En lo que respecta al personal penitenciario y los bomberos, la Comisión toma nota de que, según el informe de la misión de contactos directos, sólo los empleados de los organismos encargados de la aplicación de la ley con un determinado rango (militares/policías) tienen prohibido constituir sindicatos y afiliarse a los mismos (artículos 1, 9), y 17, 1), 1), de la Ley de las Fuerzas del Orden (2011)), y que con arreglo al sistema actual el personal penitenciario y los bomberos con estatus de oficial tienen dicho rango. La Comisión toma nota de que según el informe de la misión de contactos directos y las memorias del Gobierno todo el personal civil que trabaja en los organismos de aplicación de la ley puede constituir sindicatos y afiliarse a los mismos, y actualmente hay dos sindicatos sectoriales que representan sus intereses.

Derecho de constituir organizaciones sin autorización previa. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que el artículo 10, 1), de la Ley sobre Asociaciones Públicas, que según había indicado anteriormente el Gobierno también es aplicable a las organizaciones de empleadores, prevé un requisito mínimo de diez personas para constituir una organización de empleadores, e instó al Gobierno a enmendarlo a fin de reducir el número mínimo de miembros para formar organizaciones de empleadores. La Comisión toma nota de que según el informe de la misión de contactos directos las organizaciones de empleadores se establecen como entidades no comerciales con arreglo a la Ley sobre Organizaciones no Comerciales, que en su artículo 20 permite que una organización sea creada por una persona natural o jurídica.

La Comisión recuerda que, tras la entrada en vigor de la Ley de Sindicatos, todas las organizaciones sindicales tenían que volver a registrarse. La Comisión toma nota de que, según el informe de la misión de contactos directos, algunas organizaciones afiliadas a la KNPRK tuvieron dificultades con el (nuevo) registro. La Comisión toma nota adicionalmente con preocupación que, en las comunicaciones más recientes de la CSI y de la KNPRK, también se hace referencia a casos de denegación de registro. La Comisión entiende que ciertas organizaciones sindicales registradas o «deregistradas» se encuentran actualmente bajo la amenaza de ser liquidadas. Tomando nota de que la misión de contactos directos recibió garantías de que el Ministerio de Justicia y el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Social examinarían esta cuestión y ayudarían a los sindicatos, según procediera, la Comisión confía en que las autoridades proporcionarán la asistencia necesaria a las organizaciones interesadas. La Comisión pide al Gobierno que transmita información sobre todas las medidas adoptadas a este respecto y que responda a los alegatos de la CSI y de la KNPRK.

Derecho de constituir las organizaciones que se estimen convenientes y de afiliarse a las mismas. La Comisión había pedido al Gobierno que enmendara los siguientes artículos de la Ley de Sindicatos:

-los artículos 11, 3), 12, 3), 13, 3), y 14, 4), que requieren, bajo amenaza de eliminación del registro de conformidad con el artículo 10, 3), la afiliación obligatoria de sindicatos sectoriales, territoriales y locales a un asociación sindical nacional dentro de un plazo de seis meses a partir de su registro, a fin de garantizar el derecho de los trabajadores a decidir libremente si quieren afiliarse a, o hacerse miembros de, una estructura sindical de nivel superior, y
-el artículo 13, 2), que requiere que un sindicato sectorial represente a no menos de la mitad de la fuerza de trabajo total del sector o de los sectores relacionados, o de las organizaciones de ese sector o de sectores relacionados, o que tenga subdivisiones estructurales y organizaciones afiliadas en el territorio de más de la mitad de todas las regiones, ciudades de importancia nacional y la capital, con miras a reducir el umbral mínimo.

La Comisión toma nota de que, según el informe de la misión de contactos directos y las memorias del Gobierno, tras la discusión que tuvo lugar en 2016 en la Comisión de la Conferencia, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Social estableció una Hoja de ruta y celebró una reunión tripartita para debatir los comentarios pertinentes de la Comisión de Expertos. Sobre la base de las discusiones se ha preparado y sometido al Ministerio de Justicia una nota conceptual sobre la enmienda de la legislación. La Comisión acoge con agrado que, con arreglo al punto 2 de la nota conceptual, la adopción de un proyecto de ley «se basa en la necesidad de modificar la legislación en vigor a fin de regular mejor las relaciones sociales en el ámbito de las actividades sindicales y cumplir con las normas internacionales del trabajo consagradas en el Convenio núm. 87». La Comisión toma nota de que de acuerdo con las tres centrales sindicales el Gobierno pretende enmendar la Ley de Sindicatos a fin de: i) reducir de diez a tres personas el número mínimo de miembros requeridos para establecer un sindicato, y ii) simplificar el procedimiento de registro. En relación con la obligación impuesta a los sindicatos de afiliarse a una estructura de nivel superior y los umbrales establecidos (artículos 11, 3), 12, 3), 13, 2) y 3), y 14, 4), de la Ley de Sindicatos), la Comisión toma nota de que según el informe de la misión de contactos directos, si bien varios actores consideraron que esto constituye una limitación de los derechos sindicales, se explicó que las circunstancias actuales del país lo justifican. El Gobierno opina que obligando a los sindicatos de nivel inferior a afiliarse a sindicatos de nivel superior se permite a todos los sindicatos acceder al proceso de toma de decisiones políticas y económicas y, al mismo tiempo, las estructuras sindicales de nivel más alto tienen responsabilidades en relación con sus organizaciones afiliadas. Asimismo, considera que el movimiento sindical debería ser un sistema en el que todas las partes estén vinculadas, especialmente durante la etapa transitoria, a fin de garantizar que los sindicatos se convierten en interlocutores sociales capaces de proteger a los trabajadores ordinarios. La Comisión toma nota de que en su informe la misión de contactos directos señaló que el pluralismo existe en el país y que actualmente existen tres sindicatos a nivel republicano de los que forman parte 32 sindicatos sectoriales, 23 sindicatos territoriales y 339 sindicatos locales. Tomando debida nota de esta información, la Comisión recuerda de nuevo que el libre ejercicio del derecho de constituir sindicatos y de afiliarse a los mismos implica el derecho de los trabajadores a decidir libremente si desean asociarse o ser miembros de una estructura sindical de nivel superior y que el número mínimo de sindicatos para establecer organizaciones de nivel más alto no debería ser excesivamente elevado. Por consiguiente, alienta al Gobierno a colaborar con los interlocutores sociales a fin de revisar los artículos 11, 3), 12, 3), 13, 2) y 3), y 14, 4), de la Ley de Sindicatos a fin de ponerlos en plena conformidad con el Convenio. Pide al Gobierno que transmita información sobre todas las medidas adoptadas o previstas a este respecto.

Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios. La Comisión había instado previamente al Gobierno a adoptar medidas para enmendar la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios a fin de eliminar toda posible injerencia del Gobierno en el funcionamiento de la Cámara y garantizar la plena autonomía e independencia de las organizaciones de empleadores libres e independientes de Kazajstán. La Comisión recuerda que la ley exige la afiliación obligatoria a la Cámara Nacional de Empresarios (artículo 4, 2)) y, durante el período de transición que durará hasta julio de 2018, la participación del Gobierno en la Cámara y su derecho a vetar sus decisiones (artículos 19, 2), y 21, 1)). La Comisión también toma nota de las dificultades a las que, según el informe de la misión de contactos directos, tiene que hacer frente la Confederación de Empleadores de Kazajstán (KRRK) en la práctica, que se derivan de la afiliación obligatoria y el monopolio de la Cámara Nacional de Empresarios. La misión de contactos directos señaló, en particular, que la KRRK considera que la acreditación de las organizaciones de empleadores por la Cámara Nacional de Empresarios y la obligación impuesta en la práctica de que estas organizaciones tengan que establecer un acuerdo anual (contrato modelo) con la Cámara Nacional de Empresarios significa, a todos los efectos, que esta última aprueba y formula los programas de las organizaciones de empleadores y de esta forma interviene en sus asuntos internos. Si bien lamenta tomar nota de que según la información que recibió la misión de contactos directos no existen planes inmediatos de enmendar la ley, la Comisión acoge con agrado que el Gobierno solicite la asistencia técnica de la Oficina a este respecto. Habida cuenta de lo anteriormente señalado, y teniendo en cuenta las graves preocupaciones planteadas durante la discusión sobre la aplicación de este Convenio que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia, la Comisión insta firmemente al Gobierno a adoptar medidas sin demora a fin de enmendar la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios con la asistencia técnica de la Oficina.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de organizar sus actividades y de formular sus programas. Código del Trabajo. La Comisión había pedido al Gobierno que indicara qué organizaciones entran dentro de la categoría de organizaciones que llevan a cabo «acciones colectivas peligrosas» para las cuales las huelgas son ilegales con arreglo al artículo 303, 1), del Código del Trabajo y que proporcionara ejemplos concretos a este respecto. También pidió al Gobierno que indicara cuáles son todas las otras categorías de trabajadores cuyos derechos pueden ser limitados, tal como se prevé en el artículo 303, 5), del Código del Trabajo, y que enmendara el artículo 303, 2), de este Código a fin de garantizar que todo servicio mínimo es real y exclusivamente un servicio mínimo y que las organizaciones de trabajadores pueden participar en su definición.

La Comisión toma nota de que el artículo 176, 1, 1), del nuevo Código del Trabajo (anteriormente artículo 303, 1, 1)), describe casos en los que una huelga será considerada ilegal. Con arreglo al párrafo 1 de este artículo, las huelgas se considerarán ilegales cuando se realicen en entidades que tengan instalaciones de producción peligrosas. La Comisión toma nota de los artículos 70 y 71 de la Ley de Protección Civil que contienen una lista de las instalaciones de producción que son peligrosas, así como de la ordenanza núm. 353 del Ministro de Inversiones y Desarrollo (2014) con arreglo a la cual es la empresa interesada la que determina si ciertas instalaciones de producción son peligrosas. La Comisión toma nota de que según el informe de la misión de contactos directos la KNPRK señaló que en Kazajstán no se realizan huelgas legales porque casi todas las empresas pueden ser declaradas de producción peligrosa y, por consiguiente, las huelgas en ellas son ilegales. Además, las solicitudes para realizar huelgas se presentan a los órganos ejecutivos y en la práctica son denegadas. En estas circunstancias, el artículo 176, 2), del Código del Trabajo, con arreglo al cual «en los ferrocarriles, la aviación civil [...], el transporte público […] y las entidades que proporcionan servicios de comunicación las huelgas deben ser permitidas siempre que los servicios requeridos se proporcionen con base en un acuerdo previo con el órgano ejecutivo local», no permitía las huelgas en la práctica. La KNPRK también señaló que, según el artículo 402 del Código Penal, que entró en vigor el 1.º de enero de 2016, toda instigación a continuar una huelga declarada ilegal por un tribunal puede ser castigada con una pena de hasta un año de prisión y en ciertos casos (perjuicios significativos a los derechos e intereses de los ciudadanos, etc.), de hasta tres años de prisión. La Comisión toma nota de que el Gobierno considera que las disposiciones antes mencionadas del Código del Trabajo podrían ser más explícitas en lo que respecta a qué instalaciones se consideran peligrosas en lugar de remitirse a otro texto legislativo. La Comisión toma nota en particular de que según la nota conceptual antes mencionada «el Código del Trabajo no especifica las condiciones con arreglo a las cuales una huelga en entidades en las que hay instalaciones de producción que son peligrosas debe considerarse ilegal, lo cual limita el derecho de los trabajadores a la libertad de acción. Habida cuenta de las repercusiones que una huelga puede tener en las entidades en las que hay instalaciones de producción que son peligrosas y los posibles fallos en el proceso de producción y accidentes que podrían derivarse de ella, se propone concretar más la disposición introduciendo la prohibición de las huelgas en esas instalaciones en los casos en que la seguridad industrial no esté plenamente garantizada». La Comisión saluda la intención del Gobierno de enmendar el Código del Trabajo con respecto al derecho de huelga y recuerda que en vez de prohibir radicalmente las acciones de huelga en ciertos sectores podrían imponerse servicios mínimos negociados para garantizar la seguridad de las personas y las instalaciones. La Comisión espera que en un futuro próximo se realicen las enmiendas legislativas necesarias en consulta con los interlocutores sociales y con la asistencia técnica de la Oficina a fin de abordar las preocupaciones pertinentes de la Comisión en relación con el derecho de huelga. La Comisión pide al Gobierno que transmita información sobre todas las medidas adoptadas o previstas a este respecto.

Artículo 5. Derecho de las organizaciones a recibir asistencia financiera de organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. La Comisión había pedido al Gobierno que adoptara medidas para enmendar el artículo 106 del Código Civil y el artículo 5 de la Constitución de modo a eliminar la prohibición de la asistencia económica a sindicatos nacionales por parte de organizaciones internacionales. La Comisión toma nota de que según el informe de la misión de contactos directos y las memorias del Gobierno sólo está prohibida la financiación «directa» (por ejemplo, pago de salarios de dirigentes sindicales por parte de organizaciones internacionales, compra de coches y oficinas) a fin de salvaguardar el orden constitucional, la independencia y la integridad territorial del país. Sin embargo, no está prohibido que los sindicatos participen en proyectos o actividades internacionales o lleven a cabo estos proyectos y actividades (seminarios, conferencias, etc.) junto con, o con la asistencia de, organizaciones internacionales de trabajadores. Por consiguiente, tal como señaló la misión de contactos directos, actualmente no existe la voluntad de enmendar el artículo 5, 4), de la Constitución. Si bien tomó nota de que las tres centrales sindicales confirmaron que, en la práctica, pueden recibir asistencia internacional siempre que no sea a través de financiación «directa» y que hay consenso respecto a que la prohibición de la financiación «directa» es necesaria, la misión de contactos directos también tomó nota de que la legislación podría enmendarse a fin de dejar claro que pueden llevarse a cabo proyectos conjuntos de actividades de cooperación. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que adopte, en consulta con los interlocutores sociales, disposiciones legislativas específicas a fin de prever claramente que las organizaciones de trabajadores y de empleadores pueden recibir, con fines normales y legales, asistencia financiera o de otro tipo de organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. También pide al Gobierno que transmita información sobre todas las medidas adoptadas o previstas a este respecto.