Observation (CEACR) - adoptée 2008, publiée 98ème session CIT (2009)

La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 29 de agosto de 2008 que se refieren a las cuestiones legislativas ya puestas de relieve por la Comisión así como a las amenazas de muerte contra el secretario ejecutivo de la Central Obrera Boliviana (COB) y un atentado con dinamita contra la sede de la COB en La Paz. A este respecto, la Comisión recuerda que en tales casos, la realización de una investigación judicial independiente es un método especialmente apropiado para esclarecer plenamente los hechos, deslindar las responsabilidades, sancionar a los culpables y prevenir la repetición de tales actos. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto.

La Comisión observa con preocupación que desde hace numerosos años sus comentarios se refieren a las siguientes cuestiones.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores sin ninguna distinción de constituir las organizaciones que estimen convenientes. Exclusión de los trabajadores agrícolas del ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo de 1942 (artículo 1 de la Ley General del Trabajo de 1942, y del decreto reglamentario núm. 224, de 23 de agosto de 1943, de la Ley General del Trabajo) lo cual implica su exclusión de las garantías del Convenio. La Comisión toma nota de que en su memoria el Gobierno señala que el avance legislativo a favor de los trabajadores agrícolas es paulatino. De este modo, la ley de 22 de noviembre de 1945 reconoce algunos derechos a los trabajadores de la goma; varias resoluciones supremas de 1971 reconocen derechos a estos trabajadores y a los de la castaña; los decretos supremos núms. 19524 de 1983 y 20255 de 1984 reconocen un régimen especial a favor de los trabajadores de la caña de azúcar y los cosechadores de algodón, a los que se les reconoce expresamente el derecho de sindicación; la Ley núm. 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria dispone en su disposición final cuarta la incorporación de los trabajadores asalariados del campo al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, bajo un régimen especial de temporada que responde a la naturaleza estacional de la prestación del trabajo. Igualmente, la ley núm. 3785 de 23 de noviembre de 2007 establece en su artículo 3 que los trabajadores estacionales quedan comprendidos en los alcances de la Ley General del Trabajo. De este modo, según el Gobierno, los trabajadores agrícolas han sido incluidos progresivamente en el ámbito de aplicación de esta ley. A este respecto, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que todos los trabajadores agrícolas, ya sean asalariados o trabajadores por cuenta propia, gocen de las garantías del Convenio.

Denegación del derecho de sindicación a los funcionarios públicos (artículo 104 de la Ley General del Trabajo). La Comisión toma nota de que según el Gobierno la Superintendencia de Servicio Civil, entidad autárquica dependiente del Ministerio de Trabajo, está realizando estudios respecto a la posibilidad de reconocer el derecho de asociación al sector público. La Comisión recuerda que en virtud del artículo 2 los funcionarios públicos, como todos los trabajadores sin distinción alguna, deberían gozar del derecho de constituir las organizaciones de su elección y afiliarse a las mismas sin autorización previa para la promoción y defensa de sus intereses. En este sentido, la Comisión pide una vez más al Gobierno que tome las medidas necesarias a fin de garantizar que los funcionarios públicos gocen de las garantías previstas en el Convenio.

Exigencia del 50 por ciento de los trabajadores en una empresa para constituir un sindicato, si éste es de carácter industrial (artículo 103 de la Ley General del Trabajo). La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que dicho porcentaje no siempre es restrictivo porque la Constitución Política del Estado garantiza la libre sindicalización como medio de defensa, representación, asistencia, educación y cultura de los trabajadores. A este respecto, la Comisión reitera una vez más que se trata de un porcentaje muy elevado susceptible de impedir la constitución de sindicatos en una industria. Por lo tanto, la Comisión pide una vez más al Gobierno que tome las medidas necesarias para reducir dicho porcentaje a un nivel razonable.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar su administración y sus actividades, de elegir libremente a sus representantes, y de formular su programa de acción, sin intervención de las autoridades públicas. Extensos poderes de control de las actividades de los sindicatos, atribuidos a la inspección del trabajo (artículo 101 de la Ley General del Trabajo que establece que los inspectores de trabajo concurrirán a las deliberaciones de los sindicatos y fiscalizarán sus actividades). La Comisión toma nota de que según el Gobierno los inspectores de trabajo verifican las actividades de las organizaciones sindicales para que éstos actúen en concordancia con el ordenamiento jurídico haciendo respetar el principio de legalidad. Con dichas inspecciones se pretende evitar que se produzcan enfrentamientos entre grupos de trabajadores de una misma organización. Las inspecciones se llevan a cabo con moderación, de manera imparcial y respetando las decisiones democráticas y el principio de legitimidad de los trabajadores elegidos para una directiva. A este respecto, la Comisión recuerda una vez más que el artículo 3 establece que las organizaciones de trabajadores deben gozar del derecho de organizar su administración y las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar el artículo 101 de la Ley General del Trabajo de modo que toda intervención externa se limite a casos excepcionales cuando existan circunstancias graves que la justifiquen.

Exigencia para ser dirigente sindical, de poseer la nacionalidad boliviana (artículo 138 del decreto reglamentario de la Ley General del Trabajo ) y de ser trabajador habitual de la empresa (artículo 6, c), y 7 del decreto-ley núm. 2565 de junio de 1951). La Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere al derecho de los extranjeros a obtener la nacionalidad boliviana cuando hayan residido en el país por al menos dos años. Dicho plazo puede ser reducido en ciertos casos y señala que la exigencia de ser boliviano para ser dirigente sindical constituye una forma de proteger los derechos de los trabajadores nacionales ya que existe el riesgo de que un trabajador extranjero, con menos de un año de residencia quite el país abandonando a los trabajadores y al sindicato. A este respecto, la Comisión recuerda que disposiciones demasiado rigurosas relativas a la nacionalidad podrían entrañar el riesgo de que algunos trabajadores se vean privados del derecho de elegir libremente a sus representantes; por ejemplo, podrían resultar perjudicados los trabajadores migrantes que trabajan en sectores donde representan una parte considerable de los afiliados. A juicio de la Comisión, la legislación nacional debería permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigente sindical, por lo menos tras haber transcurrido un período razonable de residencia en el país de acogida [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, 1994, párrafo 118] y ello independientemente de la adquisición de la nacionalidad.

La Comisión recuerda también que son contrarias al Convenio las disposiciones que establecen la necesidad de pertenecer a la profesión o a la empresa para ser dirigente sindical. En efecto, disposiciones de esta índole pueden obstaculizar el derecho de las organizaciones a elegir libremente a sus representantes, al impedir que personas calificadas, tales como personas que trabajan a tiempo completo para el sindicato o jubilados, ocupen cargos sindicales, o al privarlas de la experiencia de determinados dirigentes en circunstancias en que no disponen en sus propias filas de un número suficiente de personas debidamente capacitadas [véase Estudio general, op. cit., párrafo 117].

La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para suprimir estas restricciones a fin de poner la legislación en conformidad con el Convenio.

Derecho de huelga. Mayoría de tres cuartos de los trabajadores para su declaración (artículo 114 de la Ley General del Trabajo y artículo 159 del decreto reglamentario). La Comisión toma nota de que según el Gobierno se trata de una cifra equilibrada que fomenta y permite que existan consensos entre los trabajadores, evitando que existan decisiones minoritarias de algunos en desmedro de la mayor parte de los trabajadores que tienen otra postura. A este respecto, la Comisión recuerda que la exigencia de la decisión de más de la mitad de todos los trabajadores concernidos para declarar una huelga es demasiado elevada y podría dificultar excesivamente la posibilidad de efectuar la huelga, sobre todo en grandes empresas. La Comisión estima que, por ejemplo, la reducción de la mayoría establecida a una mayoría simple de votantes sería más adecuada. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación a fin de reducir las mayorías necesarias para declarar la huelga.

Ilegalidad de las huelgas generales y de solidaridad, bajo sanciones penales (artículos 1 y 2 del decreto-ley núm. 2565 y 234 del Código Penal). La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que, según la Dirección Nacional de Régimen Penitenciario, no se tiene registro de personas que hayan sido detenidas preventivamente o con condena por estos motivos, durante el período 2005-2007 y que el Gobierno, con el apoyo de la OIT pretende concretar el acuerdo tripartito alcanzado entre la Central Obrera Boliviana, la Confederación de Empresarios Privados de Bolivia y el Ministerio de Trabajo de Bolivia, tendiente a modificar los artículos 2, 9 y 10 del decreto-ley núm. 2565 y el artículo 234 del Código Penal. La Comisión recuerda que la prohibición general de las huelgas de solidaridad podría ser abusiva, especialmente cuando la huelga inicial es legal y que éstas, así como las huelgas generales, constituyen medios de acción de los que deben poder disponer los trabajadores. La Comisión recuerda asimismo que ningún trabajador que participa en una huelga pacífica debe ser objeto de sanciones penales. La Comisión expresa la esperanza de que en un futuro próximo se llevarán a cabo las modificaciones necesarias al decreto-ley núm. 2565 y al Código Penal en conformidad con los principios enunciados.

Ilegalidad de la huelga en los bancos (artículo 1, c), del decreto supremo núm. 1958, de 1950). La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que el decreto en cuestión determina los servicios de carácter público que no deben interrumpir su actividad para no perjudicar a la sociedad, entre los que se encuentra la actividad bancaria, cuyo servicio no puede suprimirse ya que se trata del manejo de los recursos de subsistencia de muchas personas. A este respecto, la Comisión recuerda que los servicios bancarios no son considerados como servicios esenciales en el sentido estricto del término (aquellos cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población) en los cuales la huelga pueda ser prohibida o limitada. No obstante, la Comisión recuerda la posibilidad de establecer un servicio mínimo negociado en aquellos casos en que si bien no se justifica la prohibición total de la huelga, y sin poner en tela de juicio el derecho de la gran mayoría de los trabajadores de acudir a la huelga, se estima necesario asegurar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios. La Comisión pide al Gobierno que modifique el decreto supremo núm. 1958 de 1950 a fin de garantizar que el sector bancario goce del derecho de huelga de conformidad con los principios enunciados.

Posibilidad de imponer el arbitraje obligatorio por decisión del Poder Ejecutivo para poner fin a una huelga incluso en servicios distintos de los que son esenciales en el sentido estricto del término (artículo 113 de la Ley General del Trabajo). La Comisión observa que el Gobierno se refiere al procedimiento arbitral y a la composición tripartita de los tribunales arbitrales como un medio para solucionar conflictos y controversias y señala que no se trata de una imposición del Poder Ejecutivo y que se utiliza para evitar que se produzca la huelga, y no para ponerle fin. A este respecto, la Comisión recuerda que un sistema de arbitraje obligatorio por la autoridad del trabajo, cuando un conflicto no se ha solucionado por otros medios, puede tener por resultado restringir considerablemente el derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar sus actividades e incluso imponer indirectamente una prohibición absoluta de la huelga, en contra de los principios de la libertad sindical. La Comisión recuerda que el arbitraje obligatorio para poner término a un conflicto colectivo de trabajo y a una huelga sólo es aceptable cuando lo han pedido las dos partes implicadas en el conflicto o en los casos en que la huelga puede ser limitada, e incluso prohibida, es decir, en los casos de conflicto dentro de la función pública respecto de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o sea los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de la persona en toda o parte de la población. La Comisión pide al Gobierno que sin demora tome las medidas necesarias a fin de modificar el artículo 113 de la Ley General del Trabajo de conformidad con los principios enunciados.

Artículo 4. Disolución de sindicatos. Posibilidad de disolver las organizaciones sindicales por vía administrativa (artículo 129 del decreto reglamentario). La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que el decreto reglamentario de la Ley General del Trabajo se refiere a dos causales para la disolución de las organizaciones sindicales: 1) la violación de la Ley General del Trabajo y 2) en caso de receso de actividades durante un año. En este último caso se trata de incentivar a que los trabajadores no dejen de lado la conformación de su directorio y el respectivo reconocimiento por el Ministerio de Trabajo. El Gobierno señala que el Ministerio de Trabajo no tiene registro de muchos casos de disolución de sindicatos por las causales señaladas. Señala que las disoluciones se producen más bien por requerimiento de los trabajadores, previo acuerdo de los mismos para determinar el destino del patrimonio del sindicato. La Comisión recuerda que las medidas de suspensión o de disolución por parte de la autoridad administrativa constituyen graves violaciones de los principios de la libertad sindical. En efecto, la Comisión considera que la disolución de organizaciones sindicales es una medida que sólo debería producirse en casos de extrema gravedad. Tales disoluciones sólo deberían producirse como consecuencia de una decisión judicial a fin de garantizar plenamente los derechos de defensa. La Comisión pide al Gobierno que sin demora tome las medidas necesarias para que se modifique la legislación de conformidad con el principio enunciado.

La Comisión pide al Gobierno que informe sobre toda evolución legislativa relacionada con las cuestiones planteadas.