RECLAMACIÓN (artículo 24) - JAPÓN - C096 - 1987

Informe del Comité designado para examinar una reclamación presentada por sindicatos japoneses, en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, por la que se alega el no cumplimiento por el Japón del Convenio sobre las agencias retribuidas de colocación (revisado), 1949 (núm. 96)

Decision

1. El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

1. I. Introducción
2. 1. Por carta de 20 de diciembre de 1985, cierto número de organizaciones sindicales japonesas (Nota 1), invocando el artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, presentaron una reclamación alegando el no cumplimiento por el Japón del Convenio relativo a las agencias retribuidas de colocación (revisado), 1949 (núm. 96) (Nota 2).
3. 2. Japón ratificó el Convenio sobre las agencias retribuidas de colocación (revisado), 1949 (núm. 96) el 11 de junio de 1956, con una notificación de que aceptaba las disposiciones de la Parte III del Convenio, que trata de la reglamentación de las agencias retribuidas de colocación, incluidas las que tienen fines lucrativos. El Convenio está en vigor para el Japón.
4. 3. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Inter nacional del Trabajo relativas a las reclamaciones son las siguientes:
5. Artículo 24
6. "Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente."
7. Artículo 25
8. "Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida."
9. 4. El procedimiento que ha de seguirse en los casos de reclamación se rige por el Reglamento revisado que adoptó el Consejo de Administración en su 212.a reunión (marzo de 1980) (Nota 3).
10. 5. De conformidad con los artículos 1 y 2 del mencionado Reglamento, el Director General acusó recibo de la reclamación, informó al Gobierno del Japón y transmitió la reclamación a la Mesa del Consejo de Administración.
11. 6. En su 234.a reunión (noviembre de 1986), el Consejo de Administración, por recomendación de su Mesa, decidió que la reclamación era admisible y, para examinarla, designó un comité, constituido por la Sra. Lucille Caron (miembro Gubernamental, presidente), el Sr. Johan von Holten (miembro Empleador) y el Sr. Heribert Maier (miembro Trabajador).
12. 7. El Comité así designado invitó al Gobierno del Japón a formular una declaración sobre la reclamación antes del 31 de marzo de 1987 (Nota 4).
13. 8. El Comité también invitó a las organizaciones sindicales interesadas a que facilitaran informaciones complementarias hasta el 31 de enero de 1987 (Nota 5).
14. 9. La declaración del Gobierno se recibió el 16 de abril de 1987. El Comité celebró una reunión en junio y una segunda reunión en noviembre de 1987 para adoptar su informe.
15. II. Examen de la reclamación
16. 1. Alegatos presentados
17. 10. Las organizaciones sindicales interesadas alegan que el Gobierno del Japón, al haber sancionado la ley núm. 88, de 5 de julio de 1985, destinada a garantizar el funcionamiento adecuado de las empresas de contratación y envío de trabajadores y mejores condiciones de trabajo para los trabajadores enviadospor dichas empresas (Nota 6) (que de aquí en adelante se designará como la "ley") ha faltado a la observancia del Convenio sobre las agencias retribuidas de colocación (revisado), 1949 (núm. 96) y, en particular, de su artículo 10, que establece los requisitos para el funcionamiento de las agencias retribuidas de colocación definidas en el párrafo 1, a) del artículo 1.
18. 11. Las organizaciones reclamantes se remiten a la definición de "suministro de trabajadores despachados" que se da en el artículo 2, 1) de la ley, a saber "poner a uno o más trabajadores empleados por una persona a trabajar para otra persona, bajo la dirección de esta última, manteniendo al mismo tiempo su relación de empleo con la primera persona, salvo si dichas personas están de acuerdo en que el o los trabajadores sean empleados por la última persona".
19. 12. A este respecto también mencionan el memorándum enviado por la Oficina Internacional del Trabajo al Ministro de Salud Pública y Asuntos Sociales de Suecia (Boletín Oficial, vol. XLIX, núm. 3, julio de 1966) sobre la aplicación del Convenio núm. 96 a las agencias de mecanógrafos temporeros. En la reclamación se citan en particular los párrafos 9 a 12 del memorándum y se considera que las agencias generales de contratación y envío de trabajadores, según la definición del artículo 2, 4) de la ley, y en especial las llamadas "agencias con registro de inscripción", que son las que efectúan colocaciones temporales de los trabajadores que se han inscrito en dichas agencias con tal fin, caen dentro del ámbito de aplicación del Convenio pues dichas actividades cumplen con las siguientes tres condiciones mencionadas en el memorándum: 1) el trabajador sólo recibe una remuneración cuando trabaja para un tercero; 2) la naturaleza del trabajo es determinada por este último y, 3) su supervisión también está a cargo del mismo.
20. 13. En consecuencia, los sindicatos consideran que la ley no cumple los requisitos establecidos por los apartados b), c) y d) del artículo 10 del Convenio (Nota 7) ya que no exige la licencia anual, no regula las retribuciones y los gastos que podrán percibir las agencias ni exige que obtengan autorización especial para colocar o reclutar trabajadores en el extranjero.
21. 14. En las informaciones complementarias, comunicadas en mayo de 1986, las organizaciones sindicales alegan que la ley constituye un intento de autorizar negocios ilegales de colocación de trabajadores temporeros, cuyo crecimiento no se ha controlado, y que con su aplicación aumentaría inevitablemente el número de trabajadores con bajos salarios, lo que acarreará con toda seguridad un deterioro de las condiciones de trabajo del conjunto de los trabajadores, agregando que la ley haría que prevaleciera la explotación por los intermediarios, con lo que se deteriorarían las condiciones de trabajo de todos los trabajadores japoneses debido al fuerte incremento del número de trabajadores cuyos derechos no estarán protegidos. En una nueva comunicación, enviada en octubre de 1986, los sindicatos, tras describir la situación imperante después de la entrada en vigor de la ley del 1.o de julio de 1986, alegan que el Gobierno ha dejado además de garantizar la observancia del Convenio al no aplicar la ley a las agencias dedicadas a "trabajos generales de oficina" y no regular, por tanto, su número, a pesar de ser agencias retribuidas de colocación en el sentido del Convenio. Los sindicatos también mencionan varios efectos negativos derivados de la promulgación de la ley. Por ejemplo, alegan el aumento de la explotación por los intermediarios al no existir una reglamentación de las retribuciones percibidas por las agencias. En este contexto mencionan el artículo L.124-4-2 del Código Francés del Trabajo, que dispone que el salario de un trabajador temporal no debe ser inferior al de los trabajadores permanentes empleados en la empresa a la cual es enviado el temporero.
22. 2. Observaciones del Gobierno
23. 15. Las observaciones del Gobierno (Nota 8) relativas a la reclamación pueden resumirse de la siguiente manera:
24. 16. Por definición una empresa "de contratación y envío de trabajadores" no puede asimilarse a las agencias retribuidas de colocación, pues la persona que conduce tal empresa asume como empleador toda la responsabilidad, tanto jurídica como contractual, y la persona a la que es enviada el trabajador no asume tal responsabilidad. Por otra parte, el Convenio núm. 96 define a las agencias retribuidas de colocación como la persona u organización "que sirva de intermediario para procurar un empleo a un trabajador o un trabajador a un empleador" (artículo 1, párrafo 1, a)).
25. 17. Aun remitiéndose al memorándum de la OIT de 1965 en relación con el caso de Suecia, la empresa "de contratación y envío de trabajadores" prevista por la ley no cae dentro de la categoría de "agencia retribuida de colocación" según la definición del Convenio núm. 96, pues ninguna de las cuatro condiciones (y no tres como afirman los sindicatos) que se mencionan en el memorándum de la Oficina se cumple. En primer lugar, el empleador, o la empresa "despachante", no sólo puede garantizar las calificaciones de los trabajadores que ha de enviar sino que también está en condiciones de asumir la responsabilidad, tanto jurídica como contractual, del envío de mano de obra para trabajar de conformidad con el contenido del contrato de "despacho" de trabajadores. En segundo lugar, cuando el trabajo de la persona a cuya disposición se coloca el trabajador termina prematuramente durante el período de validez del contrato de empleo con dicho trabajador, el empleador de la empresa "despachante" no está eximido de la obligación de pagarle los salarios correspondientes al período restante del contrato de empleo. El trabajador no puede trabajar para otro empleador durante dicho período restante. En tercer lugar, es el empleador de la empresa "despachante", que es parte en el contrato de empleo, quien determina básicamente las condiciones de trabajo y el contenido de las tareas de los trabajadores enviados y también supervisa su trabajo.
26. 18. En el supuesto que se admita que las actividades reguladas por la ley satisfacen los criterios definidos en el caso de Suecia, las disposiciones de la ley se ajustarían, en lo fundamental, a los requisitos establecidos por los apartados b), c) y d) del artículo 10 del Convenio: 1) el empleador de una empresa "despachante" está obligado a preparar y presentar al Ministro de Trabajo una vez por año un informe de actividades de la empresa y una rendición de cuentas (artículo 23, 1) de la ley); si se encuentran insuficiencias en el funcionamiento de la empresa se deberán dar las necesarias orientaciones correctivas para garantizar plenamente la protección de los trabajadores enviados y la estabilidad de sus empleos y, en algunos casos, las medidas tomadas por la administración pueden ir hasta la revocación de la licencia (artículo 14, 1) de la ley); de este modo, la situación prevista por la ley no difiere mucho, en el fondo, del sistema que consiste en conceder una licencia anual (artículo 10, b) del Convenio); 2) la obligación de presentar al Ministro de Trabajo un programa de actividades o un informe sobre el funcionamiento de la empresa, que deberá mencionar la retribución percibida corrientemente por la empresa para cada tipo de trabajo autorizado, permite que, si se observa algún problema en la fijación de las retribuciones y otros gastos cobrados por la empresa, su reglamentación adopte la forma de una orientación suministrada, de ser necesario, a la empresa para corregir la situación; de esta forma se cumple el propósito del apartado c) del artículo 10 del Convenio; 3) el empleador de una empresa "despachante" que tiene la intención de enviar trabajadores al extranjero debe cumplir unas normas muy estrictas, tales como la de notificar al Ministro de Trabajo, de forma anticipada y en cada uno de los casos, el período por el cual se envía al trabajador interesado, el nombre y la dirección de la empresa del cliente y la descripción de las tareas que deben desempeñar los trabajadores enviados (artículos 23, 3) y 26, 3) de la ley). Cuando se observe algún problema se deberá brindar la necesaria orientación correctiva en el momento de recibir la notificación de dicho empleador, sin lo cual no se podrá garantizar la aprobación a dicho empleador. De esta forma, la situación prevista por la ley es equivalente en lo fundamental a un sistema de concesión de licencias (artículo 10, d)).
27. 19. El Gobierno se refiere, además, a los múltiples parecidos que existen entre las empresas "despachantes de mano de obra" y las agencias de trabajo temporal, cuyas actividades han sido reguladas en varios países. Muchos Estados Miembros que han promulgado legislación sobre las agencias de trabajo temporal y que también han ratificado el Convenio núm. 96, consideran que las agencias de trabajo temporal caen fuera del ámbito de aplicación del Convenio. Además, la OIT prevé formular nuevas normas internacionales para las agencias de trabajo temporal. A juicio del Gobierno todo esto constituye una indicación de que las agencias de trabajo temporal difieren de las agencias retribuidas de colocación según se definen en el Convenio.
28. 20. La declaración del Gobierno contiene asimismo varias indicaciones en cuanto a las disposiciones detalladas de la ley, en las que se subraya que su propósito es proteger los derechos de los trabajadores. Además de la obligación de pagar salarios, una empresa "despachante de mano de obra" está obligada a determinar las condiciones de trabajo, y entre ellas las horas de trabajo, los períodos de descanso y las vacaciones, así como, a participar en sistemas de seguro social y laboral, pagar la parte que corresponde al empleador de las contribuciones de seguros y organizar actividades de educación y formación. Como a cualquier otra categoría de trabajadores, se les garantiza a los trabajadores enviados el derecho de formar un sindicato y de celebrar negociaciones colectivas con el empleador de la empresa "despachante" para mejorar sus condiciones de trabajo. En cuanto a la alegación de que la ley no cubre las actividades relacionadas con el empleo de administrativos el Gobierno señala que ciertos trabajos generales de oficina han sido mencionados expresamente en relación con el campo de aplicación de la ley (artículo 2 de la Orden de aplicación de la ley, Orden de Gabinete núm. 45, de 3 de abril de 1986) y que las demás actividades no enumeradas en ninguna de las disposiciones de la Orden de Gabinete están prohibidas por el artículo 4, 3) de la ley.
29. 3. Conclusiones del Comité
30. 21. El Comité observa que la reclamación plantea dos cuestiones: 1) la de la equiparación de las empresas despachantes de trabajadores con las agencias retribuidas de colocación cubiertas por el Convenio núm. 96; y 2) la del cumplimiento en la práctica de las disposiciones de los apartados b), c) y d) del artículo 10 del Convenio.
31. 22. El Comité toma nota de los dos argumentos esenciales presentados por el Gobierno del Japón en sus observaciones. En primer lugar, el Gobierno considera que no es posible asimilar "las empresas despachantes de mano de obra" a las agencias retribuidas de colocación del Convenio núm. 96. En segundo lugar, aun admitiendo que las actividades reguladas por la ley se ajustan a los criterios definidos en 1965 en el memorándum de la OIT relacionado con Suecia y que, por consiguiente, se las considere a los efectos del Convenio como un servicio retribuido de colocación, las disposiciones de la ley cumplirían con las exigencias de los apartados b), c) y d), del artículo 10 del Convenio.
32. 23. Con respecto a la primera cuestión que plantea la reclamación, el Comité toma nota de los acontecimientos habidos desde que la Oficina expresara sus opiniones sobre el caso específico de Suecia en el memorándum de 1965 antes mencionado y, en particular, de las diversas posiciones y soluciones adoptadas por los países que han ratificado el Convenio núm. 96, así como de los comentarios formulados por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones a este respecto.
33. 24. Considerando el carácter complejo de la primera cuestión, y la posición del Gobierno indicada en el párrafo 22 anterior, el Comité estima que sería oportuno abordar directamente la segunda cuestión relativa al cumplimiento en la práctica de las disposiciones del artículo 10 del Convenio.
34. 25. El Comité ha tomado nota de las observaciones formuladas por el Gobierno relativas al cumplimiento de las disposiciones del artículo 10 del Convenio (véase el párrafo 18 anterior). Con respecto al apartado b) del artículo 10 (exigencia de una licencia anual), el Comité toma nota de que el artículo 23, 1) de la ley dispone que un empleador de una empresa "despachante" preparará y someterá al Ministro de Trabajo un informe de actividades y una liquidación de cuentas en la forma prescrita por la Ordenanza del Ministerio de Trabajo y que el artículo 17 de la Ordenanza del Ministerio de Trabajo núm. 20, de 17 de abril de 1986, dispone que el empleador presentará un informe de actividades y una liquidación de cuentas al Ministro de Trabajo dentro del plazo de tres meses contados a partir del cierre de cada ejercicio anual. El Comité toma nota además de que el artículo 14, 1) de la ley autoriza al Ministro de Trabajo a revocar la licencia si se observan violaciones de diversas condiciones que ésta lleva aparejadas. Para el Comité resulta que la exigencia prevista en el apartado b) del artículo 10 se satisface prácticamente, en cuanto a su contenido, con las medidas previstas en las disposiciones antes mencionadas de la ley y de la Ordenanza del Ministerio de Trabajo.
35. 26. Con respecto al apartado c) del artículo 10 del Convenio (tarifa aprobada de retribuciones y gastos), el Comité toma nota del artículo 5, 3) y 4), así como del artículo 23, 2) de la ley. De conformidad con el artículo 5, 3) de la ley, un empleador que solicita una licencia debe presentar un programa de actividades que deberá indicar, entre otras cosas, el monto de las retribuciones. En el informe anual que se debe someter al Ministro de Trabajo en virtud del artículo 23, 2) de la ley, el empleador también está obligado a indicar el monto de las retribuciones. El Comité toma nota de que los artículos 48 y 49 de la ley facultan al Ministro de Trabajo para brindar, respectivamente, orientación y asesoramiento y ordenar a los empleadores la adopción de medidas correctivas. Aunque la ley no dispone expresamente la aprobación de las tarifas de retribuciones por la autoridad competente, en virtud de las disposiciones antes mencionadas de la ley puede considerarse que la fijación de dichas retribuciones queda sometida a la supervisión del Ministro de Trabajo. El Comité también toma nota en este sentido de que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones no ha insistido en la fijación o aprobación de las tarifas de retribuciones y gastos en el caso de las agencias de trabajo temporal en sus comentarios relativos al presente Convenio.
36. 27. Con respecto al apartado d) del artículo 10 del Convenio (permiso y condiciones para colocar o reclutar trabajadores en el extranjero), el Comité toma nota de que el artículo 23, 3) de la ley dispone que en el caso de envío de trabajadores al extranjero el empleador deberá notificarlo al Ministro de Trabajo con antelación, según lo establecido por la Ordenanza del Ministerio de Trabajo y que el artículo 26, 3) de la ley dispone las diversas indicaciones que deben figurar en un contrato de envío de mano de obra concluido entre la empresa despachante y la receptora de los trabajadores enviados. Estas disposiciones, consideradas junto con el artículo 24 de la Ordenanza del Ministerio de Trabajo núm. 20, de 7 de abril de 1986, que dispone nuevos detalles que se han de incluir en un contrato de envío de mano de obra a ultramar, parecen satisfacer, a juicio del Comité, los requisitos previstos en el apartado d) del artículo 10 del Convenio, tomando también en consideración las amplias facultades reglamentarias conferidas por la ley al Ministro de Trabajo (artículos 48 y 49 de la ley).
37. 28. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el Comité llega a la conclusión de que las disposiciones de la ley, interpretadas junto con las disposiciones de la Ordenanza del Ministerio de Trabajo correspondiente, parecen cumplir, en lo fundamental y por conducto de medidas equivalentes, los requisitos establecidos por los apartados b), c) y d), del artículo 10 del Convenio.
38. 29. Por todo ello, el Comité considera innecesario examinar la cuestión de la equiparación de las empresas "despachantes de mano de obra" reguladas por la ley con las agencias retribuidas de colocación a las que se refiere el Convenio núm. 96.
39. III. Recomendaciones del Comité
40. 30. El Comité recomienda al Consejo de Administración que:
41. a) apruebe el presente informe; y
42. b) declare la clausura del actual procedimiento iniciado como consecuencia de la reclamación presentada por los sindicatos japoneses interesados con respecto a la aplicación por parte del Japón del Convenio sobre las agencias retribuidas de colocación (revisado), 1949 (núm. 96).
43. Ginebra, 12 noviembre de 1987 (firmado) L. Caron
44. Presidenta,
45. J. von Holten,
46. H. Maier.
47. Nota 1
48. Sindicato Panjaponés de Trabajadores Portuarios (ZENKOWAN); Unión Sindical Panjaponesa de Trabajadores del Transporte por Automóvil (JIKOHSOUREN); Consejo Panjaponés de Sindicatos del Tráfico y del Transporte (ZENKOUN); Sindicato Panjaponés de Tipógrafos; Sindicato Panjaponés de Profesionales de Seguros Distintos de los de Vida (ZENSOSEN); Sindicato Panjaponés de Trabajadores del Transporte e Industrias Diversas (UNYUIPPAN); Federación Sindical de Trabajadores del Cine y del Teatro del Japón (EIENKYOTO); Sindicato de Conductores FIO; Federación Sindical de Radiodifusión Comercial del Japón (MINPOROREN); Federación Sindical de Informática del Japón (DENSANRO); Federación Japonesa de Sindicatos de Cooperativas (SEIKYOROREN); Conferencia Japonesa de Trabajadores de Cooperativas a Tiempo Parcial; Federación de Sindicatos de Trabajadores de la Edición del Japón (SYUPPANROREN); Federación Sindical de Trabajadores de Agencias de Viaje y Carga Aérea del Japón (KANKOROREN); Sindicato Japonés de Transporte de Almacenes; Sindicato de Profesores de Enseñanza Secundaria Superior del Japón (NIKKOKYO); Sindicato de Conductores de Automóviles del Japón; Sindicato de Marinos Operadores de Radio; Sindicato de Músicos del Japón; Federación Nacional de Sindicatos de Asociaciones Cooperativas Agrícolas del Japón (ZENNOKYOROREN); Sindicato de Maquinistas de los Ferrocarriles Nacionales del Japón (DORO) (por comunicación del 20 de febrero de 1987 este sindicato se retiró de la reclamación); Sindicato de Trabajadores de Telecomunicaciones; Sindicato de Enfermeras y Auxiliares de Denenchofu; Consejo Regional Sindical de los Trabajadores Municipales de Tokio (TOKYO CHIKORO); Sindicato de Empleados de la Prefectura de Tokio (TOSYOKURO); Sindicato de Trabajadores del Mercado Central de Tokio.
49. Por carta de 16 de junio de 1986, cuyo contenido es casi idéntico al de la de 20 de diciembre de 1985, otros dos sindicatos se asociaron a los ya mencionados en la reclamación: el Sindicato de Ingenieros de Ferrocarriles Nacionales Japoneses y el Consejo Japonés de Sindicatos de Empleados Médicos.
50. Nota 2
51. El texto de la reclamación figura en el anexo del documento GB.234/23/21.
52. Nota 3
53. Véase Boletín Oficial, vol. LXIV, 1981, serie A, núm. 1, págs. 63-65.
54. Nota 4
55. Este plazo se prolongó hasta el 15 de abril de 1987 a petición del Gobierno del Japón, en base al tenor del párrafo 2 del artículo 4 del Reglamento.
56. Nota 5
57. Las organizaciones sindicales suministraron informaciones complementarias por cartas fechadas el 31 de mayo de 1986, el 24 de octubre de 1986 y el 22 de enero de 1987.
58. Nota 6
59. En su reclamación los sindicatos se refieren a la "ley para el funcionamiento adecuado de los servicios de colocación de trabajadores y para el establecimiento de condiciones de trabajo para los trabajadores colocados". El Gobierno critica el empleo de la palabra "colocación" que, a su juicio, supone la noción de servicio de empleo. La expresión "despachante de mano de obra", que emplea el Gobierno en su declaración será la que se utilice en el presente informe.
60. Nota 7
61. El artículo 10 del Convenio dispone que "las agencias retribuidas de colocación con fines lucrativos, comprendidas en el párrafo 1, a) del artículo 1 ...
62. b) deberán poseer una licencia anual, renovable a discreción de la autoridad competente;
63. c) sólo podrán percibir las retribuciones y los gastos que figuren en una tarifa que haya sido sometida a la autoridad competente y aprobada por la misma o que haya sido fijada por dicha autoridad; y
64. d) no podrán colocar o reclutar trabajadores en el extranjero sino de acuerdo con las condiciones fijadas por la legislación vigente y si la autoridad competente lo autoriza".
65. Nota 8
66. Los subrayados son citas del texto del Gobierno.