Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 376, Octubre 2015

1. 586. La plainte figure dans des communications en date du 6 novembre 2013 et du 31 janvier 2014, présentée conjointement par la Confédération nationale des syndicats (ZENROREN), la Fédération japonaise des employés de la fonction publique nationale (KOKKOROREN) et le Syndicat des travailleurs du ministère de la Santé et du Bien-être (ZENKOSEI).
2. 587. Le gouvernement a présenté ses observations dans des communications en date des 21 mai et 2 octobre 2014 et du 8 avril 2015.
3. 588. Le Japon a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 589. Dans une communication en date du 6 novembre 2013, les organisations plaignantes allèguent que le gouvernement n’a pas respecté ses obligations découlant des conventions nos 87 et 98 lorsqu’il a licencié 528 employés de l’Agence d’assurance sociale (AAS) en décembre 2009.
2. 590. Selon les organisations plaignantes, le service public des pensions était assuré par le ministère de la Santé, du Travail et du Bien-être (ci-après désigné «le MHLW») et son organisme externe, l’AAS. Les employés de l’AAS étaient donc assujettis à la loi sur la fonction publique nationale. En juillet 2007, le gouvernement a adopté la loi sur le service des pensions du Japon qui prévoyait l’abolition de l’AAS au 31 décembre 2009 et la création de l’Organisation du service des pensions du Japon, qui prendrait en charge toutes les activités de l’AAS au 1er janvier 2010. La loi sur le service des pensions du Japon ne prévoyait pas le maintien automatique en poste des employés de l’AAS au sein de l’Organisation du service des pensions du Japon. Au lieu de cela, les employés du nouvel organisme devaient être recrutés comme «nouveaux employés» par la sélection d’anciens employés de l’AAS désireux de continuer à travailler dans le nouvel organisme.
3. 591. En outre, les organisations plaignantes indiquent que, en juillet 2008, lors d’une réunion du cabinet, le gouvernement a adopté le «plan de base» pour la création de l’Organisation du service des pensions du Japon, notamment les critères de recrutement du nouvel organisme et le nombre de travailleurs qu’il embaucherait. Selon le «plan de base», les employés de l’AAS ayant déjà fait l’objet de sanctions disciplinaires, peu importe pour quel motif, ne seraient pas engagés dans le nouvel organisme. C’est ainsi que plus de 1 000 employés de l’AAS au total ont été disqualifiés et n’ont pu être recrutés par l’Organisation du service des pensions du Japon. Un certain nombre de ces employés avaient fait l’objet de sanctions disciplinaires pour activités syndicales. Enfin, le 28 décembre 2009, le directeur de l’AAS a avisé 528 employés que leur emploi prendrait fin le 31 décembre conformément à l’article 78, paragraphe 4, de la loi sur la fonction publique nationale.
4. 592. Selon les organisations plaignantes, en 2004, une réforme radicale du système public de retraite – par des réductions du montant des pensions d’un côté et par une hausse du montant des cotisations à la caisse de retraite de l’autre – a provoqué un tollé général concernant la gestion du système de retraite en place. Simultanément, un grand nombre d’erreurs et de fautes relevées dans des dossiers de retraite ont été rendues publiques. Ces scandales – qui impliquaient également un certain nombre de ministres et de membres de la Diète – ont accru la méfiance de la population à l’égard du système public de retraite. Les organisations plaignantes indiquent que le gouvernement a déclaré que les organisations de travailleurs étaient à l’origine des problèmes liés aux dossiers de retraite et qu’il a rendu les syndicats responsables de la gestion calamiteuse des dossiers de retraite (à savoir la section du Syndicat panjaponais des travailleurs préfectoraux et municipaux (JICHIRO) et du ZENKOSEI à l’AAS). Depuis lors, le gouvernement a adopté une attitude hostile envers les syndicats et a allégué que le non-paiement des cotisations au fonds de pension public par des ministres et membres de la Diète a été révélé au grand jour à cause d’une fuite d’information à l’AAS concernant des dossiers de retraite dans le contexte de relations professionnelles tendues. Le gouvernement a fini par priver les syndicats de l’AAS de tous les droits syndicaux qui leur avaient été accordés.
5. 593. Selon les organisations plaignantes, puisque les fonctionnaires japonais sont privés de leur droit de grève et de leur droit de conclure des conventions collectives en vertu de la loi sur la fonction publique nationale, les syndicats n’ont pu prendre de mesures efficaces, notamment en organisant une grève, lorsque le démantèlement et la privatisation de l’AAS ont été annoncés et n’ont pu résister efficacement aux licenciements massifs.
6. 594. L’hostilité du gouvernement envers les syndicats de l’AAS a été clairement démontrée par l’abolition de la pratique des consultations avec les syndicats. Les autorités de l’AAS avaient l’habitude de consulter au préalable les syndicats, au moyen de protocoles et de confirmation écrites, avant d’aviser le personnel des changements apportés aux conditions de travail, mais elles ont aboli unilatéralement cette pratique en mars 2004. Les syndicats n’ont pu avoir leur mot à dire dans les changements décidés compte tenu de la détérioration des conditions de travail pendant la période au cours de laquelle les charges de travail ont augmenté considérablement à cause du problème des dossiers de retraite manquants.
7. 595. En outre, les organisations plaignantes indiquent que de vives critiques se sont multipliées contre ceux qui géraient le système de retraite, particulièrement le parti au pouvoir à l’époque, qui a finalement perdu les élections de 2004 à la Chambre des conseillers. Le parti a attribué sa défaite électorale à la divulgation des dossiers de retraite par des employés de l’AAS et a décidé de remanier en profondeur l’AAS. Bien qu’un groupe de travail ait été mandaté pour discuter du nouvel organisme chargé de l’assurance sociale, ce dernier a remis en question la pratique de la «confirmation écrite» échangée entre les autorités de l’AAS et les syndicats concernant les conditions de travail. Il a affirmé que c’était «les syndicats qui ont fourni aux partis d’opposition les documents liés au non-paiement des cotisations de retraite»; par conséquent «il était impossible de poursuivre des relations professionnelles normales avec des syndicats contre l’Etat».
8. 596. Selon les organisations plaignantes, les organes institués lors du processus de transformation, à savoir la Commission d’experts pour une nouvelle organisation de l’assurance sociale ou le Comité pour le renouveau organisationnel du service des pensions, ont convoqué les syndicats de l’AAS à des auditions. Toutefois, ces auditions ont servi davantage à pointer du doigt la responsabilité des syndicats dans divers problèmes relatifs au service des pensions qu’à écouter leurs points de vue.
9. 597. Par ailleurs, les organisations plaignantes dénoncent les enquêtes répétées, menées pour infraction au règlement intérieur, et qui ont ciblé sur les activités syndicales. Après l’adoption de la loi sur le service des pensions du Japon, le gouvernement (le secrétaire en chef du cabinet par l’intermédiaire du Comité pour le renouveau organisationnel du service des pensions) a demandé à l’AAS de mener une enquête sur la gestion du personnel au cours des dix dernières années concernant plus précisément les permanents syndicaux non autorisés, les activités syndicales organisées pendant les heures de travail, les actions politiques, les emplois secondaires, les lenteurs, les absences au travail, etc. Les enquêtes centrées sur les activités syndicales ont été menées systématiquement sous prétexte d’une «infraction au règlement interne». Une commission d’enquête sur les infractions aux règlements internes relevant du MHLW a été créée. Finalement, des sanctions disciplinaires ont été imposées à 31 employés, 10 directeurs et 2 directeurs généraux.
10. 598. Les organisations plaignantes dénoncent également le fait que le gouvernement avait décidé unilatéralement d’intenter une action au pénal contre des «permanents syndicaux non autorisés», bien que la direction de l’AAS ait accepté, sans passer par les procédures définies par la loi, que des syndicalistes prennent part à des activités syndicales pendant les heures de travail. Le bureau du procureur du district de Tokyo a décidé toutefois de ne pas les poursuivre.
11. 599. Dans son rapport final, la Commission d’enquête sur les infractions aux règlements internes recommandait qu’«il soit rendu possible pour les employés de l’AAS ayant des antécédents disciplinaires d’être recrutés comme employés à durée déterminée par l’Organisation du service des pensions du Japon», le parti au pouvoir et ses alliés ont contesté cette recommandation et ont insisté sur le fait que «ces employés ne devraient pas être engagés comme employés à durée déterminée». La Fédération japonaise des associations du barreau et d’autres organisations de juristes ont vivement critiqué le refus d’embauche fondé sur des antécédents disciplinaires qui constituerait une «double incrimination». Le gouvernement n’a pas tenu compte de ces critiques et, lors d’une réunion du cabinet en juillet 2007, a adopté le «plan de base» qui exposait la politique visant à refuser aux employés de l’AAS ayant des antécédents disciplinaires la possibilité d’être embauchés dans l’Organisation du service des pensions.
12. 600. Les organisations plaignantes déclarent que, malgré les pénuries de personnel sur les lieux de travail de l’AAS, le gouvernement a fixé dans le «plan de base» un nombre d’employés à recruter par l’Organisation du service des pensions du Japon qui était inférieur à l’effectif de l’AAS. Mais il a aussi été décidé de recruter 1 000 nouveaux travailleurs provenant du secteur privé. En fait, lorsque l’Organisation du service des pensions du Japon a été inaugurée en janvier 2010, plus de 300 postes restaient à pourvoir, ce qui a nui gravement à la bonne prestation des services de pension.
13. 601. Le gouvernement a institué le Bureau central de l’ajustement de l’emploi pour éviter les licenciements dans l’éventualité d’une «redondance» résultant d’une réduction de postes dans la fonction publique nationale, par la mutation d’employés d’un ministère ou organisme gouvernemental à l’autre. Toutefois, le gouvernement a refusé expressément de présenter au Bureau central de l’ajustement de l’emploi la candidature d’employés de l’AAS ayant des antécédents disciplinaires. D’où les licenciements massifs de décembre 2009.
14. 602. Les employés de l’AAS ont donc été licenciés dans le contexte d’une hostilité manifeste du gouvernement envers les syndicats de l’AAS et d’atteintes répétées à leur droit syndical, en violation de la convention no 87, tandis que de nombreux employés ayant des antécédents disciplinaires ont été pénalisés/sanctionnés pour «consultation de dossiers de retraite à d’autres fins» et ont subi un traitement discriminatoire en raison de leurs activités syndicales, en violation de la convention no 98.
15. 603. Les organisations plaignantes font état du cas de certains membres du ZENKOSEI qui ont été sanctionnés en tant que «permanents syndicaux non autorisés» et qui ont donc été licenciés, mais dont les sanctions disciplinaires ont été annulées par l’Autorité nationale du personnel (NPA). Ce cas illustre combien il était injuste d’exclure sans distinction tous les employés de l’AAS ayant des antécédents disciplinaires du processus de recrutement du nouveau service des pensions. Selon les organisations plaignantes, 46 anciens employés de l’AAS au total ont saisi la NPA à ce jour. La NPA a accordé à 16 d’entre eux l’annulation du licenciement pour manque d’efforts de la part du MHLW pour éviter le licenciement. A ce jour, le gouvernement s’est conformé à la décision de la NPA en réintégrant les employés visés comme fonctionnaires. Toutefois, le gouvernement refuse toujours d’annuler l’ordonnance de licenciement pour d’autres employés se trouvant dans une situation semblable.
16. 604. Les organisations plaignantes décrivent en détail les mesures disciplinaires et les licenciements qu’ont subis trois personnes – M. Hiroyuki Kawaguchi, M. Kunihiko Nakamoto et M. Kazuo Kitakubo. Tous trois étaient des employés du Bureau d’assurance sociale de Kyoto ainsi que des dirigeants du ZENKOSEI. Tous trois ont fait l’objet d’une enquête par voie de questionnaires et d’auditions concernant la violation du statut de la fonction publique et des activités syndicales non autorisées.
17. 605. M. Kawaguchi (secrétaire général de section du ZENKOSEI) a fait l’objet d’une enquête de décembre 2007 à janvier 2008. En avril 2008, l’AAS a présenté un rapport d’enquête sur les cas de violation du statut de la fonction publique par des employés de l’AAS. Ce rapport indiquait que «M. Kawaguchi a nié son implication dans des activités syndicales non autorisées». Toutefois, «au vu des témoignages de ses directeurs et collègues ainsi que des éléments de preuve à l’appui, dont des preuves de partage de tâches administratives, de documents d’approbation et de déplacements professionnels, on peut raisonnablement supposer qu’il menait des activités syndicales non autorisées». Ce rapport indique que, tout en reconnaissant que les directeurs avaient autorisé des «activités syndicales pendant les heures de travail», l’AAS a accusé M. Kawaguchi d’avoir mené des «activités syndicales non autorisées». Selon les organisations plaignantes, cela démontre clairement que l’enquête était discriminatoire depuis le début à l’endroit de M. Kawaguchi.
18. 606. Le 30 juillet 2008, l’AAS, par l’intermédiaire de son bureau local à Kyoto, a envoyé un questionnaire à M. Kawaguchi lui demandant le nom de la personne qui avait la responsabilité d’ordonner des activités syndicales. Toutefois, le questionnaire indiquait que l’AAS estimait que, si M. Kawaguchi menait des activités syndicales de sa propre initiative, il serait lui-même considéré à la fois comme décideur et exécutant d’activités non autorisées à titre de dirigeant syndical. Le 31 juillet, M. Kawaguchi a répondu au questionnaire en disant que «les politiques ou les actions du syndicat ne se décident pas sur ordre d’un individu en particulier».
19. 607. Le 9 septembre 2008, le directeur du bureau local de l’AAS à Kyoto a annoncé la sanction disciplinaire prononcée contre M. Kawaguchi, qui s’est vu remettre un document spécifiant la nature de cette sanction (une réduction de 20 pour cent du salaire mensuel pendant deux mois) et une lettre exposant les motifs d’une telle mesure. La Commission d’enquête sur les infractions aux règlements internes a publié un rapport en novembre 2008 recommandant de faire preuve de circonspection avant d’intenter une action au pénal contre des dirigeants syndicaux non autorisés. Toutefois, en décembre 2008, des procédures au pénal ont été engagées par les autorités du bureau du procureur du district de Tokyo contre M. Kawaguchi et 39 autres employés de l’AAS travaillant à Tokyo, Osaka et Kyoto pour violation de l’article 247 du Code pénal.
20. 608. S’agissant des enquêtes sur M. Yamamoto (chef de la section de Kyoto du ZENKOSEI) et M. Kitakubo (ancien secrétaire de section du ZENKOSEI), les organisations plaignantes indiquent que le bureau local de l’AAS à Kyoto a envoyé un questionnaire aux deux dirigeants syndicaux en juillet 2008. Le questionnaire comportait des questions comme celles-ci: «Etiez-vous au courant des activités syndicales menées au bureau de section de l’AAS à Shimogyo?» ou «Qui a ordonné les activités syndicales menées au bureau de section de l’AAS à Shimogyo?». Elles visaient à identifier la personne qui avait la responsabilité de donner les ordres concernant des «activités syndicales non autorisées» ou des «activités syndicales pendant les heures de travail». Les deux dirigeants syndicaux ont répondu au questionnaire le 10 juillet et ont expliqué que les activités syndicales qu’ils menaient étaient non pas des activités syndicales non autorisées, mais des activités légales pendant les heures de travail, autorisées par la direction. Ils ont également indiqué qu’ils menaient ces activités dans les limites permises par la direction sans qu’elles soient autorisées par une personne en particulier. Entre le 23 et le 28 juillet, les deux dirigeants syndicaux ont reçu trois questionnaires successifs qui visaient à déterminer la personne responsable en particulier, parmi les directeurs, de l’autorisation de leurs activités syndicales. La réponse était «il n’est pas possible de dire précisément de qui provenait l’autorisation».
21. 609. Enfin, le 30 juillet 2008, le bureau local de l’AAS à Kyoto a envoyé un questionnaire à M. Yamamoto lui demandant d’indiquer le nom de la personne qui avait la responsabilité d’ordonner des activités syndicales. Toutefois, le questionnaire attestait déjà de l’intention des autorités d’imposer la conclusion selon laquelle M. Kawaguchi menait des activités syndicales non autorisées. M. Yamamoto a répondu au questionnaire en disant que «la politique du syndicat n’est pas décidée sur l’ordre de quelqu’un».
22. 610. Le 9 septembre 2008, le directeur du bureau local de l’AAS à Kyoto a annoncé la sanction disciplinaire prononcée contre M. Kitakubo, qui a reçu un document spécifiant la nature de cette sanction (réduction de 20 pour cent du salaire mensuel pendant deux mois) et une lettre exposant les motifs d’une telle mesure.
23. 611. Par suite des enquêtes effectuées sur des employés de l’AAS concernant la violation du Statut de la fonction publique, les répondants auraient nommé M. Kunihiko Nakamoto (vice-président de section du ZENKOSEI) comme étant la personne menant des activités syndicales non autorisées en tant que dirigeant syndical. En février 2009, le chef de la section des affaires générales du bureau local de l’AAS à Kyoto a ordonné au directeur du Bureau d’assurance sociale de Kamigyo de demander à M. Nakamoto de répondre au questionnaire sur les infractions au Statut de la fonction publique. M. Nakamoto a répondu qu’il n’avait pas mené d’activités syndicales non autorisées à titre de dirigeant syndical. Le 15 juillet 2009, le bureau local de l’AAS à Kyoto a à nouveau ordonné au directeur du Bureau d’assurance sociale de Kamigyo d’entendre M. Nakamoto. L’audition de M. Nakamoto a eu lieu au bureau local de l’AAS. Comme il n’avait pas encore entendu parler de l’enquête, M. Nakamoto n’a pu répondre aux questions posées, sa mémoire lui faisant défaut. Néanmoins, à la question «En un mois, comment répartissez-vous votre temps de travail entre vos activités professionnelles comme agent d’assurance sociale et vos fonctions de secrétaire général de votre syndicat?», il a répondu: «Environ moitié-moitié, je crois». Il a expliqué que, plus précisément, il prenait part à l’inspection des salaires effectifs mentionnés sur la déclaration de revenu utilisée pour déterminer le montant des primes d’assurance et de la pension que l’assuré recevrait à l’avenir. Le 31 juillet 2009, le directeur du bureau local de l’AAS à Kyoto a annoncé la sanction disciplinaire prononcée contre M. Nakamoto et lui a remis le document spécifiant la nature d’une telle sanction (réduction de 20 pour cent du salaire mensuel pendant deux mois) et certaines explications au sujet d’une telle mesure.
24. 612. Enfin, le 25 décembre 2009, le directeur du bureau local de l’AAS à Kyoto a remis à M. Kawaguchi, M. Kitakubo et M. Nakamoto les documents concernant le changement de leur statut et les motifs de la sanction disciplinaire, leur annonçant qu’ils seraient licenciés après le 31 décembre 2009 conformément à l’article 78-4 de la loi sur la fonction publique nationale.
25. 613. En outre, les organisations plaignantes font état des procès et autres procédures légales découlant des sanctions prononcées contre les dirigeants du ZENKOSEI, et de leurs résultats. A cet égard, le 3 septembre 2008, une objection officielle a été présentée devant la NPA en vertu des dispositions de la loi sur la fonction publique nationale, visant à demander l’annulation de la réduction de traitement de 20 pour cent imposée à titre de sanction disciplinaire par le directeur du bureau local de l’AAS à Kyoto contre M. Kawaguchi et M. Kitakubo. Le comité d’appel de la NPA a examiné les cas lors d’une audition de quatre jours, en avril 2009, comportant interrogatoire, contre-interrogatoire et réinterrogatoire des témoins de l’AAS par le comité. L’examen s’est terminé à la fin de juin 2009. La NPA a repris l’examen sans préavis en décembre 2009 en interrogeant par écrit M. Kitakubo et M. Kawaguchi au sujet de leur rôle d’instigateurs d’activités syndicales. Le 1er septembre 2011, la NPA a conclu l’examen. Le 10 septembre 2011, M. Kitakubo a reçu une lettre de la NPA lui annonçant l’annulation de la sanction disciplinaire prise dans son cas. En revanche, M. Kawaguchi a reçu une lettre de la NPA confirmant l’approbation de la sanction disciplinaire prise dans son cas.
26. 614. Les organisations plaignantes indiquent que M. Kawaguchi et M. Kitakubo, après avoir présenté une objection officielle contre la décision de la NPA, le 27 février 2009, ont intenté une action au tribunal de district de Kyoto en vue d’obtenir l’annulation des sanctions disciplinaires prononcées contre eux. Le tribunal de district a tenu au total 13 audiences. Comme la NPA avait annulé, le 10 septembre 2011, la sanction disciplinaire qui lui avait été imposée, M. Kitakubo a retiré sa requête. Le 28 septembre 2011, le tribunal de district a finalement décidé de rejeter l’objection présentée par M. Kawaguchi. Mécontent de la décision du tribunal, ce dernier a fait appel à la Haute Cour d’Osaka, qui a rejeté l’appel dans une décision en date du 12 mars 2012. M. Kawaguchi a saisi la Cour suprême qui a rejeté l’appel le 12 novembre 2012.
27. 615. Le 24 septembre 2009, M. Nakamoto a présenté une objection officielle devant la NPA en vue d’obtenir l’annulation de la réduction de traitement de 20 pour cent imposée à titre de sanction disciplinaire par le directeur du bureau local de l’AAS à Kyoto le 31 juillet 2009. Le 1er septembre 2011, la NPA a décidé d’approuver la sanction disciplinaire imposée à M. Nakamoto, et ce dernier a été informé de la décision de la NPA dans une lettre en date du 10 septembre 2011. Mécontent de la décision de la NPA, M. Nakamoto a fait appel de la décision au tribunal de district d’Osaka le 15 décembre 2011. Après audition de 11 témoins, le procès s’est achevé le 12 décembre 2013 et, selon les organisations plaignantes, la décision était attendue pour le 24 février 2014.
28. 616. Les organisations plaignantes déclarent que la loi sur la fonction publique nationale en vigueur aujourd’hui ne garantit pas la liberté syndicale des fonctionnaires bien que cette liberté soit stipulée dans la Constitution japonaise. C’est pourquoi, même si les directeurs sur les lieux de travail ont des activités syndicales autorisées pendant les heures de travail, dans le jugement rendu concernant M. Kawaguchi, le tribunal a statué que «comme le plaignant exerçait des fonctions pour le compte de l’organisation d’employés au lieu de s’acquitter de ses fonctions principales à titre de fonctionnaire, bien qu’il reçoive un traitement de l’Etat, la sanction disciplinaire imposée dans le présent cas ne peut être jugée illégale. En conséquence, le plaignant doit se soumettre à la sanction consistant en une réduction de traitement pendant deux mois.» Toutefois, le tribunal admet que «ce qui pose problème en l’occurrence est que M. Kawaguchi a été licencié du simple fait de ses antécédents disciplinaires». En effet, la sanction disciplinaire prononcée contre M. Yamaguchi et certains autres employés de l’AAS (réduction de traitement pendant deux mois) était la plus lourde qui puisse être imposée conformément aux critères disciplinaires en place à l’époque. Pour rendre les licenciements possibles, l’AAS avait procédé en deux étapes – réduction de traitement et licenciement – et était parvenue au moyen de ce régime disciplinaire à exclure certains dirigeants syndicaux du processus de recrutement dans la nouvelle organisation. La décision du tribunal, toutefois, remettait en cause le fait qu’une réduction de traitement pendant deux mois – une sanction disciplinaire somme toute mineure – ait occasionné la perte de leur statut de fonctionnaire à des employés de l’Etat. Les décisions rendues en deuxième et troisième instances ont également corroboré cette mise en cause.
29. 617. Les organisations indiquent que, le 18 janvier 2010, 15 employés de l’AAS licenciés à Kyoto ont présenté des objections officielles devant la NPA en vue d’obtenir l’annulation de leur licenciement. Le 24 octobre 2013, la NPA a annoncé sa décision d’annuler le licenciement de trois personnes, dont M. Kitakubo et M. Nakamoto, et de confirmer le licenciement de 12 autres personnes, dont M. Kawaguchi. M. Kitakubo, dont le licenciement a été annulé, a été réintégré au bureau des pensions de Kamigyo, Services des pensions du Japon, et M. Nakamoto a été nommé au bureau régional de Kinki à Kyoto, ministère de la Santé et du Travail, tous deux en décembre 2013. Toutefois, M. Kitakubo et M. Nakamoto ont maintenu les demandes d’indemnisation déposées lors de l’annulation de leur licenciement. La prochaine audience était prévue pour le 24 février 2014.

B. Réponse du gouvernement

1. 618. Dans une communication en date du 21 mai 2014, le gouvernement rappelle le contexte dans lequel l’AAS a été abolie. L’AAS a été créée en juillet 1962 en tant que bureau extra-ministériel du MHLW. Jusqu’à son abolition à la fin de 2009, l’AAS était chargée de superviser le fonctionnement de services gérés par le gouvernement – assurance-maladie, assurance des marins, assurance retraite des employés ainsi que la pension nationale. Outre ses bureaux internes, l’AAS avait des installations affiliées (les centres des opérations d’assurance sociale et le collège de l’assurance sociale) et des bureaux locaux, dont 47 bureaux locaux d’assurance sociale et 312 bureaux d’assurance sociale. Au total, environ 12 500 employés travaillaient à l’AAS au moment de son abolition au 31 décembre 2009.
2. 619. Alors que la médiocrité du service et des erreurs de fonctionnement à l’AAS alimentaient la controverse, un scandale a éclaté en mars 2004: selon un rapport, il y aurait eu des fuites de renseignements personnels concernant des individus n’ayant pas cotisé au fonds national des pensions. L’AAS a perdu la confiance du public du fait de ce scandale. Bien que les fuites de renseignements personnels concernant des pensions n’aient jamais été confirmées, il a été établi que bien des personnes avaient accès à des renseignements personnels concernant les pensions à des fins non administratives. Il s’est avéré également qu’un certain nombre d’employés avaient enfreint la loi nationale sur l’éthique dans la fonction publique en acceptant des dons de la part de fournisseurs de services. Ces personnes feraient l’objet de mesures disciplinaires. Le public réclamait un remaniement de l’AAS, et à cette fin une Etude technique sur le fonctionnement de l’Agence d’assurance sociale a été entreprise sous l’égide du secrétaire en chef du cabinet, en août 2004. Le rapport final sur le plan de réforme de l’AAS a été publié en mai 2005. Concernant l’organisation de l’AAS, le rapport final indiquait que «les panels ont conclu qu’il serait approprié que le système public de retraite et le système d’assurance-maladie géré par le gouvernement soient séparés, et qu’un organisme soit institué pour chaque système et chargé d’en gérer le fonctionnement». Concernant l’organisme chargé du système public de retraite, le rapport indiquait: «l’organisme doit se spécialiser dans les opérations liées au système public de retraite, et il doit bien s’acquitter de ses obligations opérationnelles avec la participation directe du gouvernement dans toutes ses activités, dont le recouvrement des paiements». En juin 2005, une Etude technique sur la restructuration de l’Agence d’assurance sociale a été entreprise sous la supervision du MHLW. Cette étude visait à analyser les modalités et processus de réalisation de la nouvelle organisation. Publiée en décembre 2005, l’étude présentait un résumé des moyens de réformer l’AAS et proposait des idées sur le statut juridique, le nom, la structure organisationnelle et les responsabilités de la nouvelle organisation. On y indiquait également que l’AAS devait être abolie et remplacée par un nouvel organisme (un organisme spécial tel que décrit dans la loi nationale sur l’organisation du gouvernement.
3. 620. Au vu de ce résumé, le MHLW a présenté à la Diète le projet de loi sur la structure du système public de retraite en mars 2006. Le projet de loi stipulait qu’un organisme spécial devait être créé au sein des organisations du MHLW qui ne devait pas être administré par des non-fonctionnaires. En mai 2006, cependant, lors des délibérations concernant ce projet de loi, des révélations ont été faites concernant l’utilisation irrégulière d’exemptions du fonds national des pensions qui ont déclenché un scandale national. En décembre, le projet de loi a été abandonné sans même avoir été examiné. Bon nombre d’employés de l’AAS ont fait l’objet de sanctions disciplinaires pour l’utilisation irrégulière d’exemptions du fonds national des pensions.
4. 621. En décembre 2006, le conseil a préparé un plan intitulé «Mise en œuvre de la réforme de l’AAS», centré sur l’abolition et le démantèlement de l’AAS et sur la création d’un nouvel organisme public administré par des non-fonctionnaires en vue de restructurer l’administration du système public de retraite et de regagner la confiance du public. Outre ces recommandations, le conseil a indiqué expressément que les dirigeants et le personnel de l’AAS ne devaient pas se voir assigner automatiquement un poste au sein du nouvel organisme. Suite aux suggestions formulées par le conseil, le MHLW a présenté à la Diète un projet de loi sur l’organisation des pensions au Japon, en mars 2007. Lors des délibérations sur ce projet de loi à la Diète, la question de l’absence de dispositions concernant la réaffectation des employés de l’AAS a été également débattue. Toutefois, le Premier ministre a répondu que, pour regagner la confiance du public dans le système public de retraite, il ne fallait pas reprendre automatiquement les employés de l’AAS et qu’un tiers indépendant devait procéder à une sélection préliminaire objective des candidats au recrutement dans le nouvel organisme.
5. 622. En juin 2007, la loi sur l’organisation des pensions au Japon (loi no 109 de 2007, ci-après désignée la «loi sur l’organisation») a été adoptée. Conformément à cette nouvelle loi, l’AAS devait être abolie au 31 décembre 2009. En vertu du nouveau système, qui devait prendre effet en janvier 2010, le gouvernement demeurait responsable des affaires financières et administratives concernant le système public de retraite, tandis que toutes les opérations de bureau (dont le traitement des demandes de pension, le recouvrement des paiements, la tenue de dossiers, la gestion, les consultations et le paiement des prestations) devaient être prises en charge par le Service des pensions du Japon (ci-après désigné «l’organisme de service») qui devait être créé conformément à la loi sur l’organisation. L’objectif de la loi sur l’organisation était de créer un organisme qui regagnerait la confiance du public en veillant à ce que le système public de retraite soit toujours bien administré pour mériter la confiance de la population et engendrer un sentiment de solidarité chez les citoyens japonais. La loi sur l’organisation comportait un règlement énonçant les objectifs, la structure organisationnelle, les procédures opérationnelles et les activités préliminaires à l’établissement.
6. 623. La loi sur l’organisation ne comportait pas de dispositions sur la réaffectation des employés de l’AAS. L’article 8 de la disposition complémentaire de la loi sur l’organisation stipulait que le recrutement d’employés de l’AAS devait se faire de la manière suivante: le commissaire de l’Agence d’assurance sociale (ci-après désigné le «commissaire de l’AAS») sélectionne des candidats parmi ceux qui expriment la volonté de devenir un employé de l’organisme de service, conformément aux critères d’emploi présentés par le Comité pour la création du Service des pensions du Japon (ci-après désigné le «comité de création»); le commissaire de l’AAS prépare et présente une liste des candidats au comité; les membres du comité examine la liste et choisissent des employés pour l’organisme de service. Cette disposition est là pour éviter la mutation automatique des employés de l’AAS à l’organisme de service. Vu la méfiance grandissante à l’égard du fonctionnement de l’AAS, l’organisme de service s’est trouvé dans l’obligation d’avoir son propre système de recrutement et de gestion du personnel afin de mettre en place un organisme digne de la confiance du public et d’offrir des possibilités d’emploi équitables fondées sur des compétences personnelles comme l’efficacité au travail.
7. 624. En août 2007, afin de définir un plan de base pour le fonctionnement temporaire du Service des pensions du Japon (ci-après désigné le «plan de base»), le gouvernement a créé la Conférence pour la réforme de l’organisation/du service des pensions (ci-après désignée la «conférence pour la réforme») sous la supervision du ministre chargé des réformes administratives fédérales et locales. La conférence pour la réforme avait pour mission de résumer les opinions existantes sur la structure organisationnelle de l’organisme de service, l’externalisation des opérations, les politiques de recrutement, et de déterminer le nombre d’employés requis, en vue de gagner la confiance du public dans l’organisme de service. En juin 2008, après de vifs débats tenus en 33 occasions, la conférence pour la réforme a rédigé un document intitulé «Politiques de base pour le fonctionnement temporaire du service des pensions du Japon (coordination finale)» (ci-après désigné le «document de coordination») concernant la structure organisationnelle et le volume des effectifs, le recrutement d’employés et l’externalisation des opérations de l’organisme de service. A la lumière du document de coordination préparé par la conférence pour la réforme et des discussions avec le parti au pouvoir à l’époque, le gouvernement a approuvé le plan de base lors d’une réunion du cabinet qui s’est tenue en juillet 2008.
8. 625. Le gouvernement indique que les points suivants figuraient dans le plan de base concernant le recrutement de personnel:
   • i) En vertu des principes fondamentaux de l’organisme de service qui visent à gagner la confiance du public, à répondre aux attentes des citoyens, à fournir de meilleurs services, à veiller à l’efficacité des opérations et à garantir l’équité et la transparence, les personnes recrutées par l’organisme de service doivent pouvoir exécuter correctement et efficacement les tâches requises pour l’administration des services de pensions du secteur public, se conformer à toutes les lois et réglementations applicables, et avoir la volonté et la capacité de procéder aux réformes requises.
   • ii) Concernant le personnel recruté au moment de la création de l’organisme de service, tous les membres du Comité de présélection du personnel du Service des pensions du Japon (ci-après désigné le «comité de présélection»), relevant du comité de création, et toutes les personnes conduisant des entretiens d’embauche sous la supervision du comité de présélection doivent provenir du secteur privé.
   • iii) Afin de regagner la confiance du public dans le système public de retraite, les employés de l’AAS ayant fait l’objet de sanctions disciplinaires ne seront pas employés par l’organisme de service ni comme permanents ni comme employés à durée déterminée. (En avril 2008, 867 employés de l’AAS avaient fait l’objet de sanctions disciplinaires.)
   • iv) Afin de créer un organisme capable de gagner la confiance du public et de fonctionner de manière efficace, juste et transparente tout en améliorant la qualité des services rendus, tous les efforts doivent être déployés pour recruter des personnes compétentes ne relevant pas du secteur de l’assurance sociale, notamment des civils et d’autres fonctionnaires. Des candidats ayant des compétences et de l’expérience que n’ont peut-être pas les employés de l’AAS – notamment pour l’amélioration de l’administration des affaires, de la gestion du travail, de la gouvernance organisationnelle et informatique pour la conformité et l’audit interne, et de la comptabilité d’entreprise – doivent être recrutés dans d’autres secteurs et affectés aux postes principaux dans chaque secteur. Tous les efforts doivent être déployés pour recruter des employés du secteur privé pour les opérations générales ne relevant pas des domaines particuliers précités.
   • v) L’effectif requis pour l’organisme de service au moment de sa création est d’environ 17 830 employés, soit 10 880 employés permanents et 6 950 employés à durée déterminée. Environ 1 000 des employés permanents recrutés doivent provenir de secteurs autres que l’assurance sociale.
9. 626. Quant aux employés de l’AAS qui ne sont pas recrutés par l’organisme de service, le plan de base précise que «le gouvernement étudiera tous les moyens possibles – incitation au départ à la retraite, mutation au MHLW ou recours au Centre d’échange de personnel entre le gouvernement et le secteur privé (ci-après désigné le “centre d’échange de personnel”) pour éviter les licenciements».
10. 627. Concernant le processus de recrutement pour l’organisme de service, le gouvernement indique que le comité de création a été constitué en novembre 2008 pour répondre aux exigences liées à la constitution de l’organisme de service. Le 22 décembre 2008, le comité de création a fixé les qualifications d’emploi requises et les conditions de travail au sein de l’organisme de service et a demandé au commissaire de l’AAS de transmettre ces éléments d’information aux employés de l’AAS, de faire connaître les possibilités d’emploi dans l’organisme de service, de sélectionner des candidats et d’en présenter la liste au comité.
11. 628. Les qualifications requises pour les employés de l’AAS susceptibles d’être embauchés par l’organisme de service étaient les suivantes:
    • i) Les candidats de l’AAS sont présélectionnés en fonction de leurs antécédents en matière de service et de performance, en particulier de leur réponse au scandale des dossiers de retraite, et de leur expérience en matière de restructuration opérationnelle.
    • ii) Un candidat de l’AAS (y compris ceux qui ont pris leur retraite avant la création de l’organisme de service):
      • a) qui a fait l’objet d’une sanction disciplinaire n’est pas admissible. Dans l’éventualité où de tels antécédents disciplinaires sont découverts après une offre d’emploi, cette offre est retirée. Dans l’éventualité où de tels antécédents disciplinaires sont découverts après le recrutement, l’organisme de service met fin au contrat d’emploi;
      • b) qui a été visé par des mesures correctives fait l’objet d’une enquête approfondie concernant les conditions et motif(s) de telles mesures, et les étapes et l’avancement du processus de réadaptation;
      • c) qui a formulé des commentaires négatifs sur la réforme ou qui a manifesté une résistance à la mettre en œuvre fait l’objet d’une enquête approfondie concernant ses compétences et états de service pour vérifier si il/elle a suffisamment de motivation pour mettre en œuvre la réforme. Dans l’éventualité où la personne ne coopère pas avec l’AAS dans le cadre de l’enquête ou que son manque de motivation à mettre en œuvre la réforme devient évident après l’offre d’emploi, le comité de création examinera à nouveau sa candidature.
12. 629. Le comité de création a établi le volume de l’effectif de l’organisme de service en fonction du nombre d’employés requis indiqué dans le plan de base, avant l’affichage des postes ouverts. Après que le comité de création eut présenté l’information sur les qualifications d’emploi à l’organisme de service, les 24 décembre 2008 et 21 janvier 2009, l’AAS a demandé aux bureaux locaux et régionaux d’assurance sociale (ci-après désignés collectivement «les bureaux locaux d’assurance sociale») de distribuer cette information à tous les employés. Des explications concernant les sondages d’intentions destinés à tous les employés de l’AAS et des bureaux locaux d’assurance sociale ont été fournies lors d’une réunion des directeurs généraux des bureaux locaux d’assurance sociale qui s’est tenue le 9 janvier 2009.
13. 630. En particulier, les procédures suivantes ont été expliquées: le commissaire de l’AAS vérifie les intentions de chaque employé de l’AAS pour déterminer si il ou elle veut devenir un employé de l’organisme de service; parmi les personnes qui souhaitent être employées par l’organisme de service, il sélectionne des candidats potentiels en fonction des critères de recrutement désignés et présente une liste de ces candidats au comité de création; le comité de présélection examine et analyse les résultats de la présélection et des entrevues; et le comité de création prend une décision finale sur les candidats à recruter. Les possibilités d’emploi à l’Association d’assurance-maladie du Japon (ci-après désignée l’«association») ainsi que les possibilités de mutation au MHLW ont également été expliquées. Puis les directeurs généraux et directeurs administratifs locaux ont reçu l’ordre de donner des explications détaillées à leurs employés concernant les possibilités d’emploi proposées et le sondage d’intentions.
14. 631. En janvier 2009, tous les employés de l’AAS ont dû répondre à un sondage d’intentions qui a permis de déterminer s’ils étaient disposés à travailler pour l’organisme de service. Une liste de candidats satisfaisant aux critères de recrutement définis a été établie en fonction des résultats du sondage et présentée au comité de création. Le comité de présélection a reçu la liste et d’autres documents présentés et a rendu compte de ses décisions au comité de création. De mai à décembre de 2009, le comité de création a offert des postes à l’organisme de service à un total de 12 419 personnes.
15. 632. Par ailleurs, le gouvernement explique l’approche adoptée et décrit les mesures prises pour éviter les licenciements. Il rappelle l’approche recommandée pour éviter les licenciements telle que décrite dans le plan de base: «Le gouvernement étudiera tous les moyens possibles – incitation au départ à la retraite, mutation au MHLW ou recours au centre d’échange de personnel – pour éviter le licenciement d’employés de l’AAS qui ne sont pas recrutés par l’organisme de service» et a indiqué avoir procédé ainsi après qu’environ 10 000 employés de l’AAS eurent reçu une offre d’emploi de l’organisme de service, en mai 2009.
16. 633. Le 24 juin 2009, le commissaire de l’AAS a créé le Bureau central de soutien au réemploi des employés de l’AAS (dont le directeur général était le commissaire de l’AAS) pour promouvoir ces approches. Relevant de ce bureau central, le Bureau central de soutien au réemploi des employés de l’AAS (au siège de l’AAS) et le Bureau de soutien au réemploi des employés des bureaux locaux d’assurance sociale (chaque bureau local d’assurance sociale) ont également été créés.
17. 634. Afin d’éviter le licenciement d’employés de l’AAS, il fallait confirmer les intentions de chaque employé. En juin et juillet 2009, après l’annonce d’offres d’emploi par l’organisme de service, l’association et le MHLW, les candidats qui ont effectivement reçu une offre d’emploi ont été interrogés. Lors de l’entretien, l’approche adoptée pour éviter le licenciement a été expliquée et un nouveau sondage d’intentions a été réalisé.
18. 635. Conformément à la modification de la loi sur l’assurance des marins énoncée dans la loi portant révision de la loi sur l’assurance de l’emploi (loi no 30 de 2007), l’association d’assurance-maladie du Japon devait assumer la responsabilité des opérations d’assurance pour les marins à compter de janvier 2010. Le 25 décembre 2008, l’association a défini les conditions de travail et les qualifications requises et a demandé au commissaire de l’AAS de transmettre ces éléments d’information aux employés de l’AAS, de faire connaître les possibilités d’emploi, de sélectionner des candidats et d’en présenter une liste d’ici février 2009. Après l’annonce des éléments d’information sur le processus de recrutement de l’association, l’AAS a sondé tous les employés de l’AA, en janvier 2009, pour vérifier leur volonté d’être employés par l’association, et leur volonté d’être employés par l’organisme de service, a sélectionné des candidats en fonction des résultats de ce sondage et des critères de recrutement de l’association, puis en a dressé une liste qu’elle a remise à l’association. L’AAS a été informée de la décision de l’association de recruter 45 personnes comme employés de bureau généraux et a avisé tous les employés de l’AAS concernés de l’offre d’emploi. Le gouvernement précise que l’association a adopté le critère énoncé dans le plan de base selon lequel les personnes ayant fait l’objet de sanctions disciplinaires ne pouvaient être recrutées par l’organisme de service ni comme permanents ni comme employés à durée déterminée.
19. 636. Comme une portion des opérations du service public des pensions devait être transférée de l’AAS au MHLW après l’abolition de l’AAS, certains employés de l’AAS devaient être mutés au MHLW pour que ces opérations se poursuivent normalement. En outre, aux termes du plan de base de l’organisme de service, l’AAS devait faire tous les efforts pour éviter le licenciement d’employés qui n’étaient pas recrutés par l’organisme de service en les réaffectant au MHLW. Pour ces raisons, l’AAS a demandé au MHLW d’employer un certain nombre de candidats sélectionnés parmi ceux qui souhaitaient être mutés au MHLW. De ce fait, 1 284 candidats ont reçu une offre d’emploi avant la fin de décembre 2009. Parmi eux, certains avaient fait l’objet de sanctions disciplinaires.
20. 637. En outre, le 8 juillet 2009, lors d’une réunion des hauts responsables ministériels de la gestion du personnel, le directeur de la Division du personnel au secrétariat du MHLW a incité les autres ministères et organismes à collaborer à la réaffectation des employés de l’AAS. La Commission des pratiques commerciales loyales du Japon et l’Agence des services financiers du Japon ont répondu à l’appel en se disant prêts à accepter des employés de l’AAS sur examen de la structure par âge, des niveaux d’emploi et des lieux de travail de leurs organisations actuelles. La Commission des pratiques commerciales loyales et l’Agence des services financiers du Japon ont vérifié les documents de présélection et conduit des entrevues avec les candidats, et ont décidé d’en recruter respectivement huit et un, en janvier 2010.
21. 638. De plus, le gouvernement indique que, le 3 juillet 2009, l’AAS a envoyé une lettre à l’Association des gouverneurs préfectoraux, à l’Association des maires de grandes villes du Japon et à l’Association nationale des villes et villages, leur demandant d’étudier la possibilité de recruter des employés de l’AAS dès qu’un poste deviendrait vacant dans les administrations locales. Les bureaux locaux d’assurance sociale ont également envoyé aux autorités publiques locales une lettre faisant la même demande. Toutefois, l’AAS n’a reçu aucune réponse favorable de la part des autorités publiques locales.
22. 639. Le gouvernement ajoute qu’une autre mesure a été prise pour éviter le licenciement d’employés de l’AAS: obtenir l’assistance du centre d’échange de personnel administré par le secrétariat du cabinet. L’AAS a expliqué aux employés désireux de trouver un nouvel emploi qu’ils devaient s’inscrire auprès du centre d’échange de personnel et les a incités à le faire. Le MHLW et l’AAS ont également remis en main propre ou envoyé par la poste des brochures du centre d’échange de personnel et des lettres signées par le vice-ministre de la Santé, du Travail et du Bien-être à leurs organismes affiliés en vue de favoriser le recours au centre d’échange de personnel pour le recrutement d’employés de l’AAS. De ce fait, sur 348 demandes d’assistance, 108 ont été accueillies et autant de personnes ont été réemployées par l’intermédiaire du centre d’échange de personnel.
23. 640. Outre le recours au centre d’échange de personnel, l’AAS a décidé de fournir à ses employés une aide à la recherche d’emploi par l’intermédiaire des bureaux publics de sécurité de l’emploi, notamment en distribuant des brochures d’information sur ces bureaux. Le 13 juillet 2009, l’AAS a demandé aux bureaux locaux d’assurance sociale d’informer leurs employés de cette assistance.
24. 641. De plus, en mai 2009, le comité de création a décidé d’annoncer de nouvelles possibilités d’emploi à durée déterminée à l’organisme de service, à l’intention des employés de l’AAS et d’autres candidats de l’extérieur. Le commissaire de l’AAS a fourni ces éléments d’information aux employés de l’AAS qui n’avaient pas trouvé d’emploi. C’est ainsi que 154 personnes ont reçu des offres d’emploi. Le comité de création a à nouveau annoncé de nouvelles possibilités d’emploi à durée déterminée en décembre 2009. De ce fait, 60 personnes ont reçu des offres d’emploi.
25. 642. Egalement en décembre 2009, le MHLW a décidé d’annoncer publiquement de 200 à 250 postes non permanents dans ses bureaux locaux. C’est ainsi que 152 personnes ont reçu des offres d’emploi.
26. 643. En juin 2009, en vue d’aider les employés de l’AAS dans leurs activités de recherche d’emploi, l’AAS a décidé d’approuver l’incitation au départ à la retraite, peu importe la durée de service (l’âge) de l’employé, sous réserve que l’employé ait exprimé l’intention d’accepter cette incitation, et a avisé les bureaux locaux d’assurance sociale de sa décision et en a informé les employés.
27. 644. Du fait des démarches mentionnées ci-dessus, 10 069 employés de l’AAS sur 12 566 avaient été recrutés par l’organisme de service, 45 ont été recrutés par l’Association d’assurance-maladie du Japon, 1 293 ont été transférés au MHLW ou autres organisations connexes, 631 ont pris leur retraite avec incitation et trois ont pris leur retraite pour raisons personnelles en décembre 2009.
28. 645. L’AAS n’avait d’autre choix que de licencier 525 employés ci-après désignés les «licenciements en question» conformément à l’article 78, point 4, de la loi sur la fonction publique nationale (loi no 120 de 1947), lors de l’abolition de l’AAS, parce que ces employés n’étaient ni recrutés ni transférés à l’organisme de service, ni à l’association, ni au MHLW, et n’avaient pas accepté d’incitation au départ à la retraite. Parmi ces 525 employés licenciés, 251 avaient fait l’objet de sanctions disciplinaires.
29. 646. Le gouvernement ajoute que, conformément à l’article 5 de la loi sur les prestations de retraite des agents de la fonction publique nationale, les employés licenciés ont reçu un montant supplémentaire ajouté à l’indemnité de licenciement accordée aux employés qui ont pris leur retraite pour des raisons personnelles et aux employés ayant moins de vingt-cinq ans de service qui ont pris leur retraite avec incitation.
30. 647. Compte tenu de ce qui précède, le gouvernement conclut que les allégations selon lesquelles il n’a fait aucun effort pour éviter les licenciements au moment du démantèlement de l’AAS sont infondées.
31. 648. S’agissant des recours intentés relativement aux licenciements en question, le gouvernement rappelle que, lorsqu’un employé de la fonction publique nationale en service régulier est pénalisé, notamment par un licenciement, il peut intenter un recours contre la NPA conformément à la loi sur la fonction publique nationale. A cet égard, 71 personnes sur 525 ont intenté un recours contre la NPA, et les 71 affaires ont été entendues entre le 29 mars et le 20 décembre 2013. La NPA a approuvé le licenciement de 46 personnes et a annulé le licenciement de 25 autres. Ces 25 personnes ont été réintégrées à leur poste.
32. 649. La NPA a vérifié la légalité et la pertinence du licenciement en fonction des faits et d’autres enquêtes effectuées pour chaque recours. La NPA a établi que le licenciement n’était pas équitable ni juste et l’a annulé dans 25 cas. Cela ne signifie pas pour autant que la NPA ait jugé illégales ou non pertinentes les décisions de licenciement prises par l’AAS au moment de son abolition.
33. 650. Le gouvernement indique que des recours en annulation des licenciements en question ont été intentés auprès de tribunaux de district dans 32 des 71 cas mentionnés ci-dessus et étaient toujours en instance en février 2014, à trois exceptions près. Ces trois recours ont été retirés par la suite du fait de l’annulation des licenciements en question conformément à la décision de la NPA.
34. 651. Concernant les allégations des organisations plaignantes selon lesquelles le gouvernement a imputé la responsabilité du scandale des dossiers de retraite au Conseil des dépenses nationales du JICHIRO (conseil du JICHIRO), ainsi qu’au ZENKOSEI, le gouvernement affirme qu’il n’avait jamais imputé la responsabilité du scandale des dossiers de retraite au conseil du JICHIRO ni à aucun autre syndicat.
35. 652. Le gouvernement indique que, en mars 2007, le projet de loi sur l’organisation des pensions au Japon a été présenté à la Diète. Lors des délibérations sur ce projet de loi, le fait qu’environ 50 millions de dossiers de retraite n’ont pas été consolidés dans les chiffres de base relatifs aux retraites a été révélé, et ce problème a aggravé le scandale. Une Commission d’enquête sur le scandale des dossiers de retraite a été créée en juin 2007 sous la supervision du ministère des Affaires intérieures et des Communications. Cette commission se composait de sept experts et intellectuels indépendants qui ont été chargés d’examiner le contexte, les causes et les responsables du scandale. Dans son rapport d’enquête publié en octobre 2007, la commission constatait que les causes profondes du scandale étaient le fait que l’organisation dans son ensemble, tant au MHLW qu’à l’AAS, n’avait aucun sens des responsabilités et que l’AAS sous-estimait l’importance d’une bonne tenue des dossiers de retraite. Le rapport met en évidence quatre facteurs directs, dont la production de documents de retraite inexacts dus à des erreurs dans la saisie des données en ligne, ainsi que quatre facteurs indirects à l’origine de ces causes. Selon le gouvernement, le rapport mentionnait, parmi les facteurs indirects, le fait que «la direction et les organisations de travailleurs de l’AAS ignoraient l’importance des dossiers de retraite», et n’étaient pas «sur la même longueur d’onde lorsqu’il s’agissait d’améliorer les opérations». En conséquence, le gouvernement n’a pas imputé la responsabilité du scandale aux syndicats ni n’a manifesté d’hostilité à leur égard. Sur ce point, le gouvernement a affirmé que rien ne prouve que les employés de l’AAS aient été licenciés dans le contexte d’une hostilité manifeste du gouvernement envers les syndicats et de violations répétées de leur droit syndical. En conséquence, les allégations selon lesquelles les licenciements en question violent l’article 2 de la convention no 87 sont infondées.
36. 653. Concernant les allégations des organisations plaignantes selon lesquelles l’AAS a décidé unilatéralement de mettre un terme à la pratique des consultations avec les syndicats, le gouvernement explique que les membres de l’Etude technique sur le fonctionnement de l’Agence d’assurance sociale, lancée en août 2004, ont demandé à ce que tous les accords conclus entre l’AAS et les syndicats leur soient fournis. L’AAS a produit tous les avis de confirmation et accords passés entre le commissaire de l’AAS et le JICHIRO depuis le Mémorandum concernant la mise en œuvre du plan d’informatisation à l’échelle nationale de mars 1979. Les membres de l’étude ont souligné que les avis de confirmation et les accords passés avec les syndicats devaient être examinés. L’AAS a consulté toutes les organisations de travailleurs et, en novembre 2004, a demandé par écrit au JICHIRO et au ZENKOSEI d’examiner et d’éliminer les avis de confirmation passés. Le JICHIRO a éliminé 97 avis de confirmation ainsi que le Mémorandum concernant la mise en œuvre du plan d’informatisation à l’échelle nationale. Le ZENKOSEI a éliminé quatre avis de confirmation. De plus, les directeurs généraux des bureaux locaux d’assurance sociale ont éliminé tous les avis de confirmation qu’ils avaient émis et auxquels ils avaient donné suite.
37. 654. Les notifications de l’AAS aux bureaux locaux d’assurance sociale devaient être émises après consultation des organisations de travailleurs et avec leur approbation. Toutefois, cette pratique habituelle étant basée sur un avis de confirmation, elle a été abandonnée après l’élimination de l’avis de confirmation. Les avis de confirmation envoyés aux syndicats ont été éliminés après consultation des syndicats concernés par l’AAS. La pratique de la consultation préalable a dès lors été abandonnée. En conséquence, le gouvernement affirme que l’AAS n’a pas décidé unilatéralement d’éliminer ces avis de confirmation et de mettre un terme à cette pratique.
38. 655. Le gouvernement note les allégations des organisations plaignantes selon lesquelles les autorités ont pris des mesures disciplinaires contre des employés de l’AAS pour «engagement non autorisé» et «infraction au règlement interne», malgré le fait que la direction de l’AAS permettait aux dirigeants des syndicats de mener des activités syndicales pendant les heures de travail sans procédure prescrite par la loi.
39. 656. D’abord et avant tout, le gouvernement rappelle que, aux termes du paragraphe 1 de l’article 108-6 de la loi sur la fonction publique nationale, un fonctionnaire peut se consacrer exclusivement aux activités d’une organisation d’employés enregistrée en qualité de dirigeant de cette organisation avec la permission du chef de l’organisme gouvernemental qui l’emploie. La période de validité de la permission accordée est réputée équivaloir à un congé administratif, et aucun fonctionnaire ne peut mener les activités d’une organisation d’employés ni agir en son nom tout en recevant une rémunération en tant qu’agent de la fonction publique nationale (paragr. 5 et 6 de l’article 108-6 de la loi sur la fonction publique nationale). En outre, un «engagement non autorisé» est un acte illégal par lequel un employé travaille exclusivement pour le compte d’une organisation d’employés sans la permission de l’autorité compétente tout en recevant une rémunération du gouvernement alors qu’il ne s’acquitte d’aucune fonction en tant qu’agent de la fonction publique nationale.
40. 657. Selon le gouvernement, la conférence pour la réforme, créée en août 2007, a dénoncé les cas d’engagement non autorisé à l’AAS et a demandé à l’agence d’enquêter sur des cas d’infraction au règlement interne. L’AAS a alors enquêté sur ces cas d’infraction au règlement interne, y compris pour engagement non autorisé, entre avril 1997 et septembre 2007. Ces enquêtes ont révélé 30 cas d’engagement non autorisé (deux des individus impliqués étaient déjà à la retraite). La conférence pour la réforme a publié un document de coordination indiquant que les employés impliqués dans les cas d’engagement non autorisé devaient être sanctionnés immédiatement. En septembre 2008, l’AAS a pris des mesures disciplinaires contre 28 employés dans des cas confirmés d’engagement non autorisé après complément d’enquête par le MHLW (dont un employé qui avait favorisé un engagement non autorisé, dix directeurs qui étaient au courant de cette pratique, mais qui n’ont rien fait, et deux superviseurs sur les lieux de l’engagement non autorisé).
41. 658. En juillet 2008, le MHLW a créé la Commission d’enquête sur les infractions aux règlements internes composée d’experts indépendants, dont des avocats, relevant directement du ministre. L’équipe d’enquête relevant de cette commission a vérifié l’efficacité de l’enquête menée par l’AAS, a enquêté sur tous les employés de l’AAS et a entrepris une enquête sur les cas éventuels d’infraction au règlement interne – engagement non autorisé et activités syndicales pendant les heures de travail notamment. C’est ainsi que l’équipe a confirmé trois nouveaux cas d’engagement non autorisé. L’AAS a pris des mesures disciplinaires contre les employés concernés, à l’exception du salarié déjà en retraite. Dans le cas des fonctionnaires concernés, mais qui avaient déjà pris leur retraite comme dans ce dernier cas d’engagement non autorisé, et dans celui des 28 directeurs et des 26 superviseurs qui avaient connaissance de cas d’engagement non autorisé mais qui n’ont rien fait, l’AAS a demandé qu’ils restituent volontairement un montant égal à la réduction de traitement qu’ils auraient eue s’ils avaient été sanctionnés.
42. 659. La commission d'enquête interne a également étudié la possibilité d’intenter une action au pénal pour engagement non autorisé. Dans son rapport, la commission d'enquête interne a souligné que les employés coupables d’engagement non autorisé ainsi que les personnes qui avaient autorité sur la rémunération de ces employés (comme les responsables de la tenue des relevés des heures de travail, le chef du service de la paie, le préposé aux avances, le directeur général du bureau et le chef de bureau) pouvaient être considérés comme coauteurs d’un abus de confiance. En décembre 2008, le MHLW a porté plainte au pénal au bureau du procureur de district de Tokyo contre 40 personnes, dont des employés coupables d’engagement non autorisé, pour abus de confiance.
43. 660. Les sanctions disciplinaires en question ont été prononcées contre des personnes qui continuaient d’être rémunérées par le gouvernement sans s’acquitter d’aucune fonction comme agents de la fonction publique nationale. Des sanctions disciplinaires ont été prononcées et des plaintes pénales déposées non seulement contre des employés coupables d’engagement non autorisé, mais également contre des directeurs qui étaient au courant de cette pratique et/ou qui exerçaient un pouvoir de surveillance sur la rémunération de ces employés. En conséquence, l’allégation selon laquelle des mesures disciplinaires ont été prises contre des employés se livrant à activités syndicales est infondée.
44. 661. Par ailleurs, le gouvernement conteste les allégations selon lesquelles des employés avaient été sanctionnés pour avoir accédé hors du travail à des données, mais avaient été licenciés pour leurs activités syndicales. Le gouvernement a rappelé qu’il n’imputait pas la responsabilité du scandale des dossiers de retraite aux syndicats. Toutefois, l’enquête a effectivement révélé que bon nombre d’employés de l’AAS avaient accès sans raison à des données personnelles concernant les pensions. En juillet 2004, 321 employés et 192 superviseurs ont fait l’objet de mesures disciplinaires pour avoir accédé hors du travail à des données personnelles concernant les pensions. L’AAS a également examiné l’historique des communications de son système en ligne pour vérifier les cas d’accès hors du travail à des données personnelles concernant les pensions de membres de la Diète et de célébrités entre janvier et décembre 2004. En conséquence, 2 694 employés de l’AAS et 579 superviseurs ont été sanctionnés en décembre 2005.
45. 662. Des sanctions disciplinaires ont été prises contre ces personnes pour accès hors du travail à des données personnelles concernant les pensions. De toute évidence, cette enquête n’a pas confirmé une quelconque implication des syndicats, et aucune mesure disciplinaire n’a été prise contre un employé pour avoir pris part à des activités syndicales.
46. 663. Le gouvernement conteste également les allégations selon lesquelles les licenciements dans le présent cas constituaient une violation de l’article 1, paragraphe 2, de la convention no 98 de l’OIT. A cet égard, le gouvernement constate que, pour déterminer dans quelle mesure les fonctionnaires doivent être exclus du champ d’application de la convention no 98, il faut savoir s’ils bénéficient de conditions d’emploi statutaires. Les débats tenus lors de la session de la Conférence internationale du Travail qui a adopté la convention no 98 le démontrent clairement. Le gouvernement ajoute que, au Japon, des mesures législatives ont été prises compte tenu de cette hypothèse; et le Comité de la liberté syndicale a également exprimé ses vues en de nombreuses occasions selon lesquelles un tel système légal ne pose aucun problème pour l’application de la convention no 98 (voir 2e rapport (paragr. 43), 54e rapport (paragr. 179) et 139e rapport (paragr. 174)). Les employés de l’AAS étaient des fonctionnaires qui bénéficiaient de conditions d’emploi statutaires. Ils étaient donc exclus du champ d’application de la convention no 98 et, à ce titre, les allégations selon lesquelles les licenciements dans le présent cas constituaient une violation de la convention no 98 sont infondées.
47. 664. D’autre part, le gouvernement affirme que les allégations selon lesquelles il a consenti d’avance, lors d’une réunion du cabinet, à ce que l’organisme de service ne recrute pas les employés qui avaient fait l’objet de sanctions disciplinaires, empêchant ainsi les dirigeants du ZENKOSEI d’être employés par l’organisme de service, ne sont pas non plus justifiées.
48. 665. Le gouvernement évoque les trois cas de sanctions disciplinaires et de licenciement – M. Kawaguchi, M. Kitakubo et M. Nakamoto – dénoncés par les organisations plaignantes. Le gouvernement rappelle que tous trois étaient des employés du bureau d’assurance sociale de Kyoto (KSIB), ainsi que des dirigeants du ZENKOSEI.
49. 666. Concernant M. Kawaguchi, le gouvernement indique que, en décembre 2007, après la notification de l’AAS, chaque bureau local d’assurance sociale a mené une enquête auprès de ses employés sur d’éventuels cas d’infraction au règlement interne. Après cette enquête, un directeur du KSIB a souligné qu’un engagement non autorisé était probable de la part de M. Kawaguchi. Le KSIB a demandé à ce que M. Kawaguchi et son superviseur et ses collègues répondent par écrit à un questionnaire. M. Kawaguchi a également été interrogé. Suite à cette enquête, le KSIB a pu confirmer l’engagement non autorisé de M. Kawaguchi et, en septembre 2008, M. Kawaguchi a été sanctionné et s’est vu imposer une réduction de traitement de 20 pour cent pendant deux mois.
50. 667. M. Kawaguchi a introduit un recours auprès de la NPA en vue d’une révision de la sanction disciplinaire prononcée contre lui en octobre 2008. L’audience a duré trois jours, en avril 2009, et l’enquête a repris en octobre 2010. Enfin, en septembre 2011, la NPA a informé M. Kawaguchi qu’elle avait approuvé la sanction disciplinaire.
51. 668. M. Kawaguchi a également déposé une plainte auprès du tribunal de district de Kyoto en février 2009, demandant l’annulation de la sanction disciplinaire prononcée contre lui. Le tribunal a rejeté la plainte en septembre 2011 en statuant que «tant que ces mesures disciplinaires ne sont pas illégales, la requête en annulation du plaignant n’a aucun fondement». M. Kawaguchi a fait appel de cette décision auprès de la Haute Cour d’Osaka qui a rejeté sa demande en mars 2012 en statuant que «la demande du plaignant n’a aucun fondement; en conséquence, la décision initialement rendue de rejeter la demande est légitime». La cour a également rejeté toutes les demandes de M. Kawaguchi. M. Kawaguchi a intenté un recours devant la Cour suprême en vue de l’accueil de son appel, laquelle a décidé le 9 novembre 2012 de rejeter cette requête.
52. 669. S’agissant de son licenciement, le gouvernement rappelle que M. Kawaguchi ne remplissait pas les critères d’emploi établis pour l’organisme de service, puisqu’il avait fait l’objet d’une sanction disciplinaire pour engagement non autorisé et qu’il n’avait pas non plus été sélectionné comme candidat à une mutation au MHLW du fait du résultat de la présélection. Bien que le KSIB ait exploré divers moyens d’éviter le licenciement, M. Kawaguchi a été licencié à compter du 31 décembre 2009, au moment de l’abolition de l’AAS.
53. 670. En janvier 2010, M. Kawaguchi a introduit un recours en révision du licenciement en question auprès de la NPA. La NPA a approuvé le licenciement en question en octobre 2013, en statuant: «Puisqu’il n’y a aucune raison de croire que ce licenciement était illégal ou inapproprié, le licenciement est jugé approprié.» M. Kawaguchi a intenté une action en annulation du licenciement en question auprès du tribunal de district de Kyoto en juillet 2010. Cette affaire a été transférée au tribunal de district d’Osaka et est actuellement en instance.
54. 671. Le gouvernement fait état des allégations des organisations plaignantes selon lesquelles «la décision du tribunal, toutefois, remettait en cause le fait qu’une réduction de traitement pendant deux mois, une sanction disciplinaire somme toute mineure, ait occasionné la perte de leur statut de fonctionnaire à des employés de l’Etat. Les décisions rendues en deuxième et troisième instances ont également corroboré cette mise en cause». Selon le gouvernement, les faits sont ici mal interprétés. Le gouvernement rappelle que le tribunal de district de Kyoto avait statué que «l’affaire devrait être entendue et jugée dans un procès en annulation du licenciement et que la question avait déjà été soulevée», mais le tribunal a également statué que «le fait que le plaignant n’ait pu se faire employer par l’organisme de service en raison de la sanction disciplinaire en question et ait été licencié, comme il aurait été licencié dans le secteur privé aux fins de réorganisation, est contestable» et «le fait que le plaignant n’ait pas été recruté par l’organisme de service et ait été licencié est également contestable». Le gouvernement nie, toutefois, que de telles propositions aient été réintroduites en appel par la suite (devant la Haute Cour d’Osaka et la Cour suprême). La Cour suprême a rejeté l’appel de M. Kawaguchi et n’a pas accepté la requête en accueil de l’appel.
55. 672. Concernant M. Nakamoto, le gouvernement indique que la commission d'enquête interne a constaté qu’un engagement non autorisé était probable dans son cas. Le KSIB a alors demandé à M. Nakamoto et à son superviseur et à ses collègues de répondre par écrit à un questionnaire. M. Nakamoto a ensuite été interrogé. Le KSIB a également enquêté sur l’utilisation du sceau de M. Nakamoto sur les documents qui ont été préparés et archivés à l’époque à la 2e Division des opérations du Bureau d’assurance sociale de Shimogyo. Du fait de cette enquête, le directeur général du KSIB a confirmé l’engagement non autorisé et, le 31 juillet 2009, M. Nakamoto a été sanctionné et s’est vu imposer une réduction de traitement de 20 pour cent pendant deux mois.
56. 673. M. Nakamoto a introduit un recours en révision de sanction disciplinaire auprès de la NPA et a été informé en septembre 2011 que la NPA approuvait cette sanction disciplinaire. M. Nakamoto a également déposé une plainte devant le tribunal de district d’Osaka, en décembre 2011, pour demander l’annulation de la sanction disciplinaire. Le tribunal a rejeté la plainte en février 2014. Dans ses conclusions, le tribunal a statué en particulier que: «i) il semble que le plaignant (M. Nakamoto) se soit consacré exclusivement aux activités de la section de Kyoto (du ZENKOSEI)»; ii) concernant l’affirmation selon laquelle les négociations avec le KSIB auxquelles prenait part le plaignant étaient des activités liées au travail, «les activités de la section de Kyoto (du ZENKOSEI) dans lesquelles le plaignant était engagé ne font pas partie des activités liées au travail de la 2e Division des opérations, et ne peuvent donc pas être considérées comme telles»; et iii) concernant l’affirmation selon laquelle la sanction disciplinaire qui a été imposée est injustifiable, «on ne peut confirmer que cette sanction visait à empêcher le plaignant d’être recruté par l’organisme de service, et que le résultat (le fait que le plaignant n’ait pas été recruté par l’organisme de service) ne découlait pas de cette mesure disciplinaire». M. Nakamoto a fait appel de cette décision, mais la Haute Cour d’Osaka a confirmé la décision en première instance. Le 14 octobre 2014, M. Nakamoto a porté l’affaire devant la Cour suprême.
57. 674. Bien que M. Nakamoto ait exprimé le souhait d’être employé par l’organisme de service, la décision de son recrutement a été suspendue, la commission d'enquête interne ayant constaté que le KSIB enquêtait sur un éventuel engagement non autorisé le concernant. Comme M. Nakamoto s’est vu par la suite imposer une sanction disciplinaire pour engagement non autorisé, l’organisme de service ne l’a pas recruté, parce qu’il ne satisfaisait pas aux critères d’emploi. Par ailleurs, M. Nakamoto a voulu être muté au MHLW, mais, lors de la présélection qui comportait également un entretien, sa candidature à une mutation au ministère n’a pas été retenue. Bien que le KSIB ait exploré divers autres moyens pour éviter le licenciement, M. Nakamoto a été licencié au 31 décembre 2009, au moment de l’abolition de l’AAS.
58. 675. M. Nakamoto a introduit un appel en révision du licenciement en question auprès de la NPA. En octobre 2013, la NPA a décidé d’annuler le licenciement en question au motif que «le licenciement n’était pas équitable ni juste». Toutefois, le gouvernement précise que cela ne signifie pas que la NPA jugeait le licenciement en question illégal. Comme la NPA a annulé le licenciement en question, M. Nakamoto a par la suite retiré sa requête en annulation du licenciement en question, tandis que sa demande d’indemnisation nationale relativement au licenciement en question est en instance devant le tribunal de district d’Osaka.
59. 676. Concernant la situation de M. Kitakubo, le gouvernement indique que, lorsque M. Kawaguchi, qui a été reconnu responsable d’un engagement non autorisé, est devenu le secrétaire général de la section du ZENKOSEI, M. Kitakubo dirigeait la section de l’organisation à laquelle M. Kawaguchi rendait compte. Le KSIB a mené une enquête écrite au sujet de l’implication de M. Kitakubo comme dirigeant de section dans l’engagement non autorisé de M. Kawaguchi lorsqu’il a pris ses fonctions de secrétaire général. Dans le cadre de l’enquête, la question suivante a été posée à M. Kitakubo: «Lorsque vous avez demandé à M. Kawaguchi d’être le secrétaire général, lui avez-vous indiqué qu’il devrait peut-être mener des activités syndicales pendant les heures de travail?» Le 24 juillet 2008, M. Kitakubo a répondu en ces termes: «J’ai compris qu’il devait cesser son travail régulier pendant les négociations avec les autorités, puisqu’il servait de contact pour les négociations. Je pense que je lui ai demandé de prendre le poste, en disant le poste de secrétaire général n’est pas facile, mais je compte sur vous». Compte tenu de ses réponses, le directeur général du KSIB a jugé que les mesures prises par M. Kitakubo ont amené M. Kawaguchi à se livrer à un engagement non autorisé, et M. Kitakubo a été sanctionné, en septembre 2008, par une réduction de traitement de 20 pour cent pendant deux mois.
60. 677. M. Kitakubo a introduit un recours en révision de sa sanction disciplinaire auprès de la NPA en octobre 2008. En septembre 2011, la NPA a annulé la sanction disciplinaire, au motif suivant: «Il y a insuffisance de preuve à l’appui de l’accusation selon laquelle M. Kitakubo a incité M. Kawaguchi à un engagement non autorisé au moment où il a demandé à M. Kawaguchi de devenir membre de la direction de la section. La sanction disciplinaire imposant une réduction du traitement de M. Kitakubo devrait être annulée.»
61. 678. Comme M. Kitakubo s’était vu imposer une sanction disciplinaire avant la décision de la NPA, il ne satisfaisait plus aux critères d’emploi définis pour l’organisme de service et ne figurait pas sur la liste des candidats établie par le commissaire de l’AAS. M. Kitakubo a alors demandé sa mutation au MHLW mais, lors de la présélection qui comportait également un entretien, sa candidature n’a pas été retenue en vue d’une mutation au ministère. Bien que le KSIB ait exploré divers autres moyens d’éviter le licenciement, M. Kitakubo a été licencié au 31 décembre 2009, au moment de l’abolition de l’AAS. M. Kitakubo a introduit un appel auprès de la NPA qui a conduit à l’annulation du licenciement en question, en octobre 2013, au motif suivant: «Il n’est pas pertinent de maintenir le licenciement d’un individu dont la sanction disciplinaire a été annulée qui, au moment du licenciement, avait perdu la possibilité d’être employé par l’organisme de service ayant été exclu de la liste des candidats à un emploi dans l’organisme de service préparée par le commissaire de l’AAS pour avoir des antécédents disciplinaires. Pour cette raison, la décision de licenciement devrait être annulée.» Par suite de l’annulation du licenciement en question par la NPA, M. Kitakubo a retiré sa requête en annulation du licenciement en question qui était en instance devant le tribunal de district d’Osaka. Toutefois, sa demande d’indemnisation nationale est encore en instance.
62. 679. De manière générale, le gouvernement rappelle que, lorsque la Conférence pour la réforme a mis en évidence la possibilité d’un engagement non autorisé, une enquête a été menée, et des indices d’engagement non autorisé dans les bureaux d’assurance sociale de Tokyo, Kyoto et Osaka ont été relevés. Des mesures disciplinaires ont été prises contre les responsables d’un tel engagement – notamment des directeurs des bureaux d’assurance sociale, d’autres personnes qui étaient au courant de cette pratique, mais ont omis de le signaler, ainsi que certains syndicalistes qui ont encouragé un tel engagement. On a demandé aux personnes qui avaient fait l’objet de sanctions disciplinaires, mais qui avaient déjà pris leur retraite, de restituer volontairement un montant égal à la réduction de traitement qu’ils auraient eue s’ils avaient été sanctionnés.
63. 680. Le gouvernement déclare que les personnes sanctionnées pour engagement non autorisé appartenaient à seulement trois bureaux d’assurance sociale sur 47; des directeurs de succursale relevant de ces bureaux étaient du nombre. En outre, les licenciements auraient pu être évités si ces individus avaient accepté leur mutation au MHLW, bien que les personnes ayant fait l’objet de sanctions disciplinaires ne soient pas admissibles à un emploi dans l’organisme de service. En conséquence, selon le gouvernement, les allégations selon lesquelles les autorités ont forcé le licenciement de syndicalistes par suite d’une décision du cabinet qui a empêché l’organisme de service d’employer quiconque avait des antécédents disciplinaires pour engagement non autorisé ou d’autres motifs sont infondées.
64. 681. Dans sa communication en date du 8 avril 2015, le gouvernement rappelle que, sur les 525 employés licenciés au moment du démantèlement de l’AAS, 71 ont déposé une requête en révision auprès de la NPA. Plusieurs poursuites ont été intentées (en fait, 32 employés ont engagé une procédure devant le tribunal de district). Le gouvernement évoque la requête en annulation du licenciement et en indemnisation pour préjudice moral (pretium doloris) déposée par 15 employés d’un bureau d’assurance sociale ou d’autres lieux de travail dans la juridiction du KSIB, et a indiqué que le tribunal de district d’Osaka rendrait sa décision le 25 mars 2015. Le tribunal n’a pas jugé les licenciements illégaux et a donc rejeté la requête, donnant ainsi raison au gouvernement. Le tribunal a expliqué les motifs de sa décision en ces termes: i) le licenciement d’employés de l’AAS, dont les plaignants, était dû à l’élimination de tous les postes bureaucratiques de l’AAS au moment de son démantèlement. Les licenciements en question étaient conformes aux dispositions de l’article 78, paragraphe 4, de la loi sur la fonction publique nationale; ii) le tribunal ne jugeait pas insuffisants les efforts déployés par le commissaire de l’AAS et d’autres responsables pour éviter ces licenciements; iii) les licenciements d’employés, dont les plaignants en l’occurrence, ne résultaient pas d’antécédents disciplinaires. En conséquence, le tribunal ne jugeait pas que les licenciements constituaient une «double sanction»; iv) le tribunal n’estimait pas qu’il y avait des motifs raisonnables de croire que les sanctions disciplinaires à l’endroit des plaignants étaient inappropriées; v) le tribunal jugeait qu’il n’y avait aucune raison de croire que le gouvernement avait pour politique non écrite de licencier des employés de l’AAS ayant des antécédents disciplinaires; vi) le tribunal reconnaissait que le commissaire de l’AAS et d’autres responsables de l’AAS avaient fourni à tous les employés licenciés suffisamment d’informations chaque fois que cela s’avérait nécessaire et avaient sondé en plusieurs occasions leur intention de trouver un autre emploi ou de démissionner; et vii) le tribunal reconnaissait que, au moment du démantèlement de l’AAS, le commissaire de l’AAS et d’autres responsables de l’AAS avaient discuté avec les organisations et syndicats d’employés et leur avaient expliqué les conditions de licenciement, ainsi que les mesures qui pouvaient être prises pour éviter ces licenciements.
65. 682. Le gouvernement part du principe que les plaignants contesteraient la décision rendue par le tribunal de district d’Osaka. Toutefois, le gouvernement indique que, au 6 avril 2015, aucun recours n’avait été intenté par les plaignants. Par ailleurs, 14 affaires sont encore en attente de jugement en première instance.

C. Conclusions du comité

1. 683. Le comité note que le présent cas a trait à des allégations d’une hostilité manifeste de la part des autorités envers les syndicats de l’AAS ayant donné lieu au licenciement antisyndical d’employés après le démantèlement de l’AAS, parce que, conformément aux critères de recrutement établis par le gouvernement, l’organisme qui lui a succédé (le Service des pensions du Japon) ne pouvait réembaucher des employés de l’AAS ayant des antécédents de sanctions disciplinaires et que de telles sanctions disciplinaires avaient souvent été imposées dans le passé pour exercice d’activités syndicales légitimes.

Historique du cas: le démantèlement de l’AAS

1. 684. Le comité note que, selon les organisations plaignantes et le gouvernement, le présent cas s’inscrit dans le contexte d’un changement important apporté au service public des pensions administré par le MHLW et son organe externe, l’AAS. Alors que la médiocrité du service et des erreurs de fonctionnement à l’AAS alimentaient la controverse, un scandale a éclaté en mars 2004: selon un rapport, il y aurait eu des fuites de renseignements personnels concernant des individus n’ayant pas cotisé au fonds national des pensions. L’AAS a perdu la confiance du public du fait de ce scandale. Le public a alors réclamé un remaniement de l’AAS et, à cette fin, une Etude technique sur le fonctionnement de l’Agence d’assurance sociale, publiée en décembre 2005, a indiqué que l’AAS devrait être abolie et remplacée par un nouvel organisme (un organisme spécial tel que décrit dans la loi nationale sur l’organisation du gouvernement). En décembre 2006, le conseil a préparé un plan intitulé «Mise en œuvre de la réforme de l’AAS», centré sur l’abolition et le démantèlement de l’AAS, et sur la création d’un nouvel organisme public. Le conseil a indiqué expressément que les dirigeants et le personnel de l’AAS ne devaient pas se voir assigner automatiquement un poste au sein du nouvel organisme. Suite aux suggestions formulées par le conseil, le MHLW a présenté à la Diète un projet de loi sur l’organisation des pensions au Japon, en mars 2007. Lors des délibérations sur ce projet de loi à la Diète, la question de l’absence de dispositions concernant la réaffectation des employés de l’AAS a également été débattue. Toutefois, le Premier ministre a répondu que, pour regagner la confiance du public dans le système public de retraite, il ne fallait pas reprendre automatiquement les employés de l’AAS et qu’un tiers indépendant devait procéder à une sélection préliminaire objective des candidats au recrutement dans le nouvel organisme.
2. 685. En juin 2007, la loi sur l’organisation des pensions au Japon (loi no 109 de 2007, ci-après désignée la «loi sur l’organisation») a été adoptée. Conformément à cette nouvelle loi, l’AAS devait être abolie au 31 décembre 2009. En vertu du nouveau système, qui devait prendre effet en janvier 2010, le gouvernement demeurait responsable des affaires financières et administratives concernant le système public des pensions, tandis que toutes les opérations de bureau (dont le traitement des demandes de pension, le recouvrement des paiements, la tenue de dossiers, la gestion, les consultations et le paiement des prestations) étaient prises en charge par le Service des pensions du Japon (l’organisme de service) qui devait être créé conformément à la loi sur l’organisation. L’objectif de la loi sur l’organisation était de créer un organisme qui regagnerait la confiance du public en veillant à ce que le système public de retraite soit bien administré, de manière à engendrer un sentiment de solidarité chez les citoyens japonais. La loi sur l’organisation comportait un règlement énonçant les objectifs, la structure organisationnelle, les procédures opérationnelles et les activités préliminaires à la création du nouvel organisme.
3. 686. En août 2007, afin de définir un plan de base pour le fonctionnement temporaire du Service des pensions du Japon (le plan de base), le gouvernement a créé la Conférence pour la réforme de l’organisation/du Service des pensions (ci-après désignée la «conférence pour la réforme») sous la supervision du ministre chargé des réformes administratives fédérales et locales. La conférence pour la réforme avait pour mission de résumer les opinions existantes sur la structure organisationnelle de l’organisme de service, l’externalisation des opérations, les politiques de recrutement et de déterminer le nombre d’employés requis, en vue de gagner la confiance du public dans l’organisme de service.
4. 687. En juin 2008, la conférence pour la réforme a rédigé un document intitulé «Politiques de base pour le fonctionnement temporaire du Service des pensions du Japon (coordination finale)» concernant la structure organisationnelle et le volume des effectifs, le recrutement d’employés et l’externalisation des opérations de l’organisme de service. A la lumière du document de coordination préparé par la conférence pour la réforme et des discussions avec le parti au pouvoir à l’époque, le gouvernement a approuvé le plan de base lors d’une réunion du cabinet qui s’est tenue en juillet 2008.
5. 688. Jusqu’à son abolition à la fin de 2009, outre ses bureaux internes, l’AAS avait des installations affiliées (les centres des opérations d’assurance sociale et le Collège de l’assurance sociale) et des bureaux locaux dont 47 bureaux locaux d’assurance sociale et 312 bureaux d’assurance sociale. Au total, environ 12 500 employés travaillaient à l’AAS au moment de son abolition au 31 décembre 2009. L’effectif requis pour l’organisme de service au moment de sa création était d’environ 17 830 employés, soit 10 880 employés permanents et 6 950 employés à durée déterminée. Environ 1 000 des employés permanents recrutés devaient provenir de secteurs autres que l’assurance sociale. Concernant le processus de recrutement pour l’organisme de service, le gouvernement a indiqué que le comité de création a été constitué en novembre 2008 pour répondre aux exigences liées à la constitution de l’organisme de service. Le comité de création a défini les normes de qualification pour les employés de l’organisme de service. Le commissaire de l’AAS devait sélectionner des candidats qualifiés parmi ceux qui manifestaient la volonté de devenir un employé de l’organisme de service et présenter une liste de ces candidats.
6. 689. Quant aux employés de l’AAS qui ne sont pas recrutés par l’organisme de service, le plan de base précisait que «le gouvernement étudiera tous les moyens possibles – incitation au départ à la retraite, mutation au MHLW ou recours au Centre d’échange de personnel entre le gouvernement et le secteur privé (ci-après désigné le «centre d’échange de personnel») pour éviter les licenciements». Le comité note que, du fait de cette approche, le gouvernement a indiqué qu’au moment du démantèlement de l’AAS, en décembre 2009, les résultats suivants avaient été obtenus: 10 069 employés de l’AAS sur 12 566 ont été recrutés par l’organisme de service; 45 ont été recrutés par l’Association d’assurance-maladie du Japon; 1 293 ont été transférés au MHLW ou autres organismes connexes; 631 ont pris leur retraite avec incitation, et trois ont pris leur retraite pour raisons personnelles.
7. 690. A cet égard, le comité prend dûment note des statistiques détaillées fournies par le gouvernement concernant toutes les mesures prises pour éviter le licenciement d’employés de l’AAS au moment de son démantèlement. Il note que le licenciement collectif a touché 525 employés sur 12 566. Le comité souligne à cet égard qu’il ne lui appartient pas de se prononcer sur des allégations relatives aux plans de restructuration, même lorsque ceux-ci engendrent des licenciements collectifs, à moins qu’ils n’aient donné lieu à des actes de discrimination ou d’ingérence antisyndicale. Soulignant, toutefois, l’importance d’entretenir des relations professionnelles saines qui garantissent que les travailleurs ne sont pas privés de leurs droits fondamentaux et moyens de faire progresser et défendre leurs intérêts, le comité examinera les allégations particulières de discrimination antisyndicale et d’ingérence présentées dans ce cas.
8. 691. En outre, tout en prenant dûment note de la déclaration du gouvernement selon laquelle, pour déterminer dans quelle mesure les fonctionnaires doivent être exclus du champ d’application de l’article 6 de la convention no 98, il faut savoir s’ils bénéficient de conditions d’emploi statutaires, ce qui est le cas des employés de l’AAS selon le gouvernement, le comité rappelle qu’il a en maintes occasions examiné des allégations de discrimination antisyndicale contre des fonctionnaires et rappelle le principe général selon lequel, lorsque les conditions d’emploi des agents de la fonction publique prévoient la liberté de recrutement et de licenciement, l’exercice du droit de licencier ne doit en aucun cas avoir pour motif la fonction ou les activités syndicales des personnes qui pourraient être l’objet de telles mesures. [Voir Recueil des décisions et principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 792.]

Hostilité manifeste des autorités envers les syndicats de l’AAS

1. 692. Le comité note les allégations des organisations plaignantes selon lesquelles le gouvernement a affirmé que les organisations de travailleurs étaient à l’origine des problèmes liés aux dossiers de retraite (le scandale de 2004) et qu’il rendait les syndicats responsables de la gestion calamiteuse des dossiers de retraite (à savoir la section du JICHIRO et du ZENKOSEI à l’AAS). Selon les organisations plaignantes, le gouvernement a adopté depuis lors une attitude hostile envers les syndicats et a allégué que le non-paiement des cotisations au fonds de pension public par des ministres et membres de la Diète a été révélé au grand jour à cause d’une fuite d’information à l’AAS concernant des dossiers de retraite dans le contexte de relations professionnelles tendues. Les organisations plaignantes allèguent que le gouvernement a fini par priver les syndicats de l’AAS de tous les droits syndicaux qui leur avaient été accordés.
2. 693. Selon les organisations plaignantes, une telle hostilité a été clairement démontrée par l’abolition de la pratique des consultations avec les syndicats. Les autorités de l’AAS avaient l’habitude de consulter au préalable les syndicats, au moyen de protocoles et de confirmations écrites, avant d’aviser le personnel des changements apportés aux conditions de travail, mais elles ont aboli unilatéralement cette pratique en mars 2004. Les syndicats n’auraient pas eu leur mot à dire dans les changements décidés compte tenu de la détérioration des conditions de travail pendant la période au cours de laquelle les charges de travail ont augmenté considérablement à cause du problème des dossiers de retraite manquants.
3. 694. Par ailleurs, le comité note que les organisations plaignantes ont dénoncé les enquêtes répétées, menées pour infraction au règlement intérieur, et ciblées sur des activités syndicales. Après l’adoption de la loi sur le service des pensions du Japon, le gouvernement a demandé à l’AAS de mener une enquête sur la gestion du personnel au cours des dix dernières années concernant plus précisément les permanents syndicaux non autorisés, les activités syndicales organisées pendant les heures de travail, les actions politiques, les emplois secondaires, les lenteurs, les absences au travail, etc. Les enquêtes centrées sur les activités syndicales ont été menées systématiquement sous prétexte d’une «infraction au règlement interne». Une Commission d’enquête sur les infractions aux règlements internes relevant du MHLW a été créée. En conséquence, des sanctions disciplinaires ont été imposées à 31 employés, 10 directeurs et 2 directeurs généraux. Les organisations plaignantes ont également dénoncé le fait que le gouvernement avait décidé unilatéralement d’intenter une action au pénal contre des «permanents syndicaux non autorisés», bien que la direction de l’AAS ait accepté, sans passer par les procédures définies par la loi, que des syndicalistes prennent part à des activités syndicales pendant les heures de travail.
4. 695. Le comité note la position du gouvernement selon laquelle il n’a jamais imputé la responsabilité du scandale des dossiers de retraite aux syndicats. A cet égard, le gouvernement a indiqué qu’une Commission d’enquête sur le scandale des dossiers de retraite a été créée en juin 2007 et est chargée d’examiner le contexte, les causes et les responsables du scandale. Dans son rapport d’enquête publié en octobre 2007, la commission identifiait comme causes profondes du scandale le fait que l’organisation dans son ensemble, tant au MHLW qu’à l’AAS, n’avait aucun sens des responsabilités et que l’AAS sous-estimait l’importance d’une bonne tenue des dossiers de retraite. Le rapport mettait en évidence quatre facteurs directs, dont la production de documents de retraite inexacts dus à des erreurs dans la saisie des données en ligne, ainsi que quatre facteurs indirects à l’origine de ces causes. Selon le gouvernement, le rapport mentionnait, parmi les facteurs indirects, le fait que «la direction et les organisations de travailleurs de l’AAS ignoraient l’importance des dossiers de retraite, et n’étaient pas “sur la même longueur d’onde” lorsqu’il s’agissait d’améliorer les opérations». Le comité note l’indication du gouvernement selon laquelle, sur la base de ce rapport, il ne peut imputer la responsabilité du scandale aux syndicats ni manifester d’hostilité à leur égard.
5. 696. S’agissant des allégations des organisations plaignantes selon lesquelles l’AAS a décidé unilatéralement de mettre un terme à la pratique des consultations avec les syndicats, le comité note la déclaration du gouvernement selon laquelle les membres de l’Etude technique sur le fonctionnement de l’Agence d’assurance sociale, lancée en août 2004, ont demandé à ce que tous les accords conclus entre l’AAS et les syndicats leur soient fournis. L’AAS a produit tous les avis de confirmation et accords passés entre le commissaire de l’AAS et le JICHIRO depuis le Mémorandum concernant la mise en œuvre du plan d’informatisation à l’échelle nationale de mars 1979. Les membres de l’étude ont souligné que les avis de confirmation et les accords passés avec les syndicats devaient être examinés. Selon le gouvernement, l’AAS a consulté toutes les organisations de travailleurs et, en novembre 2004, a demandé par écrit au JICHIRO et au ZENKOSEI d’examiner et d’éliminer les avis de confirmation passés. Les notifications de l’AAS aux bureaux locaux d’assurance sociale devaient être émises après consultation des organisations de travailleurs et avec leur approbation. Cette pratique habituelle étant basée sur un avis de confirmation, elle a été abandonnée après l’élimination de l’avis de confirmation. Les avis de confirmation envoyés aux syndicats ont été éliminés après consultation des syndicats concernés par l’AAS. La pratique de la consultation préalable a dès lors été abandonnée.
6. 697. Enfin, le gouvernement rappelle que, aux termes du paragraphe 1 de l’article 108-6 de la loi sur la fonction publique nationale, un fonctionnaire peut se consacrer exclusivement aux activités d’une organisation d’employés enregistrée en qualité de dirigeant de cette organisation avec la permission du chef de l’organisme gouvernemental qui l’emploie. La période de validité de la permission accordée est réputée équivaloir à un congé administratif, et aucun fonctionnaire ne peut mener les activités d’une organisation d’employés ni agir en son nom tout en recevant une rémunération en tant qu’agent de la fonction publique nationale (paragr. 5 et 6 de l’article 108-6 de la loi sur la fonction publique nationale). En outre, un «engagement non autorisé» est un acte illégal par lequel un employé travaille exclusivement pour le compte d’une organisation d’employés sans la permission de l’autorité compétente tout en recevant une rémunération du gouvernement alors qu’il ne s’acquitte d’aucune fonction en tant qu’agent de la fonction publique nationale. Le gouvernement indique que la conférence pour la réforme, créée en août 2007, a dénoncé les cas d’engagement non autorisé à l’AAS et a demandé à l’agence d’enquêter sur des cas d’infraction au règlement interne. L’AAS a alors enquêté sur ces cas d’infraction au règlement interne, y compris pour engagement non autorisé, entre avril 1997 et septembre 2007. Ces enquêtes ont révélé un certain nombre de cas d’engagement non autorisé et les employés concernés ont alors été sanctionnés. Selon le gouvernement, des sanctions disciplinaires ont été prononcées et des plaintes pénales déposées non seulement contre des employés coupables d’engagement non autorisé, mais également contre des directeurs qui étaient au courant de cette pratique et/ou qui exerçaient un pouvoir de surveillance sur la rémunération de ces employés. En conséquence, l’allégation selon laquelle des mesures disciplinaires ont été prises contre des employés se livrant à des activités syndicales est infondée.
7. 698. Compte tenu des informations fournies, le comité n’est pas en mesure de conclure, comme il est allégué par les organisations plaignantes, que les relations professionnelles au sein de l’AAS étaient caractérisées par une hostilité manifeste de la direction et du gouvernement envers les syndicats. Toutefois, le comité ne peut qu’exprimer sa préoccupation concernant l’admission par le gouvernement que la pratique des consultations avec les syndicats a été abandonnée, en particulier au vu du contexte du processus de transformation de l’AAS qui aurait des répercussions importantes sur les travailleurs, y compris sur les dirigeants syndicaux et les travailleurs affiliés. Les organes institués lors du processus de transformation, à savoir la Commission d’experts pour une nouvelle organisation de l’assurance sociale ou le Comité pour le renouveau organisationnel du service des pensions ont convoqué les syndicats de l’AAS à des auditions, mais, selon les organisations plaignantes, ces auditions ont servi davantage à pointer du doigt la responsabilité des syndicats dans divers problèmes relatifs au service des pensions qu’à écouter leurs points de vue.
8. 699. A cet égard, le comité souhaite souligner qu’il est important que les gouvernements consultent les organisations syndicales en vue d’examiner les conséquences des programmes de restructuration sur l’emploi et les conditions de travail des salariés [voir Recueil, op. cit., paragr. 1081], et souligne l’importance pour assurer des relations professionnelles harmonieuses d’engager des consultations complètes et franches sur des questions touchant les intérêts professionnels des travailleurs. Le comité s’attend à ce que le gouvernement assure le plein respect de ces principes dans l’organisme de service nouvellement créé.

Licenciements antisyndicaux résultant des critères de réembauche dans l’organisme de service

1. 700. Le comité note les allégations des organisations plaignantes selon lesquelles le licenciement d’employés de l’AAS s’est révélé discriminatoire envers des dirigeants syndicaux. A cet égard, les organisations plaignantes ont indiqué que, malgré de vives critiques formulées par la Fédération japonaise des associations du barreau et d’autres organisations de juristes pour dénoncer le refus d’embauche fondé sur des antécédents disciplinaires qui constituerait une «double incrimination», le gouvernement a adopté, en juillet 2007, le «plan de base» qui exposait la politique visant à refuser aux employés de l’AAS ayant des antécédents disciplinaires la possibilité d’être embauchés dans l’Organisation du service des pensions. De ce fait, les employés de l’AAS ayant des antécédents de sanctions disciplinaires attribuables à des activités syndicales ne pouvaient même pas postuler à un emploi dans le nouveau Service des pensions et étaient condamnés au licenciement.
2. 701. A cet égard, au vu des informations fournies par le gouvernement, le comité note que, après avoir enquêté sur des cas d’infraction au règlement interne, l’AAS a pris des mesures, en septembre 2008, contre 30 employés coupables d’engagement non autorisé (à l’exclusion des salariés déjà à la retraite). Le comité note également l’affirmation du gouvernement selon laquelle les employés sanctionnés pour engagement non autorisé appartenaient seulement à trois bureaux d’assurance sociale (Tokyo, Kyoto et Osaka) sur 47, et que les licenciements auraient pu être évités si ces personnes avaient accepté leur mutation au MHLW. D’autre part, le comité note que, au moment de l’abolition de l’AAS, sur les 525 employés licenciés, 251 avaient fait l’objet de sanctions disciplinaires tandis que les 274 autres n’avaient jamais été sanctionnés. Au vu des informations disponibles, le comité n’est pas en mesure de confirmer le caractère antisyndical du licenciement d’employés de l’AAS pour engagement non autorisé au vu des critères de réembauche dans l’organisme de service. Le comité exprime toutefois sa préoccupation en ce qui concerne le manque de clarté apparent des arrangements qui auraient été pris sur le lieu de travail, et qui n’ont pas été réfutés par le gouvernement, susceptibles d’avoir donner lieu à des malentendus chez certains dirigeants syndicaux concernant leurs droits et responsabilités.

Cas individuels mentionnés par les organisations plaignantes

1. 702. Le comité prend note des informations détaillées fournies par les organisations plaignantes et le gouvernement sur le processus qui a abouti à des sanctions disciplinaires contre trois dirigeants du ZENKOSEI – soit M. Kawagushi, M. Kitakubo et M. Nakamoto – et à leur licenciement.
2. 703. Tout en notant que M. Kitakubo, dont le licenciement a été annulé par la NPA, a été réintégré au Bureau des pensions de Kamigyo, Service des pensions du Japon, et que M. Nakamoto a été nommé au bureau régional de Kinki à Kyoto, ministère de la Santé et du Travail, tous deux en décembre 2013, le comité prie le gouvernement de le tenir informé de l’issue du recours en justice toujours en instance concernant M. Kawagushi, et des demandes d’indemnisation déposées par M. Kitakubo et M. Nakamoto.