Informe provisional - Informe núm. 114, 1970

1. 142. Las quejas figuran en una comunicación enviada a la OIT por el Comité Sindical Nacional de Defensa de los Derechos de los Trabajadores (Bolivia), con fecha 1.° de octubre de 1968, y en una comunicación enviada a la OIT por la Confederación de Educadores Americanos, con fecha 7 de febrero de 1969. El texto de las quejas mencionadas fue transmitido al Gobierno, el cual ha enviado ciertas observaciones preliminares relativas a la primera de ellas, en una comunicación con fecha 16 de enero de 1969.
2. 143. Bolivia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 144. El Comité Sindical Nacional de Defensa de los Derechos de los Trabajadores en su comunicación de 1.° de octubre de 1968, manifiesta haberse constituido « a raíz de la disolución, por vía administrativa, de la Central Obrera Boliviana, mediante decreto dictado por la Junta Militar de Gobierno el 17 de mayo de 1965 ». Afirma que, en el orden sindical, siguen vigentes ciertas medidas dictadas por dicha Junta, que estuvo en el poder hasta agosto de 1966. Por decretos supremos de mayo y junio de 1965 se había ordenado la reorganización de las entidades sindicales, declarándose la exoneración de funciones de los dirigentes de sindicatos, federaciones, confederaciones y centrales obreras, y estableciéndose que las elecciones en cada sindicato, para ser válidas, debían ser presididas por un representante del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y por la autoridad civil y militar del lugar. Previa verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en los decretos, las directivas así electas debían ser reconocidas por resolución ministerial expresa. Los candidatos debían hacer conocer su postulación y antecedentes personales al Ministerio diez días antes de las elecciones. Los querellantes indican que de este modo el Gobierno desconoció a las organizaciones sindicales, intervino en asuntos de organización interna y seleccionó a los aspirantes a dirigentes. Esta intervención habría sometido a las organizaciones a la tutela del Gobierno bajo un control absoluto.
2. 145. En la queja se indica que al amparo de tales disposiciones el Gobierno, por decretos de mayo y junio de 1965, y por otro de 7 de septiembre de 1968, adoptó las siguientes medidas concretas: desconocimiento de la Central Obrera Boliviana, de las confederaciones, federaciones y sindicatos; desconocimiento de la Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia; apropiación de todos los bienes sindicales mediante medidas de confiscación; rebaja de salarios de los mineros al servicio de la Corporación Minera de Bolivia; encarcelamiento, destierro y persecución de los dirigentes sindicales, « muchos de los cuales siguen hasta ahora sin conocer los motivos de su prisión », como en el caso de trabajadores de la Corporación Minera de Bolivia; ejecución de medidas de violencia contra las poblaciones obreras de Sora Sora, Siglo XX, Huanuni, Animas-Chocaya, Quechisla, culminando con la matanza del 23 de junio de 1967 en Catavi; el despido masivo de 25.000 trabajadores de la enseñanza.
3. 146. Prosiguen indicando los querellantes que el 23 de septiembre de 1966 se dictó mediante un decreto una nueva reglamentación que rige actualmente la vida del sindicalismo boliviano y viola tanto los convenios de la OIT como preceptos legales y constitucionales del país. Conforme al decreto, añaden, el Ministerio de Trabajo « ejerce tuición sobre las organizaciones sindicales, sin perjuicio de su libertad de acción »; la personalidad jurídica de cada organización sindical debe obtenerse mediante una resolución suprema firmada por el Presidente de la República; los dirigentes elegidos deben ser « nominativamente reconocidos por el Gobierno mediante una resolución ministerial ». El decreto limita la facultad de los sindicatos de disponer de sus recursos económicos a la suma de mil pesos bolivianos (equivalente a 90 dólares); los dirigentes deben ser bolivianos de nacimiento, tener una antigüedad mínima de seis meses en la empresa y no deben ser miembros del directorio de ningún partido político. Dos querellantes critican también las disposiciones referentes al sistema de integración de los directorios sindicales.
4. 147. A su juicio, tales disposiciones violan los artículos 2, 3, 4, 5, 7 y 11 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), porque no permiten la organización sindical sin la autorización previa, el control y la fiscalización del Ministerio; porque las autoridades intervienen en el reconocimiento de los dirigentes sindicales, en la confección de los estatutos y reglamentos y en la Constitución de federaciones, confederaciones y centrales obreras, restringiendo el número de las mismas o desconociéndolas directamente. Además, no se garantiza la estabilidad del empleo para los trabajadores cuyo mandato sindical ha concluido, quienes serían objeto en muchos casos de calumniosas acusaciones delictivas, perseguidos y desterrados.
5. 148. En conclusión, los querellantes indican que tales hechos repercuten grandemente en la vida sindical del país, porque junto a la intervención gubernamental en el orden organizativo se ha procedido a la incautación de las radioemisoras de los mineros, de las sedes sindicales, la « congelación » de las cuentas bancarias. Los querellantes piden a la OIT el envío de una comisión que investigue las denuncias formuladas.
6. 149. Cabe señalar que la queja resumida en los párrafos precedentes la firman, además del presidente y del secretario del Comité Sindical Nacional de Defensa de los Derechos de los Trabajadores, « directivos de las organizaciones sindicales nacionales afiliadas a este Comité », a saber, la Federación Sindical de Trabajadores Petroleros, la Federación Gráfica Boliviana, el Sindicato de Trabajadores de Radio, la Federación Nacional de Maestros Urbanos, la Confederación Nacional de Maestros de Educación Rural, la Federación Sindical de Trabajadores en Construcciones de La Paz y otras.
7. 150. En la queja de la Confederación de Educadores Americanos, de 7 de febrero de 1969, se indica que « la deplorable situación económica de los educadores bolivianos es la causa del movimiento reivindicativo en el que ha tomado parte la mayoría del cuerpo docente de Bolivia ». En vez de satisfacer las demandas legítimas de aumento de sueldos y favorecer las condiciones de trabajo de los educadores, el Gobierno, según se alega, decretó el licenciamiento de 25.000 maestros. Se habría creado un « Consejo Supremo de la Educación » dependiente de la Presidencia de la República, « ante el cual los educadores deben reinscribirse sin ningún recurso sindical ». Esta condición debían cumplir los educadores licenciados si querían trabajar al año siguiente.
8. 151. El Gobierno habría tomado medidas represivas contra los dirigentes sindicales de los maestros. El secretario general de la Federación Nacional de Maestros Urbanos, Sr. René Dávila Morales, así como el secretario de prensa, Sr. Alex Quiroz Elguera, habrían sido expulsados del país.
9. 152. La Confederación de Educadores Americanos, que indicó oportunamente que tiene organizaciones afiliadas en Bolivia (la Confederación Nacional del Trabajo de la Enseñanza y la Federación Departamental de Maestros de La Paz), considera que el Gobierno ha violado las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98. Expresa la esperanza de que la intervención de la OIT induzca a las autoridades nacionales a anular el decreto sobre el licenciamiento de 25.000 educadores, a restablecer los derechos de negociación colectiva y a hacer cesar « las persecuciones de que son objeto los dirigentes de organizaciones de educadores, oficialmente reconocidas por la Administración de ese país ».
10. 153. Hasta el presente, el Gobierno sólo ha enviado ciertas observaciones con respecto a la queja presentada por el Comité Sindical Nacional de Defensa de los Derechos de los Trabajadores. El Gobierno manifestó, en su comunicación de 16 de enero de 1969, que dicho Comité no es una entidad sindical legalmente constituida, y que actúa al margen de las leyes. El Gobierno considera indispensable, antes del examen de los alegatos, que los querellantes demuestren ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT tanto su Constitución legal como su personalidad jurídica « para poder asumir valedera representación de derecho en nombre de los trabajadores del país ». El Gobierno se reserva una respuesta más amplia, siempre y cuando se elucide dicha cuestión previa.

154. El Comité observa que la respuesta del Gobierno, relativa a una de las quejas, se limita a sugerir al Comité que determine en primer lugar cuál es la situación jurídica de una organización querellante. El Comité recuerda que en el caso núm. 571 relativo a Bolivia se planteó una situación semejante cuando el Gobierno pidió, como cuestión previa al examen de los alegatos, que el Comité determinase la situación jurídica de una organización de trabajadores, la Acción Sindical Boliviana (ASIB), mencionada en la queja. En su reunión de mayo de 1969, además de indicar que la queja presentada en el caso núm. 571 provenía de otra organización a cuyo respecto no podría plantearse de ningún modo un problema de admisibilidad, el Comité señaló que, si bien es cierto que la ASIB no tiene existencia legal, a falta de reconocimiento por- las autoridades o a falta de inscripción en los registros, esto podía deberse a una carencia de la organización misma, pero también podía deberse a una negativa de las autoridades a aceptar la inscripción.

1. 155. El Comité estima conveniente señalar, como lo hizo en otros casos anteriores, que el procedimiento en vigor en materia de comunicación de quejas relativas a violaciones de la libertad sindical prescribe que dichas quejas deben proceder ya sea de organizaciones de trabajadores o de empleadores, ya sea de gobiernos. Ahora bien, recuerda el Comité que ya en su primer informe señaló que a veces se podría hacer valer el argumento de que las personas que pretendan actuar en nombre de una organización de este tipo no están habilitadas para hacerlo si esta organización ha sido disuelta o no ha sido reconocida. En estos casos, hacía notar el Comité, podían suscitarse dudas sobre la autoridad de que gozan exactamente las personas que pretenden actuar en nombre de la organización interesada y señaló que estaría dispuesto a examinar cada caso en base a sus méritos. No obstante, declaró que no consideraría inadmisible una queja solamente porque el Gobierno contra el cual se presenta ha disuelto o no ha reconocido la organización en cuyo nombre se la presenta. Al adoptar este punto de vista, el Comité se inspiró en las conclusiones que el Consejo de Administración había adoptado por unanimidad en 1937 cuando examinó, a propósito del caso relativo al Partido Laborista de Isla Mauricio, una queja basada en el artículo 24 de la Constitución de la OIT (entonces artículo 23). En aquel caso, el Consejo de Administración sentó el principio de que podía ejercer su discreción al decidir si debe o no considerarse un organismo como una organización profesional para los fines de la Constitución de la Organización, y no se considera ligado por ninguna definición nacional de la expresión « organización profesional ». El Comité siempre ha seguido los mismos principios para determinar la admisibilidad de las quejas que ha debido examinar. Por esta razón, nunca ha estimado que una queja es inadmisible solamente porque el Gobierno aludido haya disuelto la organización que la presente, o no la haya reconocido.
2. 156. En el presente caso, el Comité Sindical Nacional de Defensa de los Derechos de los Trabajadores alega que se ha constituido a raíz de la disolución, por vía administrativa, de la Central Obrera Boliviana. La queja viene firmada, además, por varias organizaciones profesionales bolivianas que indican estar adheridas a dicho Comité Sindical. El Gobierno no ha presentado observaciones con respecto a la situación legal de tales organizaciones; pero, aun en la hipótesis de que ellas tampoco estén reconocidas o inscritas en la actualidad, cabe tomar en cuenta que las cuestiones suscitadas en los alegatos se refieren, en buena parte, a disposiciones establecidas por varios decretos de 1965 y refundidas en otro decreto de 1966, que según la queja impiden la libre Constitución y funcionamiento de las organizaciones sindicales y la libre elección de sus representantes.
3. 157. En tales circunstancias, el Comité considera que el argumento presentado por el Gobierno boliviano de que el Comité Sindical Nacional de Defensa de los Derechos de los Trabajadores carece de existencia legal no constituye un motivo para declarar inadmisible la queja presentada por dicha organización con el apoyo de otras organizaciones sindicales bolivianas.
4. 158. Ahora bien, algunos aspectos de dicha queja se refieren a asuntos que el Comité ya ha tenido ocasión de examinar en otros casos relativos a Bolivia.
5. 159. Así, en su reunión de noviembre de 1965, con respecto a los decretos dictados aquel año, que guardaban relación con la elección de representantes sindicales, el número de organizaciones que pueden ser formadas, y otros asuntos relativos a los sindicatos en general, el Comité presentó al Consejo de Administración, entre otras, las recomendaciones siguientes, que fueron aprobadas por este último en su 164.a reunión (febrero-marzo de 1966) l:
6. a) que señale a la atención del Gobierno que las disposiciones de los decretos núms. 07171, 07172 y 07205, referentes a la intervención de las autoridades públicas en las diferentes etapas del proceso electoral de los dirigentes sindicales, son incompatibles con las garantías reconocidas a los sindicatos por el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), que ha sido ratificado por Bolivia, y le sugiera, por consiguiente, que estudie su modificación, de suerte que las organizaciones sindicales puedan elegir libremente sus representantes, debiendo las autoridades públicas abstenerse de toda intervención que tienda a limitar tales derechos o a entorpecer: su ejercicio legal;
7. b) que señale a la atención del Gobierno que las disposiciones de los decretos núms. 07171, 07172 y 07204, por las que se impide la reelección de los dirigentes sindicales y se imponen otras condiciones para su elección (estar en servicio activo dentro de la respectiva empresa y no haber sido condenado en virtud de un delito), son incompatibles con el derecho garantizado por el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), a todos los trabajadores de elegir libremente a sus representantes, y sugiera, por consiguiente, que estudie su modificación de suerte que las organizaciones sindicales puedan elegir libremente sus representantes;
8. c) que señale a la atención del Gobierno la importancia que siempre ha atribuido al principio de que los trabajadores y los empleadores deben tener derecho a constituir las organizaciones « que estimen convenientes », así como el de afiliarse a estas organizaciones, principio consagrado en el artículo 2 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), que ha sido ratificado por Bolivia, y sugiera, por consiguiente, al Gobierno que estudie la modificación del decreto núm. 07204 de conformidad con el principio anterior;
9. d) que señale a la atención del Gobierno que la disposición del decreto núm. 07204, por la que se impide la Constitución de sindicatos propiamente dichos en las empresas de reciente formación, no es compatible con el derecho que en virtud del artículo 2 del Convenio núm. 87 tienen todos los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, y le sugiere estudie su modificación de suerte que todos los trabajadores puedan constituir organizaciones sindicales de conformidad con el principio anterior;
10. ...................................................................................................................
11. 160. Los alegatos presentados en el presente caso se refieren, en parte, a diversas medidas concretas que habrían afectado y seguirían afectando a la Central Obrera Boliviana, a la Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia y a otras organizaciones. Además, se alega concretamente que la nueva reglamentación sindical, promulgada el 23 de septiembre de 1966 en substitución de los decretos de 1965, contiene diversas disposiciones contrarias a la libertad sindical.
12. 161. Por lo que se refiere a la queja de la Confederación de Educadores Americanos, el Comité no ha recibido aún ninguna observación del Gobierno.