Observation (CEACR) - adoptée 2011, publiée 101ème session CIT (2012)

Extensión y reestructuración del régimen de seguridad social. El nivel de cobertura del régimen de seguridad social sigue siendo actualmente uno de los más bajos de la región. Sin embargo, algunas medidas adoptadas recientemente han permitido avanzar en materia de protección de la salud mediante la instauración de una seguridad social universal para madres y niños (SUMI), así como de una atención médica gratuita de la vejez (SMVG). Ello no obstante, el sistema de salud está muy segmentado entre la asistencia pública destinada a los más vulnerables, el régimen de seguridad social orientado hacia la población asalariada y los cotizantes de ésta, y los actores privados que concentran las franjas de ingresos más elevadas. Una racionalización estructural permitiría coordinar los esfuerzos en materia de afiliación a la seguridad social, definir un conjunto de prestaciones sanitarias de base que den contenido al derecho a la protección sanitaria universal, y llevar a cabo importantes economías de escala en lo que respecta tanto a los gastos administrativos de gestión como a la financiación de los equipos de atención médica.

La filiación al sistema de pensiones sigue siendo también muy escasa a pesar de la introducción en 1997 del nuevo sistema de pensiones por capitalización, que vino a reemplazar al sistema de reparto fundado sobre el principio de solidaridad. A fin de poner remedio a esta situación, el Gobierno ha establecido recientemente una pensión universal no contributiva para toda persona que haya cumplido 65 años, una solución que ha producido resultados tangibles. Se ha emprendido actualmente una reforma del sistema de pensiones, y la Cámara de Diputados ha aprobado ya un proyecto de ley que deberá someterse a la votación del Senado. Este último proyecto establece un sistema mixto de pensiones, compuesto de un régimen contributivo y semicontributivo, y de un sistema no contributivo; crea igualmente un régimen de invalidez y sobrevivientes para riesgos comunes y profesionales, así como un régimen específico de seguro por invalidez y sobrevivientes para los trabajadores independientes.

Según el reciente diagnóstico realizado por la OIT en 2009, la débil cobertura del sistema de seguridad social en lo tocante a la protección de la salud y las pensiones se debería, en gran parte, a la estructura del mercado de trabajo y al hecho de que el régimen de seguridad social esté esencialmente orientado hacia la cobertura de la población asalariada que se beneficia de una relación de trabajo formal relativamente estable y localizada esencialmente en las grandes empresas urbanas. Ahora bien, en la medida en que esta mano de obra no representa más que alrededor de un 25 por ciento del total, la gran mayoría de la población económicamente activa, constituida por trabajadores independientes, familiares auxiliares y rurales, se encuentra excluida del régimen de la seguridad social obligatoria, a pesar de que representan más de dos tercios de la población del país. Por otra parte, este fenómeno se agrava debido a la importante evasión contributiva dentro de la economía formal. La combinación de estos dos factores supone un índice general muy débil de la cobertura sanitaria de la población económicamente activa (13,5 por ciento en 2003). El acceso a los servicios de salud en las zonas rurales sigue siendo muy limitado, con sólo el 6 por ciento de la población rural cubierta en 2004 (INASES). Además, la pluralidad de interlocutores y la ausencia de coordinación constituyen también factores que contribuyen a mantener la cobertura de la población a un nivel muy bajo y a perpetuar la ausencia de una estrategia de conjunto en este ámbito. En lo concerniente a los riesgos de vejez y sobrevivientes, el Gobierno indica en su memoria que sólo el 38 por ciento de los trabajadores de grandes empresas que ocupan a más de 20 asalariados, gozaban de una cobertura. En cuanto a las personas económicamente activas, afiliadas al régimen de pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, sólo representan un 5 por ciento del total de la población. El problema de la escasa cobertura es especialmente pronunciado en relación con los trabajadores independientes que estaban afiliados a una administradora de fondos de pensiones en 2007. A la vista de estos elementos, se considera necesario ajustar el modelo de seguridad social boliviano a la realidad económica y social donde predomina el empleo informal independiente. La afiliación progresiva sobre una base obligatoria de los trabajadores independientes constituiría, de hecho, una vía posible para llegar a una amplia mayoría de la población que aún no se beneficia de ninguna cobertura social. El apoyo del Estado, mediante las subvenciones a las cotizaciones sociales, sería un elemento importante para garantizar el éxito de una iniciativa de esta índole. La Comisión agradecería al Gobierno que la informara, en su próxima memoria, de las soluciones obtenidas para aumentar los índices de afiliación y de cobertura, y que indique los progresos realizados de cara a las reformas, tanto en lo que concierne al régimen de pensiones como al régimen de la salud.

Desde 1987, la separación de la gestión del régimen de prestaciones a corto plazo de la del régimen básico a largo plazo ha provocado que cada uno de estos regímenes dedique una parte importante de sus recursos a la ejecución de sus funciones de gestión y operativas, especialmente las que atañen a la afiliación y a la cobertura de las cotizaciones sociales. Los estudios al respecto muestran que la creación de una gestión centralizada de cobertura de las prestaciones y de control de la obligación de afiliación al régimen de la seguridad social permitiría cosechar importantes resultados en materia de cobertura y serviría para garantizar mejoras en la coordinación, la planificación y la articulación de actividades estratégicas consideradas como prioritarias a escala del sistema en su conjunto. La creación de un organismo especializado independiente encargado exclusivamente de controlar y regular el sistema de seguridad social, pero que no participa en la gestión de los programas del sistema constituye otro elemento necesario para el buen funcionamiento y la viabilidad de los sistemas de seguridad social. La Comisión ruega al Gobierno que informe de las medidas estructurales adoptadas o previstas a fin de optimizar la estructura del sistema de seguridad social.

Elaboración de una estrategia nacional para el desarrollo de la seguridad social. En 2001, la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) reafirmó el papel central que desempeña la seguridad social y reiteró que éste era un desafío al que debían dedicarse con carácter de urgencia el conjunto de los Estados Miembros. La resolución adoptada por la CIT en 2001 reconoce que «hay que dar la máxima prioridad a las políticas e iniciativas que aporten seguridad social a aquellas personas que no están cubiertas por los sistemas vigentes». A fin de alcanzar este objetivo, la Conferencia exhortó a todos los países a definir una estrategia nacional estrechamente ligada con el resto de sus políticas sociales. Los Estados, como Bolivia, que son signatarios del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), tienen igualmente la obligación, según las observaciones generales formuladas en 2007 por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (CDESC), de elaborar una estrategia nacional para poner plenamente en práctica el ejercicio del derecho a la seguridad social, y asignando a estos fines suficientes recursos presupuestarios y de otro tipo a nivel nacional. La Comisión considera que la necesidad de elaborar dicha estrategia nacional se deriva de la responsabilidad general del Estado, establecida por el Convenio núm. 102, de garantizar la permanencia y el buen funcionamiento del sistema de seguridad social. El lanzamiento de una estrategia nacional de consolidación y desarrollo sostenible del régimen de seguridad social, teniendo en cuenta las preocupaciones anteriormente citadas, permitiría al Estado explotar plenamente el conjunto del potencial que ofrecen las normas internacionales de seguridad social, con miras a garantizar la buena administración de los regímenes de seguridad social y permitir la extensión progresiva de la cobertura al conjunto de la población. La Comisión llama la atención del Gobierno sobre la posibilidad de utilizar más plenamente la asistencia técnica de la OIT para elaborar, en colaboración con los interlocutores sociales, una estrategia nacional de desarrollo sostenible de la seguridad social.