Observation (CEACR) - adoptée 2012, publiée 102ème session CIT (2013)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Japon (Ratification: 1953)

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La Comisión toma nota de los comentarios formulados por la Confederación Japonesa de Sindicatos (JTUC-RENGO), en sendas comunicaciones de 2 de septiembre de 2010 y 26 de agosto de 2011, y por la Confederación Nacional de Sindicatos (ZENROREN), en una comunicación de 28 de septiembre de 2010, así como de la respuesta del Gobierno a las mismas.

Artículos 3, párrafo 1, b), 5, 13, 14, 16 y 17 del Convenio. Actividades preventivas de los inspectores del trabajo, colaboración con las organizaciones de trabajadores y de empleadores y programación de las visitas de inspección. La Comisión toma nota de que la JTUC-RENGO, en sus comentarios, considera inadecuadas las actividades preventivas actuales de la inspección del trabajo y señala que ha solicitado al Gobierno, en el marco del Panel tripartito sobre las condiciones de trabajo, que adopte medidas de regulación adicionales para garantizar el cumplimiento de las normas del trabajo e impedir los accidentes del trabajo. La JTUC-RENGO expresa también su disconformidad con la sustitución del sistema de instructores para la prevención de accidentes del trabajo por un grupo de expertos en seguridad, salud y relaciones laborales, establecido a nivel de las oficinas del trabajo de la prefectura, a finales del ejercicio económico de 2010. En sus comentarios de 2011, la JTUC-RENGO alega que aún debe dotarse al sistema de recursos presupuestarios y materiales adecuados.

En su respuesta a estos comentarios, el Gobierno se refiere a las actividades de sensibilización emprendidas, tales como la difusión de folletos sobre normas del trabajo, incluida sobre la Ley revisada de Seguridad y Salud en el Trabajo, así como a las actividades realizadas en colaboración con la Organización para la Prevención de Accidentes Laborales, entre otras, la prestación de apoyo especializado a las pequeñas y medianas empresas. El Gobierno señala, además, que la incidencia de los accidentes del trabajo y los informes de los trabajadores que se derivan de ellos son objeto de análisis por parte de la Organización de la Inspección de Normas de Trabajo a fin de orientar la actividad de inspección hacia lugares de trabajo específicos. Las inspecciones son programadas sobre la base de una circular, con el título de «Plan de Funcionamiento de la Administración Local», en la que se definen los sectores prioritarios y los problemas que deben ser analizados.

En lo que respecta a la sustitución del mecanismo de los instructores para la prevención de accidentes del trabajo, el Gobierno señala que el Ministerio ha establecido la «Conferencia de Trabajo y Gestión de Expertos sobre Seguridad y Salud en el Trabajo de las Oficinas de Trabajo de la Prefectura», que está constituida por expertos conocedores de la situación de los lugares de trabajo y de los asuntos de seguridad y salud en el trabajo (SST), para lograr una administración más efectiva y eficiente de las políticas en materia de SST. El Ministerio oirá las opiniones de los expertos sobre medidas preventivas contra accidentes del trabajo, medidas de mantenimiento y fomento de la salud de los trabajadores, etc., con el fin de que la Conferencia pueda adoptar medidas para lograr sus objetivos. Al mismo tiempo, el Ministerio escuchará las opiniones de las organizaciones de trabajo y gestión para actividades más efectivas de SST. El Gobierno señala también que está en trámites de establecer un presupuesto para las actividades de la Conferencia.

En este contexto, la Comisión toma nota de que, según los informes de inspección de 2009 y 2010, el número de accidentes del trabajo aumentó de un año al otro (2 041 trabajadores), mientras que, en 2009, el número de accidentes del trabajo registrados disminuyó considerablemente (en 13 573 trabajadores), respecto a 2008. Al mismo tiempo, el número promedio de visitas de inspección llevadas a cabo por el inspector de normas del trabajo aumentó de 37 en 2009 a 43 en 2011.

La Comisión solicita al Gobierno que elabore los motivos para que la reforma del mecanismo de prevención de accidentes del trabajo y la composición, estructura, mandato y actividades de la Conferencia así como su impacto desde el punto de vista de la prevención de accidentes del trabajo (artículos 3, 1), b), y 13). Solicita también al Gobierno que señale cómo colaboran los interlocutores sociales en las actividades de la Conferencia (artículo 5, b)).

La Comisión pide además al Gobierno que proporcione información detallada sobre la información y el asesoramiento técnicos brindados a las pequeñas y medianas empresas en el ámbito de la prevención de accidentes, en colaboración con la Organización para la Prevención de Accidentes Laborales (artículos 3, 1), b), y 5, a)).

La Comisión solicita también al Gobierno que comunique informaciones sobre el seguimiento que se ha dado a las preocupaciones expresadas por la JTUC-RENGO dentro del Panel tripartito sobre las condiciones de trabajo en cuanto a la eficacia de las actividades de prevención.

La Comisión agradecería al Gobierno que suministre más información sobre el modo en el que se recopilan los datos sobre los accidentes del trabajo, así como cualquier explicación sobre las fluctuaciones de éstos entre 2009 y 2010 (artículo 14).

La Comisión solicita también al Gobierno que proporcione datos desglosados por sector sobre las diversas categorías de accidentes del trabajo registrados, las conclusiones de las investigaciones realizadas a raíz de los mismos, y cualesquiera otras medidas adoptadas o recomendadas por los inspectores del trabajo a fin de minimizar los riesgos, impedir la incidencia de nuevos accidentes y sancionar a los infractores de la legislación laboral (artículos 13, 14 y 17).

La Comisión agradecería además al Gobierno que describa cómo se tienen en cuenta los datos sobre accidentes del trabajo en la formulación del Plan de Funcionamiento de la Administración Local, tal como señala el Gobierno (artículo 16).

Artículo 13. Medidas preventivas incluyendo órdenes de aplicación inmediata en relación con la operación de emergencia de la Central nuclear Fukushima 1. La Comisión toma nota de que la JTUC-RENGO expresa su preocupación en relación con la situación de los trabajadores que participan en las operaciones de emergencia de la Central nuclear Fukushima 1, y subraya la falta de medidas a medio y largo plazo para controlar su exposición a la radiación y la necesidad de que sean supervisadas por la administración, y de que se adopten medidas preventivas por parte de la central nuclear. La Comisión toma nota de que se ha realizado un estudio en la propia planta y de que el operador nuclear Tokyo Electric Power Company (TEPCO) recibió instrucciones para tomar medidas sobre las dosis de radiación, medidas correctivas con el fin de cumplir con los límites de radiación aplicables a los trabajadores de emergencia y aplicar plenamente las medidas preventivas para evitar que sufrieran una apoplejía por calor. Además, toma nota de que se está estableciendo una base de datos de largo plazo para detectar las dosis de exposición y su efecto sobre la salud de los trabajadores que participan en los trabajos de emergencia. El Gobierno señala, además, que adoptó medidas bajo la dirección de la «Oficina de medidas paliativas para la protección de la salud de los trabajadores en TEPCO, Central nuclear Fukushima 1», una unidad creada dentro del Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar. La Comisión agradecería al Gobierno que transmita información adicional en relación con las medidas a medio y largo plazo adoptadas por la inspección del trabajo para controlar la exposición a la radiación de los trabajadores que toman parte en las operaciones de emergencia de la Central nuclear Fukushima 1, así como sobre todo seguimiento por parte del operador de las instrucciones y consejos recibidos por parte de los inspectores que velan por la aplicación de las normas del trabajo.

Teniendo en cuenta la gravedad y urgencia de la situación, la Comisión agradecería al Gobierno que comunique información acerca de las medidas adoptadas bajo la dirección de la Oficina de medidas paliativas para la protección de la salud de los trabajadores en TEPCO, Central nuclear Fukushima 1, para la supervisión de la aplicación de las disposiciones sobre seguridad y salud de los trabajadores.

Artículos 5, b), 6, 10, 11 y 16. Reorganización de las oficinas de inspección de las normas del trabajo y reducción del número de inspectores recientemente contratados. Situación jurídica y condiciones de servicio de los inspectores del servicio de trabajo.

Reorganización de las oficinas de inspección. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a sus comentarios anteriores en relación con la reducción del número de oficinas de inspección de las normas del trabajo en todo el país tras una reorganización. Según el Gobierno, se han producido consultas con los interlocutores sociales, dentro del Consejo Tripartito de Política del Trabajo, y con los trabajadores y empleadores de las regiones afectadas por la reorganización, sobre planes específicos para la reorganización de las oficinas de inspección. Entre los elementos que se han tenido en cuenta en el marco de la reorganización, cabe citar «modificar las demandas a los organismos administrativos» y consideraciones sobre el transporte a la hora de seleccionar las oficinas que serán objeto de reorganización. La Comisión toma nota de que JTUC-RENGO y ZEROREN expresan su oposición a la reestructuración en sus observaciones de 2010. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione información detallada sobre los resultados de las consultas celebradas con los interlocutores sociales sobre la reorganización de las oficinas de inspección y que señale los factores específicos que se han tenido en cuenta en este marco, incluyendo explicaciones respecto a «la modificación de las demandas a los organismos administrativos», que menciona el Gobierno. Solicita asimismo al Gobierno, que señale el impacto de la reorganización en relación con la aplicación del artículo 11 del Convenio, en virtud del cual, la inspección del trabajo debería contar con oficinas locales accesibles y, desde un plano más general, sobre el funcionamiento efectivo del sistema de la inspección del trabajo.

Reducción del número de inspectores del trabajo contratados recientemente. La Comisión toma nota de que la JTUC-RENGO y la ZENROREN se refieren al número insuficiente de inspectores del trabajo en relación con el elevado número de centros de trabajo cubiertos por el sistema de inspección del trabajo. La JTUC-RENGO y la ZENROREN señalan que el Gobierno decidió, en 2010, reducir la contratación anual de funcionarios y que, por consiguiente, el número de contrataciones de inspectores de normas del trabajo se redujo de 216 en 2009 a 177 en 2010. Esta información fue confirmada por el Gobierno en su memoria de 2011. El Gobierno señaló que se había emitido una orden ministerial con el fin de reducir el número de contrataciones de inspectores del trabajo a alrededor de la mitad de los contratados en 2009. A fin de paliar los efectos adversos de esta reducción y evitar un retroceso en términos de administración de la inspección y de aplicación de las normas del trabajo, se había autorizado la renovación del mandato, a tiempo parcial o completo, de antiguos funcionarios públicos ya jubilados oficialmente. La JTUC-RENGO critica esta medida y hace hincapié en la necesidad de una planificación a largo plazo para mantener la eficacia de la aplicación de la legislación del trabajo mediante nuevas contrataciones en vez de volver a emplear a inspectores ya jubilados.

Refiriéndose al párrafo 174 de su Estudio General de 2006, Inspección del trabajo, la Comisión desea destacar que aunque es consciente de las severas restricciones presupuestarias que los gobiernos deben afrontar en ocasiones, el número de inspectores del trabajo debería ser suficiente para asegurar el ejercicio eficaz de las funciones del servicio de inspección, teniendo en cuenta la importancia de las funciones que tienen que desempeñar y, especialmente: el número, naturaleza, importancia y situación de las empresas y establecimientos sujetos a inspección; el número y las diversas categorías de trabajadores empleados en tales empresas o establecimientos, y el número y la complejidad de las disposiciones legales por cuya aplicación deba velarse. A este respecto, toma nota del amplio ámbito de aplicación de la legislación en materia de normas del trabajo, tal como establece su artículo 8, incluidos sectores tales como la minería, el suministro de electricidad, sectores por naturaleza propensos a riesgos para la SST e, incluso, a grandes peligros. Observa asimismo que el artículo 2 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo tiene el mismo amplio ámbito de aplicación que la legislación sobre normas del trabajo. La Comisión solicita al Gobierno que suministre información sobre el impacto de la reciente reducción del número de inspectores del trabajo que han sido contratados últimamente, tanto desde el punto de vista de los recursos presupuestarios, como de la eficacia de los servicios de inspección, y que proporcione información detallada sobre las cláusulas contractuales y las condiciones del servicio aplicadas a los inspectores de normas del trabajo a los que se vuelve a contratar una vez jubilados.

La Comisión solicita también al Gobierno que especifique si la reforma ha tenido algún efecto sobre la situación jurídica y las condiciones del servicio de los inspectores del trabajo actualmente en ejercicio y que proporcione los textos legislativos pertinentes, si los hubiera.

Artículo 8. Distribución por género del personal de inspección del trabajo. La Comisión toma nota con interés de la información suministrada por el Gobierno según la cual el porcentaje de mujeres entre los inspectores del trabajo recientemente designados aumentó del 20 por ciento en 2009, a alrededor del 27 por ciento en 2010, y que, en los últimos años, ha tendido a aumentar el número de nuevas inspectoras del trabajo empleadas. Toma nota con interés de la información sobre las iniciativas emprendidas para promover el empleo de inspectoras de las normas del trabajo, tales como el nombramiento de inspectoras del trabajo como panelistas en las sesiones informativas sobre el trabajo en las oficinas de inspección de normas del trabajo, su participación como especialistas en seminarios informativos sobre la administración pública en la universidad, y la publicación de información sobre la labor de las inspectoras de las normas del trabajo en el sitio web de la Autoridad Nacional del Personal. La Comisión invita al Gobierno a mantener informada a la OIT del porcentaje de inspectoras del trabajo contratadas y de la distribución del personal de inspección por género en los diversos puestos y grados. Además, reitera su solicitud al Gobierno para que examine las razones del escaso número de mujeres en la inspección del trabajo y a que continúe sus esfuerzos para estimular el interés de posibles candidatas a los servicios de la inspección del trabajo.

Artículos 20 y 21. Compilación de información sobre los establecimientos sujetos a inspección. La Comisión toma nota con interés de que las oficinas de inspección de normas del trabajo utilizan el Sistema de información administrativa de normas del trabajo a fin de procesar la información recogida de las diversas fuentes sobre los establecimientos y sobre el cumplimiento de la legislación del trabajo. La Comisión recuerda sus observaciones generales de 2009 y 2010 sobre la importancia de las estadísticas de establecimientos industriales y comerciales sujetos a la inspección del trabajo en el marco de la elaboración y publicación del informe anual de la inspección del trabajo. La Comisión agradecería al Gobierno que suministre información sobre el funcionamiento de este sistema de información, el tipo de información que incluye y el posible uso que se hace de la misma en el marco de la elaboración y publicación del informe anual de la inspección del trabajo.

En lo que respecta a su observación general de 2007, la Comisión agradecería también al Gobierno que proporcione información adicional sobre la colaboración entre la inspección del trabajo y el sistema judicial, por ejemplo, mediante la creación de un sistema de registro de las decisiones judiciales accesible a la inspección del trabajo con objeto de que la autoridad central esté en condiciones de utilizar esta información en el cumplimiento de sus objetivos y la incluya en el informe anual, de conformidad con los dispuesto en el artículo 21, e).

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2013.]