Informe provisional - Informe núm. 304, Junio 1996

1. 255. Las quejas objeto del presente caso figuran en comunicaciones de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), la Intersindical Unión del Trabajo de Djibouti/Unión General de Trabajadores de Djibouti (UTD/UGTD) y la Organización de la Unidad Sindical Africana (OUSA) de fechas 19 de septiembre y 9 de diciembre de 1995 y 2 de marzo de 1996. La UTD/UGTD envió informaciones complementarias por comunicación de 28 de enero de 1996. El Gobierno de Djibouti envió algunos comentarios y observaciones por comunicación de 5 de febrero de 1996.
2. 256. Djibouti ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 257. En su comunicación de 19 de septiembre de 1995, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) indica que la Intersindical Unión del Trabajo de Djibouti/Unión General de Trabajadores de Djibouti (UTD/UGTD) inició una huelga el 6 de septiembre de 1995 para protestar contra la negativa sistemática del Gobierno a entablar con los sindicatos, mediante los mecanismos de consulta establecidos, un diálogo sobre ciertas decisiones sociales y económicas esenciales y acerca de varios proyectos de ley. Concretamente, el conflicto surgió como consecuencia de un proyecto de legislación financiera que, según el movimiento sindical, tiene una incidencia catastrófica en el nivel de vida de los trabajadores.
2. 258. Según la CIOSL, durante los dos primeros días la huelga fue seguida por, aproximadamente, el 80 por ciento de los trabajadores, pero el Gobierno puso en práctica una serie de medidas represivas para acabar con la huelga. Según el grupo intersindical de coordinación, estas medidas consistieron en detenciones arbitrarias, amenazas, despidos o suspensiones de los dirigentes sindicales, especialmente en los sectores de la electricidad, de correos y telecomunicaciones, de suministro de aguas y de transporte ferroviario.
3. 259. La CIOSL indica que el 14 de septiembre de 1995 se procedió a la detención y al despido de dirigentes sindicales porque supuestamente habían abandonado sus puestos de trabajo durante la huelga. Además, un centenar de miembros del sindicato quedaron suspendidos de sus funciones o despedidos. Ahmed Djama Egueh, presidente de la UTD y portavoz del grupo intersindical de coordinación, perdió su empleo en el aeropuerto de Djibouti y, además, se vio obligado a abandonar en 48 horas la vivienda que tenía asignada en razón de su cargo. Las fuerzas de seguridad del cuartel general cerraron los locales de la UGTD. Se suspendió el abastecimiento de agua y electricidad del domicilio de los sindicalistas. La policía ocupó las empresas públicas y paraestatales. Más de 25 docentes, entre ellos el presidente del sindicato de maestros de escuelas primarias, fueron detenidos y enviados a centros de detención. Varios padres de alumnos, entre ellos mujeres, también fueron encarcelados por haber expresado su solidaridad con los huelguistas.
4. 260. Ulteriormente, la Intersindical UTD/UGTD explica, en su primera comunicación de 9 de diciembre de 1995, que la huelga fue motivada por la adopción de un proyecto de ley de finanzas por el que se reducían considerablemente los ingresos de los trabajadores. La Intersindical hizo un llamamiento para que se celebraran manifestaciones pacíficas los días 21 y 24 de agosto de 1995, así como una huelga general a partir del 6 de septiembre de 1995. El Gobierno reaccionó adoptando las medidas represivas descritas a continuación.
5. 261. Detenciones y condenas:
   • - el 22 de agosto de 1995, Mohamed Doubad Wais, segundo secretario general adjunto de la UGTD, fue detenido y condenado a tres meses de cárcel, así como a una multa de 60.000 francos de Djibouti, a raíz de una queja presentada por el Ministerio de Trabajo y Formación Profesional;
   • - el 24 de agosto de 1995, 68 trabajadores fueron detenidos, maltratados y trasladados a un campo vigilado por la policía, ubicado en las afueras de la ciudad;
   • - el 6 de septiembre se procedió a la detención de los siguientes sindicalistas: Ahmed Djama Egueh, presidente de la UTD y copresidente de la Intersindical; Kamil Diraneh Hared, secretario general de la UGTD y copresidente de la Intersindical; Mahamoud Miguil Okieh, tesorero general adjunto de la UGTD; Aden Mohamed Abdou, secretario general de la UTD, portavoz de la Intersindical; Bouha Mohamed Daoud, vicepresidente de la UTD; Abdo Ibrahim Guireh, secretario de información de la UTD; Youssouf Ibrahim Mohamed, secretario de información de la UGTD; Moussa Ainan, primer secretario general adjunto de la UGTD; Abdoulkalek Waberi Houffaneh, secretario de asuntos jurídicos de la UTD; Fouad Moussa Dawaleh, secretario de asuntos administrativos de la UTD, así como cuatro controladores de la navegación aérea, a saber Mohamed Ali Hirab, Aboubaker Moussa Robleh, Abou Egueh Sigad, Abdourazak Mohamed Hassan, miembros del sindicato del aeropuerto;
   • - el 12 de septiembre de 1995 fueron encarcelados 28 trabajadores de los sectores de salud pública, ferrocarriles, transportes, telecomunicaciones y de distintos servicios del Ministerio de Trabajo;
   • - el 17 de septiembre de 1995 fueron detenidos 25 docentes, entre los cuales se encontraban los principales dirigentes del movimiento de reivindicación, así como padres de alumnos que habían manifestado su solidaridad.
6. 262. Despidos:
   • - se procedió al despido de los principales dirigentes de dos centrales sindicales: los Sres. Kamil Diraneh Hared, Ahmed Djama Egueh, Aden Mohamed Abdou y Mohamed Doubad Wais, ya mencionados entre los detenidos, así como Habid Ahmed Doualeh, secretario de asuntos jurídicos de la UGTD, y Ahmed Birir Omar, secretario administrativo del sindicato de la OPT. También fueron despedidos tres agentes de los ferrocarriles de Djibouti y Etiopía: los Sres. Houssein Dirieh Gouled, Admed Elmi Fod y Moussa Waiss Ibrahim, miembros del sindicato de ferrocarriles. Los querellantes envían copias de las cartas de despido remitidas a varios de estos sindicalistas;
   • - también fueron despedidos cuatrocientos docentes, por nota del servicio del Ministerio de Enseñanza.
7. 263. Suspensiones:
   • - Ocho dirigentes del Sindicato de la Salud fueron suspendidos de sus funciones. Todos los servicios públicos fueron asediados masivamente por las fuerzas del orden, que obligaron a los trabajadores, por entonces en piquete de huelga, a reanudar su trabajo. Se prohibió a los sindicalistas regresar al lugar de su trabajo y, además, se les persiguió, se les detuvo y se les encarceló arbitrariamente después de habérseles infligido malos tratos y sevicias corporales. La policía persiguió a los dirigentes sindicales hasta sus domicilios, en los que a diario procedieron a inspecciones nocturnas para presionar a sus familias.
8. 264. Posteriormente, por comunicación de 28 de enero de 1996, la Intersindical precisó que no había variado la situación de los dirigentes sindicales despedidos, incluidos los dos presidentes de las centrales. El Gobierno rechazó toda concertación y, según los querellantes, el 29 de noviembre de 1995 modificó varios artículos del Código del Trabajo sin concertación previa y adoptó una ley que aumenta el impuesto sobre sueldos y salarios.
9. 265. Los sindicatos de docentes de escuelas primarias (SDP) y de enseñanza secundaria (SYNESED) decidieron el 9 de enero de 1996 iniciar una huelga general para protestar contra el retraso en el pago de los sueldos que se les adeudaban. Doscientos treinta docentes fueron detenidos y encarcelados en un campo vigilado por la policía. Entre ellos, 217 fueron liberados ulteriormente en el pueblo de Goubatto, situado a 20 kilómetros de la capital. Los 13 docentes restantes, entre los cuales figuraban los presidentes de ambos sindicatos, fueron citados ante el Tribunal de Primera Instancia el 14 de enero de 1995, pero fueron liberados gracias a la intervención de sus abogados y a la presencia de trabajadores de todo el país ante el Palacio de Justicia. Además, el 28 de enero de 1996 fueron despedidos 180 maestros suplentes por haber participado en la huelga. Todas las escuelas están cerradas desde el 9 de enero de 1996.
10. 266. La Intersindical comunica nombres y apellidos de los dirigentes sindicales víctimas de despidos abusivos, así como los puestos ocupados en sus sindicatos de base o en una de sus dos centrales. Se trata de los Sres. Mohamed Nasser Abas, Hachin Adaweh Ladieh y Abdoulkader Mohamed, a quienes se suman aquellos dirigentes mencionados en la comunicación anterior.
11. 267. En una comunicación de 12 de marzo de 1996, la Organización de la Unidad Africana (OUSA) denuncia la detención en los locales de la policía y el despido de los dirigentes de la UGTD y de la UTD anteriormente nombrados por los querellantes, y añade que el propio Gobierno creó una organización sindical adicta a su causa, a saber, el Congreso del Trabajo de Djibouti (CODJITRA).

B. Respuesta del Gobierno

1. 268. En su comunicación de 5 de febrero de 1996, el Gobierno declara primero su apoyo a los sindicatos que, a su entender, son indispensables y sin los cuales, según afirma, no hay democracia social. Explica sin embargo que se halla confrontado a una dificultad ideológica insoslayable para instaurar un régimen democrático.
2. 269. Según el Gobierno, para que un Estado pueda crear una nación debe atravesar primero un largo período de paz civil. Ahora bien, cuando se habla de democracia no conviene perder de vista que el sufragio universal no se instauró en la mayoría de los países europeos hasta principios del siglo XX, y ello al cabo de un largo proceso de educación política del pueblo. Desde 1991 Djibouti está encauzado en un proceso democrático. La cercanía de la época colonial y del sistema político basado en un partido único ha preparado muy mal al pueblo de Djibouti para asumir repentinamente su destino. El Gobierno indica que la sociedad actual está considerablemente politizada, ya que la población se ha iniciado en política. El Gobierno admite que ya no es posible hacer caso omiso de la población, sin cuya participación no puede funcionar el sistema. Reconoce que el sindicalismo nació en respuesta al fracaso político causado por el partido único. No obstante, lamenta que el sindicalismo esté ahora en manos de un grupo de personas que no disimulan su propósito. Según el Gobierno, además de defender libertades sindicales celebrando manifestaciones, estas personas utilizan un método encaminado a desacreditar los poderes públicos. El personal dirigente de los sindicatos intenta politizar el problema confundiendo el sindicalismo con la oposición política. La confrontación de estas dos lógicas se manifiesta a través de trastornos sociales sumamente graves que exigen la intervención de las fuerzas de policía para restablecer el orden.
3. 270. El Gobierno añade que aunque en virtud de la Constitución el Presidente de la República ostenta la facultad jurídica de suspender la garantía constitucional de las libertades en caso de crisis (entiéndase el concepto de crisis en el sentido lato), el Presidente El Hadj Hassan Gouled Aptidon privilegió las fórmulas de solución pacífica de los conflictos, a saber, la conciliación, la mediación y el arbitraje. El Gobierno asegura que buscó el diálogo y acusa a los sindicatos de Djibouti de ser asociaciones cerradas que han pasado a ser propiedad exclusiva de dirigentes administrativos. Según el Gobierno, esto no es sindicalismo, sino un movimiento integrado en el propio movimiento sindical. Pretende además que, frente al silencio y a la inercia de la población que no presta su apoyo al movimiento sindical, los querellantes acudieron a la OIT. Según el Gobierno la huelga es la manifestación de un conflicto.
4. 271. Por último, para responder a los alegatos, el Gobierno especifica que los hechos relatados por la central sindical que motivaron la queja no tienen nada que ver con acontecimientos provocados en realidad por la negativa intransigente de los sindicatos a entablar negociaciones.
5. 272. El Gobierno indica que agradecería que la OIT tuviera a bien poner a disposición de Djibouti un consultor que estaría a cargo ante el Ministerio de Trabajo, a efectos de formar a sindicalistas y de elaborar un Código del Trabajo, así como para revisar varias leyes sociales.

C. Conclusiones del Comité

1. 273. El Comité observa con preocupación que los graves alegatos formulados en este caso se refieren a la detención, el despido y la suspensión de sindicalistas a raíz de huelgas de protesta contra la política económica y social del Gobierno en muchos sectores de actividad importantes, así como al cierre de los locales de la UGTD y a la creación de una organización sindical adicta a la causa del Gobierno.
2. 274. El Comité observa que el Gobierno se limita a formular consideraciones sumamente generales sobre la evolución política de Djibouti y sobre la unidad de la democracia, sin por ello dejar de acusar a los sindicalistas de actuar más en el plano político que en el sindical. El Comité observa con profundo pesar que el Gobierno no formula ningún comentario preciso sobre los alegatos formulados contra él por los querellantes.
3. 275. Dado que el año pasado ya debió examinar, sin respuesta alguna del Gobierno, una queja grave por violación de la libertad sindical (véase 299.o informe, caso núm. 1803, párrafos 329 a 341, aprobados por el Consejo de Administración en su reunión de junio de 1995), el Comité recuerda una vez más al Gobierno que el objetivo de todo el procedimiento es asegurar el respeto de las libertades sindicales, tanto de jure como de facto; así el Comité está convencido de que si bien este procedimiento protege a los gobiernos contra las acusaciones infundadas, éstos deberán reconocer a su vez la importancia que tiene presentar con vista a un examen objetivo, respuestas detalladas y precisas sobre el fondo de los hechos alegados. El Comité señala que en todos los casos que se han sometido desde su creación ha considerado que las respuestas de los gobiernos contra los que se presentan quejas no deberían limitarse a observaciones de carácter general (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, procedimiento en vigor, párrafo 21).
4. 276. En lo que respecta a los alegatos presentados, el Comité observa que las dos centrales de trabajadores de Djibouti, agrupadas en una Intersindical UTD/UGTD, realizaron una huelga en septiembre de 1995 para protestar contra el proyecto de ley de finanzas que, según los querellantes, tenía una incidencia catastrófica en el nivel de vida de los trabajadores, y contra la negativa anterior del Gobierno a dialogar con los sindicatos. Esta huelga de dos días tuvo al parecer seguidores en numerosos sectores de actividad y entrañó muchas detenciones y condenas de militantes y dirigentes sindicales, además de despidos masivos y suspensiones (concretamente de 400 docentes). Los querellantes facilitan ejemplares de las cartas de despido enviadas a algunos militantes y dirigentes sindicales por el presunto abandono de su cargo. Los querellantes comunican también otras cartas de despido por falta grave en los ferrocarriles de Djibouti y Etiopía, presuntamente porque se había reconocido a los interesados culpables de agresiones perpetradas contra un agente en el ejercicio de sus funciones. Por último, los querellantes comunican una carta relativa a la suspensión de sueldo y de funciones por incitación a la violencia, actuaciones ilícitas y disturbios en el seno de un hospital.
5. 277. Ulteriormente, el 9 de enero de 1996, los docentes convocaron una huelga para protestar contra el retraso en el pago de los sueldos que se les adeudaban. Tras esta huelga, se habría detenido a 230 docentes (de los cuales 217 fueron liberados poco después) y al despido de 180 maestros suplentes. Trece de los docentes detenidos fueron citados ante el Tribunal de Primera Instancia, pero fueron liberados gracias a la intervención de sus abogados. Por último, la OUSA denuncia la creación de una organización sindical adicta a la causa del Gobierno, a saber el Congreso del Trabajo de Djibouti.
6. 278. El Comité observa que el Gobierno reitera su respeto de los sindicatos y de la democracia, si bien denuncia los graves disturbios sociales que conmocionaron al país y que obligaron a las fuerzas de policía a intervenir para restablecer el orden. El Gobierno no facilita sin embargo información alguna sobre la índole de estos disturbios. Tan sólo observa que el Presidente de la República no ha suspendido los derechos tutelados en la Constitución y garantiza que ha privilegiado la conciliación, la mediación y el arbitraje como modalidades de solución de los conflictos, sin facilitar indicaciones sobre la naturaleza de la concertación que proclama haber propiciado.
7. 279. El Comité observa que los sindicatos convocaron estos movimientos principalmente a causa de la preparación y la adopción de proyectos de ley de índole económica y social sin concertación previa con las organizaciones sindicales. A este respecto, el Comité señala la importancia de una consulta previa con las organizaciones de empleadores y de trabajadores antes de que se adopte cualquier ley en el terreno del derecho del trabajo o, más en general, de una legislación que afecta a sus intereses (véase Recopilación, op. cit., párrafos 929 y 930). En este contexto, el Comité observa que el Gobierno agradecería que la OIT pusiese a su disposición un consultor encargado, entre otras cosas, de elaborar un nuevo Código del Trabajo y de revisar numerosas leyes sociales. El Comité estima efectivamente que la asistencia técnica de la Oficina Internacional del Trabajo puede contribuir de modo eficaz a la redacción de un proyecto de reforma del Código del Trabajo que garantice totalmente los derechos consagrados en los convenios en materia de libertad sindical y de negociación colectiva.
8. 280. Respecto a las graves medidas represivas que afectaron a los trabajadores de varios sectores públicos de la economía por haber participado en huelgas de protesta contra la política económica y social del Gobierno, el Comité subraya que los intereses profesionales y económicos que los trabajadores pueden defender mediante el derecho de huelga abarcan no sólo la obtención de mejores condiciones de trabajo o las reivindicaciones colectivas de orden profesional, sino que engloban también la búsqueda de soluciones a las cuestiones de política social y a los problemas que se plantean en la empresa y que interesan directamente a los trabajadores (véase Recopilación, op. cit., párrafo 479). Si bien las huelgas de naturaleza puramente política no están cubiertas por los principios de la libertad sindical, los sindicatos deberían poder organizar huelgas de protesta, en particular para ejercer una crítica contra la política económica y social del Gobierno sin por ello sufrir represalias (véase Recopilación, op. cit., párrafo 482). El Comité urge pues al Gobierno a que en el futuro tenga en cuenta estos principios y que considere legales este tipo de huelgas. En cualquier caso, la declaración de ilegalidad de la huelga no debería corresponder al Gobierno sino a un órgano independiente de las partes y que cuente con su confianza (véase Recopilación, op. cit., párrafo 522).
9. 281. El Comité observa que el Gobierno no ha negado los alegatos relativos a la detención y condena de sindicalistas tras la declaración de estas huelgas y que afectan a:
   • - Mohamd Doubad Wais, segundo secretario general adjunto de la UGTD, detenido y condenado a tres meses de prisión firme;
   • - Ahmed Djama Egueh, presidente de la UTD y copresidente de la Intersindical;
   • - Kamil Diraneh Hared, secretario general de la UGTD y copresidente de la Intersindical;
   • - Mahamoud Miguil Okieh, tesorero general adjunto de la UGTD;
   • - Aden Mohamed Abdou, secretario general de la UTD y portavoz de la Intersindical;
   • - Bouha Mohamed Daoud, vicepresidente de la UTD;
   • - Abdo Ibrahim Guireh, secretario de información de la UTD;
   • - Youssouf Ibrahim Mohamed, secretario de información de la UGTD;
   • - Moussa Ainan, primer secretario general adjunto de la UGTD;
   • - Adboulkalek Waberi Houffaneh, secretario de asuntos jurídicos de la UTD;
   • - Fouad Moussa Dawaleh, secretario de asuntos administrativos de la UTD;
     • así como Mohamed Ali Hirab, Aboubaker Moussa Robleh, Abou Egueh Sigad y Abdourazak Mohamed Hassan, miembros del sindicato del aeropuerto y controladores de la navegación aérea, y a otro gran número de trabajadores. El Comité recuerda que no deberían imponerse sanciones penales por actos de huelga, salvo en los casos en que no se respeten las prohibiciones relativas a la huelga que estén en conformidad con los principios de la libertad sindical; cualquier sanción impuesta por actividades ilegítimas relacionadas con huelgas debería ser proporcional al delito o falta cometido y las autoridades deberían excluir el recurso a medidas de encarcelamiento contra quienes organicen o participen en una huelga pacífica (véase Recopilación, op. cit., párrafos 591 y 599). El Comité urge al Gobierno a que libere a los dirigentes sindicales y sindicalistas detenidos por participar en una huelga y, que le mantenga informado de la situación de los dirigentes sindicales y de los sindicalistas detenidos que, al parecer, todavía son objeto de acciones judiciales. El Comité pide asimismo al Gobierno que le comunique el texto de todas las sentencias judiciales que se dicten al respecto.
   • 282. El Comité observa asimismo que el Gobierno no ha negado los alegatos relativos al despido y suspensión tras una huelga, que afectaron a Kamil Diraneh Hared, Ahmed Djama Egueh, Aden Mohamed Abdou, Mohamed Doubad Wais, los cuales ya se mencionaron entre los detenidos, y Habid Ahmed Doualeh, secretario de asuntos jurídicos de la UGTD, Ahmed Birir Omar, secretario administrativo del sindicato de la OPT, Mohamed Nasser Abas, Hachin Adaweh Ladieh, Abdoulkader Mohamed, así como Houssein Dirieh Gouled, Ahmed Elmi Fod y Moussa Waiss Ibrahim, miembros del sindicato de ferroviarios, y ocho dirigentes sindicales de la salud (suspendidos) y 400 docentes y 180 maestros suplentes (inhabilitados profesionalmente). En estas condiciones, el Comité recuerda que el despido de trabajadores por razón de huelga constituye un acto grave de discriminación antisindical en materia de empleo por el ejercicio de actividades sindicales lícitas. Si bien de la documentación adjunta a la queja se desprende que el despido de huelguistas se llevó a cabo por falta grave, a saber por haber sido reconocidos culpables (por la dirección de la empresa y no en virtud de sentencia judicial) de agresión perpetrada contra un agente que actuaba en el ejercicio de sus funciones, el Comité recuerda que el solo hecho de participar en el piquete de huelga y de incitar abierta, pero pacíficamente, a los demás trabajadores a no ocupar sus puestos de trabajo no puede ser considerado como acción ilegítima, pero es muy diferente cuando el piquete de huelga va acompañado de violencia o de obstáculos a la libertad de trabajo por intimidación a los no huelguistas, actos que en muchos países son castigados por la ley penal (véase Recopilación, op. cit., párrafo 586). En lo que respecta al alegato según el cual las fuerzas del orden obligaron a los piquetes de trabajadores en huelga a reanudar su trabajo, el Comité recuerda que los piquetes de huelga que actúan de conformidad con la ley no deben ser objeto de trabas por parte de las autoridades públicas.
10. 283. En consecuencia, el Comité exhorta al Gobierno a que tome medidas para levantar lo antes posible las sanciones masivas que afectaron a los huelguistas. En particular, el Comité pide al Gobierno que reintegre en sus puestos de trabajo a los dirigentes sindicales y a los sindicalistas que fueron despedidos o suspendidos por actividades sindicales lícitas relacionadas con la defensa de los intereses de los trabajadores.
11. 284. Por último, el Comité observa que el Gobierno tampoco ha respondido al alegato relativo al cierre de los locales de la UGTD por las fuerzas de seguridad. El Comité recuerda que el allanamiento de locales sindicales sin orden judicial constituye una grave violación de la libertad sindical. El Comité estima necesario someter a control judicial independiente la ocupación o precintado de los locales sindicales por las autoridades, debido al gran riesgo de parálisis de las actividades sindicales que entrañan estas medidas (véase Recopilación, op. cit., párrafos 177 y 183). El Comité pide al Gobierno que le comunique sus observaciones al respecto.
12. 285. Asimismo, el Comité pide al Gobierno que envíe las observaciones que considere oportunas respecto al alegato de la OUSA, según la cual el Gobierno ha constituido una organización sindical adicta a su causa, denominada Congreso del Trabajo de Djibouti.