Informe definitivo - Informe núm. 338, Noviembre 2005

1. 1057. La queja figura en una comunicación del Congreso del Trabajo de Mauricio (MLC) de 1.º de diciembre de 2004. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de fecha 26 de enero de 2005.
2. 1058. Mauricio ratificó recientemente el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). Mauricio también ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 1059. En una comunicación de 1.º de diciembre de 2004, la organización querellante afirma que, desde el último informe en el que se recoge el ejercicio de revisión de los salarios y las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos del país realizado por la Oficina de Investigación de los Salarios (OIS), publicado en junio de 2003, a los funcionarios públicos ya no se les permite plantear conflictos respecto de este informe. El informe, en principio, se publica cada cinco años, y en él se formulan recomendaciones sobre los salarios y las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos de todos los sectores, a saber, la administración pública, los organismos paraestatales y el gobierno local. Hasta ese momento, ha sido una práctica habitual que los empleados de estos sectores acepten el informe, si bien, en general, los sindicatos tienen la posibilidad de refutar las recomendaciones que consideren poco favorables para sus afiliados. El hecho de que los sindicatos planteen conflictos sobre aspectos concretos de las recomendaciones de la OIS ha sido una práctica habitual hasta 2003, cuando la OIS formuló la siguiente recomendación en el párrafo 1.39 de su informe:
2. La experiencia ha demostrado que, después de cada revisión importante efectuada en el sector público, las asociaciones de empleados han planteado conflictos, si bien han optado por aplicar las recomendaciones. Las recomendaciones formuladas por comités y comisiones independientes encaminadas a resolver las supuestas anomalías casi siempre han servido para distorsionar aún más las relatividades establecidas. A fin de abordar este delicadísimo asunto, la Oficina es de la opinión de que las recomendaciones aceptadas para su aplicación por el personal no deberían considerarse conflictos laborales, y recomienda que se proceda en consecuencia.
3. 1060. La organización querellante añade que, desde el establecimiento de la OIS, la gran mayoría de los sindicatos que amparan a los funcionarios públicos tienen la posibilidad, pese a haber aceptado los informes de la OIS, de refutar recomendaciones concretas sobre salarios y otras condiciones de trabajo. En general, los sindicatos califican de «anomalías» las cuestiones con las que están en desacuerdo, y es el Tribunal de Arbitraje de la Administración Pública el que corrige estas anomalías.
4. 1061. La organización querellante añade que, al no caber la posibilidad de plantear dichas anomalías ante el Tribunal de Arbitraje de la Administración Pública, la OIS aceptó, en su último informe, que podría haber dejado en el mismo algunos errores u omisiones, e invitó a los sindicatos a que formulasen observaciones escritas sobre estas cuestiones. La organización querellante subrayó que siempre existió esta práctica (la de invitar a los sindicatos a presentar observaciones escritas ante la OIS), pero que ésta no ha satisfecho a los sindicatos, ni siquiera a los funcionarios públicos. De hecho, varios sindicatos señalaron que la OIS no había abordado en su último informe sobre errores y omisiones las cuestiones por ellos planteadas, y esto suscitó un enorme descontento. Al no ser posible plantear conflictos sobre el informe de la Oficina de Investigación de los Salarios, ésta se encuentra al parecer en la actualidad en condiciones de dictar sus condiciones, y que los empleados del sector público no tienen otra opción que la de aceptar todas sus recomendaciones, si no quieren exponerse a perder aumentos salariales o nuevas condiciones de trabajo. Si bien los sindicaos aceptan que la Oficina de Investigación de los Salarios corrija de vez en cuando sus propios errores y omisiones, también queda claro que no puede aceptarse que ésta sea una institución convertida en juez y parte al mismo tiempo.
5. 1062. Según la organización querellante, el hecho de que los sindicatos del sector público no puedan plantear conflictos en relación con el informe constituye una grave conculcación de sus derechos como empleados del sector público. Antes de que se publicase el último informe de la OIS, casi todos los sindicatos habían planteado conflictos sobre el informe. La tramitación de estos conflictos se remitió al Tribunal de Arbitraje de la Administración Pública, que, después de someterlos a examen, dictó sus laudos, vinculantes para todas las partes, incluido el Gobierno. La ausencia de este recurso se deja sentir en la actualidad, y es absolutamente necesario que se solucione esta cuestión.
6. 1063. El hecho de que en el informe ya no se permita que los sindicatos planteen conflictos demuestra que todos los funcionarios están obligados a aceptar las recomendaciones de la OIS en su integridad. La organización querellante subraya que cabe la posibilidad de que quienes opten por no aceptar el informe y presentar una protesta en relación con sus recomendaciones tengan que esperar durante más de cinco años a que se termine de dirimir su protesta, la cual a veces queda sin desagravio. Precisamente por este motivo, casi todos los funcionarios optaron por aceptar el informe de la Oficina de Investigación de los Salarios, aunque está claro que lo hicieron porque no se les dejaba otra opción.
7. B. Respuesta del Gobierno
8. 1064. En una comunicación de fecha 26 de enero de 2005, el Gobierno señaló que el 16 de enero de 2003 se había promulgado la Ley (enmendada) de Relaciones Laborales, en la que se modificó la definición de «conflicto laboral» de tal manera que los empleados que aceptasen las recomendaciones de la Oficina de Investigación de los Salarios (OIS) no pudiesen plantear conflictos en relación con las recomendaciones sobre remuneración o prestaciones de cualquier índole formuladas en el informe, una vez aceptadas esas condiciones mediante la firma de un formulario de opción. La OIS lleva a cabo un ejercicio de revisión salarial cada cinco años, y formula sus recomendaciones tras la celebración de consultas con los ministerios y con los organismos paraestatales, así como con los sindicatos del sector público. Se tiene en cuenta la opinión de todas las partes, y a todas ellas se les da la oportunidad de realizar propuestas. Tras la publicación del informe en el que se recoge la revisión salarial, se invita a los funcionarios públicos a firmar un formulario de opción en el que manifiestan su conformidad con los nuevos salarios y condiciones de trabajo. La firma del formulario de opción es voluntaria. El Gobierno añade que la organización querellante y otros entablaron un proceso ante el Tribunal Supremo, a fin de que se examinase en instancias judiciales la correspondiente enmienda a la Ley de Relaciones Laborales, y se fijó la fecha del 3 de marzo de 2005 para la presentación de los alegatos de la defensa.
9. 1065. El Gobierno añade que, en su informe de 2003, la Oficina de Investigación de los Salarios señala que la experiencia había demostrado que, después de cada revisión importante efectuada en el sector público, las asociaciones de empleados habían planteado conflictos, si bien habían optado por aplicar sus recomendaciones. Las recomendaciones formuladas por comités y comisiones independientes encaminadas a resolver las supuestas anomalías casi siempre sirvieron para distorsionar aún más las relatividades establecidas. A fin de abordar esta situación, la OIS recomienda, en el párrafo 1.39 de su informe, que, una vez que los empleados se hayan manifestado conformes con la aplicación de las recomendaciones recogidas en el informe, éstas no deberían considerarse conflictos laborales.
10. 1066. La experiencia demostró que la tramitación de todos los conflictos, sin excepción, se remitió de nuevo a la OIS, que se ha ocupado del asunto de forma expeditiva y competente, mientras que en el Tribunal de Arbitraje de la Administración Pública no se ha alcanzado ningún arreglo, y eso pese a las prolongadas demoras en la tramitación de los conflictos (en el Tribunal). Más concretamente, en 1987, tras las protestas que siguieron a la publicación del informe de la Oficina de Investigación de los Salarios, el Gobierno concedió un aumento provisional de 400 rupias a todos los funcionarios, y se nombró a un comisionado en materia salarial encargado de realizar una nueva revisión de los salarios, en lugar de estudiar las anomalías señaladas. Este comisionado publicó un informe en 1988. Los sindicatos plantearon conflictos nuevamente, los cuales fueron remitidos al Tribunal de Arbitraje de la Administración Pública. Este último se declaró no competente para examinar los conflictos, y aludió a que la práctica de plantear conflictos tras la firma de un formulario de opción, por el que se aceptaban los nuevos salarios y prestaciones, había llevado a un caos orquestado. En 1989, el Tribunal de Arbitraje de la Administración Pública remitió la tramitación de los conflictos a la Oficina de Investigación de los Salarios. En 1993, el Tribunal ventiló una vez más conflictos laborales tras la publicación del informe con la revisión salarial. El Tribunal se limitó a conceder un aumento de tres escalones a todos los funcionarios que cobraban hasta 20.400 rupias, y el pago de 1.800 rupias a quienes superasen esa cuantía. El Tribunal devolvió la tramitación de todos los conflictos relativos a las condiciones de trabajo a la OIS.
11. 1067. En 2003, cuando entró en vigor el nuevo sistema, casi todos los funcionarios del sector público y de los organismos paraestatales optaron por los nuevos salarios y condiciones de trabajo tras la publicación del informe de la OIS. Se concedió a todos los funcionarios y a los sindicatos un plazo de tres meses para presentar protestas y para señalar cualquier anomalía a la OIS, que se comprometió a sacar un informe de errores y anomalías antes de comienzos de 2004. Tan pronto como se recibieron las protestas de los funcionarios o de los sindicatos, la Oficina de Investigación de los Salarios celebró nuevamente consultas con las partes interesadas, e hizo público su informe en mayo de 2004. Este informe sobre errores y anomalías se acogió, en general, con un sentimiento de satisfacción. Se había informado a los funcionarios públicos y a los sindicatos de que, en caso de que persistiesen omisiones y anomalías, éstas serían estudiadas por el Ministerio de Administración Pública y Reformas Administrativas, en consulta con la Oficina de Investigación de los Salarios. Por último, la nueva definición de conflictos laborales recogida en la enmienda a la Ley de Relaciones Laborales permitía que cualquier funcionario público que no aceptase el salario o remuneración que se prescribía en el informe de la OIS plantease un conflicto laboral.

C. Conclusiones del Comité

1. 1068. El Comité toma nota de que el presente caso se refiere a alegatos relativos a la infracción por la Oficina de Investigación de los Salarios (OIS), que publica cada cinco años un informe en el que se formulan recomendaciones respecto de los salarios y las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos (de la administración pública, de los organismos paraestatales y del gobierno local), de los Convenios núms. 87 y 98, al poner fin en 2003 a la práctica habitual de permitir que los sindicatos planteasen conflictos sobre sus recomendaciones en materia de salarios y otras condiciones de trabajo al tiempo que optaban por aceptar los beneficios resultantes de estas recomendaciones; este cambio dejó a los empleados del sector público sin otra opción más que la de aceptar las recomendaciones de la Oficina de Investigación de los Salarios, dado que cabía la posibilidad de que quienes optasen por no proceder de esta manera tuvieran que esperar durante mucho tiempo para obtener posibles mejoras, sin disfrutar de las ventajas actuales.
2. 1069. El Comité toma nota, asimismo, de que, según la organización querellante, ha sido una práctica habitual que la amplia mayoría de los sindicatos del sector público refutase recomendaciones concretas sobre salarios y otras condiciones de trabajo de los informes de la Oficina de Investigación de los Salarios pese a haber aceptado dichos informes (esto, aparentemente, les permitía aceptar un incremento salarial a la vez que pedían otras mejoras). Los sindicatos calificaban de «anomalías» las cuestiones con las que estaban en desacuerdo, y éstas eran examinadas por el Tribunal de Arbitraje de la Administración Pública. La OIS decidió recomendar que se cambiase esta práctica en el párrafo 1.39 de su informe de 2003, y puso fin de este modo a la posibilidad de aceptar sus recomendaciones y plantear posteriormente un conflicto ante el Tribunal de Arbitraje de la Administración Pública en relación con los salarios y prestaciones. Si bien los funcionarios públicos aún podían presentar protestas si optaban por no aceptar el informe, cabía la posibilidad de que tuviesen que esperar durante más de cinco años a que se dirimiese su protesta, la cual a veces quedaba sin desagravio. De esta manera, a los funcionarios públicos realmente no les quedaba otra opción que la de aceptar las recomendaciones de la OIS en su integridad, o bien arriesgarse a perder incrementos salariales o nuevas condiciones de trabajo. Aunque la OIS invitó a los sindicatos a formular observaciones escritas sobre cualquier error u omisión que figurase en su informe de 2003, no trató las cuestiones planteadas por diversos sindicatos, lo que suscitó un enorme descontento. Según la organización querellante, no podía aceptarse que la OIS se convirtiera en una institución que ejerciese de juez y parte al mismo tiempo, y era preciso mantener la posibilidad de plantear conflictos ante terceros, como, por ejemplo, el Tribunal de Arbitraje de la Administración Pública.
3. 1070. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, la OIS lleva a cabo una revisión salarial cada cinco años, y formula sus recomendaciones tras celebrar consultas con los ministerios y con los organismos paraestatales, así como con los sindicatos del sector público. Se conoce de la opinión de todas las partes, y a todas ellas se les da la oportunidad de realizar propuestas. Tras la publicación del informe en el que se recoge la revisión salarial, se invita a los funcionarios públicos a firmar, con carácter voluntario, un formulario de opción en el que manifiestan su conformidad con los nuevos salarios y condiciones de trabajo. El 16 de enero de 2003, se promulgó la Ley (enmendada) de Relaciones Laborales de 2003, en la que se modifica la definición de «conflicto laboral» de tal manera que los empleados que acepten las recomendaciones de la Oficina de Investigación de los Salarios (OIS), mediante la firma de un formulario de opción, ya no puedan plantear conflictos en relación con las recomendaciones sobre remuneración o prestaciones de cualquier índole formuladas en el informe. La organización querellante y otros entablaron un proceso ante el Tribunal Supremo, a fin de que se examine en instancias Ley (enmendada) de Relaciones Laborales de 2003. El motivo del abandono de la práctica anterior radica en que suele ocurrir que los conflictos respecto de las recomendaciones sobre remuneración y prestaciones de la OIS son planteados en sucesivas instancias sin que se ponga fin a la controversia. En 1988-1989, por ejemplo, se planteó un conflicto, en primer lugar, ante el Gobierno, que concedió un incremento salarial provisional, luego se llevó ante un comisionado en materia de salarios, que publicó un informe, y, posteriormente, el conflicto se planteó ante el Tribunal de Arbitraje de la Administración Pública, que devolvió su tramitación a la OIS. En aquella ocasión, el Tribunal de Arbitraje de la Administración Pública señaló que la práctica de aceptar primero el informe de la OIS y de plantear conflictos posteriormente por la remuneración y las prestaciones había llevado a un caos orquestado. En 2003, cuando entró en vigor el nuevo sistema, se plantearon muy pocos conflictos en relación con las recomendaciones de la OIS, y, en los casos en que seguían existiendo desacuerdos, la OIS celebró consultas con las partes interesadas, incluidos los sindicatos del sector público, antes de hacer público su informe sobre errores y anomalías en mayo de 2004. Este informe se acogió, en general, con un sentimiento de satisfacción. Cualquier funcionario público que no aceptase el salario o la remuneración prescritos en el informe de la OIS seguía teniendo la posibilidad de plantear un conflicto laboral.
4. 1071. El Comité observa que la OIS es un órgano independiente al que se le confía la tarea de determinar las condiciones de empleo de los funcionarios públicos. La OIS hace públicas sus recomendaciones tras la celebración de consultas con todas las partes interesadas, incluidos los sindicatos del sector público. Además, se han creado mecanismos que permiten que, durante el proceso, se celebren consultas posteriores a la formulación de las recomendaciones con objeto de detectar cualquier error u omisión. De hecho, en su informe de 2003, la OIS se comprometió a celebrar nuevas consultas con los sindicatos a fin de que éstos señalasen los errores y omisiones encontrados en su informe, con miras a rectificar determinados aspectos de sus recomendaciones en materia de salarios y prestaciones. Los cambios adoptados en 2003 tuvieron como consecuencia que quedara restringida la posibilidad de que los sindicatos del sector público planteasen un conflicto en relación con las recomendaciones de la OIS ante el Tribunal de Arbitraje de la Administración Pública si sus afiliados (en nombre de los cuales presentaban la protesta) habían optado por aceptar estas recomendaciones.
5. 1072. El Comité toma nota de que en la presente queja no es la propia OIS la que se pone en tela de juicio, sino más bien la enmienda promulgada en 2003, con la que se recomendaba que desapareciera la posibilidad de plantear conflictos en relación con las recomendaciones al tiempo que se aceptaban estas recomendaciones y se obtenían ventajas de las mismas. El Comité observa también que sigue existiendo la posibilidad de plantear conflictos por las recomendaciones de la OIS sobre salarios y prestaciones ante el Tribunal de Arbitraje de la Administración Pública, siempre que los funcionarios públicos hayan optado por no aceptar las recomendaciones de la OIS. En estas circunstancias, el Comité no considera que el cambio de práctica adoptado en 2003 constituya una conculcación de los principios de la libertad sindical.