Informe definitivo - Informe núm. 304, Junio 1996

1. 512. Las quejas figuran en comunicaciones de la Federación de Gremios Aeronáuticos de Venezuela (FGAV) de 4 y 6 de abril de 1995. La FGAV envió informaciones complementarias por comunicaciones de 6 de junio y 19 de julio de 1995. La Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (FITT) apoyó la queja de la FGAV por comunicación de 16 de junio de 1995.
2. 513. Ante la falta de informaciones del Gobierno sobre los alegatos, el Comité tuvo que aplazar el examen de este caso en tres oportunidades. Asimismo, en su reunión de marzo de 1996 el Comité señaló a la atención del Gobierno que, de conformidad con el procedimiento establecido en el párrafo 17 de su 127.o informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 184.a reunión (noviembre de 1971), presentaría un informe sobre el fondo de este caso en su próxima reunión, incluso si no se hubiesen recibido las informaciones u observaciones solicitadas en tiempo oportuno (véase 302.o informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 265.a reunión (marzo de 1996), párrafo 9). A la fecha, aún no se han recibido las observaciones del Gobierno.
3. 514. Venezuela ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 515. En sus comunicaciones de 4 y 6 de abril, 6 de junio y 19 de julio de 1995, la Federación de Gremios Aeronáuticos de Venezuela (FGAV) explica que desde febrero de 1995 se declararon en conflicto los siguientes gremios de funcionarios públicos adscritos al Ministerio de Transporte y Comunicaciones: controladores de tránsito aéreo, operadores de telecomunicaciones aeronáuticas, técnicos en radiocomunicaciones, bomberos aeronáuticos, despachadores de vuelo, oficiales de búsqueda y salvamento, inspectores mecánicos de aviación, técnicos de información aeronáutica y jefes de aeropuerto (actividades todas adscritas a los Servicios de Control de Navegación Aérea). Dicho conflicto tiene su origen en el incumplimiento por el Gobierno de normas y acuerdos sobre condiciones de trabajo y sobre seguridad aérea, así como el incumplimiento de condiciones técnicas destinadas al desempeño adecuado de las labores de los controladores del tránsito aéreo, el desconocimiento del pago de un bono único a los funcionarios de la Administración Central, así como de las escalas de remuneraciones y beneficios sociales (recogidos en los decretos núms. 3268 y 3269, de fecha 14 de diciembre de 1993), para establecer los montos de las indemnizaciones derivadas de la terminación de la relación de trabajo (prestaciones sociales), las jubilaciones y las pensiones de sobrevivientes.
2. 516. El querellante añade que el 19 de febrero de 1995 el Gobierno tomó represalias que se detallarán más adelante. El 5 de abril de 1995, la FGAV y los sindicatos afectados interpusieron un pliego de peticiones ante el Ministerio de Trabajo, que no fue instruido en nueve meses, limitándose dicho Ministerio a sugerir que las partes se acogiesen al arbitraje voluntario, incumpliendo así su obligación de impulsar el proceso de negociación.
3. 517. El querellante indica que el incumplimiento de los acuerdos y el irrespeto de la palabra empeñada, puesto de manifiesto en la falta de mantenimiento y modernización de los sistemas y equipos, que condujeron a un colapso en las condiciones y medidas de seguridad, obligó a las organizaciones sindicales, por estrictas anormalidades técnicas y para preservar la vida e integridad de los usuarios de los servicios aeronáuticos, a la aplicación del Manual de Procedimientos Generales núm. 1 (PG-1), que es copia fiel del documento núm. 4444 de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), aplicable a Venezuela. La puesta en ejecución del citado Manual fue anticipadamente advertida a las autoridades y hecho del conocimiento público, a través de los medios de comunicación social, con varios días de antelación. En esas oportunidades se señaló las consecuencias de la aplicación de tal Manual y se alertó del retraso natural que traía consigo, pero se expresó que ello estaba impuesto por la necesidad, dado que en caso de presentarse algún accidente la responsabilidad última del mismo recaería sobre los controladores y el personal aeronáutico. En otras palabras, a pesar de que la situación anterior a la aplicación del Manual de Procedimientos Generales núm. 1, se hacía ver como "normal", lo cierto es que la misma revestía, y reviste, irregularidades que comprometen la responsabilidad de los controladores aéreos. Resulta pues ajeno a la verdad de los hechos, que los gremios aeronáuticos y, en especial, los controladores aéreos, hayan decretado el trabajo a ritmo lento (así calificó la acción sindical el Poder Ejecutivo), afectando los horarios de los vuelos de manera deliberada; si ello, de hecho y en la práctica, fue así (demoras y retardos en el arribo y salida de vuelos), fue el producto de la aplicación de un manual de procedimientos que rige y posee vigencia internacional, a la cual se recurrió para dotar de un mínimo de seguridad a las vidas de tripulantes y pasajeros y atenuar fallas de tipo técnico. Debe señalarse que el conflicto nunca tuvo como propósito ni como meta la interrupción de las actividades aéreas y que éstas nunca llegaron a ser paralizadas.
4. 518. El querellante añade que el conflicto colectivo fue objeto de una represión antisindical sistemática que incluyó:
   • - la ocupación de los lugares de trabajo por personal militar y policial que desalojó por la fuerza a los trabajadores en funciones (19 de febrero de 1995), la militarización de 20 aeropuertos nacionales y la posterior orden de reincorporación de los trabajadores;
   • - la suspensión de los sueldos del personal aeronáutico como medida sancionatoria (15 de marzo de 1995), destinada a obligar a los trabajadores a reincorporarse bajo las órdenes y mando de oficiales militares y de la fuerza aérea;
   • - la detención temporal por las autoridades de 13 trabajadores (cuyos nombres indica el querellante) involucrados en el conflicto;
   • - la transformación de los servicios de control de la navegación aérea en cuerpo de seguridad del Estado, dependientes del Ministerio de Defensa; los servicios comprendidos abarcan a los controladores de tránsito aéreo, los técnicos de radiocomunicaciones aeronáuticas, los operadores de telecomunicaciones aeronáuticas, los bomberos aeronáuticos, los técnicos en información aeronáutica, los inspectores en mecánica de aviación, los oficiales de búsqueda y salvamento, los técnicos de operaciones aeronáuticas y los pilotos de búsqueda y salvamento, adscritos al Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones (decreto núm. 572 de 2 de marzo de 1995). Este decreto vulnera el derecho de negociación colectiva, el derecho de presentar pliegos de peticiones y el de obtener la solución pacífica de conflictos colectivos.
5. 519. El querellante precisa que el conflicto ocurre en un contexto de Suspensión de Garantías Constitucionales, es decir, de declaratoria del Estado de Excepción desde el 27 de junio de 1994. En el curso de tal medida de Suspensión de las Garantías Constitucionales, destinada a enfrentar la crisis económica y financiera provocada por el fraude bancario y sus consecuencias sociales, el mundo del trabajo también ha sido sometido a un régimen de control, que sin contar con ningún fundamento jurídico ha estado dirigido a limitar el ejercicio del derecho de huelga tanto en el sector privado como en la Administración Pública. El querellante se refiere a una práctica administrativa para desconocer el derecho de huelga a cargo de los inspectores de trabajo, contraria a la Constitución y a la ley.
6. 520. El querellante se refiere a distintos recursos judiciales en relación con las cuestiones planteadas en el presente caso, en particular la suspensión de sueldos y salarios de los funcionarios y la petición de declaración de nulidad del decreto núm. 572. Sobre este decreto, la organización querellante se refiere a las conclusiones de la Oficina de Investigación y Asesoría Jurídica del Congreso de la República según las cuales:
7. 1. "El decreto 572 no tiene... fundamento jurídico válido. Carece de vinculación legal pues se dictó desde una situación de incompetencia absoluta y al tratarse de materias de reserva legal se invadió la competencia de otro Poder del Estado: el Legislativo."
8. 2. "El decreto 572 está viciado de desviación de poder al pretender la Administración usar sus poderes para un fin distinto a aquél en vista del cual le fueron conferidos y estar inspirada en consideraciones ajenas al interés del servicio."
9. 3. "El decreto 572 es ilegal, pues su contenido viola lo establecido en los artículos 1, 24 y 25 de la Ley de Aviación Civil, mediante los cuales se les otorga carácter civil a los servicios aeronáuticos."
10. 5. "El acto es además inconstitucional al violar el principio de la reserva legal, pues la condición de cuerpo de seguridad del Estado tendría que ser dado por vía legislativa atendiendo a la naturaleza del organismo. Se trata de un status legal que no puede ser impuesto u otorgado por decreto del Ejecutivo Nacional, y menos mediante un artículo abierto que deja a criterio de dos Ministros los criterios a adoptarse."
11. 7. "Viola asimismo la referida normativa lo establecido en el ordinal 11.o del artículo 190 de la Constitución, al modificar un servicio público por vía de un decreto sin autorización de la Comisión Delegada o de Ley expresa."
12. 8. "En criterio de esta Oficina se trata... de un acto afectado de graves e insanables nulidades, y en consecuencia extinguible por vía jurisdiccional."
13. 521. La organización querellante se refiere también a amenazas de destitución de funcionarios involucrados en el conflicto. En este sentido, el Ministerio de Transporte y Comunicaciones ha señalado que un diez por ciento de los controladores no será reintegrado a sus puestos de trabajo y, actualmente, ha sugerido la reincorporación progresiva de trabajadores, pero dejando fuera de sus cargos a los dirigentes sindicales. Estas posiciones muestran, claramente, la existencia de "listas negras", elaboradas por el Ejecutivo Nacional como medida de represalia. Asimismo, el mencionado Ministerio hizo una convocatoria pública de apertura de cursos para capacitación de nuevos aspirantes a los cargos de controladores aéreos, operadores de telecomunicaciones aeronáuticas y técnicos en radiocomunicaciones aeronáuticas. Esta medida evidencia la voluntad gubernamental de proseguir con el reemplazo de los trabajadores en conflicto.

B. Conclusiones del Comité

1. 522. En primer lugar, el Comité deplora profundamente que el Gobierno no haya comunicado las observaciones o informaciones solicitadas sobre los alegatos que habían quedado pendientes, a pesar del tiempo transcurrido desde que se presentó la queja y pese a que fue invitado a formular sus comentarios y observaciones en varias ocasiones, incluso a través de un llamamiento urgente.
2. 523. En estas condiciones, y de conformidad con la regla de procedimiento aplicable (véase párrafo 17 de su 127.o informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 184.a reunión (noviembre de 1971)), el Comité se ve en la obligación de presentar un informe sobre el fondo de este caso sin poder tener en cuenta las informaciones que esperaba recibir del Gobierno.
3. 524. El Comité recuerda al Gobierno que el objetivo de todo el procedimiento es asegurar el respeto de las libertades sindicales, tanto de jure como de facto; así, el Comité está convencido de que si bien este procedimiento protege a los gobiernos contra las acusaciones infundadas, éstos deberán reconocer a su vez la importancia que tiene presentar con vista a un examen objetivo, respuestas detalladas y precisas sobre el fondo de los hechos alegados (véase primer informe, párrafo 31, aprobado por el Consejo de Administración en marzo de 1952).
4. 525. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante ha alegado represalias antisindicales de las autoridades gubernamentales a raíz del conflicto colectivo surgido en febrero de 1995 y de las acciones sindicales emprendidas en el sector del control de la navegación aérea. Concretamente la organización querellante objeta, entre otra medidas, la militarización de los aeropuertos nacionales, la suspensión de sueldos del personal, la detención temporal de 13 trabajadores (nombrados por el querellante), la amenaza de destituciones de funcionarios involucrados en el conflicto, la voluntad de reemplazar a trabajadores en conflicto (incluidos dirigentes sindicales), y la transformación de los servicios de navegación aérea en cuerpo de seguridad del Estado, dependiente del Ministerio de Defensa, en virtud del decreto núm. 572 de marzo de 1995.
5. 526. El Comité observa que las alegadas represalias que se produjeron a raíz de la aplicación por el personal de control de la navegación aérea del Manual de Procedimientos Generales núm. 1, lo cual produjo en la práctica demoras y retardos en el arribo y salida de vuelos. El Comité observa que el querellante niega que se decretara el "trabajo a ritmo lento" y señala que la aplicación del mencionado Manual se aplicó por razones de seguridad.
6. 527. Teniendo en cuenta todos los elementos y en particular que la aplicación del Manual se produjo en el transcurso de un conflicto colectivo, el Comité concluye que los sindicatos involucrados recurrieron en la práctica a una forma atípica de huelga que, según el punto de vista que se adopte, podría calificarse de huelga de celo o de trabajo a ritmo lento. El Comité observa también que la ley orgánica del trabajo no excluye del derecho de huelga al personal encargado del control de la navegación aérea; no obstante, el querellante ha mencionado una práctica administrativa a cargo de los inspectores de trabajo, contraria al derecho de huelga, a la Constitución y a la ley, y subraya la suspensión de garantías constitucionales desde junio de 1994.
7. 528. En estas condiciones, el Comité considera que las medidas adoptadas por las autoridades cuando los sindicatos aplicaron el Manual de Procedimientos Generales núm. 1 (militarización de aeropuertos, suspensión de sueldos, detenciones temporales, amenaza de destituciones, transformación de los servicios de navegación aérea en cuerpo de seguridad del Estado, etc.) fueron excesivas. El Comité recuerda que, en cualquier caso, cualquier sanción impuesta por actividades relacionadas con huelgas debería ser proporcional a la falta cometida y que las autoridades deberían excluir el recurso a medidas de detención contra quienes organizan o participan en una huelga pacífica.
8. 529. El Comité hace un llamamiento al Gobierno para que se reanude la negociación colectiva con miras a encontrar una solución negociada al conflicto colectivo surgido en el sector del control de la navegación aérea, que garantice el respeto de los derechos sindicales del personal de este sector - incluido el derecho de negociación colectiva de sus condiciones de empleo - y permita que se deje sin efecto, lo antes posible, el decreto núm. 572 por el que se transforma al personal en cuestión en cuerpo de seguridad de Estado.