Observation (CEACR) - adoptée 2011, publiée 101ème session CIT (2012)

Convention (n° 121) sur les prestations en cas d'accidents du travail et de maladies professionnelles, 1964 [tableau I modifié en 1980] - Bolivie (Etat plurinational de) (Ratification: 1977)

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En réponse à l’observation précédente de la commission sur les conventions nos 102, 121, 128 et 130, le gouvernement indique dans son rapport reçu en août 2010 que la nouvelle Constitution politique de l’Etat institue une nouvelle hiérarchie des normes plaçant, après la Constitution, les traités internationaux, dont les conventions de l’OIT ratifiées par la Bolivie, puis la législation nationale, situation qui était différente dans la Constitution précédente de 1967. Le gouvernement déclare également que l’Etat plurinational de Bolivie doit adopter aussi vite que possible une nouvelle législation (lois, décrets suprêmes et autres instruments juridiques) pour tenir compte du nouvel esprit de la Constitution en vigueur. A cette fin, l’Etat et la Centrale ouvrière bolivienne ont conclu un accord-cadre en vue de la réforme de la législation de sécurité sociale bolivienne, et il a été convenu de modifier le système de pensions afin d’assurer davantage de solidarité à l’égard des personnes affiliées. Le projet susmentionné de réforme prévisionnelle maintient le système de capitalisation individuelle et y ajoute une composante solidaire. Se référant à son étude d’ensemble de 2011, intitulée La sécurité sociale et la primauté de droit (paragr. 451 et 452), la commission se félicite du renforcement de l’implication de l’Etat bolivien et de la reconstruction de mécanismes de solidarité fondés sur le principe du financement collectif qui sont les éléments essentiels des systèmes nationaux de sécurité sociale. La commission considère que les principes de financement collectif et de solidarité sociale sont une arme puissante contre la pauvreté et un instrument efficace pour rendre les sociétés plus égalitaires et plus justes. Outre le fait qu’ils améliorent l’administration, la gestion et la supervision de la sécurité sociale, les systèmes publics respectent plus facilement les principes de gouvernance énoncés par les instruments de l’OIT relatifs à la sécurité sociale. La commission exprime par conséquent le ferme espoir que toutes les futures réformes du système de sécurité sociale, comme celle en cours dans le domaine des prestations de retraite, se fonderont sur les principes de la solidarité et du financement collectif qui sont consacrés dans la nouvelle Constitution politique du pays et dans les conventions de l’OIT ratifiées par la Bolivie. Par ailleurs, la commission note que le gouvernement n’a pas répondu à ses observations au sujet de l’extension et de la restructuration du régime de sécurité sociale, et de l’élaboration d’une stratégie nationale aux fins du développement de la sécurité sociale. Par conséquent, la commission espère que, dans le prochain rapport détaillé qu’il doit présenter avant le 1er septembre 2012, le gouvernement répondra aux questions soulevées dans l’observation précédente, dont le texte suit:

Extension et restructuration du régime de sécurité sociale

Le niveau de la couverture du régime de sécurité sociale demeure actuellement l’un des plus bas de la région. Certaines mesures récentes ont néanmoins permis de réaliser des progrès, en matière de protection de la santé, à travers l’instauration d’une assurance universelle pour mères et enfants (SUMI) ainsi que d’une assurance médicale gratuite de vieillesse (SMVG). Le système de santé n’en demeure pas moins très segmenté entre l’assistance publique destinée aux plus vulnérables, le régime de sécurité sociale orienté vers la population salariée et les ayants droits de celle-ci, et les acteurs privés concentrant les tranches de revenus les plus hautes. Une rationalisation structurelle permettrait de coordonner les efforts en matière d’affiliation au système, de définir une ensemble de prestations de santé de base donnant corps au droit à la protection de la santé pour tous, et de réaliser d’importantes économies d’échelle en ce qui concerne tant les frais administratifs de gestion que le financement des équipements de soins.

L’affiliation au système de pensions demeure, elle aussi, très faible malgré l’introduction en 1997 du nouveau système de pensions par capitalisation, venu remplacer le système par répartition fondé sur la solidarité. Afin d’y remédier, le gouvernement a récemment établi une pension universelle non contributive versée à toute personne ayant 65 ans révolus, ce qui a apporté des résultats tangibles. Une réforme du système de pensions est actuellement engagée, et un projet de loi a déjà été approuvé par la Chambre des députés et doit être soumis au Sénat. Ce dernier établit l’existence d’un système mixte de pensions, composé d’un régime contributif et semi-contributif, et d’un système non contributif. Il crée également un régime d’invalidité et survivants pour risques communs et professionnels ainsi qu’un régime spécifique d’assurance invalidité et survivants pour les travailleurs indépendants.

D’après le récent diagnostic du système de sécurité sociale réalisé par le BIT en 2009, la faible couverture du système de sécurité sociale concernant la protection de la santé et les pensions serait due, en grande partie, à la structure du marché du travail et au fait que le régime de sécurité sociale est essentiellement tourné vers la couverture de la population salariée bénéficiant d’une relation de travail formelle relativement stable et localisée essentiellement dans les grandes entreprises urbaines. Or, dans la mesure où cette main-d’œuvre ne représente qu’environ 25 pour cent du total, la grande majorité de la population économiquement active, constituée de travailleurs indépendants, familiaux et ruraux, se retrouve exclue du régime de la sécurité sociale obligatoire, alors même qu’ils représentent plus des deux tiers de la population du pays. Ce phénomène est, en outre, doublé d’une importante évasion contributive au sein même de l’économie formelle. La combinaison de ces deux facteurs entraîne un taux de couverture santé de la population économiquement active globalement très faible (13,5 pour cent en 2003). L’accès aux services de santé dans les zones rurales demeure très limité, avec seulement 6 pour cent de la population rurale couverte en 2004 (INASES). En outre, la pluralité d’intervenants et l’absence de coordination entre ces derniers constituent autant d’autres facteurs qui contribuent à maintenir la couverture de la population à un niveau très faible et à perpétuer l’absence d’une stratégie d’ensemble en la matière. En ce qui concerne les risques vieillesse, invalidité et survivants, le gouvernement indique dans son rapport que seuls 38 pour cent des employés des grandes entreprises de plus de 20 salariés bénéficient d’une couverture. Les personnes économiquement actives affiliées au régime de pension de vieillesse, d’invalidité et de survivants ne représentaient ainsi que quelque 5 pour cent de l’ensemble des résidents. Ce problème de faible couverture est particulièrement prononcé en ce qui concerne les travailleurs indépendants et dans l’agriculture; seuls 4 pour cent des travailleurs indépendants boliviens étaient, en effet, affiliés auprès d’un administrateur de fonds de pension en 2007. Au vu de ces éléments, il s’avère nécessaire d’ajuster le modèle de sécurité sociale bolivien à la réalité économique et sociale où prédomine l’emploi informel indépendant. L’affiliation progressive sur une base obligatoire des travailleurs indépendants constituerait, en effet, une voie possible qui permettrait d’atteindre une large partie de la population ne bénéficiant encore d’aucune couverture sociale. Le soutien de l’Etat, au moyen de subventions aux contributions sociales, serait un élément important pour garantir le succès d’une telle initiative. La commission saurait gré au gouvernement de l’informer, dans son prochain rapport des solutions retenues pour augmenter les taux d’affiliation et de couverture, et d’indiquer les progrès réalisés afin de réformer tant le régime de pension que le régime de santé.

La séparation, depuis 1987, de la gestion du régime des prestations à court terme de celle du régime de base à long terme a eu pour effet que chacun de ces régimes consacre une partie importante de ses ressources à l’exécution de fonctions administratives et opérationnelles, notamment de celles relatives à l’affiliation et au recouvrement des cotisations sociales. Des études montrent que l’établissement d’une gestion centralisée du recouvrement des prestations et du contrôle du respect de l’obligation d’affiliation au régime de sécurité sociale permettrait d’obtenir d’importants résultats en matière de couverture et serait garant d’une meilleure coordination, planification et articulation des activités stratégiques considérées comme prioritaires à l’échelle de l’ensemble du système. La création d’un organisme spécialisé indépendant chargé uniquement de contrôler et de réguler le système de sécurité sociale, mais ne participant pas à la gestion des programmes du système, constitue un autre élément nécessaire au bon fonctionnement et à la viabilité des systèmes de sécurité sociale. La commission prie le gouvernement de l’informer des mesures structurelles prises ou envisagées afin d’optimaliser la structure du système de sécurité sociale.

Elaboration d’une stratégie nationale pour le développement de la sécurité sociale

En 2001, la Conférence internationale du Travail (CIT) a réaffirmé le rôle central de la sécurité sociale et réitéré qu’elle restait un défi auquel l’ensemble des Etats Membres devaient s’attaquer de toute urgence. La résolution adoptée par la CIT en 2001 reconnaît qu’une «priorité absolue doit être donnée à la conception de politiques et d’initiatives propres à faire bénéficier de la sécurité sociale ceux qui ne sont pas couverts par les systèmes en vigueur». Pour atteindre cet objectif, la Conférence a exhorté chaque pays à définir une stratégie nationale étroitement liée aux autres politiques sociales. Les Etats, comme la Bolivie, qui sont parties au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC), sont également tenus, d’après les observations générales formulées en 2007 par le Comité des Nations Unies pour les droits économiques, sociaux et culturels (CDESC), d’élaborer une stratégie nationale pour la mise en œuvre intégrale du droit à la sécurité sociale et d’allouer des ressources budgétaires et autres suffisantes au niveau national. La commission considère que la nécessité d’élaborer une telle stratégie nationale découle de la responsabilité générale de l’Etat, établie par la convention no 102, de garantir la pérennité et le bon fonctionnement du système de sécurité sociale. Le lancement d’une stratégie nationale de consolidation et de développement durable du régime de sécurité sociale, prenant en considération les préoccupations précitées, permettrait à l’Etat d’exploiter pleinement l’ensemble du potentiel offert par les normes internationales de sécurité sociale en vue d’assurer la bonne administration des régimes et de permettre l’extension progressive de la couverture à l’ensemble de la population. La commission attire l’attention du gouvernement sur la possibilité d’utiliser plus pleinement l’assistance technique du BIT pour élaborer, conjointement avec les partenaires sociaux, une stratégie nationale de développement durable de la sécurité sociale.