Informe definitivo - Informe núm. 336, Marzo 2005

1. 214. La queja figura en comunicaciones de la Unión del Personal Civil de la Nación (UPCN) de fechas 26 de mayo y 29 de junio de 2004.
2. 215. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 8 de septiembre de 2004.
3. 216. Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

1. 217. En su comunicación de 26 de mayo de 2004, la Unión del Personal Civil de la Nación (UPCN) manifiesta que con la sanción de la ley núm. 24185 en el año 1992, quedó plasmada para siempre en el ámbito interno la negociación colectiva como la herramienta de regulación de las relaciones entre empleadores y trabajadores del sector público, siguiendo lo dispuesto en los Convenios internacionales núms. 151 y 154 ratificados por la Argentina. Esta ley establece un esquema de negociación amplio, entendiendo que la misma sería comprensiva de todas las cuestiones laborales que integran la relación de empleo, incluyendo las de contenido salarial. En su artículo 6, prevé la negociación colectiva tanto a nivel general como sectorial, estableciéndose asimismo la conformación de las comisiones negociadores.
2. 218. Indica la organización querellante que con sustento en estas disposiciones legales, las entidades gremiales representativas del sector se avinieron a negociar colectivamente las condiciones del trabajo, desembocando en la firma del convenio colectivo de trabajo identificado por su decreto homologatorio como núm. 66/99, que solamente fue suscrito por el Estado empleador y la UPCN. Cabe destacar que a partir del mes de abril de 2004 se ha incorporado al plexo convencional la representación de otro gremio con representatividad en el sector, la Asociación de Trabajadores del Estado. Sin perjuicio de ello, con fecha 12 de enero de 2004, la UPCN solicitó formalmente ante el Sr. Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social la apertura de las negociaciones colectivas de nivel sectorial, en virtud de lo previsto en el título primero del convenio colectivo de trabajo del sector público núm. 66/99 mencionado y la ley núm. 24185 (artículo 6); esta petición no fue resuelta, por lo cual se solicitó un pronto despacho ante ese mismo funcionario con fecha 30 de marzo de 2004 y una intimación a negociar. El plazo de la intimación venció el día 20 de mayo de 2004, de manera que el silencio de la administración a esta última presentación formulada, configura una negativa de la administración a negociar convencionalmente. La negociación de los convenios sectoriales previstos en el anexo II del convenio colectivo núm. 66/99, no se ha producido, ni se han integrado siquiera las comisiones negociadoras, adoptando el Estado empleador una conducta contraria a lo estipulado en el régimen legal interno e internacional previsto.
3. 219. Alega la organización querellante que en reiteradas oportunidades ha reclamado la apertura de estas negociaciones sectoriales, tal como surge de las presentaciones efectuadas ante el Ministerio de Trabajo con fecha 10 de febrero de 2000 y 12 de enero de 2004 y ante la Subsecretaría de Gestión Pública en julio de 2003, sin obtener respuesta alguna del Estado empleador. Considera la UPCN que el incumplimiento del Estado empleador a abrir las negociaciones colectivas sectoriales, pese a los reiterados reclamos expresos efectuados a tal efecto, consagra la voluntad del Estado a no resolver paritariamente las condiciones laborales en el sector público, constituyendo una flagrante violación al principio de buena fe que debe imperar en la relación entre trabajador y empleador en el derecho colectivo de trabajo y contradice el espíritu negocial que pretenden fortalecer los convenios de la OIT y la normativa nacional vigente en la materia.
4. 220. Añade la UPCN, que el Estado empleador ha avanzado en un franco incumplimiento de la obligación legal de negociar colectivamente. No ha asimilado su deber paritario y resuelve unilateralmente sobre materias propias de la negociación colectiva, violando los principios y normas constitucionales y que redundan en perjuicio de la naturaleza misma del empleo público y consecuentemente de los empleados representados por la UPCN. Concretamente, la organización querellante se refiere a los siguientes casos de decisión unilateral por parte de las autoridades sobre temas que deberían ser objeto de negociación colectiva:
   • — resolución SSGP núm. 34/03. Publicada en el Boletín Oficial núm. 30285 de fecha 26 de noviembre de 2003, modificatoria de la resolución SSGP núm. 2/02, establece unilateralmente la conformación de una comisión consultora del sistema nacional de capacitación, en violación de la proporcionalidad de representación fijada por el artículo 4 de la ley núm. 24185, y el capítulo X de la ley núm. 25164 que crea el Fondo Permanente de Capacitación y Recalificación Laboral. Este último no fue puesto en funcionamiento hasta la fecha. Esta resolución fue formalmente impugnada con fecha 11 de diciembre de 2003;
   • — proyecto de reglamento general para la cobertura de cargos incluidos en el nomenclador de funciones ejecutivas: presentado por la Subsecretaría de la Gestión Pública, también pretende unilateralmente avanzar sobre cuestiones propias de la negociación colectiva, en franca violación del procedimiento para la cobertura de cargos críticos del Sistema Nacional de Profesión Administrativa (SINAPA). Este proyecto de reglamento fue impugnado con fecha 23 de diciembre de 2003;
   • — Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA): este organismo llevó adelante procesos de selección de cargos directivos, desconociendo la participación de la UPCN en calidad de veedores y negando en definitiva el imperio del convenio colectivo. Esta situación fue denunciada ante la Comisión Permanente de Aplicación y Relaciones Laborales (COPAR) (prevista en el artículo 67 del convenio colectivo de trabajo núm. 66/99), con fecha 12 de diciembre de 2003;
   • — Administración de Parques Nacionales: mediante resolución núm. 205/03 se incurrió en una conducta contraria a los derechos consagrados en el convenio colectivo de trabajo, al pretender incorporar modificaciones a los mecanismos de ingreso y selección de personal del cuerpo de guarda parques nacionales, lo que importa modificar los derechos y obligaciones consagrados en el escalafón aprobado mediante decreto PEN núm. 1455/87. Este hecho necesariamente resulta materia de negociación convencional, y no puede ser decidido unilateralmente por el Estado empleador. Esta situación fue denunciada ante la COPAR con fecha 21 de noviembre de 2003;
   • — resolución SSGP núm. 7/01 y decreto núm. 106/01: que violan el régimen de representatividad sindical previsto en el artículo 4 de la ley núm. 24185 y el decreto núm. 993/91, incorporando unilateralmente en el ámbito de la negociación a una asociación sindical, sin que haya firmado el respectivo convenio colectivo. La UPCN informa que se solicitó la revocatoria del reglamento en cuestión.
5. 221. Por último, la organización querellante informa que recientemente el Estado empleador ha anunciado, mediante una conferencia de prensa ante los órganos de difusión masiva, un supuesto aumento salarial de hasta 150 pesos para los trabajadores públicos con remuneraciones menores a 1.000 pesos (todavía el Poder Ejecutivo nacional no ha publicado norma alguna que reglamente o le dé existencia jurídica a esa decisión). Esto resulta una expresión claramente violatoria de la negociación colectiva, puesto que en simultáneo a este anuncio unilateral e inconsulto, la UPCN mantenía fluidos contactos con algunos sectores de gobierno para alcanzar un acuerdo que permitiera la recomposición salarial de los trabajadores del sector. Por otra parte, no hay que olvidar que en la Argentina la discusión escalafonaria y salarial de los trabajadores públicos queda dentro del marco de competencia de la negociación colectiva y es solamente mediante el uso de esta vía paritaria que puede modificarse alguno de estos conceptos. De plasmarse esta intención, el Estado empleador estaría resolviendo unilateralmente una cuestión que demanda el acuerdo paritario para su resolución.
6. 222. En su comunicación de 29 de junio de 2004, la UPCN manifiesta que el 25 de junio de 2004 solicitó formalmente una vez más, pero esta vez con una presentación individual para cada sector, el pedido de convocatoria a constituir las comisiones negociadoras de los convenios colectivos sectoriales de los distintos escalafones comprendidos en el convenio colectivo general para la administración pública nacional núm. 66/99. Esta presentación, fundada en los artículos 5, 6 y 7 del decreto núm. 447/93, reglamentarios de los artículos 6 y 7 de la ley núm. 24185, constituye la última vía posible luego de haber agotado todas las instancias paritarias y las normas administrativas de la Argentina. Agrega la UPCN que de conformidad con la citada normativa, el Estado nacional está obligado a convocar a estas negociaciones dentro de los 15 días contados a partir de la presentación de todos los instrumentos legales necesarios para la convocatoria. Estos plazos legales vencen indefectiblemente el día 26 de julio de 2004.

B. Respuesta del Gobierno

1. 223. En su comunicación de 8 de septiembre de 2004, el Gobierno manifiesta en relación con la queja que no se han violado los Convenios internacionales del trabajo núms. 151 y 154. Subraya el Gobierno que conforme lo normado por la ley núm. 24185, en su artículo 5, es decisión exclusiva de las autoridades políticas que invisten la representación del Estado la convocatoria a negociaciones colectivas, debiéndose cumplimentar los recaudos procedimentales que prevé la legislación. Añade el Gobierno que, sin perjuicio de lo puntualizado, dicha cuestión a la fecha se ha tornado abstracta, habida cuenta del ya inicio de dichas negociaciones.
2. 224. El Gobierno declara que en otro orden y en cuanto a los incumplimientos por parte del Estado empleador mencionados por la organización querellante, corresponde formular las siguientes consideraciones:
   • i) la Subsecretaría de Gestión Pública dentro del ámbito de su competencia, con fecha 24 de noviembre de 2003, dictó la resolución núm. 34/03, publicada en el Boletín Oficial el 26 de noviembre de 2003, que se refiere a la conformación de una comisión consultora del Sistema Nacional de Capacitación. Dicha resolución fue apelada por la UPCN con fecha 11 de diciembre de 2003, lo que dio motivo al dictamen núm. 4240/03 de fecha 29 de diciembre de 2003 y a su inmediata remisión a la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación, para su tratamiento en su carácter de servicio jurídico permanente de la subsecretaría. Se encuentra en trámite un recurso interpuesto por la UPCN;
   • ii) en lo referente al cuestionamiento al proyecto de reglamento general para la cobertura de cargos incluidos en el nomenclador de funciones ejecutivas, cabe poner de relieve que el mismo sólo importaba material de trabajo; además de señalar que un proyecto no puede ser materia de impugnación, como así tampoco los actos preparatorios, informes, dictámenes y en general cualquier manifestación que por sí mismo no sea suficiente para dar lugar a un efecto jurídico inmediato en relación al particular; esos actos no son impugnables por recursos administrativos ni judiciales aunque adolezcan de algún vicio:
   • iii) respecto a la situación del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, se puntualiza que existe una presentación en la Comisión Permanente de Aplicación y Relaciones Laborales (COPAR), pero que no obstante el Estado empleador informó que ha iniciado el análisis y las consultas respectivas, solicitando a la parte gremial un mayor plazo a fin de fijar posición. La parte gremial accedió, y se acordó tratar el tema en la siguiente reunión a convenir de la COPAR;
   • iv) en cuanto a la situación en la Administración de Parques Nacionales, las partes gremiales y la Subsecretaría de Gestión Pública suscribieron un acta con fecha 4 de mayo de 2004 y posteriormente se emitió la resolución conjunta en lo que respecta, entre otros aspectos, al proceso de selección de los guarda parques de apoyo.
3. 225. Agrega el Gobierno que, sin perjuicio de lo expuesto, en la reunión de la Comisión Permanente de Aplicación y Relaciones Laborales (COPAR) del pasado 30 de marzo de 2004, la UPCN manifestó su disposición a acercar su contribución para el mejor tratamiento de las cuestiones en análisis.
4. 226. En cuanto al alegato según el cual la UPCN cuestiona tanto el decreto núm. 106/01, como la resolución SSGP núm. 7/01, por el cual se determina la integración de las delegaciones jurisdiccionales de la comisión permanente de carrera, el Gobierno indica que no existe obstáculo legal para que el Poder Ejecutivo, en uso de las facultades de dirección que le son propias, prevea la participación de un veedor de la Asociación de Trabajadores del Estado en las instancias pertinentes.

C. Conclusiones del Comité

1. 227. El Comité observa que en el presente caso la Unión del Personal Civil de la Nación (UPCN) alega que aunque la legislación nacional prevé la negociación colectiva para regular las relaciones de trabajo en el sector público, tanto a nivel general como sectorial, el Estado se ha negado a dar inicio a negociaciones colectivas de nivel sectorial solicitadas desde febrero del año 2000 por la organización querellante. Añade la organización querellante, que por otra parte el Estado resuelve unilateralmente sobre materias propias de la negociación colectiva y menciona ejemplos de decisiones que se habrían adoptado sobre temas que a su entender deberían ser objeto de negociación colectiva.
2. 228. En primer lugar, aunque lamenta el importante retraso en la negociación colectiva, el Comité toma buena nota de que el Gobierno informa que ya se han iniciado las negociaciones solicitadas por la UPCN. El Comité confía en que las negociaciones permitirán en un futuro muy próximo resolver las cuestiones planteadas.
3. 229. Por otra parte, en lo que respecta a los casos mencionados por la UPCN sobre los que el Estado habría tomado decisiones unilaterales y que deberían haber sido objeto de negociación colectiva (concretamente sobre la resolución SSGP núm. 34/03 que establece la conformación de una comisión consultora del sistema nacional de capacitación; el proyecto de reglamento general para la cobertura de cargos incluidos en el nomenclador de funciones ejecutivas; los procesos de selección de cargos directivos en el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria; y las modificaciones a los mecanismos de ingreso y selección de personal del cuerpo de guarda parques nacionales), el Comité toma nota de que el Gobierno informa que en la reunión de la Comisión Permanente de Aplicación y Relaciones Laborales prevista en el artículo 67 del convenio colectivo de trabajo núm. 66/99 del 30 de marzo de 2004, la UPCN manifestó su disposición a acercar su contribución para el mejor tratamiento de las cuestiones en análisis. A este respecto, el Comité confía en que el Gobierno y la UPCN podrán encontrar una solución a estos problemas.
4. 230. En cuanto a la resolución SSGP núm. 7/01 y el decreto núm. 106/01 por el que según la UPCN se incorporó unilateralmente en el ámbito de la negociación a una asociación sindical, sin que haya firmado el respectivo convenio colectivo, el Comité toma nota de que el Gobierno declara que no existe obstáculo legal para que el Poder Ejecutivo, en uso de las facultades de dirección que le son propias, prevea la participación de un veedor de la Asociación de Trabajadores del Estado en las instancias pertinentes y observa además que la organización querellante no ha señalado que dicha organización no sea representativa.
5. 231. Por último, en lo que respecta al alegato relativo a la posibilidad de que el Estado, en forma unilateral, pueda decidir aumentar en 150 pesos los salarios de los trabajadores del sector público con remuneraciones inferiores a 1.000 pesos, el Comité observa que el Gobierno no ha comunicado sus observaciones al respecto. El Comité confía en que toda decisión relativa a una modificación salarial en el sector público será consultada previamente con las organizaciones de trabajadores interesadas. El Comité recuerda que el artículo 7 del Convenio núm. 151 establece que deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones.