Informe definitivo - Informe núm. 392, Octubre 2020

1. 821. La queja figura en una comunicación de fecha 17 de octubre de 2019 remitida por la Organización de Enfermeros de Noruega (NNO).
2. 822. El Gobierno presentó sus observaciones por comunicaciones de 4 de mayo y 2 de julio de 2020.
3. 823. Noruega ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 824. En su comunicación de 17 de octubre de 2019, la NNO alega que el Gobierno adoptó medidas legislativas para poner fin a una huelga legal mediante un proceso de arbitraje obligatorio, con el propósito de resolver el conflicto que había surgido entre la Organización y la Confederación de Empresas de Noruega (NHO)/Federación de Sectores de los Servicios y del Comercio Minorista de Noruega (NHOSH), a propósito de las condiciones del Acuerdo 527 de 2018. En la misma línea, afirma que el Gobierno no aplicó las conclusiones formuladas por el Comité con respecto a los 12 casos relativos a Noruega en que se señalaron problemas similares de intervención legislativa en el proceso de negociación colectiva. La NNO alega también que el Consejo Nacional Salarial (NWB) no posee el nivel de imparcialidad e independencia necesario para constituir una garantía compensatoria en la eventualidad de la prohibición de una huelga en los servicios esenciales.
2. 825. La organización querellante explica que está constituida como un sindicato nacional de enfermeros y comadrones. Con 116 000 miembros, lo que equivale a cerca del 95 por ciento del total de enfermeros sindicados y del 90 por ciento de todo el personal de enfermería del país, la NNO representa al mayor número de trabajadores empleados en el sector de la atención sanitaria de Noruega. La NNO es miembro de la Confederación de Sindicatos de Profesionales (Unio). Casi la mitad de los miembros de la Unio que trabajan en el sector sanitario están amparados por un convenio colectivo negociado por la NNO, y 1 200 afiliados de la NNO se hallan amparados por un acuerdo negociado por la Unio en nombre de la NNO.
3. 826. La organización querellante prosigue explicando que, si bien la NHO es la mayor federación de organizaciones representativas de las empresas del sector privado de Noruega, su nivel de representación en el sector sanitario no es muy significativo. La NHO participa en todos los convenios colectivos celebrados por sus afiliados.
4. 827. La NNO expone, asimismo, que el Acuerdo 527 es el resultado de una decisión adoptada por el NWB, órgano al que se remitió, en virtud de una ley parlamentaria, el conflicto entre la NNO y las empresas afiliadas a la NHO/NHOSH relativo a la renegociación del Acuerdo 481. Al respecto, la organización querellante indica que, tras la ruptura de las negociaciones y el fracaso del proceso obligatorio de mediación, sus afiliados se declararon en huelga en enero de 2010. Al cabo de unas semanas, el Gobierno intervino recomendando que el Parlamento adoptara medidas legislativas destinadas a poner fin a la huelga y a someter el conflicto a un proceso de arbitraje obligatorio. El 11 de mayo de 2010, es decir, tres meses después del fin de la huelga, el NWB pronunció una decisión por la cual establecía el Acuerdo 527. La NNO señala que ha renegociado este Acuerdo varias veces, lo cual ha redundado en mejoras en la situación de los sectores comprendidos en el mismo, en el nivel de remuneración y en las condiciones sociales. Concretamente, el Acuerdo 527 abarca los hogares de ancianos y de personas con discapacidad, los hoteles para pacientes en entornos hospitalarios, los centros de rehabilitación y los servicios administrativos, de salud profesional y de asesoramiento para los casos de embarazo no deseado, entre otros ámbitos relacionados con la salud. En 2018, 65 empresas estaban amparadas por el Acuerdo. No obstante, según la NNO, el Acuerdo 527 sigue siendo considerablemente menos favorable que cualquiera de los demás acuerdos de los que es parte.
5. 828. La organización querellante afirma que, cuando renegoció el Acuerdo 527 en 2018, su principal prioridad era incrementar el salario mínimo de los enfermeros y colmar así la brecha salarial existente a este nivel entre el convenio colectivo suscrito con la NHO/NHOSH y los convenios colectivos celebrados con otras organizaciones y federaciones de empleadores. Lamentablemente, una vez más, ello no fue posible. Dado que el proceso obligatorio de mediación no condujo a la revisión del Acuerdo, 56 de los 501 miembros de la NNO se declararon en huelga en siete entidades de atención sanitaria. Según la organización querellante, ninguna de esas siete entidades dispensaba servicios esenciales, por lo que la huelga no constituyó una amenaza ni para la vida ni para la salud de ningún paciente. Según la NNO, este hecho fue confirmado en la propuesta presentada por el Gobierno al Parlamento, en la que se precisaba que dicha huelga no ponía en peligro ni la vida ni la salud de las personas en ninguna de las siete entidades afectadas. En su evaluación de los riesgos, las autoridades sanitarias no mencionaron ni los hoteles para pacientes en entornos hospitalarios, ni los centros de rehabilitación, ni tampoco los servicios administrativos, de salud profesional y de asesoramiento para casos de embarazo no deseado, quedando así claramente establecido que estos ámbitos no constituían «servicios esenciales» en el sentido más estricto del término.
6. 829. La NNO expone que, si bien el Acuerdo Básico que ha establecido con la NHO/NHOSH regula los procedimientos para determinar qué se entiende por servicios mínimos, ninguna de las entidades que estaban amparadas por el Acuerdo y que se vieron afectadas por la huelga inició negociaciones en tal sentido. Al cabo de tres semanas, en fecha de 16 de noviembre de 2018, la NHO/NHOSH anunció un cierre patronal, efectivo a partir del 21 de noviembre, aplicable a todos los miembros de la NNO. Concretamente, esta decisión afectó a 65 entidades y 501 miembros de la NNO. Según la organización querellante, las autoridades sanitarias consideraron que dicho cierre patronal constituiría una amenaza inmediata para la vida y la salud de las personas afectadas. La Ministra de Trabajo y Asuntos Sociales llegó a la conclusión de que era imposible lograr un acuerdo voluntario entre las partes y les comunicó su intención de recomendar la adopción de medidas legislativas para imponer un proceso de arbitraje obligatorio con el fin de resolver el conflicto. Ambas partes estuvieron de acuerdo en retomar la actividad en espera de que el Parlamento promulgara dicho texto legislativo. Finalmente, la ley entró en vigor el 20 de diciembre de 2018.
7. 830. La NNO está de acuerdo en que, si hubiera tenido lugar un cierre patronal que afectara a todos sus afiliados en las 65 entidades en cuestión, varias de ellas se habrían visto confrontadas con problemas graves. No obstante, explica que una proporción significativa de esas entidades prestan servicios que no son esenciales. Expone, además, que si bien las autoridades sanitarias regionales y las municipalidades están habilitadas para delegar la prestación de los servicios de atención de salud a proveedores privados, la responsabilidad legal de prestar tales servicios continúa inscribiéndose en la esfera pública. La organización querellante alega que, pese a que el Gobierno estaba al corriente de la posibilidad de que tuvieran lugar una huelga y un cierre patronal más de un mes antes del proceso de mediación, ni el Gobierno ni las autoridades locales responsables de la prestación de los servicios emprendieron acción alguna para reducir las posibles repercusiones de tal situación sobre terceras partes.
8. 831. La organización querellante hace notar que la OIT ha señalado repetidamente que el Gobierno de Noruega debería alentar a los interlocutores sociales a negociar el establecimiento de servicios mínimos o, en caso de desacuerdo en cuanto al número de trabajadores y a sus obligaciones en el marco de tales servicios, remitir el asunto a un órgano independiente. En su opinión, el Gobierno no emprendió acción alguna para garantizar el derecho a la negociación colectiva. Al respecto, opina que, al no existir una regulación de los servicios mínimos, se deja el campo libre para que una de las partes actúe de forma irresponsable, provocando la intervención gubernamental, en lugar de esforzarse por resolver el conflicto. La NNO destaca el hecho de que, aunque en el acuerdo básico establecido con la NHO se regula la dotación mínima de personal, ninguna de las entidades afectadas por la huelga o el cierre patronal emprendió negociaciones sobre tal cuestión, ni antes ni durante la huelga. A juicio de la NNO se trata de una estrategia utilizada por los empleadores en el sector de la atención sanitaria. La intervención gubernamental se debió a la magnitud del cierre patronal decretado por la NHO/NHOSH, junto con el hecho de que las autoridades públicas no cumplieron su obligación legal de asegurar la prestación de los servicios de salud estatutorios a los ciudadanos. La NNO considera que la decisión de someter este conflicto a un proceso de arbitraje obligatorio no se justificaba, pues se podría haber impuesto la obligación de prestar servicios mínimos a fin de asegurar que la huelga no pusiera en peligro la vida, la seguridad y la salud de los pacientes. Añade que ello habría garantizado el derecho de huelga, respetando las obligaciones establecidas en los Convenios núms. 87 y 98. La organización querellante considera que las repetidas intervenciones del Gobierno han socavado el derecho a la negociación colectiva y mermado las posibilidades de alcanzar un acuerdo de forma voluntaria.
9. 832. La NNO considera injustificada la decisión gubernamental de prohibir la huelga y de someter el conflicto a un proceso de arbitraje obligatorio, ya que afectaba a entidades que no prestan servicios esenciales. Cuando el derecho de huelga es limitado o prohibido en determinados servicios esenciales, se debería brindar la protección adecuada a los trabajadores a fin de paliar las restricciones que se les imponen. Ello comprende el derecho a un proceso de arbitraje imparcial y rápido.
10. 833. La organización querellante indica que en Noruega no existe ninguna ley que limite el derecho de huelga, y que tampoco se ha adoptado ninguna ley de carácter general sobre el recurso al arbitraje obligatorio. De esta manera, cada vez que se plantea la cuestión, el Parlamento adopta una ley específica para prohibir el derecho de huelga y someter el conflicto a un proceso de arbitraje obligatorio dirigido por el NWB. La NNO explica que, si bien, en principio, el NWB fue constituido como mecanismo de arbitraje voluntario, su función como tal ha sido muy limitada. Por el contrario, este órgano ha sido utilizado con asiduidad para resolver conflictos mediante procesos de arbitraje obligatorio a petición del Gobierno. Al respecto, la NNO afirma que el Gobierno ha intervenido repetidamente en los conflictos derivados del Acuerdo 481 (en 2002 y 2012) y del Acuerdo 527 (en 2010 y 2018), en relación con el derecho a la negociación colectiva.
11. 834. La NNO alega también que no se adoptó medida alguna a fin de velar por la imparcialidad de los miembros del NWB que representaban los intereses de los trabajadores y de los empleadores. Al respecto, explica que la ley relativa al NWB regula la designación de sus miembros al establecer que tres de los cinco miembros deben ser imparciales, con arreglo a los criterios establecidos para los jueces; sin embargo, no se han dispuesto salvaguardas de esta índole con respecto a los miembros que representan los intereses de los empleadores y los trabajadores. El Gobierno siempre designa a representantes de la NHO para actuar como miembros que defiendan los intereses de los empleadores, y a representantes de la Confederación de Sindicatos de Noruega (LO) para defender los intereses de los trabajadores. Según la organización querellante, es evidente que, en estos casos, los representantes de la LO y la NHO tienen un interés claro en tratar de convencer al tribunal de arbitraje de que tome una decisión en favor de una solución acorde con las políticas de ambas organizaciones. Es, pues, obvio que, debido a la participación de estas dos confederaciones, el NWB constituye un mecanismo de resolución de conflictos que adolece de la imparcialidad necesaria.
12. 835. Por otra parte, la organización querellante afirma que la NHO/NHOSH disponía de tres representantes para defender sus intereses en el NWB; indica, además, que la NHO participa en todos los convenios colectivos que celebran sus empresas afiliadas y que un representante suyo intervino en las negociaciones del Acuerdo 527. Asimismo, la NHO fue uno de los principales artífices de la decisión de decretar el cierre patronal, la cual fue aprobada por su junta directiva con arreglo a sus estatutos. La organización querellante considera que la NHO/NHOSH tenía claramente intereses con respecto al resultado del proceso de arbitraje. El hecho de que tres representantes de la NHO/NHOSH fueran miembros del NWB, frente a solo dos representantes por parte de la NNO, demuestra que el Gobierno no ha proporcionado suficientes garantías para compensar las restricciones del derecho de huelga.
13. 836. Si bien la ley relativa al NWB regula el arbitraje voluntario, en los últimos cuarenta años muy pocas organizaciones han recurrido a este órgano para resolver conflictos de forma voluntaria. Ningún sindicato desea ser juzgado por un tribunal de arbitraje constituido por dos miembros que no son imparciales y que representan posiciones y prioridades políticas diferentes de las mantenidas por las partes en el conflicto. La NNO considera que esto confirma la idea de que el NWB carece de la imparcialidad necesaria. Someter un caso a un proceso de arbitraje obligatorio en que dos de los miembros no son imparciales supone obviamente un problema en la óptica de la libertad sindical. La organización querellante cuestiona también que el NWB pueda considerarse como un órgano independiente del Gobierno, pues este designa a sus miembros tras mantener consultas informales con la NHO y la LO; por ello, según la organización querellante, es sabido que dichos miembros son leales al modelo establecido y a las dos confederaciones. Incluso si no es posible indicar a los denominados tres miembros neutrales lo que deben decidir, existe un vínculo institucionalizado con el Gobierno por el que se define claramente la forma en que deben resolverse los casos, lo cual socava la imparcialidad del NWB.
14. 837. La organización querellante estima que el NWB impuso la adopción de un acuerdo —negociado entre la NHO y la LO— a las dos partes en el conflicto. Al respecto, considera que el Consejo subordinó a la NNO a las consideraciones de la LO, pese a que la NNO no forma parte de dicha confederación. En este caso concreto, la organización querellante explica que los aumentos salariales convenidos en el NWB correspondían a un incremento de los salarios nominales, y no a un porcentaje, por lo que el resultado era menos favorable para aquellos trabajadores que percibían ingresos superiores, los cuales eran representados por la NNO. Efectivamente, la subida salarial para los miembros de la NNO que trabajaban en empresas afiliadas a la NHO/NHOSH distaba en gran medida de los aumentos convenidos con cualquier otra organización de empleadores. Además, como resultado de las negociaciones, se decretó que el aumento salarial que debía aplicarse a los miembros del NNO comenzaría el 1.º de abril de 2018, pero el NWB no lo hizo efectivo hasta el 21 de noviembre de 2018. Según la organización querellante, esta decisión era coherente también con un principio desarrollado por el NWB, a saber, que el resultado de todo proceso de arbitraje obligatorio debería favorecer económicamente al empleador. Como consecuencia de ello, el personal de enfermería sindicado a la LO/NUMGE comenzó a percibir el aumento salarial casi ocho meses antes que los sindicados a la NNO. Además, los miembros de la NNO cuyo contrato de empleo concluyó antes de conocerse la decisión del NWB, el 21 de marzo de 2019, no tuvieron derecho a recibir dicho incremento. El Consejo solo fue convocado a este respecto más tres meses después, con la consecuente incidencia económica en los trabajadores afectados. Así, pues, según la organización querellante, los trabajadores que ejercieron su derecho de huelga padecieron una situación de desventaja. Por otra parte, el hecho de que las decisiones del NWB favorezcan económicamente al empleador pueden socavar el derecho a la negociación colectiva, ya que así los empleadores pierden gran parte de su interés en alcanzar un acuerdo. La organización querellante considera que imponer a 501 miembros suyos una decisión negociada por un sindicato que representa a tan solo a 25 enfermeros va en contra del derecho fundamental de los trabajadores a declararse en huelga para defender sus intereses económicos y entraba la posibilidad de llevar a cabo una negociación colectiva libre. La NNO alega que el Gobierno no ha facilitado un proceso de arbitraje obligatorio en el que el resultado no estuviera previamente determinado.

B. Respuesta del Gobierno

1. 838. En su comunicación de fecha 4 de mayo de 2020, el Gobierno indica que el conflicto surgió durante la revisión del Acuerdo 527 entre la NNO y la NHO/NHOSH, en relación con el acuerdo colectivo sobre los salarios, de 2018. Tras la ruptura de las negociaciones, el 27 de septiembre de 2018 el mediador nacional decretó la prohibición temporal del cese del trabajo y convocó a las partes para que se sometieran a un proceso de mediación. El 19 de octubre de 2018, los trabajadores solicitaron que se detuviera dicho proceso y anunciaron que 56 miembros de la NNO iban a iniciar un cese del trabajo colectivo. El mediador tuvo entonces cuatro días para conseguir que las partes llegaran a un acuerdo. El proceso finalizó sin resultados en la mañana del 25 de octubre de 2018. Ese mismo día, la NNO emprendió la huelga que había anunciado, y que concernía a personal de enfermería de siete entidades. No se tuvo conocimiento de ninguna situación que representara una amenaza para la vida o la salud como consecuencia de la huelga. Por otra parte, no se anunció endurecimiento alguno de la huelga. El 16 de noviembre de 2018, la NHOSH decretó un cierre patronal que se aplicaría a 445 miembros de la NNO, lo que habría significado que 501 trabajadores de 65 empresas habrían estado ausentes de sus puestos a partir del 21 de noviembre de 2018. En su evaluación global de la situación, la Junta Noruega de Supervisión de la Salud determinó que la ejecución del cierre patronal constituiría un peligro inminente para la vida y la salud de las personas. Sobre la base de ese informe, la Ministra de Trabajo y Asuntos Sociales convocó a las partes a una reunión el 20 de noviembre de 2018. Estas comunicaron a la Ministra que no vislumbraban la posibilidad de que pudiera alcanzarse inmediatamente un consenso para poner fin al conflicto y evitar la agravación de la huelga. Habida cuenta de estas consideraciones y del informe de la Junta Noruega de Supervisión de la Salud, la Ministra informó a las partes de que el Gobierno no tenía más alternativa que intervenir para proponer que el conflicto fuese resuelto por el NWB. A petición de la Ministra, la NNO y la NHOSH expresaron su voluntad de abandonar las acciones colectivas de forma inmediata.
2. 839. El Gobierno explica que, si bien el derecho de huelga no está expresamente establecido en los Convenios núms. 87 y 98, se considera que forma parte de los principios de la libertad sindical. Si no se protege el derecho de huelga, en particular el derecho de organizar actividades para promover y proteger los intereses de los trabajadores, su materialización no puede tener lugar plenamente. El Gobierno indica, asimismo, que los órganos de control de la OIT consideran que el derecho de huelga no es un derecho absoluto y que, en circunstancias excepcionales, puede ser objeto de una prohibición de carácter general. El ejercicio de este derecho fundamental puede ser también reglamentado mediante disposiciones que impongan condiciones o restricciones para ello. Puede suceder que las consecuencias de un conflicto laboral se agraven hasta tal punto que la intervención de las autoridades o la imposición de restricciones al derecho a la huelga sean compatibles con los principios de la libertad sindical.
3. 840. El Gobierno explica que Noruega cuenta con una larga tradición de negociación colectiva y que tanto este derecho como el derecho de sindicación son componentes fundamentales de la legislación del país. No hay restricciones legales con respecto a las personas que pueden constituir un sindicato u organización, o formar parte de estos, y las autoridades no intervienen en la redacción de sus estatutos y normativas, ni tampoco en la organización de sus actividades. El derecho a emprender huelgas y otras acciones de protesta es parte del derecho a la negociación colectiva libre, inclusive en los servicios de salud y de cuidados. No existe prohibición alguna en contra de la realización de huelgas o cierres patronales, salvo en el caso de los miembros de las fuerzas armadas y los funcionarios superiores, que gozan, no obstante, del derecho de sindicación y de negociación colectiva. El rol de las autoridades consiste en allanar el camino para que los interlocutores sociales asuman responsabilidades en la fijación de los salarios a través de los convenios colectivos. Este rol conlleva la propuesta de soluciones adecuadas en materia de mediación y arbitraje para resolver las controversias de intereses y el establecimiento de un tribunal laboral para resolver los conflictos de carácter jurídico. Para contrarrestar esta amplia e ilimitada libertad de sindicación y negociación colectiva, incluido el derecho de huelga, en Noruega existe la idea ampliamente consensuada de que el Gobierno tiene la responsabilidad última de evitar que los conflictos laborales provoquen perjuicios graves. Cuando el Gobierno considera que un conflicto tiene consecuencias tan perjudiciales que la vida, la seguridad o la salud de las personas, o el interés público vital se ven amenazados, presenta al Parlamento un proyecto de ley específico en el que propone prohibir la huelga o el cierre patronal de que se trate y que el conflicto sea resuelto por el NWB.
4. 841. El Gobierno señala que cuando intervino en el presente caso hacía mucho tiempo que las partes habían iniciado la negociación colectiva, que estas ya habían seguido el proceso de mediación obligatoria organizado por el mediador nacional y que el sindicato llevaba casi treinta días en huelga. Antes de que el NWB tomara una decisión definitiva, las partes tuvieron en todo momento la oportunidad de alcanzar un acuerdo sin la intervención gubernamental.
5. 842. En cuanto al alegato de la NNO de que la decisión de someter el conflicto a un proceso de arbitraje obligatorio era injustificada, por considerar que se podrían haber decretado servicios mínimos con el fin de garantizar que la huelga no pusiera en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas, el Gobierno afirma que despliega grandes esfuerzos por cumplir con sus obligaciones en virtud de los Convenios. El Parlamento interviene solo cuando es absolutamente necesario evitar que los conflictos laborales puedan provocar perjuicios graves a la sociedad. Además, este sistema no priva a ninguna de las partes en conflicto del derecho a emprender una huelga, independientemente de sus consecuencias. El Gobierno considera que el hecho de no haber impuesto servicios mínimos no constituye un incumplimiento de los convenios, pues estos instrumentos no obligan a los Estados Miembros a imponer servicios mínimos con el fin de garantizar que las acciones colectivas no pongan en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas.
6. 843. El Gobierno indica que, en Noruega, se sigue un principio fundamental: la negociación colectiva incumbe únicamente a la responsabilidad de los interlocutores sociales, y las autoridades no deberían interferir en el proceso. El recurso al arbitraje obligatorio no es una herramienta que el Gobierno utilice voluntariamente. El Gobierno señala que, en varias ocasiones y en respuesta a la solicitud del Comité, especialmente como se destaca en el caso núm. 3147 (2016), ha invitado a las partes a entablar una discusión sobre las soluciones alternativas al arbitraje obligatorio, y, en particular, sobre las posibles formas de reducir la necesidad de que el Gobierno intervenga en los conflictos colectivos. En estos intercambios se ha abordado también la posibilidad de establecer servicios mínimos, entre otros mecanismos. Asimismo, las partes han sido invitadas a exponer si los convenios colectivos abarcan acuerdos relativos a dichos mecanismos y de qué manera sucede, y a aportar una visión general sobre su uso. El Gobierno subraya que cualquier enmienda a los procedimientos y la práctica relativos al marco nacional para las acciones colectivas debe ser abordada con comprensión y en cooperación estrecha con los interlocutores sociales. Aunque el Gobierno tiene la impresión de que los interlocutores sociales han sido en cierto modo reacios, seguirá tratando estas cuestiones con ellos a fin de hacer efectivas las conclusiones anteriores del Comité.
7. 844. El Gobierno considera que en este caso su intervención era necesaria, justa y acorde con los convenios y con las conclusiones formuladas por el Comité en casos anteriores, oportunidades en las que sostuvo que el arbitraje obligatorio para poner término a un conflicto colectivo de trabajo y a una huelga es aceptable en los casos de conflicto en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o sea, en los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población. En el presente caso, tomaron parte en la huelga trabajadores de varios sectores de los servicios privados de salud y de cuidados. Si bien es cierto que cuando el Gobierno intervino al inicio de la huelga esta no entrañaba peligros inminentes para la vida y la salud de las personas, las autoridades tenían que tomar en consideración la situación en su conjunto. Ante la posibilidad de que un cierre patronal en el marco del mismo conflicto afectara a 445 trabajadores más de distintas instituciones, era evidente que estas acciones tendrían repercusiones en la salud pública. En la situación que se vislumbraba, varios hogares de ancianos y de personas con discapacidad y centros de servicios a domicilio iban a encontrarse sin enfermeros. Ello iba a afectar de inmediato a los servicios de salud de varias municipalidades del país. En particular, según la Junta Noruega de Supervisión de la Salud, los servicios sanitarios de la zona de Oslo y de la municipalidad de Austevoll se hubieran visto confrontados con dificultades graves. En la zona de Oslo, los hogares de ancianos y de personas con discapacidad, que sumaban en total 532 residentes, un servicio a domicilio que atendía a 200 personas y un servicio de alarma con más de 33 000 usuarios en todo el país hubieran sido afectados de inmediato. En la municipalidad de Austevoll, las residencias de ancianos y de personas con discapacidad y los servicios de cuidado a domicilio no hubieran podido proseguir su actividad. La situación hubiera sido particularmente difícil para más de 500 residentes de los citados hogares; según la Junta Noruega de Supervisión de la Salud, desplazar a estas personas conllevaría riesgos, pues ello podría provocar (o agudizar) estados de confusión, el deterioro de su salud o incluso la muerte. Sobre esta base, el Gobierno determinó que los servicios afectados por el conflicto se inscribían en la esfera de los servicios esenciales en el sentido más estricto, debido a la amenaza clara e inminente que se cernía contra la salud pública, motivo por el cual su intervención era necesaria.
8. 845. En lo tocante al alegato de la NNO de que el Gobierno no garantizó el tratamiento imparcial del conflicto cuando designó a miembros del proceso de arbitraje obligatorio, no facilitó un proceso de arbitraje obligatorio en el que el resultado no estuviese determinado previamente y no protegió los intereses económicos de los trabajadores involucrados en el conflicto, el Gobierno hace hincapié en que el NWB es un órgano de resolución de conflictos autónomo e independiente. De hecho, en muchos aspectos, se asemeja a un tribunal de justicia: toma decisiones sobre los conflictos que se le presentan de forma independiente y aplica su propia facultad discrecional. El Gobierno no ejerce influencia alguna en las labores, deliberaciones o decisiones del Consejo, que son adoptadas por cinco miembros. En cuanto a la composición del NWB, el Gobierno indica que tres de sus miembros son personas neutrales, que son designadas al cabo de consultas celebradas con los interlocutores sociales durante un periodo de tres años. Generalmente, se trata de jueces o de personas con una trayectoria profesional en el campo de la economía. En este caso, los tres miembros neutrales eran un juez, un catedrático de derecho y un catedrático investigador de economía. Cada una de las partes en el conflicto designa a un miembro con derecho a voto. Además de los cinco miembros con derecho a voto, el Consejo tiene dos asesores que representan a las partes en el conflicto y dos asesores que representan los intereses de los trabajadores y los empleadores en general, quienes tienen un conocimiento particular de las condiciones arancelarias en todo el país. En su decisión, el Consejo toma en consideración la situación económica, las negociaciones a nivel nacional y los resultados de negociaciones anteriores. El Consejo no está obligado a seguir ninguna directriz ni instrucción del Gobierno y tiene la libertad de llegar a cualquier conclusión que estime justa y razonable, y de decidir cuándo estas deben comenzar a aplicarse. El Gobierno considera que el proceso de arbitraje fue justo e independiente y que brindó a la NNO la oportunidad de exponer sus argumentos y de promover sus intereses.
9. 846. Por comunicación de fecha 2 de julio de 2020, el Gobierno presenta las siguientes observaciones conjuntas de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), la NHO y la NHOSH con respecto a la queja de la que es objeto este caso:
   • La NHO es la mayor y más representativa de las organizaciones empresariales y de empleadores de Noruega, pues engloba en torno a 28 000 empresas afiliadas a 16 federaciones sectoriales. Por otra parte, la NHOSH, con sus 2 400 empresas afiliadas, es una de las mayores federaciones sectoriales afiliadas a la NHO.
   • Primeramente, las organizaciones de empleadores señalan que, con arreglo a su mandato, el Comité no puede tomar decisiones en lo tocante a la vulneración de los Convenios núms. 87 y 98, sino que debe examinar los «alegatos de infracciones a los principios de la libertad sindical y del reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva, consagrados en la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (Preámbulo), en la Declaración de Filadelfia, y según lo expresado por la Resolución de la Conferencia Internacional del Trabajo de 1970». El Comité no es una entidad jurídica y sus opiniones o recomendaciones no constituyen jurisprudencia, ni presentan una interpretación legal de los convenios. Por otra parte, sus conclusiones y recomendaciones son orientaciones no vinculantes para los Gobiernos, están basadas en las evaluaciones que el Comité hace de hechos y problemas concretos, no establecen ningún precedente jurídico y solo deberían utilizarse con el propósito de guiar el examen de los casos, sin ser determinantes. Cada caso debería ser examinado y resuelto sobre la base de sus hechos y contextos específicos.
   • En cuanto a la cuestión de los servicios mínimos, la OIE, la NHO y la NHOSH explican que, en Noruega, las partes en un convenio colectivo tienen la libertad de convenir el establecimiento de disposiciones que permitan que los empleadores/empresas individuales participen en acuerdos locales relativos a las actividades laborales que son necesarias, con el fin de evitar peligros para la vida y la salud de las personas y daños importantes. El convenio colectivo celebrado entre la NNO y la NHO/NHOSH contiene disposiciones de esta índole. Por consiguiente, la decisión de llevar la cuestión de los servicios mínimos a la mesa de negociación correspondía a las partes en el acuerdo y no al Gobierno. De hecho, en este contexto, una intervención gubernamental para hacer un llamamiento a la negociación de los servicios mínimos habría generado una violación del derecho a la negociación colectiva, pues las partes tienen asimismo el derecho a no negociar tales servicios mínimos. El Gobierno no tiene que desempeñar función alguna en los convenios colectivos del sector privado. Por consiguiente, no se hallaba en condiciones de negociar un servicio mínimo para el conflicto laboral en cuestión. La NHOSH cree que la NNO no habría aceptado tal acuerdo si los servicios mínimos se hubieran colocado en la mesa de negociación. Esta opinión se basa en el hecho de que, previamente a las negociaciones de 2019, una de las empresas afiliadas a la NHOSH planteó tal cuestión y la NNO se negó a que el representante de los trabajadores locales participara en el acuerdo.
   • Respecto del resultado del proceso de arbitraje, las organizaciones de empleadores señalan que la formulación salarial noruega sigue un proceso muy coordinado. El modelo se basa en un sistema en que los sectores más expuestos a la competencia extranjera son los primeros en negociar los salarios; a continuación, el resultado obtenido fija las pautas para otros sectores (lo que se conoce como el modelo de establecimiento de pautas). Este modelo ha sido desarrollado con el paso de los años y tiene el amplio respaldo de los interlocutores sociales, el Gobierno y los círculos universitarios. Es, en efecto, la piedra angular y un elemento esencial de los procesos de fijación de salarios y de negociación colectiva en Noruega. En general, las negociaciones se llevan a cabo sector por sector. Sin embargo, a veces están centralizadas con el fin de englobar todos los sectores, sobre todo cuando las reformas sociales tienen repercusiones en todos ellos. El objetivo es garantizar que se apliquen los mismos niveles y perfiles a todos los convenios colectivos, independientemente de cuál sea el sector y la zona geográfica. Las negociaciones de 2018 se llevaron a cabo con esta óptica de centralización, a fin de asegurar la puesta en marcha de una reforma social relativa a los cambios en el sistema de pensiones convenido colectivamente en el sector privado. Estos acuerdos centralizados pueden ser beneficiosos para muchas personas. Por ello, es necesario que las organizaciones de empleadores y de trabajadores sean responsables y respeten plenamente el acuerdo. Con el paso de los años, los interlocutores sociales han sido capaces de aunar sus posturas respecto de reformas importantes a través de negociaciones coordinadas. El incumplimiento de los acuerdos centralizados, por cualquiera de los interlocutores sociales, conduciría al fracaso del modelo y haría más difícil, o incluso imposible, lograr una reforma social amplia mediante la negociación colectiva.
   • Las organizaciones de empleadores explican también que los miembros del NWB son designados por el Gobierno con arreglo a las mismas normas que rigen para el nombramiento de los jueces. La LO y la NHO son, respectivamente, las mayores organizaciones de trabajadores y de empleadores de Noruega. Ambas confederaciones han demostrado que han adoptado un enfoque holístico de la fijación de los salarios y han puesto en evidencia su voluntad y sus responsabilidades sociales para cooperar con el fin de asegurar y proteger el modelo de establecimiento de pautas. Por consiguiente, redunda en interés de todos que la LO y la NHO tengan representación en el NWB sin derecho de voto, con la finalidad de incrementar la legitimidad y de aportar perspectivas más amplias con respecto al mercado de trabajo. Cabe señalar que la NNO, al igual que todas las organizaciones que defienden un caso ante el NWB, tenía un miembro con derecho de voto en el NWB, aparte de un asesor. Esto significaba que la NNO tenía la oportunidad de presentar su caso ante el NWB. El Consejo es un órgano independiente, imparcial y ampliamente reconocido, que desempeña un papel destacado en el modelo de fijación de pautas.
   • Las organizaciones de empleadores consideran que, en el presente caso, el recurso al arbitraje obligatorio se justificaba dado que el problema estaba relacionado con los servicios esenciales. En las circunstancias concretas de este caso, la postura del Gobierno se justificaba, por considerar que el cierre patronal pondría en peligro la vida y la salud pública de la población en varias municipalidades. Las organizaciones de empleadores hacen referencia al caso núm. 3147, también relativo a Noruega, en el que el Comité «alentó al Gobierno a debatir con los interlocutores sociales posibles medios de garantizar que se mantienen los servicios básicos en el caso de una huelga cuyas consecuencias puedan poner en peligro la vida o la salud de la población». Las organizaciones de empleadores creen que el Gobierno no estaba obligado a imponer servicios mínimos, sino que más bien se le alentó solamente asegurar que los servicios básicos eran mantenidos a través del diálogo social. En el presente caso, el Gobierno se esforzó claramente por garantizar el diálogo social en varias ocasiones e intervino únicamente cuando el cierre patronal estaba a punto de poner en peligro la vida y la salud de los trabajadores de varias instituciones.

C. Conclusiones del Comité

1. 847. El Comité observa que la organización querellante en este caso, la NNO, alega que se adoptaron medidas legislativas para poner fin a una huelga legal y que se recurrió al arbitraje obligatorio con el fin de resolver el conflicto que había surgido entre la Organización y la NHO/NHOSH, a propósito de las condiciones del Acuerdo 527. La NNO afirma también que el Gobierno no aplicó las conclusiones formuladas por el Comité con respecto a los 12 casos relativos a Noruega en que se señalaron problemas similares de intervención legislativa en el proceso de negociación colectiva. Asimismo, alega que el NWB no garantiza el nivel de independencia e imparcialidad necesario.
2. 848. Según ha entendido el Comité, la sucesión de hechos que condujeron al arbitraje obligatorio se desarrolló como se explica a continuación. El conflicto surgió durante la revisión del Acuerdo 527 entre la NNO y la NHO/NHOSH, en relación con el acuerdo colectivo sobre los salarios, de 2018. Tras la ruptura de las negociaciones, el mediador nacional inició el proceso de mediación del caso y decretó la prohibición temporal del cese del trabajo el 27 de septiembre de 2018. El 19 de octubre de 2018, la NNO pidió que se detuviera dicho proceso y anunció que 56 miembros de la Organización iban a iniciar un cese del trabajo colectivo. El 25 de octubre de 2018 la mediación finalizó sin resultados y la NNO emprendió la huelga que había anunciado, y que concernía a personal de enfermería de siete entidades.
3. 849. El Comité toma nota de que tanto la NNO como el Gobierno consideraron que la huelga no provocó ninguna situación que representara una amenaza para la vida o la salud de los pacientes. Por otra parte, no se anunció endurecimiento alguno de la huelga.
4. 850. El Comité observa asimismo que, el 16 de noviembre de 2018, la NHOSH decretó un cierre patronal que se aplicaría a 445 miembros de la NNO, y que habría significado que 501 trabajadores de 65 entidades habrían estado ausentes de sus puestos a partir del 21 de noviembre de 2018. Según el Gobierno, en su evaluación global de la situación, la Junta Noruega de Supervisión de la Salud determinó que la ejecución del cierre patronal constituiría un peligro inminente para la vida y la salud de las personas. Basándose en esta consideración, el Gobierno decidió intervenir para recomendar la adopción de medidas legislativas especiales con el fin de remitir el conflicto al NWB. Tras ser informadas de la intención del Gobierno, el 20 de noviembre de 2018 ambas partes estuvieron de acuerdo en retomar la actividad, en espera de que el Parlamento promulgara una ley que impusiera el recurso al arbitraje obligatorio para resolver el conflicto. Finalmente, la ley entró en vigor el 20 de diciembre de 2018. El Comité observa que la NNO está de acuerdo en que si hubiera tenido lugar un cierre patronal que afectara a todos sus afiliados en las 65 entidades en cuestión, varias de ellas se habrían visto confrontadas con problemas graves. No obstante, según la organización querellante, una proporción significativa de esas entidades prestaban servicios que no eran esenciales. En estas circunstancias, la NNO alega que, si bien el Gobierno estaba al corriente de la posibilidad de que tuvieran lugar una huelga y un cierre patronal más de un mes antes del proceso de mediación obligatorio, ni el Gobierno ni las autoridades locales responsables de la prestación de los servicios emprendieron acción alguna para reducir las posibles repercusiones de tal situación sobre terceras partes. La NNO expone asimismo que, si bien el Acuerdo Básico establecido con la NHO/NHOSH regula los procedimientos para determinar qué se entiende por servicios mínimos, ninguna de las entidades que estaban amparadas por el Acuerdo y que se vieron afectadas por la huelga inició negociaciones en tal sentido.
5. 851. Al respecto, el Comité toma nota de que la NNO hace referencia a recomendaciones formuladas por el Comité en casos anteriores sobre el recurso al arbitraje obligatorio por el Gobierno de Noruega para poner fin a una huelga legítima e imponer las condiciones del convenio colectivo. La organización querellante señala que en tales ocasiones el Comité había alentado al Gobierno a entablar discusiones con los interlocutores sociales sobre posibles medios de garantizar el mantenimiento de los servicios básicos en el caso de una huelga cuyas consecuencias pudieran poner en peligro la vida o la salud de la población. La NNO precisa que esta recomendación todavía no ha sido aplicada. El Comité observa la indicación del Gobierno en el sentido de que Noruega sigue el principio fundamental según el cual la negociación colectiva incumbe únicamente a la responsabilidad de los interlocutores sociales, y las autoridades no deberían interferir en el proceso. El derecho a emprender una acción colectiva se garantiza a todos los trabajadores (inclusive al personal de los servicios sanitarios), salvo en el caso de los miembros de las fuerzas armadas y los funcionarios superiores. El Gobierno indica que el arbitraje obligatorio no es una herramienta que utilice por voluntad propia, sino únicamente si considera que un conflicto puede tener consecuencias tan perjudiciales que la vida, la seguridad o la salud de las personas, o el interés público vital se vean amenazados. El Gobierno considera que el hecho de no haber impuesto servicios mínimos no constituye un incumplimiento de los convenios, pues estos instrumentos no obligan a los Estados Miembros a actuar en este sentido con el fin de garantizar que las acciones colectivas no pongan en peligro la vida, la seguridad o la salud de la población.
6. 852. El Gobierno señala que, en varias ocasiones y en respuesta a la solicitud del Comité, especialmente como se destaca en el caso núm. 3147, ha invitado a las partes a entablar una discusión sobre las soluciones alternativas al arbitraje obligatorio, y, en particular, sobre las posibles formas de reducir la necesidad de que el Gobierno intervenga en los conflictos colectivos. En estos intercambios se ha abordado también la posibilidad de establecer servicios mínimos, entre otros mecanismos. Asimismo, las partes han sido invitadas a exponer si los convenios colectivos abarcan acuerdos relativos a dichos mecanismos y de qué manera sucede, y a aportar una visión general sobre su uso. El Gobierno subraya que cualquier enmienda a los procedimientos y la práctica relativos al marco nacional para las acciones colectivas debe ser abordada con comprensión y en cooperación estrecha con los interlocutores sociales. El Gobierno agrega que, si bien según su impresión los interlocutores sociales han sido en cierto modo reacios, seguirá tratando estas cuestiones con ellos a fin de hacer efectivas las conclusiones anteriores del Comité.
7. 853. El Comité toma nota asimismo de la posición expresada por las organizaciones de empleadores en el sentido de que el Gobierno no tiene que desempeñar función alguna en los convenios colectivos celebrados en el sector privado, y que, por ello no se hallaba en condiciones de negociar un servicio mínimo para el conflicto laboral en cuestión. La NHOSH cree que la NNO no habría aceptado un acuerdo en materia de servicios mínimos en ningún caso, pues previamente a las negociaciones de 2019 ya se había negado a que su representante de los trabajadores locales participara en un acuerdo de este carácter con una de las empresas afiliadas a la NHOSH. Las organizaciones de empleadores consideran que, en el presente caso, el recurso al arbitraje obligatorio se justificaba dado que el problema estaba relacionado con los servicios esenciales y que en las circunstancias concretas del caso, la postura del Gobierno se justificaba, por considerar que el cierre patronal pondría en peligro la vida y la salud pública de la población en varias municipalidades. El Gobierno no estaba obligado a imponer servicios mínimos, sino que más bien se le alentó solamente asegurar que los servicios básicos eran mantenidos a través del diálogo social. Según las organizaciones de empleadores, en el presente caso el Gobierno se esforzó claramente por garantizar el diálogo social en varias ocasiones e intervino únicamente cuando el cierre patronal estaba a punto de poner en peligro la vida y la salud de los trabajadores de varias instituciones.
8. 854. Ante todo, el Comité recuerda que, en el pasado, examinó en múltiples ocasiones casos de arbitraje obligatorio en Noruega, proceso que fue impuesto en sectores no esenciales mediante la intervención legislativa en el proceso de negociación colectiva, poniendo así fin a la huelga. El presente caso es diferente en la medida en que el Gobierno argumenta que intervino e impuso el arbitraje obligatorio con respecto a servicios cuya interrupción habría puesto en peligro la vida y la salud de los pacientes de las entidades privadas proveedoras de servicios sanitarios afectadas. El Comité toma nota, además, de que la NNO reconoce que algunas de las consecuencias de la acción podían en efecto haber puesto en peligro la vida o la salud de las personas en determinadas entidades, pero sostiene que varias entidades no proveían servicios esenciales. El Gobierno admite que solo intervino una vez que la NHOSH decretó un cierre patronal que afectaba a 65 entidades de servicios sanitarios y a 445 miembros de la NNO, situación que, a juicio de la Junta Noruega de Supervisión de la Salud, ponía en peligro la vida y la salud de los pacientes del sector.
9. 855. El Comité recuerda que el arbitraje obligatorio para poner término a un conflicto colectivo de trabajo y a una huelga solo es aceptable cuando lo han pedido las dos partes implicadas en el conflicto o en los casos en que la huelga puede ser limitada, e incluso prohibida, es decir, en los casos de conflicto dentro de la función pública respecto de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o sea los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de la persona en toda o parte de la población [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 816]. El Comité, si bien toma nota de que en Noruega los trabajadores de los servicios sanitarios tienen el derecho a hacer huelga y de que se consideró que la huelga de varios miembros de la NNO en por lo menos siete entidades proveedoras de servicios de salud no generaría una situación que pondría en peligro ni vida ni la salud de los pacientes, observa que, solamente una vez que fue decretado el cierre patronal, se consideró que todas las entidades suministraban servicios de salud esenciales (inclusive cuando en un comienzo sus servicios no se consideraban esenciales). Al respecto, el Comité recuerda que en otros casos relativos a Noruega, había expresado su preocupación ante la declaración de las organizaciones querellantes de que la notificación de un cierre patronal generalizado por parte de una organización de empleadores en respuesta a una notificación de huelga era el recurso utilizado por los empleadores para «solicitar» la puesta en marcha del arbitraje obligatorio, lo cual era aceptado casi de inmediato por el Gobierno [véanse casos núm. 3038, 372.º informe, párrafo 470 y núm. 2545, 349.º informe, párrafo 1151]. El Comité toma nota sin embargo de que, en el caso objeto de examen, la NNO representa a los enfermeros y los comadrones, y recuerda que, como ha determinado, el sector hospitalario puede ser considerado como servicios esenciales [véase Recopilación, párrafo 840]. En el caso de Noruega, país en que la legislación permite las huelgas en el sector hospitalario o en los servicios de salud, la valoración de cualquier riesgo que justifique restricciones en una huelga que, de otro modo, sería legal es prerrogativa del Gobierno. El Comité estima, por consiguiente, que la intervención del Parlamento de Noruega para poner fin a la huelga y al cierre patronal en los servicios de salud no constituye una violación de los principios de la OIT sobre la libertad sindical.
10. 856. En cuanto a los servicios mínimos, el Comité recuerda que el establecimiento de servicios mínimos en caso de huelga solo debería poder ser posible en: 1) aquellos servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (servicios esenciales en el sentido estricto del término); 2) en aquellos servicios no esenciales en el sentido estricto en los que huelgas de una cierta extensión y duración podrían provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro, y 3) en servicios públicos de importancia trascendentales [véase Recopilación, párrafo 866].
11. 857. El Comité celebra la afirmación del Gobierno de que mantiene el diálogo con los interlocutores sociales a fin de hacer efectivas la recomendación anterior del Comité sobre el establecimiento de servicios mínimos negociados, en lugar de que se recurra directamente al arbitraje obligatorio, y confía en que estos esfuerzos promoverán la resolución de los conflictos por las partes afectadas.
12. 858. Con respecto al alegato relativo al NWB, el Comité toma nota de que, según la organización querellante, el Gobierno siempre designa a representantes de la NHO para actuar como miembros que defiendan los intereses de los empleadores, y a representantes de la LO para defender los intereses de los trabajadores, lo cual en opinión de la NNO convierte al NWB en un mecanismo de resolución de conflictos que adolece de la imparcialidad necesaria. La organización querellante indica que, por un lado, la NHO es parte en el acuerdo de negociación colectiva en cuestión y participó en una decisión destinada a ejecutar un cierre patronal, y que, por otro lado, la LO no es una organización a la que la NNO está afiliada. Además, según la NNO, incluso si no es posible indicar a los denominados tres miembros neutrales lo que deben decidir, existe un vínculo institucionalizado con el Gobierno por el que se define claramente la forma en que deben resolverse los casos, lo cual socava la imparcialidad del NWB. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, el NWB es un órgano independiente que tiene muchos aspectos en común con un tribunal de justicia. El Gobierno no ejerce influencia alguna en las labores, deliberaciones o decisiones del Consejo, que son adoptadas por cinco miembros, tres de los cuales son miembros neutrales, designados al cabo de consultas celebradas con los interlocutores sociales durante un periodo de tres años. Generalmente, se trata de jueces o de personas con una trayectoria profesional en el campo de la economía. En este caso, los tres miembros neutrales eran un juez, un catedrático de derecho y un catedrático investigador de economía. Cada una de las partes en el conflicto designa a un miembro con derecho a voto. Además de los cinco miembros con derecho a voto, el NWB tiene dos asesores que representan a las partes en el conflicto y dos asesores que representan los intereses de los trabajadores y los empleadores en general, quienes tienen un conocimiento particular de las condiciones arancelarias en todo el país. En su decisión, el Consejo toma en consideración la situación económica, las negociaciones a nivel nacional y los resultados de negociaciones anteriores. El Consejo no está obligado a seguir ninguna directriz ni instrucción del Gobierno y tiene la libertad de llegar a cualquier conclusión que estime justa y razonable. El Gobierno considera que el proceso de arbitraje fue justo e independiente y que brindó a la NNO la oportunidad de exponer sus argumentos y de promover sus intereses.
13. 859. El Comité, si bien recuerda que en caso de mediación y arbitraje en conflictos colectivos, lo esencial es que todos los miembros de los órganos encargados de esas funciones no solo sean estrictamente imparciales, sino que también lo parezcan, tanto a los empleadores como a los trabajadores interesados, para obtener y conservar la confianza de ambas partes, de lo cual depende realmente el funcionamiento eficaz del arbitraje, aun cuando sea obligatorio [véase Recopilación, párrafo 858], el Comité observa que la organización querellante designa a un miembro con derecho a voto en el NWB, así como a un asesor para que la represente. El Comité entiende que la LO es la mayor organización de trabajadores de Noruega y no considera que su función de asesor en representación de los intereses de los trabajadores en general ponga en entredicho el carácter imparcial del Consejo.