Observación (CEACR) - Adopción: 2018, Publicación: 108ª reunión CIT (2019)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Chile (Ratificación : 2008)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Central Unitaria de Trabajadores de Chile (CUT-Chile) recibidas el 13 de septiembre de 2018. La Comisión pide al Gobierno que trasmita sus comentarios al respecto.

Artículo 6 del Convenio. Consulta previa. Consulta Constituyente Indígena. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno en su memoria sobre los procesos de consulta previa con pueblos indígenas llevados a cabo desde 2009 hasta 2017, tanto respecto de medidas legislativas como de proyectos de desarrollo, y de que han finalizado 85 de un total de 127 procesos de consulta. El Gobierno también incluye una lista de 45 oficios de órganos de administración del Estado en los que se establecen la no procedencia de la realización de procesos de consulta indígena.

La Comisión toma nota del Informe Final Sistematización Proceso de Consulta Constituyente Indígena publicado en 2017 por el Ministerio de Desarrollo Social. El informe describe el proceso de consulta con los pueblos indígenas a lo largo de todo el territorio del país con miras a consagrar el reconocimiento constitucional de dichos pueblos y sus derechos bajo la supervisión de un Comité Consultivo y de Seguimiento conformado por organismos del Sistema de Naciones Unidas y Consejeros Nacionales Indígenas de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI). Las consultas tuvieron lugar entre agosto de 2016 y enero de 2017 con los pueblos Mapuche, Rapa Nui, Aymara, Quechua, Atacameño (o Likan Antai), Diaguita, Colla, Kawashkar y Yagán a través de encuentros convocados, encuentros autoconvocados y participación individual, siendo las universidades las ejecutoras del proceso. Un total de 17 016 personas fueron consultadas. La Comisión toma nota del Acta Resultados del Diálogo Nacional del Proceso de Consulta para el Reconocimiento Constitucional de los Derechos de los Pueblos Indígenas suscrita el 21 de octubre de 2017 por representantes de los pueblos indígenas, el Ministerio de Desarrollo Social a nombre del Gobierno, y la Coordinadora Residente del Sistema de las Naciones Unidas en Chile en calidad de garante y facilitador. En el Acta se recogen las medidas sobre las que hay acuerdos totales que incluyen: i) el reconocimiento de la pre-existencia de los pueblos indígenas que habitan el territorio; ii) el reconocimiento del derecho de los pueblos indígenas a conservar, fortalecer y desarrollar su historia, identidad, cultura, idiomas, instituciones y tradiciones; iii) el deber del Estado de preservar la diversidad cultural del país; iv) el reconocimiento y protección de los derechos culturales y lingüísticos de los pueblos indígenas, su patrimonio cultural, material e inmaterial, y v) la reafirmación del principio de igualdad y no discriminación fundada en origen indígena. La Comisión toma nota que el 19 de julio de 2018 se presentó ante la Cámara de Diputados de Chile el proyecto de ley que modifica la Carta Fundamental para consagrar el reconocimiento de los pueblos indígenas, su cultura y tradiciones, y garantizar su participación y representación política (boletín núm. 11939-07) con base en los acuerdos obtenidos del proceso constituyente indígena.

La Comisión toma nota con interés del proceso de consulta llevado a cabo con los pueblos indígenas en el país y de la presentación ante la Cámara de Diputados del proyecto de ley de modificación de la Carta Fundamental para consagrar el reconocimiento de los pueblos indígenas, su cultura y tradiciones y garantizar su participación y representación política. La Comisión saluda los esfuerzos del Gobierno al respecto que contribuyen a fortalecer la confianza de los pueblos indígenas. La Comisión pide al Gobierno que suministre informaciones sobre los avances en el proceso de reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas y sus derechos, dando seguimiento a los acuerdos consagrados en el Acta Resultados del Diálogo Nacional del Proceso de Consulta para el Reconocimiento Constitucional de los Derechos de los Pueblos Indígenas de 21 de octubre de 2017. La Comisión pide también al Gobierno que envíe información sobre la manera en que se ha dado atención a las preocupaciones expresadas por los pueblos indígenas en los casos en que se ha determinado que no procede la realización de procesos de consulta previa.

Artículo 6 y 7, 3). Consultas en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la Ley núm. 19300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente de 1994, que estableció el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), así como del decreto núm. 40 de 2013 que regula el SEIA. La Comisión recuerda que la ley núm. 19300 establece un procedimiento de participación informada de las comunidades en el proceso de calificación de los estudios de impacto ambiental; y que el decreto núm. 40 disponía que los proyectos que ingresen al SEIA que afecten directamente a grupos pertenecientes a pueblos indígenas, debían ser sometidos a un proceso de consulta de buena fe. La Comisión tomó nota del artículo 85 del decreto núm. 40, según el cual el proceso de consulta debe ser diseñado y ejecutado por el Servicio de Evaluación Ambiental; contemplando los mecanismos apropiados según las características socioculturales propias de cada pueblo, y a través de sus instituciones representativas de modo que las comunidades puedan tener la posibilidad de influir durante el proceso de evaluación ambiental.

La Comisión recuerda que, en seguimiento de las recomendaciones del comité tripartito establecido para examinar la reclamación presentada por el Sindicato Interempresas núm. 1 de Panificadores Mapuches de Santiago, adoptadas por el Consejo de Administración (documento GB.326/INS/15/5), pidió al Gobierno que presentara informaciones que demuestren que, en los proyectos susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas que ingresan al SEIA, se haya cumplido con los artículos 6 y 7, y, según proceda, los artículos 15 y 16 del Convenio. En respuesta a este pedido, el Gobierno incluye en su memoria información detallada sobre dos proyectos ingresados al SEIA que han sido consultados con comunidades indígenas con base en etapas acordadas entre éstas y el Servicio de Evaluación Ambiental. El primer proyecto denominado «Embalse Chironta», ubicado en la región de Arica y Parinacota, fue calificado favorablemente en septiembre de 2014 luego de ser consultado con las comunidades indígenas Aymaras de Challapo, Chapisca, Molinos Inti Marka así como por las Asociaciones Indígenas de Molinos y Chapisca. El Gobierno indica que dichas comunidades eran susceptibles de ser afectadas directamente por el proyecto debido a la circulación de vehículos por un camino no pavimentado, que provocaría altas emisiones de ruido y de material articulado. Como resultado de la consulta se lograron 24 acuerdos sobre, entre otros aspectos, la utilización de medios de mitigación y la generación de un convenio con la Oficina Municipal de Información Laboral de la Municipalidad de Arica para capacitaciones en los oficios que puedan surgir durante el desarrollo de la obra. El segundo proyecto denominado «Nueva línea 2x220 kV Encuentro-Lagunas», ubicado en las regiones de Antofagasta y Tarapacá, fue calificado favorablemente en marzo de 2016 después de haber sido consultado con la comunidad indígena Aymara de Quillagua. El Gobierno indica que dicha comunidad era susceptible de ser afectada directamente debido a que el proyecto se pretendía ejecutar sobre sitios arqueológicos donde la comunidad realizaba manifestaciones culturales. Como resultado de la consulta se lograron 13 acuerdos relacionados a medidas de mitigación para proteger el componente arqueológico; así como medidas de compensación, entre éstas la recuperación de caminos, inclusión de mano de obra local, construcción y mejoramiento de infraestructura de la sede de la comunidad y del Centro de Información Turística Quillagua.

La Comisión pide al Gobierno que continúe presentando informaciones sobre las medidas adoptadas para dar cumplimiento a los acuerdos llegados con las comunidades consultadas en relación a los proyectos «Embalse Chironta», y «Nueva línea 2x220 kV Encuentro-Lagunas», así como para dar cumplimiento a otros acuerdos con comunidades indígenas que hayan sido consultadas por medio del Servicio de Evaluación Ambiental respecto a proyectos de desarrollo que los afecten directamente.

Artículos 7, 3), 15 y 16. Reforma a la legislación sobre evaluación de impacto ambiental. En comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la creación de una comisión asesora para evaluar y proponer reformas al SEIA y expresó la esperanza de que en esa ocasión el Gobierno vele por la eficacia de los mecanismos de consulta y la participación de los pueblos indígenas, de conformidad con los artículos 6, 7, 15 y 16 del Convenio. El Gobierno indica que la Cámara de Diputados ha iniciado el análisis de una propuesta de ley de modernización al SEIA presentada por el Presidente de la República mediante el mensaje núm. 062-366, de 27 de julio de 2018. La propuesta contempla entre sus objetivos «la incorporación de la participación ciudadana anticipada para los proyectos que pretendan ingresar al SEIA con el objeto de generar un proceso de diálogo temprano entre comunidad y proponente», bajo el entendimiento de que «el momento oportuno para iniciar el diálogo es previo a la evaluación del proyecto». Entre los criterios bajo los cuales se desarrollaría la etapa de participación ciudadana temprana se incluyen la entrega de información completa, veraz y oportuna; la creación de espacios de interacción para que las comunidades puedan influir en aspectos relacionados con el proyecto; buena fe y respeto a los derechos humanos. Esta etapa concluiría con la creación de términos de referencia que servirían de base para la preparación y presentación del respectivo estudio de impacto ambiental. La Comisión observa que el Gobierno indica al respecto que no se han realizado consultas en esta materia con los pueblos indígenas, sin perjuicio de que una vez que estas posibles reformas se materialicen en un proyecto de ley, deban ser consultadas en la medida que impliquen modificaciones legislativas en lo referido a la consulta de los pueblos indígenas.

La Comisión subraya que, el 5 de septiembre de 2018, la Corte Suprema emitió un informe sobre el proyecto de ley que moderniza al SEIA (núm. 20 2018) en el cual sostiene que el proceso de participación ciudadana anticipada constituye una oportunidad para que los interesados o directamente afectados por el proyecto o actividad puedan informarse de manera completa y oportuna, especialmente en aspectos relacionados a los beneficios económicos y sociales y a las eventuales externalidades ambientales. La Corte Suprema se refiere a la necesidad de aclarar si, en el proceso de participación ciudadana anticipada, queda comprendida la consulta previa a los pueblos originarios cuando el proyecto o actividad afecte directamente a uno o más grupos pertenecientes a pueblos indígenas; en cuyo caso, según la Corte Suprema, el SEIA deberá diseñar un proceso de consulta de buena fe. En este sentido, la Corte Suprema, invocando el artículo 7, 3), del Convenio, subraya que la participación temprana de las comunidades indígenas a través de la consulta previa les permitiría conocer y comprender los impactos culturales y sociales que las iniciativas de inversión puedan generar en sus comunidades. La Comisión observa que la Corte se refiere al informe final de la Comisión Asesora Presidencial para la Reforma del SEIA en el cual se indica que es necesario «analizar los procesos de Consulta Indígena (PCI) que se desarrollan en el marco del SEIA, toda vez que éstos actualmente se enfrentan a cuestionamientos y críticas referidas al procedimiento, a los resultados esperados y a los plazos asociados». Teniendo en cuenta el objetivo y el alcance de las modificaciones propuestas, la Comisión confía en que el Gobierno tome las medidas necesarias para que se lleven a cabo consultas con los pueblos indígenas durante el proceso de reforma a la ley núm. 19300 que establece el SEIA, así como respecto a las posibles modificaciones que se realicen a su reglamento, en los aspectos que afecten directamente a sus derechos. La Comisión pide al Gobierno que vele por que toda propuesta de legislación relativa a la evaluación de impactos ambientales: i) dé cumplimiento a los artículos 6 y 15 del Convenio en lo que respecta a la consulta con los pueblos indígenas sobre proyectos de prospección o explotación de recursos existentes en tierras tradicionalmente ocupadas por dichos pueblos; ii) asegure la cooperación de los pueblos interesados en la evaluación de la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo puedan tener sobre dichos pueblos, en base al artículo 7 del Convenio, y iii) atienda las situaciones previstas en los párrafos 2, 3, 4 y 5 del artículo 16 del Convenio en relación con proyectos que impliquen el traslado de los pueblos interesados de sus tierras tradicionalmente ocupadas. En este sentido, la Comisión recuerda que el Convenio establece que el traslado y la reubicación de los pueblos indígenas de sus tierras constituyen una medida excepcional que sólo puede llevarse a cabo con su consentimiento dado libremente y con pleno conocimiento de causa.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.