Informe definitivo - Informe núm. 158, Noviembre 1976

1. 172. La queja, que está formulada contra el Gobierno de la provincia de Québec, figura en una comunicación con fecha 24 de junio de 1975 dirigida al Director General de la OIT por el Congreso del Trabajo de Canadá. En otra comunicación de la misma fecha la Confederación Internacional de Sindicatos Libres manifestaba su apoyo a la queja presentada por su afiliado, el Congreso del Trabajo de Canadá.
2. 173. La queja fue trasladada al Gobierno, el chal, en una comunicación con fecha 23 de octubre de 1975, transmitió las observaciones del Gobierno de Québec sobre los alegatos presentados por los querellantes.
3. 174. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

Alegatos de los querellantes

1. 175. Los querellantes alegan que últimamente se ha propuesto en Québec una serie de modificaciones legislativas, en particular los proyectos de ley núm. 24 (y enmiendas al mismo), núm. 29, relativo a la intervención por el Gobierno de ciertos sindicatos, y núm. 30, que modifica la ley sobre relaciones de trabajo en la industria de la construcción, todos los cuales prescriben medidas que limitan considerablemente el libre ejercicio por los sindicatos de sus derechos y constituyen una injerencia en el derecho de organizar su administración y sus actividades sin intervención alguna por parte de las autoridades públicas. Los querellantes llamaron especialmente la atención sobre los siguientes aspectos de la legislación propuesta, que a su juicio entrañan violaciones del principio de libertad sindical y del derecho de sindicación:
2. A. Enmiendas al proyecto de ley núm. 24.
3. 1. El apartado h) del artículo 19 de las enmiendas propuestas prohíbe actuar como funcionario sindical o miembro del órgano ejecutivo de una asociación, así como ser empleado por ésta, a toda persona que durante los cinco años precedentes haya sido reconocida culpable de un delito en el Canadá o en el extranjero, y en caso de que tal persona resulte elegida, su cargo quedará inmediatamente vacante.
4. Consideramos que tales disposiciones constituyen una restricción al derecho a elegir representantes, pues su alcance es demasiado amplio, ya que serian aplicables a todos los casos en que se haya pronunciado fallo condenatorio.
5. 2. El apartado d) del mismo artículo limita la duración del mandato de los dirigentes sindicales a cinco años, a reserva de que sean reelegidos.
6. Una limitación semejante, impuesta por la legislación, constituye en opinión nuestra una injerencia en cuestiones que deberían ser de la sola incumbencia de los propios sindicatos.
7. 3. El apartado f) del mismo artículo establece que el importe de las cuotas sindicales deberá decidirse en votación secreta por voto de la mayoría de miembros reunidos en asamblea general, y que dicho importe será uniforme para todos los miembros.
8. Además, el apartado i) del mismo artículo estipula que la afiliación de un sindicato a otro o bien su separación, así como el apoyo a un partido político, deberá decidirse por voto de la mayoría de miembros reunidos en asamblea general.
9. Estos dos apartados prevén de nuevo la regulación de las actividades internas de los sindicatos, lo que constituye una injerencia en el derecho de estas organizaciones a actuar libremente y a decidir por si mismas en lo tocante a su administración y a sus actividades.
10. 4. El apartado a) del artículo 50 prevé una nueva disposición en virtud de la cual todo asalariado podrá dirigirse a los tribunales si considera que su sindicato procede en forma discriminatoria en contra suya, ya sea en la tramitación de una queja o porque se niega a darle curso.
11. Opinamos que estas cuestiones, que conciernen exclusivamente a las relaciones entre los sindicatos y sus miembros, deben ser objeto de reglamentación en el seno de los sindicatos y no estar supeditadas a un control legislativo.
12. 5. Por medio del apartado b) del artículo 55 de las enmiendas propuestas se restringe el derecho de huelga y se trata de controlar la forma de organizar las huelgas. En particular, la disposición según la cual los sindicatos deberán someter a sus afiliados las últimas proposiciones de los empleadores después de cada periodo sucesivo de 90 días y decidir al respecto por medio de una votación secreta, restringe el derecho de los sindicatos y de sus dirigentes electos a organizar sus actividades en completa libertad y a emprender cualquier acción que consideren necesaria en interés de sus miembros.
13. B. Proyecto de ley núm. 29, relativo a la intervención de ciertos sindicatos por parte del Gobierno.
14. 176. Los querellantes formularon los siguientes comentarios con respecto a este proyecto de ley:
15. En virtud de este proyecto, se trata de someter las secciones sindicales 144, 791 y 1677 de la Federación de Trabajo de la provincia de Québec (industrias de la construcción) al control gubernamental y de prolongar durante tres años el control de las secciones 89 y 101 de esa misma Federación.
16. Las secciones sindicales mencionadas abarcan a los trabajadores de la construcción (núm. 144), a los operadores de maquinaria pesada de Québec (núm. 791) (o Sindicato Internacional de operadores de Maquinaria) y la Fraternidad Internacional de Trabajadores de la Industria Eléctrica (núm. 1677).
17. En virtud del artículo 2 del proyecto de ley se establece para cada sindicato una comisión interventora, formada por un presidente y dos miembros nombrados por el vicegobernador, el cual podrá también nombrar el personal que considere necesario para esta comisión.
18. La comisión interventora asume la administración y el control de los sindicatos, y está facultada para:
19. a) enmendar los estatutos o reglamentos del sindicato;
20. b) destituir o suspender en el cargo a los dirigentes del sindicato y nombrar a otras personas para reemplazarlos;
21. c) organizar en general las actividades, los programas de educación obrera y la formación de representantes o delegados de taller, supervisar la aplicación de contratos colectivos, etc., y la labor preparatoria con miras a las elecciones durante los meses finales de la intervención.
22. Además, todos los bienes del sindicato habrán de confiarse a los interventores, a quienes deberán también entregarse todos los libros, registros, etc., del sindicato.
23. Con respecto a las secciones sindicales núms. 89 y 101 (Sindicato Internacional de Constructores de Ascensores), sujetas ya al control gubernamental de conformidad con la ley de 1974 (capitulo 116), se amplían las atribuciones de las comisiones interventoras para que puedan enmendar los estatutos o reglamentos de los sindicatos y retirar o suspender a cualquier dirigente o funcionario sindical, así como también organizar la administración general de los sindicatos.
24. Por otra parte, se entregarán a los interventores todos los libros, registros y documentos.
25. Este proyecto de ley surtirá efecto el mismo día en que se sancione y será aplicable hasta el 22 de mayo de 1978 u otra fecha más temprana que fije el vicegobernador en Consejo.
26. Consideramos que el hecho de someter los sindicatos al control gubernamental constituye una intervención totalmente incompatible con los principios de libertad sindical establecidos por la OIT o con los correspondientes convenios internacionales del trabajo y las garantías contenidas en los mismos. El proyecto de ley impide a los sindicatos elegir libremente a sus representantes, redactar sus estatutos y reglamentos y organizar su administración y sus actividades sin intervención de las autoridades públicas (artículo 3 del Convenio núm. 87). También permite la destitución o suspensión de los dirigentes sindicales electos, lo que es contrario al mencionado artículo 3, que protege contra la intervención de las autoridades en lo tocante a la elección de representantes. En general, las comisiones interventoras, constituidas por las autoridades administrativas, poseen todas las facultades y atribuciones de que normalmente gozan los sindicatos o sus dirigentes, situación ésta en total contradicción con la libertad sindical y los instrumentos internacionales que la garantizan.
27. C. Proyecto de ley núm. 30, que modifica la ley sobre relaciones de trabajo en la industria de la construcción (1968, capítulo 45).
28. 177. Con respecto a este proyecto de ley, los querellantes formularon los siguientes comentarios:
29. Este proyecto de ley establece una extensa serie de delitos y prohíbe a toda persona reconocida culpable de haber cometido cualquiera de ellos desempeñar un cargo directivo en un sindicato y su elección o nombramiento como delegado de taller, representante, etc., por un plazo de cinco años después del periodo de detención fijado en la sentencia, o de cinco años a partir de la fecha del fallo condenatorio en el caso de multa o de condena condicional, o con carácter permanente si se trata de determinados delitos más graves.
30. Opinamos que el alcance de esta disposición es excesivamente amplio y que debería limitarse a los casos relacionados con delitos cuya índole entrañe el riesgo de que la persona que los ha cometido pueda obrar en forma perjudicial al desempeño adecuado de funciones sindicales.
31. El artículo 2 del proyecto de ley prohíbe los cierres patronales, las huelgas y las reducciones del ritmo de trabajo durante la vigencia de un decreto, y prevé además que incumbirá a la persona acusada de haber organizado, alentado o apoyado tal acción suministrar la prueba de su inocencia.
32. Por otra parte, el susodicho proyecto contiene disposiciones sobre la función de los delegados de taller y establece las normas aplicables en materia de marcas sindicales.
33. Una vez más, el texto legislativo propuesto entraña, a juicio nuestro, una violación del derecho de los sindicatos a organizar y administrar sus actividades sin intervención de las autoridades ni control alguno por vía legal en cuestiones que son de su exclusiva incumbencia. De aceptarse, el texto propuesto permanecerá en vigor indefinidamente.
34. 178. Los querellantes alegan que los anteriores proyectos de ley se hallan en contradicción con los principios de libertad sindical y violan el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ratificado por el Canadá.
35. Respuesta del Gobierno
36. 179. El 23 de octubre de 1975 el Gobierno del Canadá comunicó a la OIT los comentarios formulados por el Gobierno de la provincia de Québec. Este respondió a cada uno de los alegatos invocados por el Congreso del Trabajo de Canadá.
37. A. Enmiendas al proyecto de ley núm. 24.
38. 180. A este respecto, el Gobierno señaló que lo que los querellantes habían llamado enmiendas al proyecto de ley núm. 24 no era sino un documento de trabajo, con, fecha 1.° de abril de 1975, oficioso e incluso confidencial, que había sido confiado por altos funcionarios del Ministerio de Trabajo al Consejo Consultivo de Trabajo y Mano de Obra (CCTM) el 2 de abril de 1975.
39. 181. El Gobierno añadía que, en virtud de su propia ley constitutiva, el CCTM es un organismo de estudio y consulta que debe dar su dictamen al Ministro de Trabajo y Mano de obra acerca de todas las cuestiones que le someta este último (artículos 1 y 2). El CCTM se compone de los siguientes miembros, nombrados por el Consejo de Ministros de acuerdo con la recomendación del Ministro de Trabajo y Mano de Obra: a) el presidente; b) cinco personas elegidas entre" las recomendadas por las asociaciones de personal más representativas; c) cinco personas elegidas entre las recomendadas por las asociaciones de empleadores más representativas. El Ministro adjunto de Trabajo y Mano de Obra, o su delegado, es también de oficio miembro del Consejo, pero no tiene derecho de voto (artículo 4).
40. 182. Estas "enmiendas" -prosigue el Gobierno- se sometieron por tanto al CCTM a fin de obtener su dictamen sobre las cuestiones a que las mismas se referían. Además, el Ministro de Trabajo había indicado claramente al presidente del Consejo que no se trataba sino de un documento de trabajo preparado por funcionarios según las pautas generales que él les había dado, y que no se había tomado decisión alguna en cuanto a la extensión y al propio texto de tales disposiciones, ya que deseaba conocer antes los puntos de vista del Consejo acerca de cada una de ellas. Por otra parte, el presidente del Consejo dio a conocer expresamente esas observaciones del Ministro a los miembros del CCTM en la reunión del 17 de abril de 1975, de cuyo orden del día el citado documento constituía el primer punto, según lo demuestra el acta de la reunión.
41. 183. Por lo tanto -afirma el Gobierno-, sólo se trata de un documento oficioso sometido al CCTM para que éste dictamine al respecto, y en modo alguno de enmiendas a un proyecto o anteproyecto de ley. Además, los documentos así sometidos por el Ministro eran de índole confidencial y nunca se les ha dado curso.
42. 184. El Gobierno declara, en conclusión, que no puede considerarse que las disposiciones criticadas por el CTC bajo esta rúbrica violan la libertad sindical, puesto que no son sino un documento de trabajo sometido a un consejo consultivo en el que, con objeto precisamente de obtener su opinión, se hallan representados los sindicatos.
43. B. Ley relativa a la intervención de ciertos sindicatos por parte del Gobierno (proyecto de ley núm. 29).
44. Intervención por vía legislativa.
45. 185. A este respecto el Gobierno señaló que el artículo 4 del Convenio núm. 87 prohíbe la disolución o suspensión de las organizaciones de trabajadores "por vía administrativa". En un sistema basado en la separación de poderes, la vía legislativa constituye lo opuesto de la vía ejecutiva o administrativa, y son dos funciones que no pueden confundirse en Derecho.
46. 186. El Gobierno añade que, al aplicar en el Canadá o en la provincia de Québec el Convenio núm. 87 no debe olvidarse esta diferencia fundamental del Derecho interno, y que no ha de identificarse una suspensión temporal por vía legislativa, que era la única solución legal posible, con una suspensión por vía ejecutiva o administrativa. Según el Gobierno, esta última era imposible porque ninguna ley faculta a la administración para decretar semejante suspensión; tampoco se debe asimilar el caso de Québec con el de otros países donde no existe una verdadera separación de poderes.
47. 187. Según la opinión del Gobierno, en un régimen político democrático en el que el Derecho público, de origen británico, se basa en una separación efectiva de poderes, el Derecho internacional no permite interpretar el Convenio núm. 87 identificando la suspensión por vía legislativa con la suspensión por vía administrativa. En un régimen semejante, la función legislativa es la antítesis del poder personal y arbitrario que el Convenio trata precisamente de impedir.
48. Comisión de encuesta sobre el ejercicio de la libertad sindical en las obras de construcción, y comportamiento de ciertas personas en dichas obras.
49. 188. El Gobierno explica que, en marzo de 1974, ciertos actos de violencia en las obras de construcción de la bahía James causaron daños considerables y provocaron la suspensión de los trabajos; como consecuencia de ello, cientos de trabajadores quedaron sin empleo durante varios meses, y las repercusiones en el costo de las obras fueron considerables. Como en años precedentes ya se habían producido sucesos análogos u otros incidentes que habían tenido consecuencias parecidas en las obras de construcción de la provincia de Québec, el Gobierno estableció una comisión de encuesta sobre el ejercicio de la libertad sindical en las obras de construcción y el comportamiento de ciertas personas en dichas obras. La mencionada comisión estaba presidida por el juez principal adjunto del Tribunal Provincial, nombrándose como comisarios a un abogado patronal de Montreal y al vicepresidente de la Central del Personal Docente de Québec.
50. 189. El Gobierno señaló que esta encuesta había puesto de manifiesto, entre otras cosas, y según lo indica el informe unánime de los comisarios, que:
51. 1. La corrupción y el banditismo se habían instalado en el más alto nivel de la Federación del Trabajo de Québec (construcción) (FTQ-C) y de algunos de sus sindicatos locales (fontaneros, electricistas y operadores de maquinaria pesada). Lo mismo sucedía en la Unión Internacional de Constructores de Ascensores, sindicato local que se había separado recientemente de la FTQ-C;
52. 2. Los agentes y los delegados de obras de esos sindicatos locales eran, en su mayoría, individuos con antecedentes penales, "aves de rapiña", defraudadores o matones procedentes de círculos sospechosos;
53. 3. No solamente no se consultaba jamás a los miembros de los susodichos sindicatos locales, sino que se utilizaba la fuerza para imponerles un escrutinio favorable a una huelga ilegal o incluso conseguir la dimisión de funcionarios regularmente elegidos;
54. 4. Había desaparecido todo respeto de la democracia en esos sindicatos locales. Los delegados de obras eran nombrados sin consulta alguna e incluso se les mantenía en su puesto contra la voluntad del personal sindicado;
55. 5. Dos de dichos sindicatos locales impusieron a algunos de sus miembros importantes sanciones, que van de la multa a la suspensión. Esta última medida reducía al sindicado a la situación de desempleado, pues se le negaba en la práctica el derecho al trabajo a causa del monopolio sindical. Estas sanciones se imponían a los miembros "que no se conformaban a las directivas del sindicato". Sus miembros no tenían derecho de disidencia, y aun menos el de afiliarse libremente al sindicato de su elección.
56. 190. El Gobierno explica que, en materia de Derecho público, tanto en la provincia de Québec como en todos los países en que el Derecho es de origen británico, el primer principio es que todo debe emanar de la ley. Si los tribunales no disponen de una ley en que fundarse, no pueden intervenir. Lo mismo sucede con el Poder Ejecutivo, que sólo puede actuar si una disposición legislativa le habilita para ello. Sólo la función legislativa ejercida por la Asamblea Nacional, cuyos miembros han sido elegidos por el pueblo, es originaria y enteramente libre, sin vínculos materiales ni formales. Ese primer principio es el del "imperio de la ley", es decir, la supremacía o el predominio absoluto de la ley, y excluye la arbitrariedad, pues no existen normas excepcionales que no estén previstas por la ley.
57. 191. El Gobierno añade que cuando, por recomendación de la comisión de encuesta, se estableció un sistema de intervención en virtud de la ley núm. 29, no existía en la provincia de Québec ninguna disposición legislativa que permitiera a los tribunales destituir a un dirigente sindical en los casos en que quedara demostrado que se había violado la ley o los estatutos del sindicato interesado, suspender las atribuciones del sindicato y designar administradores provisionales. Por consiguiente, el Gobierno constituyó, en virtud de una ley general, una comisión de encuesta imparcial encargada de analizar la situación. Esta comisión comprobó que ciertos sindicatos locales violaban sistemáticamente la ley y que se habían suprimido los procedimientos democráticos en su seno.
58. 192. Según el Gobierno, de acuerdo con el derecho de Québec sólo era posible una solución, a saber, la suspensión provisional y por vía legislativa de las atribuciones de los sindicatos locales en cuyo ejercicio se hubiera comprobado que no se respetaba la democracia. Québec, inspirándose en la ley federal de intervención de los sindicatos de transportes marítimos (12 Eliz. II, cap. 17), ha utilizado el único medio a su disposición, es decir, la intervención por vía legislativa.
59. 193. Tal intervención -afirma el Gobierno- no es sino temporal y de una duración máxima de tres años, y la ley permite incluso poner fin a la misma antes de la fecha prevista. Los encargados de ejercerla no tienen otra misión que la de restablecer los procedimientos democráticos en tales sindicatos, como lo estipula expresamente la ley. Así, el artículo 5, 2), de la ley dispone que la autoridad interventora podrá, entre otras cosas:
60. a) previa aprobación del vicegobernador en Consejo, introducir en la Constitución o en los estatutos administrativos del sindicato los cambios que permitan una dirección más eficaz o favorezcan el progreso general del mismo, garantizando la participación de los trabajadores;
61. ........................................................................................................
62. d) instituir programas de educación sindical para los miembros del sindicato;
63. e) recurrir a todos los medios necesarios para promover una verdadera vida sindical en el seno del sindicato;
64. f) garantizar la formación de nuevos agentes y delegados de obras y el perfeccionamiento de los que permanecen en su puesto;
65. ........................................................................................................
66. h) facilitar el restablecimiento de una administración democráticamente elegida;
67. i) preparar para ese fin la elección, en los últimos meses de intervención, mediante escrutinio secreto controlado por el consejo, de nuevos miembros para administrar el sindicato, y hacer lo necesario para que estos últimos puedan asegurar la buena marcha del mismo una vez terminado el plazo de intervención;
68. ........................................................................................................
69. k) nombrar comités encargados de consultar a los miembros del sindicato sobre sus reivindicaciones y hacer llegar los resultados de tales consultas a los comités de negociación.
70. 194. Así pues -declara el Gobierno-, se trata simplemente de una medida provisional que se ha considerado necesaria para proteger al personal sindicado, darles nuevamente voz y voto y garantizar el restablecimiento de una administración democráticamente elegida.
71. 195. Según el Gobierno, no es fácil conciliar la necesidad de poner fin a abusos graves con el principio de independencia de las organizaciones sindicales frente al Gobierno. No obstante, no existe ningún derecho o libertad de carácter absoluto. Siempre hay límites razonables que no se pueden rebasar en una sociedad democrática. Si el ejercicio de la libertad sindical va en contra del interés general y del interés de los trabajadores sindicados cuya salvaguardia es responsabilidad del Estado, es decir, en contra de esos valores cuya protección debe prevalecer sobre cualquier otra consideración, en opinión del Gobierno, no es posible dar al Convenio núm. 87 una interpretación que desautorice al Estado a suspender esa libertad.
72. 196. En Québec, añade el Gobierno, donde todo el sistema se basa en una verdadera separación de poderes y en la supremacía de la ley, la intervención temporal por vía legislativa de un sindicato local cuyos dirigentes no han respetado la ley, han cometido graves abusos y han suprimido toda democracia, se justifica debido a la imposibilidad de que intervengan los tribunales ordinarios.
73. 197. Se trata de concepciones democráticas que constituyen el fundamento de la reglamentación internacional -prosigue el Gobierno, y los trabajadores y sus organizaciones, en el ejercicio de los derechos que les reconoce el Convenio núm. 87, deben respetar la legalidad.
74. 198. El Gobierno afirma que teniendo en cuenta los hechos que se han demostrado ante la comisión de encuesta, los imperativos jurídicos de Québec y la constatación de que ningún convenio internacional, como tampoco una Constitución nacional o un estatuto cualquiera, puede proporcionar una formulación adecuada para abarcar en ella todas las situaciones concretas, la intervención temporal por vía legislativa de los sindicatos locales interesados parece compatible con el sentido real de las disposiciones del Convenio.
75. C. Ley modificatoria de la ley sobre las relaciones de trabajo en la industria de la construcción.
76. Prohibición de ejercer funciones sindicales a ciertos delincuentes.
77. 199. A este respecto, el Gobierno señala que, tras los graves abusos ocurridos y por recomendación de la comisión de encuesta, ante la que había quedado demostrado que varios delincuentes ocupaban puestos directivos en los sindicatos de la industria de la construcción, se prohibió el ejercicio de funciones sindicales en dicha industria a las personas que hayan sido condenadas por determinados delitos.
78. 200. El Gobierno explica que, por instigación de ciertos dirigentes sindicales que apoyaban ese punto de vista, Québec ha querido evitar ante todo una prohibición general que de todos modos no habría sido compatible con el Convenio. Así, ha preferido enumerar, como lo recomendaba la comisión de encuesta, una serie de delitos tales que ponen en peligro el ejercicio correcto de funciones sindicales por quienes los hayan cometido. Por consiguiente, en Québec se ha sentado necesariamente un criterio discrecional, pero en el mismo se han tenido en cuenta las anomalías descubiertas por la comisión de encuesta. Además, añade el Gobierno, la incapacidad legal para desempeñar funciones sindicales a causa de una condena por cualquiera de los delitos graves enumerados en la ley da lugar al procedimiento de destitución previsto en el Código Civil ante los tribunales ordinarios.
79. Limitaciones respecto del derecho de huelga.
80. 201. En cuanto a la prohibición de declarar cierres patronales y huelgas y de disminuir el ritmo de trabajo, el Gobierno señala que la misma es temporal, limitándose a la vigencia de un decreto. Tales restricciones, prosigue el Gobierno, existen en varios países y como se subraya en el informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, en general, el Comité de Libertad Sindical suele aceptarlas.
81. 202. Además, añade el Gobierno, en caso de acción judicial como consecuencia de un cierre patronal, huelga o reducción del ritmo de trabajo ilegales, es decir, durante la vigencia del decreto, incumbe al acusado demostrar que no ha ordenado, alentado ni apoyado tal acción o que no ha participado en ella. La comisión de encuesta recomendó esta modificación a causa de las dificultades casi infranqueables con que se tropezaba para la reunión de pruebas, en razón del clima de terror que reinaba en las obras de construcción. Por lo tanto, afirma el Gobierno, esta disposición tiene como único fin hacer posible la aplicación de la ley en la industria de la construcción, donde la atmósfera reinante perjudicaba a la eficacia de las acciones penales e impedía tal aplicación.
82. 203. El Gobierno declara que un cambio semejante en cuanto a la parte que habrá de presentar la prueba ya figura en el Código de Trabajo en el caso de despido por actividades sindicales. Esta disposición fue también necesaria para allanar las dificultades de consecución de pruebas inherentes a tales acciones judiciales. El artículo 16 precisa que "si queda mostrado a satisfacción del comisario encargado de la encuesta que el trabajador ejerce un derecho que le confiere el Código y hay razones para pensar que ha sido objeto de despido, suspensión o traslado a causa de haber ejercido ese derecho, incumbe al empleador demostrar que tal medida ha sido tomada contra el trabajador por otra causa justa y suficiente".
83. Disposiciones que regulan la función de delegado de obras.
84. 204. Según el Gobierno, las disposiciones que regulan la función de delegado de obras tienen por finalidad garantizar la participación democrática de los trabajadores sindicados en su elección y delimitar las funciones del delegado de obras para impedir que vuelvan a cometerse los abusos descubiertos y evitar ausencias frecuentes e injustificadas.
85. 205. El Gobierno añade que la ley prevé también el reconocimiento por el empleador del delegado de obras, concede a este último una preferencia de empleo en ciertas condiciones, le permite ausentarse para un periodo de formación profesional y obliga al empleador a darle un preaviso en caso de despido.
86. 206. El Gobierno precisa que no se trata sino de disposiciones legislativas mínimas que no constituyen una injerencia indebida del Gobierno, puesto que las mismas no obstaculizan en absoluto la administración de los sindicatos ni la toma de decisiones en su seno. Por el contrario, dichas disposiciones tienden a garantizar la participación democrática de los miembros en la elección de los delegados de obras y a impedir a estos últimos desviarse de sus mandatos sin que puedan intervenir los afiliados.
87. Disposiciones sobre la pertenencia a determinado sindicato.
88. 207. El Gobierno afirma que la comisión de encuesta comprobó también que varios sindicatos locales violaban sistemáticamente el artículo 16.01 del decreto de la industria de la construcción (orden en consejo núm. 3984-73, de 31 de octubre de 1973, publicada en la gaceta oficial de Québec de 14 de noviembre de 1973, en la página 5837), relativo a la instalación de materiales, al negarse a instalar en las obras el material fabricado por trabajadores no sindicados o afiliados a otro sindicato. Este artículo existía, pues, en el convenio negociado por la FTQ-C que sirvió de base al decreto actual.
89. 208. Con relación a lo que el Gobierno llama un ejemplo de las múltiples violaciones del decreto, cuyas disposiciones son de orden público en virtud de la ley, el Gobierno afirma que numerosos empleadores han tenido que pagar en menos de un año, bajo la amenaza de huelgas pasivas y de sabotaje, una suma total de cerca de medio millón de dólares a los sindicatos que se negaban a instalar piezas de tubería fabricadas por miembros de sindicatos diferentes.
90. 209. El Gobierno señala que el Convenio núm. 67 estipula que los trabajadores y sus organizaciones deben respetar la legalidad. No puede pretenderse, añade el Gobierno, que una disposición que existía ya en el decreto y que había sido aceptada por las partes sin modificación constituye una injerencia del Gobierno únicamente porque se ha repetido textualmente en la ley. Esta medida fue tomada por recomendación de la comisión de encuesta para excluir la cuestión de la marca sindical de la negociación colectiva, y prohibir toda tratativa al respecto.
91. 210. En conclusión, el Gobierno declara que los alegatos del Congreso del Trabajo de Canadá son infundados de hecho y de derecho y que los textos legislativos en que se basan no menoscaban la libertad sindical ni constituyen una injerencia indebida del Gobierno en la administración de los sindicatos.

D. D. Conclusiones del Comité

• Conclusiones del Comité
  211. 211 La queja que el Comité debe examinar contiene básicamente tres acusaciones principales. La primera se refiere a las enmiendas al proyecto de ley núm. 24, que los querellantes consideran incompatibles con los principios de la libertad sindical; la segunda se refiere al proyecto de ley núm. 29, en virtud del cual se pretende someter cuatro organizaciones sindicales de la industria de la construcción al control gubernamental; y la tercera se refiere al proyecto de ley núm. 30, modificatorio de la ley sobre relaciones de trabajo en la industria de la construcción. Durante el periodo transcurrido desde la presentación de la queja, los proyectos núms. 29 y 30 han pasado a ser leyes.
• Alegatos relativos a las enmiendas propuestas al proyecto de ley núm. 24
  212. 212 Los querellantes llaman la atención sobre diversos aspectos de las enmiendas que, según alegan, se han propuesto al proyecto de ley núm. 24. Tales enmiendas -afirman los querellantes- violan el principio de la libertad sindical y el derecho de sindicación. Estas enmiendas se refieren a restricciones en el derecho a elegir representantes sindicales que hayan sido reconocidos culpables de determinados delitos, la limitación de la duración del mandato de los dirigentes sindicales, la afiliación de un sindicato a otro y el apoyo dado a un partido político por un sindicato, el derecho de todo asalariado a recurrir contra su sindicato si éste actúa discriminatoriamente en la tramitación de sus quejas y el control sobre la forma de organizar las huelgas. En su respuesta a este alegato, el Gobierno afirma que lo que los querellantes llaman enmiendas al proyecto de ley no es sino un documento de trabajo confidencial que fue confiado al Consejo Consultivo de Trabajo y Mano de obra el 2 de abril de 1975 para que éste dictaminase al respecto. El Gobierno señala también que no se ha tomado decisión alguna sobre este documento y que no constituía ninguna base de legislación.
  213. 213 Siempre que, en casos anteriores, el Comité ha tenido que examinar alegatos precisos y detallados relativos a un proyecto de ley, ha sostenido la opinión de que la circunstancia de que los mismos se refieran a un texto sin fuerza legal no es motivo suficiente para impedirle que se pronuncie sobre el fondo de los alegatos presentados. El Comité estima, en efecto, que en tales casos es conveniente que el Gobierno y las organizaciones querellantes conozcan la opinión del Comité respecto de un proyecto de ley antes de su adopción, dado que el Gobierno, que cuenta con la iniciativa sobre la materia, puede entonces introducir las modificaciones que parezcan deseables.
  214. 214 En el presente caso, habida cuenta de las explicaciones facilitadas por el Gobierno en cuanto a la índole del documento que ha suscitado la presente queja y, en particular, considerando que dicho documento no constituye ninguna ley ni ningún proyecto de ley y que no se ha tomado decisión alguna a su respecto, el Comité, al tiempo de reservar su opinión sobre el fondo del documento tal como ha sido descrito por los querellantes, estima que carecería de objeto continuar examinando los alegatos formulados al respecto.
• Alegatos relativos al proyecto de ley núm. 29
  215. 215 Como ya se ha indicado anteriormente, el proyecto de ley núm. 29 a que hacen referencia los querellantes ha pasado desde entonces a ser ley en Québec. Su objeto principal es someter al control del gobierno provincial -durante un periodo máximo de tres años- cuatro secciones sindicales de la construcción afiliadas a la Federación del Trabajo de la provincia de Québec: la sección núm. 1677 (electricistas), la sección 144 (fontaneros), la sección núm. 791 (operadores de maquinaria pesada) y la sección núm. 89 (constructores de ascensores). En virtud de esta ley, todas las facultades de administración y control de los sindicatos, así como todas las pertenencias de éstos, son confiadas a comisiones interventoras designadas directamente por el Vicegobernador en Consejo.
  216. 216 Con respecto a las declaraciones del Gobierno, mencionadas más arriba en los párrafos 185 y 187, en relación con la disolución y suspensión de organizaciones sindicales por vía legislativa, el Comité desea llamar la atención sobre el artículo 8 del Convenio núm. 87, según el cual la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por este Convenio. En varias ocasiones el Comité ha expresado la opinión de que en casos de disolución o suspensión, solamente un procedimiento judicial regular -que el Comité considera como esencial- puede asegurar los derechos de defensa. Por otra parte, el Comité recuerda que son varios los casos en que ha tenido que examinar el problema de la injerencia gubernamental en los asuntos de los sindicatos, incluyendo especialmente la intervención de dichas organizaciones. En estos casos el Comité ha llamado la atención sobre la importancia que atribuye al principio explícitamente enunciado en el artículo 3 del Convenio núm. 87, según el cual los poderes públicos deben abstenerse de toda intervención capaz de limitar el derecho de las organizaciones de trabajadores a elegir libremente sus representantes y a organizar su gestión y su actividad. En un caso el Comité indicó que el nombramiento -por parte del Gobierno- de personas para administrar una confederación nacional alegando que se trataba de una medida impuesta por la corrupción administrativa en que se hallaban los sindicatos seria incompatible, en un periodo normal, con el respeto de la libertad sindical.
  217. 217 Los principios enunciados en el Convenio no impiden un control exterior de las actividades internas de una organización si se alega que tales actividades constituyen una violación de la ley o de los estatutos sindicales. No obstante, el Comité ha considerado que, con el fin de garantizar la imparcialidad y la objetividad del procedimiento legal, este control debe ser ejercido por la autoridad judicial competente. De un modo más preciso, a juicio del Comité es de fundamental importancia que las medidas de destitución, inhabilitación o suspensión de dirigentes sindicales como sanción prevista en la ley sólo tengan fuerza ejecutoria si se basan en una sentencia firme de la autoridad judicial competente o, en todo caso, una vez expirado el plazo para presentar el recurso judicial sin que éste haya sido utilizado.
  218. 218 Establecidos estos principios generales, el Comité desea señalar, como ya lo ha hecho en el pasado, que ciertos sucesos de carácter excepcional pueden justificar la intervención directa del Gobierno en los asuntos internos de un sindicato con objeto de restablecer una situación de pleno respeto de los derechos sindicales.
  219. 219 El Comité nota la explicación del Gobierno, de que las circunstancias especiales que reinaban en la industria de la construcción de Québec y los hechos, de particular gravedad, que dieron lugar a la creación de una comisión de encuesta, junto con los resultados que ella tuvo, considerados globalmente, justificaban suficientemente las medidas tomadas para eliminar de los sindicatos a aquellos elementos que eran responsables de lo ocurrido, y para contribuir a restablecer una situación de normalidad dentro de la cual se pudiera proceder regularmente, sin temor ni coacciones de ninguna clase, a la libre elección de los dirigentes sindicales y al ejercicio de las actividades normales del sindicato.
  220. 220 Cabe considerar, a este respecto, tres aspectos principales. En primer lugar, la investigación realizada por una comisión de encuesta independiente puso de manifiesto que en algunos sindicatos locales de la industria de la construcción existía una amplia corrupción, y que la mayoría de los agentes y delegados de obras de tales sindicatos eran individuos con antecedentes penales. El objetivo de estas personas era alcanzar, por los medios que fuera, el monopolio sindical en dicha industria, y no vacilaban en recurrir a acciones delictivas para lograr sus propósitos. La violencia, el chantaje, la extorsión y otros actos delictivos contra los miembros parecen haber sido practicados en gran escala, impidiéndoles así virtualmente la posibilidad de ejercer el derecho de afiliarse libremente al sindicato de su elección. En estos sindicatos locales había desaparecido todo respeto a la democracia y no sólo no se consultaba jamás a los miembros de los mismos, sino que a veces se utilizaba la fuerza para conseguir la dimisión de dirigentes regularmente elegidos. En segundo lugar, la investigación que dio por resultado el descubrimiento de tales hechos fue realizada por una comisión integrada por un representante de los empleadores y un representante de los trabajadores, bajo la presidencia de una alta autoridad judicial. En tercer lugar, en la provincia de Québec no existe ninguna disposición legal que permita a los tribunales destituir a un dirigente sindical cuando se ha establecido que hubo violación de la ley o de los estatutos del sindicato interesado, ni tampoco designar administradores provisionales.
  221. 221 El Comité opina que, en las circunstancias del caso, habría sido conveniente que el Gobierno tomase medidas más severas, de conformidad con las leyes penales ordinarias, para establecer una normalidad gravemente alterada a causa, principalmente, de la presencia y actuación de elementos criminales. Sin embargo, a este respecto el Comité observa que el informe de la comisión de encuesta revela claramente las dificultades que existían, a causa del clima de terror reinante en los lugares de construcción y de la intimidación de los testigos, para obtener pruebas suficientes que permitiesen a los tribunales de justicia dictar sentencias condenatorias.
  222. 222 En las circunstancias actuales, habiendo sido dichos sindicatos intervenidos legalmente por el Gobierno, el Comité desea señalar que en casos anteriores relativos a intervenciones de sindicatos, ha considerado que tal medida debería ser provisional y destinada exclusivamente a permitir la organización de elecciones libres.
  223. 223 Según la ley en virtud de la cual han sido intervenidos los cuatro sindicatos locales, uno de los objetivos de la intervención es, precisamente, facilitar el restablecimiento de una administración elegida democráticamente por votación secreta. Sin embargo, la intervención es impuesta durante un periodo que puede llegar a durar tres años y que, entre otras cosas, autoriza a la autoridad interventora a introducir cambios en los estatutos o en los reglamentos administrativos del sindicato, previa aprobación del vicegobernador en consejo. A este respecto, el Comité considera que cualquier enmienda a los estatutos del sindicato debe ser sometida a debate y adoptada por los propios miembros de éste.
  224. 224 Con respecto a este aspecto del caso, el Comité, al tiempo de llamar la atención sobre los principios y consideraciones expuestos en los párrafos 216 a 223 anteriores, solicita del Gobierno que tome urgentemente medidas para restablecer, lo antes posible, una situación que permita la celebración en esos sindicatos locales de elecciones libres y democráticas, poniendo así término a la intervención. De manera más general, y de conformidad con los principios expuestos en los párrafos 216 y 217 anteriores, el Comité sugiere al Gobierno que considere la posibilidad de tomar medidas que garanticen que cualquier tipo de control de las actividades internas de un sindicato será ejercido por las autoridades judiciales.
• Alegatos relativos al proyecto de ley núm. 30
  • a) Disposiciones relativas al desempeño de un cargo sindical.
    225. 225 El tercer alegato principal se refiere a una enmienda a la ley sobre relaciones de trabajo en la industria de la construcción (1968, capitulo 45), que prohíbe a toda persona reconocida culpable -en el Canadá o fuera de él- de agresión simple, injurias, agresión con lesiones corporales, hurto, intimidación, tráfico de drogas o conspiración para la comisión de uno cualquiera de estos: delitos, desempeñar un cargo directivo en una asociación de empleados, ser elegida o nombrada como delegado de taller, agente de negocios o representante sindical de dicha asociación y ejercer cualquiera de estas funciones. Excepto cuando la persona reconocida culpable beneficia de un indulto, la vigencia de la inhabilitación se prolonga durante un plazo de cinco años después del periodo de detención fijado en la sentencia, o de cinco años a partir de la fecha del fallo condenatorio si se trata sólo de multa o de condena condicional. Toda persona reconocida culpable -en el Canadá o fuera de él- de asesinato, tentativa de asesinato, homicidio no premeditado, robo, extorsión, incendio premeditado, allanamiento de morada con fractura, malversación fraudulenta de fondos, secuestro lesiones corporales causadas intencionadamente con el propósito de herir, mutilar o desfigurar a una persona o de poner en peligro su vida, o conspiración para la comisión de uno cualquiera de estos delitos, está inhabilitada para desempeñar un cargo directivo en una asociación de empleados, para ser elegida o nombrada como delegado de taller, agente de negocios o representante sindical de dicha asociación y para ejercer cualquiera de estas funciones, a menos que tal persona beneficie de un indulto en virtud de la ley de antecedentes penales.
    226. 226 En casos anteriores, el Comité ha sostenido la opinión de que la condena por delitos cuya naturaleza no menoscaba el buen desempeño de las funciones de dirigente sindical no debería ser causa de inhabilitación para ocupar un cargo sindical. Al poner de relieve la importancia que concede al derecho de los trabajadores a elegir libremente a sus representantes -un derecho que debería estar sujeto al mínimo posible de limitaciones-, el Comité indicó que una inhabilitación basada en términos generales en los antecedentes penales de una persona puede ser incompatible con este derecho.
    227. 227 El Comité observa que, en virtud de la presente legislación, la prohibición de desempeñar un cargo sindical a las personas reconocidas culpables de haber cometido determinados delitos especificados está limitada a un periodo máximo de cinco años tras el plazo de detención fijado por la sentencia. La prohibición es, sin embargo, permanente cuando se trata de delitos graves respecto a los cuales se ha pronunciado condena. El Comité considera que en la lista de delitos penales que figura en las disposiciones en cuestión hay diversos de ellos cuya comisión no menoscaba necesariamente el buen desempeño de las funciones de dirigente sindical. En consecuencia, la ley es susceptible de hacer inoperantes -o de ser aplicada de modo que haga inoperantes- las garantías previstas en el artículo 3 del Convenio núm. 87, según el cual los trabajadores deben tener el derecho de elegir libremente a sus representantes. El Comité considera que el Gobierno debe reexaminar esas disposiciones legislativas a la luz de los principios antes mencionados, a fin de excluir de ellas los delitos que no resulten necesariamente perjudiciales al ejercicio regular de las funciones sindicales.
  • b) Limitación al derecho de huelga.
    228. 228 Los querellantes denuncian la disposición contenida en la enmienda a la ley sobre relaciones de trabajo en la industria de la construcción, en virtud de la cual ninguna asociación de empleados, ningún agente de negocios o representante de tal asociación y ningún empleado puede organizar, alentar o apoyar una huelga o una reducción del ritmo de trabajo durante la vigencia de un decreto, ni tomar parte en ellas. Además, en los procedimientos subsiguientes a una huelga o reducción del ritmo de trabajo incumbirá a la persona acusada suministrar la prueba de que no ha organizado, alentado o apoyado tales acciones y de que no ha participado en las mismas.
    229. 229 En diversas ocasiones anteriores el Comité ha expresado ya su opinión de que el derecho de huelga de los trabajadores y de sus organizaciones es uno de los medios esenciales de que disponen para promover y defender sus intereses profesionales. El Comité ha reconocido, en cambio, que el derecho de huelga puede estar sujeto a ciertos requisitos previos o limitaciones, siempre que las condiciones exigidas por la legislación para que la huelga sea considerada un acto licito sean razonables y, en todo caso, de tal naturaleza que no constituyan una limitación importante a las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales. En especial, el Comité ha aceptado como restricción temporal aplicada a las huelgas, las disposiciones que las prohíben cuando violan contratos colectivos.
    230. 230 El Comité observa que, en virtud de la ley sobre decretos relativos a contratos colectivos, 1964 (capitulo 143), un decreto dictado por el vicegobernador en Consejo puede declarar obligatorio, enmendar, prorrogar o derogar cualquier contrato colectivo. El artículo 8 de esta ley faculta al vicegobernador en Consejo para prorrogar o derogar en cualquier momento dicho decreto. Las nuevas enmiendas a la ley sobre las relaciones de trabajo en la industria de la construcción declaran ilegal la participación en una huelga o el apoyo prestado a la misma durante la vigencia de un decreto. De estas disposiciones el Comité infiere que el vicegobernador en Consejo tiene la posibilidad, a su discreción, de prorrogar la vigencia de un decreto durante un largo periodo e incluso por tiempo indefinido, anulando así efectivamente el derecho de huelga de los trabajadores de la industria de la construcción, hasta la derogación eventual del decreto. El Comité estima que la facultad que las nuevas disposiciones confieren al vicegobernador en Consejo podría ser ejercida de modo que limitase seriamente las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales para defender y promover los intereses de sus miembros.
  • c) Disposiciones relativas a la función de los delegados de taller y a las marcas sindicales.
    231. 231 Los querellantes alegan substancialmente que las disposiciones que figuran en las enmiendas a la ley sobre relaciones de trabajo en la industria de la construcción, relativas a la función de los delegados de taller y a las marcas sindicales, constituyen una violación del derecho de los sindicatos a organizar y administrar sus actividades sin intervención de las autoridades y sin control legislativo sobre cuestiones que son de la exclusiva incumbencia de los sindicatos. Por su parte, el Gobierno sostiene que se han adoptado las disposiciones legislativas mínimas para garantizar la participación democrática de los miembros en la elección de los delegados de obras y para impedir una repetición de los hechos ya acontecidos. También se han introducido disposiciones para impedir que los trabajadores se nieguen a instalar o a manejar material fabricado por trabajadores no sindicados o afiliados a otro sindicato.
    232. 232 En cuanto a las disposiciones relativas a los delegados de taller el Comité observa que se han establecido normas con respecto a la elección de tales funcionarios por medio de votación secreta y con respecto a sus funciones. Las enmiendas contienen además disposiciones que garantizan el reconocimiento de los delegados de obras por parte de los empleadores y conceden a los primeros una preferencia de empleo y otras ventajas, tales como ausentarse para un periodo de formación profesional y recibir un preaviso en caso de despido. En lo que se refiere a la marca sindical, el Comité observa, basándose en las informaciones facilitadas por el Gobierno, que la disposición legislativa es una reproducción de la cláusula que ya figuraba en el decreto de la industria de la construcción de 1973 relativo a la instalación de materiales, cuya finalidad esencial es impedir que los trabajadores puedan negarse a manejar o a instalar materiales cuando así lo dispone un empleador.
    233. 233 Con las pruebas aportadas por la comisión de encuesta el Comité se percata de que algunos de los abusos y delitos más graves cometidos en la industria de la construcción fueron debidos a los delegados de obras, la mayoría de los cuales eran individuos con antecedentes penales y sin ninguna experiencia en asuntos sindicales. Además, su nombramiento no reflejaba los deseos de los trabajadores y se efectuaba sin ninguna clase de control. Respecto a la marca sindical, la comisión de encuesta expuso varios casos de abuso grave en los cuales los empleadores tuvieron que pagar grandes sumas de dinero a los sindicatos o a sus representantes para que los trabajadores depusieran su actitud negativa de manejar e instalar materiales fabricados por miembros de sindicatos diferentes.
    234. 234 Teniendo en cuenta las circunstancias que concurren en el presente caso y la naturaleza de las disposiciones tomadas para regular la función de delegado de obras y el uso de la marca sindical, el Comité estima que la legislación en cuestión no restringe indebidamente el derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar su administración y sus actividades.