Observación (CEACR) - Adopción: 2022, Publicación: 111ª reunión CIT (2023)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Kazajstán (Ratificación : 2000)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), del Sindicato de Trabajadores del Sector de la Energía y el Combustible, y de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas respectivamente el 25 de agosto, el 30 de agosto y el 1º de septiembre de 2022, que se refieren a las cuestiones planteadas por la Comisión a continuación.

La Comisión toma nota del informe de la Misión de Contactos Directos que visitó el país en mayo de 2022 dando curso a una solicitud a tal efecto formulada por la Comisión de Aplicación de Normas (la Comisión de la Conferencia) en su 109ª reunión (junio de 2021).

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 110ª reunión, mayo-junio de 2022)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia en junio de 2022 relativa a la aplicación del Convenio. La Comisión observa que la Comisión de la Conferencia instó al Gobierno, en consulta con los interlocutores sociales a que: i) garantizara que las alegaciones de violencia contra los sindicalistas se investigaran de manera exhaustiva, concretamente en el caso del Sr. Senyavsky; ii) permitiera una investigación independiente de los eventos ocurridos en Zhanaozen en 2011; iii) pusiera fin a las prácticas de acoso judicial de los dirigentes y afiliados sindicales que realizaban lícitamente actividades sindicales, y retirara todos los cargos injustificados, incluida la prohibición de que los sindicalistas ostentaran un cargo en una organización pública o no gubernamental; iv) solucionara el problema del registro del Congreso de Sindicatos Libres (KSPRK) y del Sindicato Industrial de Empleados del Sector de los Combustibles y la Energía, a fin de que pudieran gozar de la plena independencia y autonomía de las organizaciones de trabajadores libres e independientes, cumplir su mandato y representar a sus mandantes sin demora; v) estuviera en contacto con las organizaciones de empleadores y de trabajadores libres e independientes, a fin de examinar cuestiones relativas a su registro en la legislación y en la práctica, con objeto de superar los obstáculos existentes; vi) examinara la composición del grupo de trabajo permanente que evalúa ámbitos de preocupación relacionados con el registro de sindicatos, a fin de garantizar la plena participación de las organizaciones independientes de trabajadores y de empleadores en este grupo de trabajo; vii) se abstuviera de mostrar favoritismo hacia un sindicato particular y pusiera fin a la injerencia en la constitución y el funcionamiento de organizaciones sindicales; viii) eliminara cualquier obstáculo existente en la legislación y en la práctica al funcionamiento de las organizaciones de empleadores libres e independientes en el país; ix) eliminara cualquier obstáculo existente en la legislación y en la práctica al funcionamiento de las organizaciones de empleadores y trabajadores libres e independientes en el país, en particular la revocación de las disposiciones de la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios (NCE) relativas a la acreditación de las organizaciones de empleadores ante la NCE; x) garantizara que no se impidiera a las organizaciones de trabajadores y de empleadores recibir asistencia financiera o de otro tipo de las organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores, y extendiera la lista contenida en la ordenanza núm. 177, de 9 de abril de 2018, para que contemplara a las organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores, tales como la CSI y la OIE, y xi) pusiera en marcha plenamente la hoja de ruta de 2018. La Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que elaborara, en consulta con los interlocutores sociales, un plan de acción de duración determinada para poner en práctica todas estas conclusiones. A fin de elaborar, llevar a cabo y evaluar este plan de acción, instó al Gobierno a que recurriera continuamente a la asistencia técnica de la Oficina a este respecto.

La Comisión saluda el Plan de Acción elaborado con la participación de los interlocutores sociales de conformidad con la solicitud formulada por la Comisión de la Conferencia. La Comisión espera que se adopten todas las medidas para hacer efectivas las recomendaciones de los órganos de control de la OIT, tal como se exponen a continuación, en los plazos indicados.

La Comisión recuerda que, si bien el Sr. Baltabay y la Sra. Kharkova, antiguos dirigentes sindicales, habían cumplido sus condenas respectivas (tras haber sido declarados culpables de la presunta malversación de fondos), se les seguía impidiendo desempeñar un cargo sindical. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que esta restricción vence, con respecto a la Sra. Kharkova, en noviembre de 2022 y, en el caso del Sr. Baltabay, en 2026. La Comisión toma nota además de que la Misión de Contactos Directos había discutido con el Comisionado para los Derechos Humanos la posibilidad de que los tribunales impusieran un castigo adicional en forma de una prohibición de ostentar un cargo público (incluidos puestos de liderazgo sindicales), o una prohibición de participar en «actividades públicas» prevista en el Código Penal. El Comisionado consideró que esto parecería violar las libertades civiles básicas y los derechos humanos. La Fiscalía General explicó a la Misión de Contactos Directos que los artículos pertinentes del Código Penal preveían que incumbía a los tribunales determinar la conveniencia de imponer dicha sanción adicional, el periodo de tiempo y las condiciones. La legislación no indicaba ningún criterio preciso a este respecto. La Fiscalía General señaló que el Ministerio de Trabajo y Protección Social de la Población (MLSPP) podía presentarle una iniciativa legislativa encaminada a enmendar los artículos pertinentes del Código Penal. La Comisión toma nota de que, según el Plan de Acción arriba mencionado, los órganos estatales responsables deben someter al grupo de trabajo de la Fiscalía General sus propuestas de enmienda de la legislación penal antes de finalizar 2022. La Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre todos los progresos realizados a este respecto.

La Comisión recuerda que anteriormente tomó nota de que no se habían realizado progresos en la investigación de la agresión al Sr. Senyavsky, un antiguo dirigente sindical, y había instado al Gobierno a investigar el asunto sin demora y a llevar a los autores ante la justicia. El Gobierno reitera que, si bien la investigación se ha suspendido por falta de pruebas, si salen a la luz nuevas circunstancias, se informará al Sr. Senyavsky. La Comisión toma nota además de que el Plan de Acción prevé medidas que deben adoptarse con miras a identificar a los autores antes de finalizar 2022. La Comisión insta al Gobierno a que intensifique sus esfuerzos al investigar el incidente, con el fin de llevar ante la justicia a los autores de la agresión, y a que informe de todos los progresos realizados a este respecto.

La Comisión toma nota de la alegación de la CSI de que persiste el acoso judicial de los dirigentes sindicales en el país; la CSI se refiere a este respecto al arresto y la detención administrativa, en octubre y diciembre de 2021, de dos dirigentes sindicales, a saber, el Sr. Zhenis Orynaliev y la Sra. Saule Seidakhmetova, en relación con su participación en una huelga. La Comisión pide al Gobierno que formule comentarios a este respecto.

La Comisión toma nota de la respuesta detallada del Gobierno a la solicitud de la Comisión de la Conferencia de permitir una investigación independiente de los eventos ocurridos en Zhanaozen en 2011. A la luz de la información contenida en la memoria del Gobierno, la Comisión entiende que las circunstancias de dichos eventos de 2011, a los que el Gobierno se refiere como disturbios, se han investigado, y que diversos observadores externos han estado de acuerdo en la transparencia tanto de los procesos previos al juicio como de los procesos del juicio. El Gobierno indica que los procesos penales contra 11 demandados que habían instigado a disturbios masivos se interrumpieron en la etapa de investigación preliminar debido a una amnistía, y que, de los organizadores de disturbios que iban a ser juzgados, 13 fueron condenados a penas de prisión, 16 fueron condenados a penas de prisión con libertad condicional, 3 fueron absueltos y 5 fueron puestos en libertad tras la amnistía. El Gobierno indica asimismo que, tras las investigaciones de 16 quejas de métodos ilícitos de investigación, se tomó la decisión de no iniciar ningún proceso penal. La Comisión observa con preocupación que el Gobierno no responde a las declaraciones formuladas por varios oradores durante las discusiones mantenidas en la Comisión de la Conferencia que alegan la muerte de 17 huelguistas y lesiones causadas a más de 100 huelguistas tras la represión sumamente violenta de la huelga que tuvo lugar en Zhanaozen. Los oradores, así como la CSI en sus últimas observaciones, alegaron que los actos de violencia pusieron fin a una huelga pacífica de siete meses en la que participaron más de 3 000 trabajadores para exigir un incremento salarial. La Comisión señala que, en estas circunstancias, la Comisión de la Conferencia instó al Gobierno a permitir que se llevara a cabo una investigación independiente. La Comisión considera que el mantenimiento de un clima de impunidad para los autores de tales actos de violencia es sumamente perjudicial y constituye un gran obstáculo para el ejercicio de la libertad sindical en el país. Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a que adopte todas las medidas necesarias, en consulta con los interlocutores sociales, para emprender una investigación independiente de los eventos ocurridos en Zhanaozen en 2011, con miras a dilucidar todos los hechos y a determinar responsabilidades, para que puedan tener lugar la recuperación y la reconciliación. La Comisión pide al Gobierno que le informe de todas las medidas adoptadas a este respecto.

Artículo 2 del Convenio.Derecho a constituir organizaciones sin autorización previa. La Comisión pidió anteriormente al Gobierno que adoptara todas las medidas necesarias para solucionar el problema del registro del Congreso de Sindicatos Libres (KSPRK) y de las organizaciones afiliadas al Sindicato de Trabajadores del Sector de la Energía y el Combustible, a fin de que pudieran gozar de la plena autonomía e independencia de las organizaciones de trabajadores libres e independientes, cumplir su mandato y representar a sus mandantes sin demora. La Comisión pidió asimismo al Gobierno que continuara colaborando con los interlocutores sociales para examinar las dificultades detectadas por los sindicatos que tratan de registrarse, con objeto de adoptar medidas adecuadas, incluidas legislativas, para hacer plenamente efectivo el artículo 2 del Convenio, y que garantizara el derecho de los trabajadores a constituir organizaciones sin autorización previa. La Comisión toma nota de que, según indica el Gobierno, hasta la fecha (y desde noviembre de 2019), el KSPRK no ha presentado ninguna solicitud de registro estatal. A este respecto, la Comisión toma nota de que, tal como indica el informe de la Misión de Contactos Directos, con la salvedad del Sindicato de Trabajadores del Sector de la Energía y el Combustible, no existe otro sindicato al que el KSPRK podría afiliarse inmediatamente para obtener el registro a nivel republicano. En relación con esto, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que las solicitudes de registro de las organizaciones afiliadas al Sindicato de Trabajadores del Sector de la Energía y el Combustible en Atyrau y Almaty se han denegado en 5 y 2 ocasiones, respectivamente, y de que se han explicado las fallas a los sindicatos interesados. El Gobierno señala que una vez subsanadas estas fallas, los sindicatos pueden presentar nuevamente una solicitud de registro.

La Comisión toma nota de que la Misión de Contactos Directos planteó la cuestión del registro de sindicatos en el sector petrolero en todas sus reuniones con los órganos estatales. Si bien el Comisionado para los Derechos Humanos hizo alusión al hecho de que el sector petrolero revestía importancia para la seguridad nacional, otros Ministerios responsables, así como el Viceprimer Ministro, indicaron que el único motivo por el que se había denegado el registro era el incumplimiento de los requisitos legislativos establecidos para el registro de sindicatos, a pesar de las explicaciones proporcionadas durante un taller organizado en marzo de 2021 para ayudar al sindicato a comprender los procedimientos. Sin embargo, la Misión de Contactos Directos tomó nota de que las solicitudes de registro de estos sindicatos eran denegadas sistemáticamente sobre la base de aspectos técnicos, que podrían haberse remediado in situ en la oficina de registro, en lugar de denegarse y de requerir otro proceso de solicitud de un mes, y tomó nota asimismo de que, cada vez que se denegaba el registro, la autoridad de registro se remitía a un aspecto totalmente nuevo que no cumplía con la legislación, es decir, un aspecto al que no había hecho referencia en su denegación anterior motivada. La imposibilidad de registrar las dos estructuras sindicales impide al Sindicato de Trabajadores del Sector de la Energía y el Combustible confirmar su estatus. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, en el marco del Plan de Acción, se revisará la composición del grupo de trabajo establecido para examinar los problemas que han surgido en el procedimiento de registro. Al tiempo que expresa su profunda preocupación por el curso de los eventos, la Comisión insta al Gobierno a adoptar medidas adicionales para solucionar la cuestión del registro de las organizaciones afiliadas al Sindicato de Trabajadores del Sector de la Energía y el Combustible, a fin de que puedan gozar de la plena autonomía e independencia de las organizaciones de trabajadores libres e independientes, cumplir su mandato y representar a sus mandantes sin demora. La Comisión pide al Gobierno que le informe de todos los progresos realizados a este respecto.

Además, en relación con esto, la Comisión toma nota de que, según el informe de la Misión de Contactos Directos, a raíz de la decisión reciente de establecer regiones adicionales en el país, el requisito de contar con organizaciones y/o estructuras afiliadas en más del 50 por ciento de las regiones/ciudades de importancia regional/la capital, tal como se preveía actualmente para el establecimiento de un sindicato sectorial, parecía excesivo, y el porcentaje requerido debía reducirse, en particular cuando un sector o una industria solo cubre algunas regiones, como sucede, por ejemplo, con el sector petrolero. La Comisión toma nota de que, según el Sindicato de Trabajadores del Sector de la Energía y el Combustible, en las nuevas circunstancias, será más difícil, si no imposible, confirmar su estatus sectorial. La Comisión toma nota de que el Comisario nacional para los Derechos Humanos consideró que la Ley de Sindicatos debería enmendarse a este respecto a fin de representar la realidad de ciertos sectores. La Comisión pide al Gobierno que enmiende la Ley de Sindicatos en consecuencia, a fin de garantizar que no se obstaculice la constitución de sindicatos sectoriales. La Comisión pide al Gobierno que le informe de todas las medidas adoptadas a este respecto.

La Comisión toma nota además de que el informe de la Misión de Contactos Directos, indica que se ha formulado una propuesta para enmendar la legislación nacional con miras a simplificar el registro sustituyéndolo por un procedimiento de notificación para los sindicatos que desean adquirir personalidad jurídica o permitiendo que los sindicatos desplieguen su actividad sin registrarse y, por tanto, sin obtener personalidad jurídica. Se había previsto que los proyectos de enmienda se formularan a finales de 2022 para su adopción el primer trimestre de 2023. Al tiempo que saluda esta información, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre los progresos realizados a este respecto, incluida una copia de las enmiendas una vez se adopten.

De conformidad con las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas de 2021, la Comisión había alentado anteriormente al Gobierno a seguir examinando la aplicación de la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios (NCE) en la práctica, a fin de garantizar que sus disposiciones sobre la acreditación de las organizaciones de empleadores ante la NCE no obstaculizaran el ejercicio del derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar su administración y sus actividades y a formular sus programas. La Comisión toma nota de que, según indica el informe de la Misión de Contactos Directos, el papel que desempeñaban las organizaciones de empleadores no siempre era comprendido por todos los actores estatales, y debía aclararse con miras a garantizar que la participación en el diálogo social, y en particular en la negociación colectiva, fuera una prerrogativa de las organizaciones de empleadores. La Misión de Contactos Directos tomó nota además de que el sistema de acreditación era voluntario, de que la Confederación de Empleadores no estaba acreditada ante la NCE, y de que la primera no consideraba que la acreditación, o la falta de acreditación, restringiera sus derechos. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que se está contemplando la formulación de una ley independiente sobre las organizaciones de empleadores como una forma de mejorar la alianza social y el diálogo, y de fortalecer los derechos de las organizaciones de empleadores consagrados en el Convenio. La Comisión saluda esta información y pide al Gobierno que informe sobre todos los progresos realizados a este respecto.

Artículo 3.Derecho de las organizaciones a organizar sus actividades y a formular sus programas. La Comisión recuerda que anteriormente pidió al Gobierno que enmendara el artículo 402 del Código Penal (2016), conforme al cual una instigación a continuar una huelga declarada ilegal por el tribunal se podía castigar con una detención de hasta 50 días y, en ciertos casos (menoscabo considerable de los derechos e intereses de los ciudadanos, disturbios masivos, etc.) hasta con una pena de prisión de dos años. En ausencia de cualquier información específica a este respecto, la Comisión pide una vez más al Gobierno que comunique información sobre todas las medidas adoptadas o previstas a fin de revisar el artículo 402 del Código Penal, con objeto de garantizar que el mero hecho de convocar una huelga, incluso una huelga declarada ilegal por los tribunales, no condujera a una detención o a una pena de prisión.

Artículo 5.Derecho de las organizaciones a recibir asistencia financiera de las organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. La Comisión tomó nota anteriormente de la referencia del Gobierno a su Ordenanza núm. 177, de 9 de abril de 2018, «Sobre la adopción de una lista de organizaciones internacionales y estatales y organizaciones no gubernamentales y fondos del extranjero y kazakas que pueden otorgar subvenciones», en la que se determinó que 98 organizaciones internacionales podían otorgar subvenciones a personas naturales o jurídicas en Kazajstán. La Comisión confió en que la lista contenida en la Ordenanza se enmendaría para incluir las organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. La Comisión toma nota de que, según el Plan de Acción, esta cuestión debía examinarse antes de finalizar 2022. La Comisión espera que se tomen las medidas necesarias sin demora para garantizar que no se impida a las organizaciones de trabajadores y de empleadores recibir asistencia financiera y de otra índole de las organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. Pide al Gobierno que comunique información sobre todos los progresos realizados a este respecto.