Observation (CEACR) - adoptée 1999, publiée 88ème session CIT (2000)

I. La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. Toma asimismo nota de los comentarios formulados en julio de 1999 por la Federación Panpakistana de Sindicatos (APFTU) sobre la aplicación de algunos convenios ratificados de la OIT, entre ellos el Convenio núm. 105, los cuales se transmitieron al Gobierno en julio de 1999 para que hiciese saber los comentarios que estimase apropiados. La Comisión espera que el Gobierno hará referencia a los comentarios del citado Sindicato en su próxima memoria.

Artículo 1, c) y d), del Convenio. 1. En sus comentarios anteriores formulados con relación a este Convenio y al Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), la Comisión había tomado nota de que la ley de servicios esenciales (mantenimiento) de Pakistán de 1952, y las correspondientes leyes provinciales, prohíben a los empleados abandonar su empleo, incluso dando preaviso, sin consentimiento del empleador, así como declararse en huelga, bajo pena de prisión que puede acarrear la ejecución de trabajo obligatorio. Estas restricciones se aplican constantemente a todos los trabajadores empleados por el gobierno federal o los gobiernos provinciales, así como por las autoridades locales y por cualquier servicio que tenga relación con el transporte o la defensa civil y, además puede aplicarse, mediante notificación, a los trabajadores de cualquier órgano autónomo de enseñanza, así como a otros trabajos que el Gobierno considere esenciales. En sus comentarios más arriba citados, la APFTU declara que las disposiciones de la ley de servicios esenciales se aplican a los trabajadores empleados en diversos servicios de utilidad pública tales como los servicios de abastecimiento de aguas, los ferrocarriles, las telecomunicaciones, la corporación del puerto de Karachi, el Sui Gas, etc., cuyos trabajadores no pueden dimitir de su trabajo ni tampoco declararse en huelga. La Comisión toma asimismo nota de un informe del Equipo Consultivo Multidisciplinario de la OIT para el Sur de Asia, según el cual el proyecto hidroeléctrico Ghazi Barotha (al que el Banco Mundial está dando asistencia para la construcción de un complejo hidroeléctrico en el río Indo) ha sido declarado por el Gobierno servicio esencial, de tal forma que las antes citadas restricciones se aplican también a los trabajadores de este proyecto.

2. El Gobierno indicó en su memoria, de 1997, que la aplicación de la ley de 1952 se ha restringido aún más, y hay sólo seis categorías de establecimientos considerados de importancia capital para la seguridad del país y el bienestar de la comunidad. Esta cuestión fue planteada también ante la Comisión de la Conferencia en 1999, en cuya ocasión, el representante del Gobierno indicó que el Gobierno "no estaba orgulloso de esta legislación" y que sólo se recurría a la misma cuando las situaciones habían alcanzado "una fase extrema". El representante repitió asimismo la información dada igualmente a esta Comisión, a efectos de que el ámbito de aplicación de la ley se había ido limitando progresivamente a cinco servicios. El representante informó también a la Comisión de la Conferencia de que la Comisión tripartita sobre la refundición, simplificación y racionalización de las leyes del trabajo, recientemente establecida, estudiaría la posibilidad de enmendar esta ley, y que el informe de esta Comisión estaría disponible a su debido tiempo.

3. En su memoria más reciente sobre el Convenio, el Gobierno declara que la ley de 1952 ha establecido objetivos específicos para su aplicación sólo por una duración limitada, y que sus criterios de aplicación consisten en asegurar la defensa o la seguridad del país y el mantenimiento de los suministros o servicios que sean esenciales para la vida de la comunidad. El Gobierno concluye que quizás no sea posible derogar la ley, que sirve a los fines de controlar la actividad subversiva y las acciones sindicales reivindicativas.

4. Tomando nota de estas indicaciones, la Comisión recuerda que, como puntualizó anteriormente, la legislación sobre los servicios esenciales se aplica constantemente a todos los trabajadores sometidos a los regímenes federal, provincial y local, y ha sido aplicada mediante notificación a distintas otras actividades cuya interrupción no pondría en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de las personas, y que por consiguiente, no son servicios esenciales en sentido estricto. Haciendo referencia a la explicaciones que se dan en los párrafos 110 a 123 de su Estudio general sobre la abolición del trabajo forzoso de 1979, la Comisión recuerda que el Convenio no protege a las personas responsables de infracciones a la disciplina del trabajo o a las huelgas que obstaculizan el funcionamiento de los servicios esenciales en sentido estricto, o en otros casos en que se pone en peligro la vida y la salud; sin embargo, en tales casos tiene que haber auténtico peligro, no una simple inconveniencia. Además, los trabajadores a los que concierne deben seguir siendo libres de poner fin a su relación de trabajo dando un preaviso razonable. La Comisión recuerda además que el efecto de las disposiciones reglamentarias que impiden la terminación de la relación de empleo o la duración indefinida mediante preaviso razonable constituye una forma de relación contractual basada en la voluntad de las partes de prestar servicio mediante obligación legal, y es, por consiguiente, incompatible tanto con el presente Convenio como con el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) igualmente ratificado por Pakistán. La Comisión confía en que la ley de servicios esenciales de Pakistán y las correspondientes leyes provinciales serán o bien derogadas o enmendadas en un próximo futuro, a fin de asegurar la observancia del Convenio, y que el Gobierno informará sobre las medidas tomadas a tal efecto.

5. En comentarios formulados hace numerosos años, la Comisión había hecho referencia a los artículos 100 a 103 de la ley de la marina mercante, a tenor de la cual podían imponerse penas que implicaban la realización de trabajo obligatorio por diversas infracciones a la disciplina del trabajo por la gente de mar, y que ésta puede ser obligada a volver a bordo de un buque para ejecutar su trabajo. El Gobierno reitera sus anteriores indicaciones de que los artículos mencionados de dicha ley han sido reintroducidos en el proyecto de ley de la marina mercante, de 1996, con algunas modificaciones. La Comisión había observado anteriormente, no obstante, que el artículo 206 del nuevo proyecto de ley sigue conteniendo disposiciones que permitirían la imposición de sanciones penales de prisión (que pueden implicar la ejecución de trabajo obligatorio) con respecto a diversas infracciones a la disciplina del trabajo, así como disposiciones a tenor de las cuales los marinos pueden verse obligados a volver a su buque. Haciendo una vez más referencia a los párrafos 117 a 119 de su Estudio general sobre la abolición del trabajo forzoso, de 1979, la Comisión confía en que se adoptarán por fin las necesarias enmiendas para suprimir las penas que implican la ejecución de trabajo forzoso de los artículos 100, ii), iii) y v) de la ley de la marina mercante (o limitar su ámbito de aplicación a delitos cometidos en circunstancias que pongan en peligro la seguridad del buque o la vida, la seguridad personal o la salud de personas) y derogue las disposiciones de los artículos 101 y 102 de la ley, en virtud de los cuales, la gente de mar puede ser reintegradas a bordo por la fuerza para hacerla cumplir con sus obligaciones. La Comisión pide al Gobierno que, en su próxima memoria, facilite información sobre los progresos hechos a este respecto.

II. La Comisión observa que la memoria del Gobierno no contiene ninguna nueva información sobre los siguientes puntos ya planteados por la Comisión en su observación anterior:

Artículo 1, a) y e). 6. En comentarios que viene formulando desde hace varios años, la Comisión se ha referido a ciertas disposiciones de la ley de seguridad de Pakistán, de 1952 (artículos 10-13), a la ordenanza sobre la prensa y las publicaciones de Pakistán occidental, de 1963 (artículos 12, 36, 56, 59 y 23, 24, 27, 28 y 30) y de la ley de partidos políticos, de 1962 (artículos 2 y 7) que confieren a las autoridades amplios poderes discrecionales para prohibir la publicación de opiniones y ordenar la disolución de asociaciones, cuya infracción pueda dar lugar a penas de prisión que puede implicar la ejecución de trabajo obligatorio. El Gobierno ha reiterado que las sanciones previstas en la ley de seguridad de Pakistán, de 1952, y la ley de partidos políticos, de 1962, son impuestas previo juicio imparcial por un tribunal de justicia en el cual el acusado tiene plenas posibilidades de defenderse y probar su inocencia.

7. La Comisión hace de nuevo referencia a las explicaciones dadas en los párrafos 102 a 109 del Estudio general sobre la abolición del trabajo forzoso de 1979, en los cuales indicaba que el trabajo obligatorio de cualquier forma que sea, incluido el trabajo obligatorio en prisión, entra en el ámbito de aplicación del Convenio en la medida en que su ejecución se exija en uno de los cinco casos especificados en el artículo 1 del Convenio. El artículo 1, a), se refiere tanto a la exigencia del proceso regular como a la sustancia de las disposiciones penales que tienen como propósito castigar a los disidentes políticos con sanciones que impliquen el trabajo obligatorio.

8. La Comisión tomó nota de la indicación dada por el Gobierno en la memoria recibida en diciembre de 1996, de que se había promulgado la ordenanza sobre prensa y publicaciones impresas y que en ella se han desplegado esfuerzos para cumplir las obligaciones que impone el Convenio. La Comisión entendió que era necesario que una ordenanza promulgada en virtud del artículo 89, 2), de la Constitución se presente ante la Asamblea Nacional y que se consideraría derogada al expirar los cuatro meses desde su promulgación en caso de que no fuese aprobada por la Asamblea. La Comisión expresó la esperanza de que el Gobierno facilitaría en breve una copia de la ordenanza de 1996, y daría asimismo información sobre las medidas adoptadas por la Asamblea Nacional para aprobar la ordenanza, y sobre las medidas adoptadas para derogar la ordenanza de prensa y publicaciones de Pakistán occidental, de 1963.

9. En ausencia de nueva información relativa a los artículos 10 a 13 de la ley de seguridad de Pakistán, de 1952, y los artículos 2 y 7 de la ley de partidos políticos, de 1962, la Comisión expresa una vez más su esperanza de que pronto se tomarán las medidas necesarias para poner estas disposiciones en conformidad con el Convenio, y que el Gobierno informará sobre los progresos alcanzados. Estando pendientes las medidas encaminadas a enmendar estas disposiciones, se solicita de nuevo al Gobierno que facilite información sobre su aplicación práctica, con inclusión del número de condenas y copias de toda decisión de los tribunales que definan o ilustren el alcance de la legislación. La Comisión solicita una vez más al Gobierno que facilite una copia actualizada de las disposiciones del Código de Prisiones que regula el trabajo penitenciario.

10. En sus comentarios anteriores, la Comisión se había referido a los artículos 298B, 1) y 2) y 298C del Código Penal, insertados por la ordenanza núm. XX, de 1984, sobre la prohibición y castigo de las actividades antiislámicas del Grupo Quadiani, el Grupo Lahori y de los Ahmadis, en virtud de los cuales toda persona de esos grupos que utilice expresiones, epítetos o títulos islámicos será castigada con penas de prisión de uno u otro tipo por un término de hasta tres años.

11. La Comisión ha tomado nota de la declaración, que el Gobierno reitera en sus memorias, según la cual no se practica la discriminación religiosa y está prohibida en virtud de la Constitución y las leyes de Pakistán, y que toda ley, costumbre o uso que tenga fuerza de ley, o hasta donde es incompatible con los derechos que garantiza la Constitución es nula en la medida de la incompatibilidad. Según el Gobierno, la libertad religiosa existe siempre que no se ofendan los sentimientos religiosos de otras comunidades religiosas; por ende, toda persona que practique su religión en forma tal que vulnere los sentimientos religiosos de otra comunidad será castigada, cualesquiera sean sus convicciones religiosas. Las citadas disposiciones del Código Penal se redactaron con el fin de garantizar la paz y la tranquilidad, especialmente en los lugares de culto. No se impone en Pakistán el trabajo forzoso por discriminación basada en motivos religiosos, pudiendo todas las minorías gozar de todos los derechos fundamentales, y los tribunales son libres para sustentar y proteger los derechos de las minorías.

12. La Comisión también tomó nota del informe presentado en 1991 a la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas por el Relator Especial sobre la aplicación de la Declaración sobre la eliminación de todas las formas de intolerancia y discriminación basadas en la religión o en el credo (documento E/CN.4/1990/46, de 12 de enero de 1990), relacionado con alegatos según los cuales, basándose en los artículos 298B y 298C del Código Penal, en los distritos de Guranwala, Shekhupura, Tharparkar y Attock se habían incoado procesos contra algunas personas por haber utilizado determinadas formas de saludo.

13. La Comisión tomó nota además de que en el informe del Relator Especial presentado a la Comisión de Derechos Humanos en 1992 (documento E/CN.4/1992/52, de 18 de diciembre de 1991) se alega que en abril de 1990 nueve personas fueron condenadas a dos años de prisión por infracciones a la ordenanza núm. XX de 1984, y que en 1988 se condenó a un año de prisión a una persona por haber llevado un determinado distintivo, sentencia que fue anulada por el tribunal de apelaciones. También se alegó que durante los cuatro años anteriores se había prohibido la publicación del diario de la comunidad Ahmadi y que habían sido procesados el jefe de redacción, el editor y el impresor de dicho periódico; se habían prohibido y confiscado los libros y publicaciones de la comunidad Ahmadi. Los alegatos también se referían a la condena de dos miembros de la comunidad Ahmadi, a varios años de prisión y multas de 30.000 rupias (que de no pagarse implican una prolongación de 18 meses de la pena de prisión), en aplicación de los artículos 298B y 298C del Código Penal.

14. La Comisión tomó nota de las reiteradas indicaciones de las memorias del Gobierno, según las cuales el informe del Relator Especial carece de fundamento fáctico, por consiguiente, la Comisión solicitó al Gobierno que comunicara información sobre los hechos y circunstancias de la aplicación de las disposiciones contenidas en los artículos 298B y 298C del Código Penal, incluido el número de personas condenadas en virtud de éstos, así como copias de las decisiones de los tribunales que se hayan sustentado en dichos artículos, sobre todo en lo que respecta a los procesos mencionados por el Relator Especial. También pidió al Gobierno que enviara copias de todo fallo de los tribunales en los que se establezca la incompatibilidad de los artículos 298B y 298C con los preceptos constitucionales.

15. La Comisión tomó nota de que el Gobierno no ha comunicado la información solicitada sobre la práctica judicial para refutar las conclusiones del Relator Especial. En su memoria recibida en diciembre de 1996, el Gobierno señala que, en virtud de los artículos 298B y 298C del Código Penal de Pakistán, se había prohibido a los Quadianis usar expresiones como descripciones o títulos reservados a ciertos personajes o lugares sagrados o presentarse como musulmanes, y que el principal propósito de restricción era diferenciarlos y prohibirles predicar la religión como la fe islámica después de haber sido declarados no musulmanes. La Comisión estima que una restricción impuesta principalmente con ese propósito y que se castiga con penas que implican la ejecución de trabajo obligatorio, entra en el campo de aplicación del artículo 1, apartados a) y e), que prohíbe imponer penas que implican la ejecución de trabajo obligatorio como castigo por expresar opiniones opuestas al sistema político o social establecido, o como una forma de discriminación social o religiosa.

16. Además, el Gobierno declara en su memoria recibida en diciembre de 1996 que se han concedido a los Ahmadis todos los derechos y privilegios que la Constitución y las leyes del Pakistán garantizan a las minorías no musulmanas, pero que algunas prácticas religiosas de los Ahmadis son semejantes a las de los musulmanes, lo que creó resentimiento entre estos últimos, y ello constituye una amenaza para el orden público y la seguridad. Por consiguiente, el Gobierno consideró que para mantener la paz entre las sectas, tenía que tomar ciertas medidas legislativas y administrativas.

17. La Comisión tomó debida nota de estas indicaciones. En relación con las explicaciones contenidas en los párrafos 113 a 141 de su Estudio general sobre la abolición del trabajo forzoso de 1979, la Comisión recordó que según la Declaración Universal de Derechos Humanos, pueden imponerse limitaciones jurídicas a los derechos y libertades que en ellos se enuncian "con el fin de asegurar el reconocimiento y respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, el orden público y el bienestar general en la sociedad democrática". Por consiguiente, el Gobierno no prohíbe el castigo con penas que implican la ejecución de trabajo obligatorio de las personas que utilizan la violencia, incitan a la violencia o participan en actos preparatorios de acciones de violencia. En cambio, cuando se aplica un castigo que implica la ejecución de trabajo obligatorio por haber expresado opiniones religiosas pacíficamente o cuando dicho castigo (por cualquiera que sea la infracción) se aplica con más severidad, o aun exclusivamente, a ciertos grupos definidos en términos sociales o religiosos, la cuestión entra en el campo de aplicación del Convenio.

18. Por consiguiente, la Comisión reitera su esperanza de que se tomarán las medidas necesarias con respecto a los artículos 298B y 298C del Código Penal, para garantizar el cumplimiento del Convenio.

Artículo 1, c). 19. En comentarios que formula desde hace muños años, la Comisión se ha referido a los artículos 54 y 55 de la ordenanza de relaciones de trabajo (núm. XXIII de 1969), en virtud de la cual toda persona que viole de alguna manera o no cumpla alguna cláusula de cualquier acuerdo, laudo o decisión, puede ser castigada con penas de prisión que implican la ejecución de trabajo obligatorio. La Comisión expresó la esperanza de que el Gobierno tomaría las medidas necesarias para poner la ordenanza de relaciones de trabajo en conformidad con el Convenio, ya sea derogando los artículos 54 y 55 de la ordenanza, o bien restringiendo las aplicación de estas últimas a aquellos casos en que se haya puesto en peligro la vida, la seguridad o la salud de la población.

20. El Gobierno había indicado con anterioridad que se había presentado ante la Asamblea Nacional un proyecto de enmienda a la ordenanza de relaciones de trabajo, con el propósito de eliminar de los artículos 54 y 55 las cláusulas relativas al trabajo obligatorio, sustituyendo la noción de penas de prisión por la denominada "penas de prisión simple". Estas declaraciones fueron confirmadas por el representante gubernamental ante la Comisión de la Conferencia en 1990. Desde entonces, el Gobierno ha indicado en su memorias, la última de las cuales se recibió en diciembre de 1996, que la enmienda propuesta estaba siendo examinada. La Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno podrá indicar en un futuro próximo que la ordenanza de relaciones de trabajo ha sido puesta en conformidad con el Convenio.

(Se invita al Gobierno a que transmita información completa en la 88.a reunión de la Conferencia y a que comunique una memoria detallada en 2000.)