Informe definitivo - Informe núm. 397, Marzo 2022

1. 308. La queja figura en una comunicación del Sindicato de Trabajadores de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) y Afines Portuarios (SINTRAJAP) y la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum (CTRN) de fecha 18 de marzo de 2019.
2. 309. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de fechas 19 de diciembre de 2019 y 22 de junio de 2020.
3. 310. Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 311. En su comunicación de fecha 18 de marzo de 2019 el SINTRAJAP y la CTRN indican que la empresa pública portuaria Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) (en adelante la empresa) suscribió con el SINTRAJAP una convención colectiva para el periodo 2016-2018 y alegan que dicha convención se encuentra vigente puesto que el artículo 147 de la misma establece la prórroga automática hasta tanto no se negocie una nueva convención.
2. 312. Las organizaciones querellantes alegan que en 2011 la empresa entregó en concesión, administración y explotación la construcción de obras portuarias a la empresa transnacional APM Terminals (en adelante la empresa transnacional), traspasándole a esta la totalidad de la carga de contenedores. Las organizaciones querellantes alegan que dicho acto se llevó a cabo violando la convención colectiva en su artículo 136, el cual dispone lo siguiente:
   • Artículo 136. Utilización de equipos de JAPDEVA
   • JAPDEVA garantiza que no se utilizará equipo o personal de empresa privada o de otras instituciones que vayan a suplantar a sus trabajadores(as) o que desmejoren su derecho al trabajo y a lo establecido en la presente convención colectiva. En los casos que JAPDEVA no cuente con el equipo necesario y se deba utilizar maquinaria de empresas ajenas a la institución, dichos equipos deberán ser operados por el personal de JAPDEVA, salvo que por su naturaleza no exista oferta suficiente en el mercado de los equipos requeridos y/o que el dueño exija que por su manejo especializado el mismo quede a cargo de su propio personal, en cuyo caso SINTRAJAP garantiza que este podrá operar el equipo en forma continua y sin tropiezos, de conformidad con lo establecido en este artículo.
   • Es entendido que JAPDEVA realizará todas las gestiones necesarias para contar con los recursos apropiados a fin de cumplir en forma eficiente con sus funciones y a capacitar adecuadamente al personal que requiera la modernización del equipamiento portuario.
   • En caso de que las operaciones del puerto y desarrollo sean encomendadas total o parcialmente a otra entidad estatal o privada, los trabajadores(as) amparados a la presente convención seguirán disfrutando de todos los derechos contenidos en la misma, de acuerdo a lo establecido en el artículo 37 del Código del Trabajo. Deberán ser respetados y garantizados estos derechos por el nuevo patrono, en documento que este suscribirá con SINTRAJAP antes del cambio de patrono con efecto a partir de la vigencia del mismo.
   • En caso de que la institución pretenda en determinado momento trasladar servicios que actualmente preste ella a la empresa privada y a otras dependencias del Gobierno, avisará al sindicato previamente, y negociará cada caso o proyecto concreto con SINTRAJAP, según artículo tres (3) de esta convención.
3. 313. Las organizaciones querellantes alegan que el artículo 136 se incumplió deliberadamente, a pesar de los llamados y gestiones del SINTRAJAP para que se respetase la convención colectiva, porque la empresa traspasó los servicios aludidos a la empresa transnacional sin haber contado con el SINTRAJAP para resolver el destino de los puestos de trabajo como establece el artículo mencionado, adoptando por su cuenta medidas unilaterales que implican despidos, congelamiento de puestos, reestructuraciones y traslados arbitrarios y con la total exclusión del sindicato en dicho proceso. Las organizaciones querellantes indican que el SINTRAJAP presentó una demanda judicial al respecto. De acuerdo a los documentos anexados por las organizaciones querellantes, el 10 de agosto de 2018, en el marco del expediente núm. 18 000657-0679-LA, el Juzgado de Trabajo del I Circuito Judicial de la Zona Atlántica habría concedido una medida cautelar solicitada por el sindicato, y habría ordenado la suspensión inmediata de todo despido mientras se tramitase ese proceso.

B. Respuesta del Gobierno

1. 314. En sus comunicaciones de fechas 19 de diciembre de 2019 y 22 de junio de 2020 el Gobierno transmite sus observaciones, así como las de la empresa, creada en 1963 como ente autónomo del Estado encargado de construir, administrar, conservar y operar el puerto de Limón y otros puertos marítimos y fluviales de la vertiente atlántica. La empresa indica que: i) en 2007 la Contraloría General de la República autorizó a que se contratara una consultora internacional para que elaborara un plan maestro para el complejo portuario Limón-Moín, y evaluación del dragado de canales de norte y equipo de dragado necesario para el mantenimiento de los canales de navegación; ii) en 2008 la consultora entregó su informe final del plan maestro en el que recomendó que se tomaran varias medidas tales como el aumento de la capacidad de la infraestructura y la preparación de la concesión y construcción de una nueva terminal portuaria de contenedores y el traslado de los servicios portuarios de carga y descarga de contenedores a una empresa privada concesionaria, y iii) en 2009 se publicó el aviso de licitación pública internacional y el 1.º de marzo de 2011, con base en la Ley general de concesión de obra pública con servicios públicos, el Poder Ejecutivo, conformado por la Presidenta de la República, el Ministro de Obras Públicas y Transportes y el Ministro de Hacienda, adjudicaron por un plazo de treinta y tres años la concesión para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de una nueva terminal de contenedores de Moín (acuerdo núm. 018 MOPT-H).
2. 315. En relación a la alegada transgresión de la cláusula 136 convencional, la empresa indica que: i) la convención colectiva del periodo 2016-2018 se encuentra vigente; ii) si bien la misma tiene fuerza de ley para las partes que la suscribieron y obliga a la empresa cuando esta actúa unilateralmente, es decir, cuando sus decisiones y actuaciones son de su exclusiva competencia, la movilización de la carga portuaria, en este caso bajo el régimen de concesión, es un acto administrativo que no es exclusivo de la empresa sino que responde a la potestad del Gobierno central que no puede verse limitada por una norma convencional; iii) no existe identidad en cuanto a la administración que suscribió la convención colectiva (la empresa) y quienes conforman la administración concedente del contrato de concesión: el Poder Ejecutivo (Presidenta de la República, Ministro de Obras Públicas y Transportes y Ministro de Hacienda); el Consejo Nacional de Concesiones, y la empresa, y iv) la convención colectiva se encuentra supeditada a las normas contenidas en leyes de orden público y máxime cuando se trata de potestades de imperio y bienes de dominio público, los cuales están sujetos al principio de reserva de ley.
3. 316. La empresa indica que existen tres expedientes judiciales que se tramitan ante el Juzgado de Trabajo del I Circuito Judicial de la Zona Atlántica cuyo objeto es declarar la violación del artículo 136 de la convención colectiva, la nulidad del contrato de concesión de obra pública y subsidiariamente de no anularse el contrato que se indemnice por daños y perjuicios causados a los trabajadores (expedientes núms. 15-002232-1027-CA, 19-000459-679-LA y 18-000657-0679-LA).
4. 317. El Gobierno transmite al respecto la siguiente información que le fue remitida por la Corte Suprema de Justicia: i) expediente núm. 15-002232-1027-CA: proceso contencioso administrativo interpuesto por el SINTRAJAP en contra de la empresa transnacional en el que se argumentó que la concesión iba a afectar a más de 1 000 puestos de trabajo en la empresa y se solicitó la nulidad del contrato de concesión; ii) expediente núm. 19-000459-0679-LA: demanda por incumplimiento del artículo 136 de la convención colectiva presentada el 22 de mayo de 2019; dicho expediente se encontraría en trámite y se iba a proceder al nombramiento del perito, y iii) expediente núm. 18-000657-0679-LA: proceso ordinario laboral interpuesto por el SINTRAJAP contra la empresa el 31 de julio de 2018. El 21 de febrero de 2019 se dictó la incompetencia de ese despacho y se ordenó remitirlo al Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José; no obstante, esa decisión fue apelada, por lo que el expediente se envió al Tribunal de Apelación Civil y Trabajo de la Zona Atlántica para su resolución. El 19 de julio de 2019 el Juzgado de Trabajo de Limón remitió el caso en consulta de competencia a la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.
5. 318. En relación a la alegada reestructuración, despidos, traslados arbitrarios y unilaterales, el Gobierno considera importante resaltar los esfuerzos que se han realizado, teniendo como objetivo primordial la tutela de los derechos laborales de los trabajadores de la empresa. El Gobierno indica que previo a que se presentara a la corriente legislativa el proyecto de ley núm. 21426 relativo a la transformación de la empresa y la protección de sus trabajadores, que hoy día es la Ley núm. 9764 de 15 de octubre de 2019, el Gobierno sostuvo negociaciones con el SINTRAJAP en virtud de las cuales se concretaron acuerdos, tanto en beneficio de la empresa como de los trabajadores. El Gobierno indica que existió un entendimiento de las partes de llevar el proceso en un clima de paz laboral y de apertura para llegar a un acuerdo en beneficio de los trabajadores de la empresa, y señala que estas negociaciones se habían venido dando desde 2008, por lo que no ha habido intervención unilateral del Gobierno en la toma de decisiones, por el contrario, todo el proceso ha contado con la participación activa de los sectores involucrados.
6. 319. El Gobierno indica que, según establece el artículo 1 de la Ley núm. 9764, la empresa debía implementar su reorganización administrativa, financiera y operativa para asegurar su equilibrio financiero, su sostenibilidad y el cumplimiento de sus objetivos. La ley faculta a la empresa a determinar la estructura administrativa y operativa adecuada para su correcto funcionamiento, así como a realizar los estudios técnicos y las acciones necesarias para mantener únicamente las personas trabajadoras que se requieran para garantizar la continuidad de la misma y el equilibrio financiero, en el corto y largo plazo.
7. 320. El Gobierno indica que dentro de las medidas previstas en dicha ley se encuentran: el traslado de empleados a otras entidades del Estado; el otorgamiento de un incentivo adicional al pago de sus prestaciones a los trabajadores de la empresa que optaran por el cese de sus funciones; así como un régimen de prejubilación especial. A partir de la publicación de la ley, los trabajadores tenían un mes para escoger y solicitar, formalmente, una de las modalidades antes señaladas y, vencido este plazo, la empresa quedaba obligada a iniciar la ejecución del cese del personal necesario para llegar a su punto de equilibrio financiero.
8. 321. El Gobierno indica que el proyecto de ley, que dio origen a la Ley núm. 9764, fue revisado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia mediante el voto núm. 2019-018505, emitido el 24 de septiembre de 2019, en virtud de una consulta legislativa facultativa, e indica que en los dos puntos consultados la Corte determinó que el proyecto no contenía vicios de inconstitucionalidad. El Gobierno destaca que la protección de los derechos laborales de los trabajadores de la empresa ha sido prioritaria para el Gobierno y que los derechos han sido salvaguardados dentro del marco de la legalidad vigente.
9. 322. Por su parte, la empresa destaca que durante todo el proceso de transformación de la misma existió un proceso de diálogo en el que participaron las autoridades gubernamentales, incluido el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la representación de los trabajadores, dentro de la que se encuentra el SINTRAJAP. La empresa indica haber realizado, en los últimos doce años, cuatro estudios y propuestas de modificación de su estructura organizacional y señala que el último programa de reorganización fue presentado en marzo de 2019 previo a sufrir la crisis financiera que enfrenta hoy. La empresa indica que dicha propuesta de reorganización fue trabajada con representantes de los distintos departamentos de la misma y recuperando insumos de los anteriores estudios. Añade que dicha propuesta de reorganización fue compartida con el SINTRAJAP mediante oficio núm. PE-184-2019, de 10 de julio de 2019. Indica asimismo que los directores de la empresa se reunieron en varias instancias con el SINTRAJAP para discutir acerca del programa de transformación y que la empresa recibió observaciones de parte de los representantes sindicales, las cuales fueron abordadas.
10. 323. La empresa indica que acorde con lo estipulado en la Ley núm. 9764 y reconociendo la importancia y derecho a la información de los trabajadores en el proceso de transformación de la misma, se abrieron varios canales de comunicación mediante los cuales se fue informando sobre el proceso y aclarando dudas que tanto los trabajadores como sus representantes habían manifestado a la administración, haciendo un proceso totalmente transparente y claro. La empresa destaca que se mantuvieron reuniones con los representantes sindicales quienes elevaron constantemente consultas a la administración en relación a la ley y que se realizaron encuentros entre el SINTRAJAP, la administración de la empresa y representantes del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de manera que pudieran atenderse sus consultas sobre los puntos de interpretación o divergencias entre las partes. Destaca asimismo que durante esta etapa fue de enorme valor la coordinación interinstitucional y que además se distribuyeron varios manuales informativos en los que se detallaron los distintos pasos que se llevarían a cabo en el proceso de transformación de la empresa.

C. Conclusiones del Comité

1. 324. El Comité observa que el caso concierne el alegado incumplimiento de una convención colectiva por parte de una empresa pública del sector portuario. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes alegan que: i) la empresa entregó en concesión la construcción, administración y explotación de una nueva terminal portuaria a la empresa transnacional, traspasándole la totalidad de la carga de contenedores, y ii) dicho acto se llevó a cabo violando la convención colectiva en su artículo 136 porque la empresa no contó con el SINTRAJAP para resolver el destino de los puestos de trabajo tal como establece dicho artículo, adoptando medidas que implicaron despidos, restructuraciones y traslados arbitrarios.
2. 325. El Comité toma nota de que al respecto la empresa indica que si bien la convención colectiva 2016 2018 está vigente y obliga a la empresa cuando sus decisiones y actuaciones son de su exclusiva competencia, no es cierto que haya sido la empresa la que otorgó la concesión, sino que fue la administración concedente, compuesta por el Poder Ejecutivo (Presidenta de la República, Ministro de Obras Públicas y Transportes y Ministro de Hacienda), el Consejo Nacional de Concesiones y la empresa. El Comité toma nota además de que el Gobierno y la empresa indican que: i) en 2007, la Contraloría General de la República autorizó a que se contratara una consultoría para elaborar un plan maestro para el complejo portuario; ii) en 2008 una consultora internacional recomendó a la empresa que tomara medidas que incluían la construcción de una nueva terminal de contenedores y el traslado de los servicios portuarios de carga y descarga de contenedores a una empresa privada concesionaria; iii) en 2009 se publicó el aviso de licitación pública y en 2011 el Poder Ejecutivo adjudicó por treinta y tres años la concesión para el diseño, financiamiento, construcción, explotación y mantenimiento de la terminal de contenedores de Moín a la empresa transnacional; iv) en 2019 se aprobó la Ley núm. 9764 de «Transformación de la Empresa y Protección de sus Personas Trabajadoras» y previo a que se presentara el proyecto de ley, el Gobierno sostuvo negociaciones con el SINTRAJAP, llegó a acuerdos tanto en beneficio de la empresa como de los trabajadores y existió un entendimiento de llevar el proceso en un clima de paz laboral (el Gobierno indica que estas negociaciones se venían dando desde 2008), y v) durante el proceso de transformación se realizaron reuniones entre la empresa, autoridades gubernamentales y la representación de los trabajadores, incluido el SINTRAJAP, a quien se envió de antemano el programa de reorganización.
3. 326. El Comité observa que en el contrato de concesión que se firmó en 2011, se acordó que la empresa transnacional iba a construir una nueva terminal de contenedores y que se iba a trasladar a esta la totalidad de los servicios portuarios de carga y descarga de contenedores. El Comité entiende, según informaciones de público conocimiento que, la construcción de la terminal de contenedores se inició en 2015 y que la terminal está en funcionamiento desde febrero de 2019. El Comité observa que lo que alegan las organizaciones querellantes es que la empresa incumplió con la convención colectiva porque no avisó ni consultó al SINTRAJAP en lo que respecta al destino de los puestos de trabajo que se iban a ver afectados con la entrada en funcionamiento de la terminal. El Comité entiende que la entrada en funcionamiento de la terminal y el traspaso de la totalidad de los servicios de carga y descarga de contenedores a la empresa transnacional iba a conducir a una transformación y reestructuración de la empresa.
4. 327. El Comité constata que la convención colectiva dispone que la empresa tenía que avisarle al SINTRAJAP y negociar con este en caso de que decidiera trasladar servicios que prestaba a una empresa privada, que es lo que ocurrió con la concesión en cuestión. Al tiempo que recuerda que los acuerdos deben ser de cumplimiento obligatorio para las partes y que el respeto mutuo de los compromisos asumidos en los acuerdos colectivos es un elemento importante del derecho de negociación colectiva y debería ser salvaguardado para establecer relaciones laborales sobre una base sólida y estable [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafos 1334 y 1336], el Comité observa que la documentación aportada pareciera indicar que existieron instancias de diálogo con el SINTRAJAP en relación al destino de los puestos de trabajo y la reestructuración de la empresa: i) un boletín que el SINTRAJAP compartió con sus afiliados de fecha 24 de agosto del 2018 (núm. 11-2018) indica que el 18 de julio de dicho año el sindicato tuvo la primera reunión con la empresa para empezar a analizar temas de la restructuración; ii) en otro boletín de fecha 28 de agosto de 2018 (núm. 12-2018) el SINTRAJAP indica a sus afiliados que se había reunido con el Ministro de Trabajo y que se habían establecido mesas de trabajo para conocer los intereses de los trabajadores que voluntariamente quisieran trasladarse a otras instituciones públicas; iii) mediante el oficio núm. PE-184-2019, de 10 de julio de 2019, la empresa compartió con el SINTRAJAP el documento «Programa de Reorganización Institucional»; iv) los directores de la empresa se reunieron con el SINTRAJAP el 22 de julio de 2019 y reiteraron la importancia de la revisión del documento que les había sido entregado; v) el 24 de octubre de 2019 el programa fue discutido con el sindicato, y vi) la empresa sostiene además que recibió observaciones de parte del SINTRAJAP, las cuales fueron abordadas en sesiones de la comisión de implementación de la reestructuración; que existe un compromiso de tener reuniones de seguimiento y que, en el ínterin, la presidencia ejecutiva de la empresa también ha recibido a grupos de trabajadores acompañados por el SINTRAJAP para escuchar sus consultas y aportes al proceso.
5. 328. El Comité observa que seis meses después de presentada la queja se aprobó la Ley núm. 9764 de transformación de la empresa. El Comité observa que, según consta en el sitio web del Poder Judicial de Costa Rica, el 27 de noviembre de 2019 el SINTRAJAP presentó una acción de inconstitucionalidad contra la Ley núm. 9764 que fue rechazada por la Sala Constitucional por resolución de 15 de enero de 2020 por considerar que los despidos previstos en la ley no eran automáticos y que se fundamentaban en la necesidad que tenía la empresa de tomar medidas tendientes a garantizar el equilibrio financiero ante los problemas económicos que enfrentaba. Según se desprende de informaciones de público conocimiento, tras la adopción de la Ley núm. 9764, se habrían llevado a cabo unos 800 despidos.
6. 329. El Comité toma nota de que tanto las organizaciones querellantes como el Gobierno y la empresa mencionan tres procesos judiciales presentados por el SINTRAJAP en relación a los temas que son objeto de esta queja. El Comité observa que, si bien se menciona que en el marco de uno de los procesos se otorgó una medida cautelar a favor del SINTRAJAP, no se han aportado copias de sentencias emitidas en relación a los procesos judiciales. Observando que, según consta en el sitio web del Poder Judicial de Costa Rica, los procesos están aún en trámite, el Comité confía en que las sentencias serán dictadas a la mayor brevedad posible.
7. 330. Por último, observando, según informaciones de público conocimiento que, durante 2021 la empresa y el SINTRAJAP habrían mantenido reuniones tendientes a renegociar la convención colectiva, el Comité alienta a las partes a que continúen el diálogo y que realicen esfuerzos con miras a llegar a un acuerdo en relación a la renegociación de la convención colectiva.

Recomendaciones del Comité

1. 331. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • el Comité alienta a las partes a que continúen el diálogo y que realicen esfuerzos con miras a llegar a un acuerdo en relación a la renegociación de la convención colectiva, y
   • el Comité considera que este caso no requiere un examen más detenido y queda cerrado.