Informe definitivo - Informe núm. 311, Noviembre 1998

1. 480. La queja de la Unión Sindical Obrera (USO) figura en sendos comunicados de fechas 29 de mayo y 17 de julio de 1998, respectivamente. El Gobierno transmitió sus observaciones en un comunicado de fecha 24 de septiembre de 1998.
2. 481. España ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 482. La organización querellante recuerda que goza de una notable tasa de representatividad sindical (18 por ciento) en el territorio de la Comunidad Autónoma de La Rioja, que constituye su ámbito de actuación. Considera que, objetivamente, esta situación le hace merecedora de estar representada en los diversos organismos de participación existentes dentro de la administración riojana; esta posición sería asimismo conforme al principio de la representatividad sindical, basado en España en el número de los representantes elegidos en las elecciones sindicales que se celebran en el seno de las empresas y de los organismos públicos.
2. 483. La organización querellante expone a continuación los distintos acuerdos celebrados entre el Gobierno regional y las dos centrales sindicales, a saber la Unión General de Trabajadores (UGT) y Comisiones Obreras (CC.OO.) durante el decenio de 1990; considera que estos acuerdos han tenido como resultado su marginación de los mecanismos previstos para participar en la vida social de la Comunidad Autónoma de La Rioja y, más concretamente, para formar parte del Consejo Económico y Social.
3. 484. De manera más precisa, la organización querellante recuerda que, en la Comunidad Autónoma de La Rioja, se inició a finales del año 1989 un proceso de concertación promovido por el Gobierno regional con las centrales sindicales UGT, CC.OO. y USO que acabó con la suscripción del denominado "Acuerdo Regional 90-91" entre el Gobierno y las dos primeras organizaciones sindicales. La organización querellante explica que no pudo firmar este acuerdo que consideraba suicida ya que incluía una serie de cláusulas por las que se autoexcluiría de las diversas comisiones de seguimiento y participación en los diferentes consejos creados al amparo del pacto. La organización querellante considera que este primer acuerdo marca la tónica de la concertación social de la época, basada en el apoyo de los agentes sociales a las políticas del Gobierno a cambio de determinadas concesiones en favor de los firmantes de los acuerdos.
4. 485. En el año 1992, el Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja suscribió una serie de acuerdos con las organizaciones sindicales UGT y CC.OO., acuerdos cuantificados en 3.441 millones de pesetas. Estos acuerdos abarcaban concretamente los ámbitos del empleo y el desarrollo regional, la política comunitaria, la mujer, la salud laboral, la política de vivienda, el transporte y la política institucional; sólo se atribuía a los firmantes la facultad de intervenir y realizar el seguimiento en relación con estos distintos ámbitos. La organización querellante quedaba excluida de toda participación o intervención y de poder llevar a cabo su función de defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de sus miembros. El 21 de diciembre de 1993 se firmó un acuerdo similar, esta vez con la participación adicional de la Federación de Empresarios de La Rioja (FER). El 6 de julio de 1996, el nuevo Gobierno regional, los sindicatos UGT y CC.OO. y la FER firmaron un nuevo acuerdo denominado "Pacto por el Empleo", que abarcaba materias similares a las que se recogían en los pactos anteriores (inversión pública en vivienda, infraestructuras, obras hidráulicas, transporte, suelo industrial, incentivos a la economía, formación, medio ambiente, política comunitaria, seguridad y salud en el trabajo y financiación de las empresas). Este Pacto por el Empleo incluye además una serie de ventajas para las organizaciones firmantes, a saber:
   • -- participación institucional en virtud de la cual el Gobierno se compromete a elaborar una ley para regular la participación de los agentes económicos más representativos;
   • -- creación de una instancia de conciliación, mediación y arbitraje bajo la tutela de una fundación de la que quedaba excluida la organización querellante;
   • -- creación de un consejo económico y social.
5. 486. La organización querellante considera que todos estos hechos revelan una vez más una política destinada a excluirla de la vida social de la Comunidad Autónoma; a continuación, ofrece más detalles acerca de los perjuicios que le causa el método escogido para determinar la composición del Consejo Económico y Social. De hecho, el 18 de julio de 1997, la Diputación General de La Rioja, órgano parlamentario de la región, adoptó la ley núm. 6/1997 en la que se regula la organización del Consejo Económico y Social. En su artículo 5, la ley núm. 6/1997 prevé que el Consejo estará integrado por 22 miembros con la siguiente distribución: ... b) grupo primero: siete consejeros designados por las organizaciones sindicales más representativas, en proporción a su representatividad, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 6.2 y 7.1 de la ley orgánica núm. 11/1985, de 2 de agosto de 1985 sobre la libertad sindical. En otros términos, para poder acceder a este órgano consultivo, la organización debe demostrar una afiliación de al menos el 10 por ciento del total de los representantes de los trabajadores y funcionarios del Estado español o una representatividad superior al 15 por ciento de los delegados de personal, miembros de comités de empresa y de junta de personal elegidos en la Comunidad Autónoma. En todos los casos, la organización debe obtener al menos 1.500 de éstos y no estar federado o confederada a otra organización de ámbito estatal.
6. 487. En cuanto al primer criterio, la organización querellante destaca que sólo pueden superarlo las organizaciones sindicales UGT y CC.OO. La ley núm. 6/1997 se remite a un plano de representatividad ajeno a la realidad de la región. En lo que atañe al segundo criterio, la exigencia de obtención de más de 1.500 representantes sindicales no equivale al 15 por ciento, sino al 70 por ciento en el caso de la Comunidad Autónoma de La Rioja, por lo que la organización querellante no puede aspirar a formar parte del órgano en cuestión.
7. 488. En otros términos, la aplicación del artículo 5 de la ley núm. 6/1997 tiene como consecuencia la imposibilidad para la organización querellante de formar parte en estas circunstancias del Consejo Económico y Social.
8. 489. La organización querellante considera que los criterios sobre los que se basa la composición del Consejo Económico y Social son discriminatorios y vulneran el principio de libertad sindical; son incluso contrarios a la exposición de motivos que llevan a la adopción de la ley, es decir, el objetivo de promover y facilitar la participación de los ciudadanos, directamente o a través de organizaciones o asociaciones, en la vida económica y social. Como consecuencia de la aplicación de estos criterios, se favorece a ciertas organizaciones en perjuicio de otras y se les conceden privilegios exclusivos que podría influir indebidamente a los trabajadores a la hora de elegir a las organizaciones a las que desean afiliarse.
9. 490. Dando por hecho que la participación en el Consejo Económico y Social ha quedado limitada a las organizaciones UGT y CC.OO., la organización querellante se pregunta a continuación si los criterios escogidos por la administración son verdaderamente objetivos y razonables, o si por el contrario tienen consecuencias arbitrarias, discriminatorias e irracionales. No obstante, la organización querellante no cuestiona la legitimidad de la presencia de las dos centrales sindicales en este órgano ni pone en duda tampoco la justificación de su participación en el Consejo Económico y Social, en las comisiones y en otros foros. Sin embargo, no acepta que el Parlamento regional limitara a dos sindicatos el acceso al Consejo Económico y Social, en contra del criterio reiterado en varias ocasiones por el Tribunal Constitucional según el cual "de la libertad sindical deriva la existencia de un sistema de pluralismo y multiplicidad de centrales sindicales, a todas las cuales, sin distinción, atribuye la Constitución española la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores". La diferencia de trato entre los distintos sindicatos sólo puede basarse en criterios objetivos, adecuados, racionales y proporcionales. Por último, la organización querellante subraya que los criterios por los que se fija la representatividad no son únicos en España, y que cumpliría eventualmente los que se fijan para otras comunidades autónomas.
10. 491. La organización querellante concluye señalando que los criterios fijados para determinar la composición del Consejo Económico y Social no son, por lo tanto, ni objetivos ni adecuados, ni razonables ni proporcionales, ya que notan en consideración las funciones y el territorio sobre el que se ejerce esta participación sindical.

B. Respuesta del Gobierno

1. 492. El Gobierno recuerda que, según la Constitución, la Comunidad Autónoma de La Rioja goza de competencia exclusiva en materia de organización de sus propias instituciones. Antes de crear el Consejo Económico y Social de la Comunidad Autónoma de La Rioja, fue necesario escoger entre un modelo que permitiera una amplia participación y otro más restrictivo. Por diversos motivos se escogió la segunda alternativa. En efecto, la Comunidad Autónoma de La Rioja es la Comunidad Autónoma con menor número de habitantes, la segunda más reducida en términos de territorio y la que dispone del menor presupuesto.
2. 493. La composición del Consejo Económico y Social de la Comunidad Autónoma de La Rioja exigió la adopción de criterios determinados; en tales circunstancias, el legislador se inclinó por el criterio indiscutible de las organizaciones más representativas, consagrado por la ley orgánica núm. 11/1985 de 2 de agosto de 1985 de libertad sindical. Aplicando este criterio, la organización querellante nunca superó el 15 por ciento de los trabajadores en el territorio de la Comunidad Autónoma de La Rioja.
3. 494. El Gobierno señala que la ley orgánica núm. 11/1985 de libertad sindical no impide a las comunidades autónomas, en el marco del ejercicio de sus competencias, integrar en sus órganos a sindicatos que no cumplen con el criterio de representatividad. No obstante, tampoco lo impone.
4. 495. El Gobierno considera que la inclusión en el seno del Consejo Económico y Social de todos los sindicatos minoritarios obligaría a crear un órgano con al menos 40 consejeros, situación inverosímil en el contexto de la Comunidad Autónoma de La Rioja, que posee un Parlamento regional integrado por 33 diputados, un consejo de gobierno formado por 6 consejeros y un consejo consultivo integrado por 5 miembros (parlamento, cámara legislativa; el consejo de gobierno, ejecutivo; el consejo consultivo, órganos superior de consulta jurídica externa al gobierno y a la administración pública).
5. 496. Por todos estos motivos se justificó la adopción de los criterios que limitan el acceso al Consejo Económico y Social. No se trata de una decisión gratuita que se hubiera tomado con el fin de excluir o de vaciar de contenido a la libertad sindical, derecho constitucionalmente reconocido en España, sino más bien de una exigencia justificada por las condiciones específicas que caracterizan a la Comunidad Autónoma de La Rioja.
6. 497. El carácter objetivo de este criterio ha sido reconocido por otra parte por las instancias jurisdiccionales españolas. A este respecto, el Gobierno se refiere a la decisión del Tribunal de Apelación de fecha 19 de junio de 1998, a raíz del recurso 663/13/95 presentado por la organización querellante, en la que se establece que la USO de La Rioja se sitúa en el marco del artículo 7, 2) (sindicatos simplemente representativos, según la doctrina) y puede en consecuencia ejercer las funciones y poderes previstos en los subpárrafos b) (negociación colectiva según el estatuto de los trabajadores), c) (participación en la determinación de las condiciones de trabajo en el seno de las administraciones públicas a través de los procedimientos apropiados de consulta y negociación), d) (participación en los sistemas no jurisdiccionales de solución de los conflictos del trabajo), e) (promoción de las elecciones de los delegados de personal y comités de empresa y órganos correspondientes en las administraciones públicas) y g) (otras funciones representativas que se definen) del párrafo 3 del artículo 6 de la ley orgánica núm. 11/1985 de fecha 2 de agosto de 1985 de libertad sindical, pero no los poderes previstos en el subpárrafo a), el cual autoriza a solicitar una representación institucional en el seno de las administraciones públicas, y en virtud de los cuales los sindicatos UGT y CC.OO. participan en las mismas. El Tribunal llegó a la conclusión de que se trataba de una justificación razonable y objetiva de la participación de las organizaciones sindicales UGT y CC.OO., sin que pudiera concluir que se hubiera producido violación alguna de los derechos de la organización querellante a este respecto. No obstante, el Tribunal de Apelación decidió anular y declarar nula de pleno derecho la constitución de la instancia de conciliación, mediación y arbitraje creada en virtud del Pacto sobre el Empleo de 1993, ya que privaba a la organización querellante de su derecho a participar en los sistemas no jurisdiccionales de solución de los conflictos laborales, tal y como prevé la ley orgánica núm. 11/1985, de 2 de agosto de 1985, de libertad sindical.
7. 498. El Gobierno termina afirmando que la ley orgánica núm. 11/1985 de 2 de agosto de 1985 de libertad sindical es un texto fundamental que garantiza, en el plano constitucional, el ejercicio de los derechos sindicales en España. En la práctica, la organización querellante trata de oponerse, 13 años después de la adopción, a esta ley orgánica mediante su queja contra la ley núm. 6/1997 por la que se organiza la composición del Consejo Económico y Social.

C. Conclusiones del Comité

1. 499. El Comité observa que esta queja se refiere a alegatos de exclusión y marginación de la organización querellante en relación con las disposiciones de la ley orgánica núm. 11/1985 de 2 de agosto de 1985 de libertad sindical que establece los criterios de representatividad, y las de la ley núm. 6/1997 reguladora de la composición del Consejo Económico y Social de la Comunidad Autónoma de La Rioja.
2. 500. El Comité desea referirse a la opinión de la Comisión de Expertos sobre el alcance de los privilegios y ventajas de los sindicatos más representativos (véase Libertad sindical y negociación colectiva, Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 81.a reunión, 1994, párrafos 97 y 98):
   • Ciertas legislaciones ... consagran la noción de sindicatos más representativos y suelen conceder a éstos derechos y ventajas de alcance diverso. La Comisión considera que este tipo de disposiciones no es, en sí, contrario al principio de la libertad sindical, a reserva de que se respeten ciertas condiciones. En primer lugar, la determinación de la organización más representativa debería basarse en criterios objetivos, establecidos de antemano y precisos, con el fin de evitar toda decisión parcial o abusiva. Además, las ventajas deberían limitarse de manera general al reconocimiento de ciertos derechos preferenciales en lo que se refiere a cuestiones tales como la negociación colectiva, la consulta por las autoridades o la designación de delegados ante organismos internacionales. No obstante, la libertad de elección de los trabajadores puede quedar en entredicho si la distinción entre sindicatos más representativos y los minoritarios equivale, en la legislación o en la práctica a la prohibición de que existan otros sindicatos a los que los trabajadores desearían afiliarse, o tiene como resultado el otorgamiento de privilegios que son susceptibles de influir indebidamente a los trabajadores en la elección de las organizaciones. Por consiguiente, esta distinción no debería tener por efecto que los sindicatos que no estén reconocidos como los más representativos sean privados de los medios esenciales para la defensa de los intereses profesionales de sus miembros (por ejemplo, el derecho de representar a sus miembros, inclusive cuando se trate de una reclamación individual), para la organización de su gestión y de sus actividades y para la formulación de sus programas, en conformidad con lo que dispone el Convenio núm. 87.
3. 501. El Comité recuerda que ya había llegado a la conclusión de que las disposiciones de la ley orgánica núm. 11/1985 de 2 de agosto de 1985 de libertad sindical no eran incompatibles con los principios de la libertad sindical (véase 243.o informe, caso núm. 1320, párrafo 116). Más concretamente, el Comité señala una vez más que los criterios recogidos en la ley orgánica de 1985 para determinar la representatividad de una organización sindical son de carácter cuantitativo, y que las organizaciones sindicales que, aún no siendo consideradas las más representativas, obtienen el 10 por ciento de los delegados de personal y de los miembros de los comités de empresa y de sus homólogos de las administraciones públicas están habilitadas para ejercer ciertos poderes y funciones, tales como la participación en los sistemas no jurisdiccionales de solución de los conflictos laborales.
4. 502. Habida cuenta de las circunstancias específicas del caso, el Comité considera que el hecho de no reconocer más que a las organizaciones sindicales más representativas con arreglo a lo dispuesto en la ley orgánica núm. 11/1985 de 2 de agosto de 1985 de libertad sindical, el derecho a formar parte del Consejo Económico y Social no parece influir indebidamente sobre los trabajadores en la elección de las organizaciones a las que desean afiliarse, ni impedir a las organizaciones que gozan de una menor representatividad la defensa de los intereses de sus miembros, la organización de sus actividades y la formulación de su programa de acción, concretamente sobre la base del párrafo 3 del artículo 6 de la ley orgánica núm. 11/1985 de 2 de agosto de 1985 de libertad sindical.
5. 503. El Comité observa asimismo que, aunque el Tribunal de Apelación se haya negado, en su sentencia de junio de 1998, a considerar como desatinados los criterios escogidos para la selección de las organizaciones llamadas a participar en el Consejo, ha decidido no obstante anular y declarar nula de pleno derecho la constitución de la instancia de conciliación, mediación y arbitraje creada en virtud del Pacto sobre el Empleo de 1993, ya que privaba a la organización querellante de su derecho a participar en los sistemas no jurisdiccionales de solución de los conflictos laborales, tal y como prevé la ley orgánica núm. 11/1985 de 2 de agosto de 1985 de libertad sindical. Esta es una prueba adicional de que la organización querellante tiene la posibilidad de actuar en defensa y promover los intereses de sus miembros.