Caso individual (CAS) - Discusión: 2024, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

Información escrita proporcionada por el Gobierno

i) Derecho de sindicación del personal de extinción de incendios

ii) Derecho de sindicación del personal penitenciario

iii) Funcionarios públicos

Discusión por la Comisión

• La NPA somete recomendaciones a la Dieta, integrada por representantes del pueblo japonés, y al Gabinete.
• En respuesta a las recomendaciones, el Gobierno elabora los proyectos de ley para modificar las condiciones de trabajo, y la Dieta los debate y aprueba.

Conclusiones de la Comisión

• introducir nuevas mejoras en la situación y las condiciones laborales de los servicios de extinción de incendios;
• qué categorías de funcionarios de prisiones se consideran parte de la policía y, por lo tanto, están exentas del derecho de sindicación, y qué categorías no se consideran parte de la policía y tienen derecho de sindicación;
• con respecto a los empleados de los servicios públicos:
  • velara por que los procedimientos de la Autoridad Nacional del Personal (NPA) garanticen procedimientos de conciliación y arbitraje eficaces, imparciales y rápidos;
  • siguiera examinando detenidamente el sistema autónomo de relaciones laborales y buscara soluciones a las diversas trabas que lo dificultan, de conformidad con el Convenio, y
  • revisara la Ley de la Función Pública Local y cualquier otra legislación conexa para garantizar que los trabajadores del sector público local gocen de los derechos y garantías establecidos en el Convenio.

Caso individual (CAS) - Discusión: 2018, Publicación: 107ª reunión CIT (2018)



Una representante gubernamental indicó que los derechos laborales fundamentales de los empleados de la administración pública nacional están, hasta cierto punto, restringidos. Sin embargo se les compensa a través del Sistema de Recomendación de la Autoridad Nacional del Personal (NPA) y otras medidas. Concretamente, la legislación adoptada por la Dieta basándose en las Recomendaciones de la NPA aborda las cuestiones relativas a la remuneración, las horas de trabajo, las vacaciones y otras condiciones de trabajo. La NPA es un órgano independiente tanto de los empleadores como de los empleados, que toma sus propias decisiones. Con respecto, en particular, al nivel de remuneración de los empleados de la administración pública nacional, la NPA formula sus Recomendaciones con el objetivo de lograr un equilibrio entre los niveles de remuneración en los sectores público y privado, eliminando las diferencias salariales entre ambos sectores. Para ello, la Autoridad realiza encuestas por todo el país en consulta con representantes de los empleadores y los trabajadores, y compara detalladamente los niveles de remuneración en los sectores público y privado. Una vez recibidas las Recomendaciones de la NPA y tras consultar a las asociaciones de empleados, el Gobierno revisa la escala de remuneración mediante unos proyectos de ley que se presentan a la Dieta para su adopción. La posición básica del Gobierno es de respetar las Recomendaciones de la NPA. La Ley de la Administración Pública Nacional se revisó en 2014 y se estableció la Oficina de Asuntos de Personal adscrita al Gabinete. Incluso después de esta enmienda, el Gobierno sigue revisando la remuneración de acuerdo con las Recomendaciones de la NPA. Si bien las condiciones fiscales siguen siendo estrictas, en los últimos cuatro años se han aumentado todos los años tanto el sueldo básico como las primas. Por consiguiente, en opinión de la oradora, la NPA sigue ofreciendo medidas compensatorias. El Gobierno también confía en que las condiciones de trabajo de los empleados de la administración pública se mantengan de forma apropiada mediante la deliberación de proyectos de ley pertinentes preparados por el Gobierno en base a las Recomendaciones de la NPA, entidad neutral e independiente. Con respecto a la cuestión de un sistema autónomo de relaciones entre trabajadores y empleadores, el Gobierno seguirá acudiendo al diálogo social con las asociaciones de empleados para que se examinen cuidadosamente estas cuestiones. En particular, se deben atender las siguientes preocupaciones: el costo de la negociación que puede llevar a cierta confusión, el posible efecto de la prolongación de las negociaciones entre los empleadores y los trabajadores en el funcionamiento normal de los servicios, los riesgos asociados con la imposibilidad de llegar a un acuerdo y la preocupación de que puede convertirse en una práctica habitual el hecho de que los casos se lleven a arbitraje.

En lo concerniente al personal de personal de extinción de incendios, recordó que se considera que la naturaleza del servicio de extinción de incendios es similar a la de la policía; por lo tanto a los bomberos no se les otorga el derecho de sindicación. Históricamente, este servicio ha formado parte del sistema policial. En el Japón, uno de los países más afectados por desastres naturales, el servicio de extinción de incendios tiene que actuar en condiciones difíciles y en estrecha cooperación con la policía y las fuerzas de autodefensa. Cuando tuvo lugar el gran terremoto en el este del Japón en 2011, los equipos de respuesta de emergencia a los incendios fueron movilizados por el Comisionado de la Agencia de gestión de lucha contra incendios y otras catástrofes (FDMA) de conformidad con la Ley de Gestión de Lucha contra Incendios y otras Catástrofes, en su tenor modificado en 2003. Se debería reconocer la manera en que los bomberos se relacionan con la policía y las fuerzas de defensa cuando llevan a cabo operaciones extremadamente peligrosas. Estas son las razones por las que no se otorga el derecho de sindicación al personal de extinción de incendios. Sin embargo, como alternativa, se ha establecido el sistema de comités del personal de extinción de incendios (FDPC). La función de estos comités consiste en examinar las propuestas relativas a las condiciones de trabajo del personal del servicio de bomberos y presentar sus opiniones al respecto al jefe del servicio de bomberos. Este sistema se introdujo mediante una enmienda a la Ley de gestión de lucha contra incendios y otras catástrofes tras concluirse un acuerdo entre el Ministro del Interior y Comunicaciones y el presidente de la Federación de Sindicatos de Trabajadores de Prefecturas y Municipios del Japón (JICHIRO) para aceptar dicho sistema a nivel nacional. El sistema es plenamente operativo para resolver problemas relacionados con las condiciones de trabajo y otros asuntos. En sus veinte años de existencia, los comités han examinado en torno a 110 000 propuestas y han considerado que alrededor del 40 por ciento eran adecuadas para su aplicación. Más del 50 por ciento de estas últimas se han aplicado y abordan cuestiones que el personal de extinción de incendios considera urgentes, como la necesidad de adoptar medidas para hacer frente al acoso o promover la participación activa de las mujeres. Por consiguiente, el sistema de comités contribuye a atender las demandas del personal. La oradora subrayó que el Gobierno se esfuerza por mejorar este sistema y, a tal efecto, realizó una encuesta adicional en enero de 2018 con miras a determinar las esferas en que se pueden introducir mejoras. El cuestionario de este sondeo se preparó en estrecha consulta con la JICHIRO. Basándose en los resultados obtenidos, el Gobierno ha procedido a intercambiar opiniones con representantes de los bomberos, la JICHIRO y representantes de los empleadores. Todos coinciden en que es necesario mejorar la política para garantizar una mejor comunicación, la transparencia en los procedimientos y un entorno donde el personal se sienta seguro al expresar sus opiniones. El Gobierno intentará elaborar un plan de mejora de los comités del personal de extinción de incendios y revisar la política de funcionamiento del sistema de comités durante el verano de 2018, en consulta con los interlocutores sociales. Además de dicha consulta, el Gobierno realizará de forma regular el diálogo social en relación al FDPC con representantes de los bomberos, representantes de los trabajadores tal como la JICHIRO y representantes de los empleadores. Recordó que el Japón ratificó el Convenio en 1965, tras concluir el Comité de Libertad Sindical en dos ocasiones que considerar el servicio de bomberos del Japón como «servicios asimilados a la policía» no plantea problema en cuanto a la aplicación del Convenio. Del mismo modo, los derechos de sindicación, de negociación colectiva y de huelga no se otorgan al personal penitenciario porque este personal se incluye, a los efectos de este Convenio, en la definición de «la policía». Al igual que los agentes de policía, los funcionarios de prisiones están autorizados a portar y utilizar armas. Son responsables de encarcelar a las personas sentenciadas a penas de prisión, investigar los delitos que ocurren dentro de los establecimientos penitenciarios, arrestar a los sospechosos y asumir las funciones de los agentes de la policía judicial en los establecimientos penitenciarios. Se comunicará toda información actualizada al alcance sobre las cuestiones mencionadas a la Comisión de Expertos. La oradora concluyó pidiendo a la OIT que tenga en cuenta los puntos de vista del Gobierno y las circunstancias únicas del país y que espere a que concluyan las consultas nacionales.

Los miembros empleadores recordaron que la aplicación del presente Convenio había sido objeto de 19 observaciones de la Comisión de Expertos desde 1981, de las cuales la Comisión de la Conferencia había examinado algunas en 1989, 1993, 1995, 2001 y 2008. En su observación de 2017, la Comisión de Expertos determinó dos cuestiones principales: por un lado, la denegación del derecho de sindicación a los trabajadores de la administración pública; y, por otro, la denegación de este mismo derecho al personal de extinción de incendios y a los funcionarios de prisiones. Considerando la necesidad de ser flexible al precisar el significado del término «policía» para ponerlo en consonancia con el contexto nacional, parece razonable que el Gobierno reconozca a los funcionarios de prisiones dentro de la misma categoría que a la policía y, por tanto, les excluya del derecho a organizarse y a constituir un sindicato. Se había solicitado al Gobierno que estudiara, en estrecha colaboración con los interlocutores sociales, qué categorías del personal de prisiones pueden considerarse como parte de la policía — y en consecuencia eximidas de la aplicación del Convenio — y cuáles no lo son. Para las categorías que no están cubiertas por el Convenio se podría pedir al Gobierno que prevea mecanismos de compensación; en cuanto a las demás, deberían garantizarse los derechos establecidos en el Convenio. Aunque no se haya reconocido tradicionalmente al personal de extinción de incendios dentro de las excepciones al derecho de sindicación previstas para las fuerzas armadas, el Gobierno lo considera como categoría asimilable a la policía: en caso de catástrofe natural, sus responsabilidades son similares en cuanto a la protección de la vida, la integridad física y las propiedades de las personas. Además, el Gobierno ratificó el Convenio entendiendo que se consideraría al personal de extinción de incendios como parte de la policía; se refirió asimismo al sistema FDPC, que se introdujo con arreglo al acuerdo de 1995 y cuyo ámbito de aplicación abarca toda la nación. Así pues, el Gobierno tiene motivos para tener en cuenta la historia y circunstancias que llevaron a la ratificación del presente Convenio, así como la percepción tradicional que se tiene en el Japón del papel de dicho personal de incendios. Los miembros empleadores explicaron su posición sobre este asunto en la discusión que tuvo lugar en 2008 y, en relación con el sistema FDPC, destacaron el nuevo nivel de participación que tiene el Gobierno en él. Con el fin de cumplir con la aplicación del Convenio, el personal de extinción de incendios debe gozar del derecho de sindicación, que no requiere necesariamente el derecho a constituir un sindicato. En cambio, un sistema como el FDPC podría dar cumplimiento a esta obligación, siempre y cuando se autorizara al personal de extinción de incendios a afiliarse a un sindicato en relación con su profesión, aunque no necesariamente a constituir uno. El Gobierno creó también misiones de investigación sobre el modo de funcionar de ese sistema. Debería proporcionarse información sobre la base de esa iniciativa, así como información sobre los resultados de los estudios de investigación. Sobre esta base, los miembros empleadores consideraron que en el futuro debe evaluarse atentamente el contexto japonés para comprender mejor esta cuestión.

Por último, la Comisión de Expertos puso de relieve la denegación del derecho de sindicación a los empleados de la administración pública, observando que éstos deberían disfrutar del ejercicio del derecho de huelga sin riesgo de ser sancionados por ello. Los miembros empleadores volvieron a manifestar que no habían modificado su posición con respecto a esta cuestión desde el debate de 2008: el derecho de huelga no forma expresamente parte del Convenio y, por tanto, no está comprendido en el ámbito de aplicación del Convenio sobre el que el Comité de Expertos ha de formular sus observaciones. Si los empleados de la administración pública tienen o no el derecho de huelga es una cuestión que debería decidirse a nivel nacional. Expresaron su preocupación por el hecho de que la Comisión de Expertos lo hubiera incluido en sus observaciones, y manifestaron que no profundizarían más en esta cuestión. Por último, señalaron que el Gobierno debería continuar su compromiso constructivo con la OIT con respecto al personal de extinción de incendios y los funcionarios de prisiones con miras a garantizar el cumplimiento del Convenio.

Los miembros trabajadores recordaron que el Japón ratificó el Convenio hace más de 53 años. Las cuestiones que la Comisión tiene ante sí, a saber, el derecho del personal de extinción de incendios y del personal penitenciario a constituir genuinas organizaciones de trabajadores, así como el derecho de sindicación y de huelga de los funcionarios públicos, han sido objeto de examen por los órganos de control de la OIT desde entonces. La Comisión ha examinado la aplicación del Convenio en el Japón en numerosas ocasiones y ha pedido al Gobierno que vele por que se garanticen los derechos que asisten a los funcionarios públicos en virtud de dicho instrumento y por que los bomberos gocen del derecho de sindicación sin injerencia de las autoridades públicas. A pesar de que el caso se examinó en numerosas ocasiones y de que los sindicatos nacionales dieron enormes muestras de compromiso, paciencia y diligencia, no se han realizado progresos para garantizar los derechos que asisten a los trabajadores en virtud del Convenio. Dos leyes que datan de 1948, a saber, la Ley de la Administración Pública Nacional (artículo 108 2) y la Ley de la Administración Pública Local (artículo 52, 5)), prohíben que los bomberos y el personal penitenciario se afilien a un sindicato o constituyan uno propio para mantener y mejorar sus condiciones de trabajo entablando negociaciones con las autoridades competentes. El Gobierno intentó justificar esta prohibición acogiéndose al párrafo 2 del artículo 9 del Convenio, alegando que los bomberos y el personal penitenciario desempeñan funciones comprendidas en el mandato de la policía. Sin embargo, la Comisión de Expertos ya había declarado en 1973 que no consideraba que, por su naturaleza, las funciones de los bomberos debieran ser excluidas del ámbito de aplicación del Convenio. La Comisión también había pedido al Gobierno que adoptara las medidas apropiadas para garantizar el derecho de sindicación de tales trabajadores. En diciembre de 2010, el Ministerio del Interior y Comunicaciones publicó un informe en el que revelaba que no había obstáculos prácticos para conceder el derecho de sindicación a los bomberos. Sin embargo, el Gobierno ha decidido retirar el proyecto de ley sobre las relaciones laborales de los empleados locales de la administración pública, que habría reconocido este derecho, y ha pedido un nuevo intercambio de opiniones sobre el tema. El miembro trabajador se mostró profundamente decepcionado por la falta de progresos y puso en duda la voluntad del Gobierno de celebrar consultas reales, eficaces y eficientes y resolver la situación. Además, en cuanto a los bomberos, al parecer el Gobierno considera que el sistema de comités que ha establecido es un medio adecuado para permitir que el personal participe en la determinación de sus condiciones de trabajo. Sin embargo, este sistema no puede considerarse en modo alguno una alternativa válida al derecho de sindicación, ya que los comités no son creados libremente por los trabajadores y no tienen poder de negociación ni de decisión. Éstos se reúnen y formulan recomendaciones a la FDMA, que goza de facultades discrecionales en cuanto a la aplicación de las mismas. Mientras el Gobierno se demora en adoptar medidas concretas para aplicar el Convenio, los trabajadores afrontan las consecuencias de la denegación de sus derechos más fundamentales. La falta de democracia en los centros de trabajo y las restricciones impuestas a la capacidad de los trabajadores para expresar colectivamente sus preocupaciones han creado un entorno de trabajo abusivo en los cuerpos de bomberos. El acoso y los actos de violencia verbal y física por parte de superiores se han convertido en moneda corriente e incluso han provocado un suicidio. El Gobierno es responsable en parte de esos abusos. Los miembros trabajadores condenaron enérgicamente que el Japón no garantice la libertad sindical a los bomberos y al personal penitenciario en la legislación y en la práctica. El Japón no puede seguir afirmando que es una sociedad libre y abierta al tiempo que niega los derechos más básicos a sus trabajadores y los expone a abusos. Es aberrante alegar, como lo hizo en numerosas ocasiones la representante gubernamental, que el Gobierno no reconoce el derecho de sindicación de los bomberos porque ello podría afectar a las operaciones de socorro de emergencia. En realidad, los bomberos, las Fuerzas de Autodefensa del Japón y la policía local se movilizan durante las emergencias para salvar vidas: los bomberos siempre han actuado con profesionalidad y no dejarán de hacerlo por afiliarse a un sindicato.

También existen limitaciones y obstáculos que impiden que los trabajadores de la administración pública disfruten del derecho de huelga. Este problema se ha visto agudizado por la reforma laboral en curso impulsada por el Gobierno. En el artículo 98 de la Ley de la Administración Pública Nacional se prohíbe el derecho de huelga de los funcionarios públicos y, en el artículo 110, se tipifica como delito la instigación o incitación a la huelga y se la sanciona con penas de prisión de hasta tres años o multas de hasta un millón de yenes. Además, el marco jurídico para promover negociaciones autónomas sobre las condiciones de trabajo sigue siendo inadecuado. Sólo los empleados del sector público que realizan trabajos manuales pueden participar en negociaciones colectivas. A pesar de tratarse de cuestiones de larga data sobre las que ha celebrado consultas con los interlocutores sociales, el Gobierno retiró todas las enmiendas propuestas y, en su lugar, adoptó la Ley de Enmienda en abril de 2014, en la que se dispone que la Oficina de Asuntos de Personal, adscrita al Gabinete, seguirá esforzándose por llegar a un acuerdo. El Gobierno sigue sin decidirse a este respecto y no ha mostrado ningún progreso tangible. Si bien procede fomentar las consultas tripartitas sobre cuestiones legislativas, en particular sobre las relaciones laborales, éstas prácticamente carecen de sentido e incluso pueden constituir un obstáculo si no propician medidas concretas. El Gobierno al parecer considera que las funciones de la NPA son una compensación adecuada para la restricción de los derechos laborales fundamentales de los trabajadores del sector público. La NPA es un organismo del Gobierno cuyos miembros se seleccionan entre los integrantes de la Dieta, y no sobre la base de un mecanismo tripartito. No se celebran consultas con las organizaciones más representativas de trabajadores y de empleadores. La NPA tiene como mandato formular recomendaciones al Gobierno y las autoridades municipales en interés de las condiciones de trabajo y las normas laborales fundamentales de los empleados del sector público. La aplicación de las recomendaciones adoptadas depende enteramente de decisiones políticas y el proceso para decidir si se aplican las recomendaciones, o de qué manera se aplican, no es transparente. Puesto que no puede garantizar que cuenta con la confianza de los interlocutores sociales y que, una vez adoptadas, las decisiones serán vinculantes y se aplicarán plena y rápidamente, la NPA no reúne las condiciones establecidas en el Convenio sobre las medidas compensatorias. El Gobierno debe adoptar sin más demora las medidas necesarias para demostrar que respeta los derechos fundamentales de los trabajadores y que está dispuesto a lograr una sociedad abierta y democrática.

El miembro empleador del Japón lamentó que los trabajadores de que se trata y el Gobierno no hayan podido resolver el problema y que este último se haya planteado ante la Comisión. Presentar el caso a la OIT no llevará necesariamente a encontrar una solución. Los empleadores japoneses confirman plenamente la información facilitada por el Gobierno. En cuanto a la situación de los bomberos, el orador recordó que la función que desempeñan es distinta a la de otros países y consideró que se deberían tomar en consideración los contextos nacionales. Todas las partes interesadas han realizado esfuerzos en ese sentido. El 1.º de junio de 2018, los partidos de la oposición, apoyados por la JTUC RENGO, presentaron un proyecto de ley para establecer el derecho de negociación colectiva de todos los trabajadores y eliminar la NPA. Los trabajadores japoneses tienen que conseguir el apoyo de la población y de esta forma el Parlamento estará preparado para debatir dicho proyecto. Los comentarios y recomendaciones de los órganos de control no son vinculantes, pero pueden observarse plenamente si en ellos se tienen en cuenta las circunstancias nacionales. Esto también es aplicable a los derechos de los funcionarios de los servicios penitenciarios que nunca se han examinado en el plano nacional. El orador expresó su profunda convicción de que las partes resolverán el problema por sí solas en vez de recurriendo a foros internacionales.

El miembro trabajador del Japón indicó que su país ha seguido violando el Convenio núm. 87 y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) en lo que respecta a los derechos laborales básicos de los empleados públicos. Las violaciones incluyen la denegación del derecho a constituir organizaciones si la autoridad no da su aprobación previa y nombra dirigentes sindicales que trabajen a tiempo completo para el sindicato. El derecho de sindicación del personal de extinción de incendios y los funcionarios de los servicios penitenciarios es denegado por ley. Se había procurado ayudar a mejorar la situación mediante los informes y las recomendaciones de los órganos de control, como la Comisión Dreyer que visitó el Japón con fines de investigación y conciliación, pero los problemas siguen sin resolverse. El Gobierno presentó a la Dieta proyectos de ley para introducir reformas en la Ley de la Administración Pública Nacional (junio de 2011) y la Ley de la Administración Pública Local (noviembre de 2012), que se habían redactado celebrando consultas entre el Gobierno y los sindicatos pertinentes, con inclusión de la JTUC RENGO. Dichos proyectos habrían permitido otorgar el derecho de sindicación al personal de extinción de incendios si se hubieran adoptado. Sin embargo, los proyectos se dejaron de lado debido a la disolución de la Cámara de Representantes en noviembre de 2012. La Comisión de Expertos tomó nota con pesar de esa situación. Desde entonces, no se ha propuesto ninguna medida legislativa. Durante el proceso de recuperación y reconstrucción tras el gran terremoto que se produjo en el este del Japón el 11 de marzo de 2011, los empleados de la administración pública, entre ellos los bomberos, desempeñaron sus funciones pese a la falta de experiencia previa y de información suficiente. Ello se debió sobre todo a su gran sentido del deber de proteger las vidas y propiedades de los ciudadanos. Sin embargo, el Gobierno y otras partes habían afirmado que si se les otorgaba el derecho de sindicación los bomberos desempeñarían sus funciones en forma limitada. No obstante, el desempeño y ese otorgamiento son cuestiones totalmente independientes. El orador pidió que se conceda inmediatamente el derecho de sindicación al personal de extinción de incendios. Asimismo, se refirió a un caso de empleados del servicio forestal nacional, cuyos derechos sindicales habían sido restringidos. Tenían derecho a celebrar convenios colectivos, pero lo perdían si la fuente de financiamiento del mencionado servicio pasaba de una cuenta especial a una cuenta general. El orador recordó el sistema autónomo de relaciones entre trabajadores y empleadores previsto en virtud del artículo 12 de la Ley Orgánica sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional. Desde 2014, el Gobierno ha reiterado que es necesario seguir examinando a fondo la situación; a tal efecto, ha llevado a cabo encuestas e intercambiado opiniones según las circunstancias de cada caso. Con todo, es lamentable que no se haya obtenido ningún resultado tangible hasta la fecha. La JTUC RENGO ha notificado a la Comisión de Expertos y al Comité de Libertad Sindical esta falta de acción e intención del Gobierno de resolver las cuestiones. En conclusión, el orador expresó la esperanza de que el examen y las conclusiones de la Comisión traigan consigo una respuesta y compromiso sinceros del Gobierno para resolver las cuestiones relativas a los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública. La JTUC RENGO reiteró su disposición a realizar todos los esfuerzos necesarios en ese sentido.

La miembro gubernamental de Noruega, haciendo uso de la palabra en nombre de los países nórdicos, Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia, recordó que se trata de un caso de larga data que aborda el derecho de sindicación, especialmente de los bomberos y del personal penitenciario, y el derecho de huelga en el sector público. En los países nórdicos a todos los empleados públicos se les reconoce el derecho de sindicación. El derecho de sindicación de los empleados públicos es importante para asegurar que exista una voz independiente y firme en todos los niveles, incluido el lugar de trabajo. En los países nórdicos los procesos de negociación colectiva y de consultas en el lugar de trabajo son, en muchos sentidos, los mismos en los sectores público y privado. Sin embargo, la administración pública tiene sus propias particularidades y existen servicios en los que puede limitarse el derecho de huelga. La Comisión de Expertos acepta que el derecho de huelga pueda limitarse o prohibirse en la administración pública en el caso de los funcionarios públicos que ejercen su autoridad en nombre del Estado o cuando un paro prolongado puede dar lugar a graves consecuencias para el público. En algunos casos, puede mantenerse un servicio mínimo negociado. En relación con la situación de los países nórdicos, señaló que el derecho de huelga en el sector público es amplio, pero aun así es conforme al interés público. Existen pocas restricciones, impuestas por la legislación a través de leyes ad hoc o acordadas entre los interlocutores sociales en los convenios colectivos. Alentó al Gobierno a que garantice un diálogo social continuo y progresos en esta materia.

La miembro trabajadora de Polonia señaló la falta de progresos pese a que la Comisión ha examinado en forma reiterada este caso, más recientemente en 2008, cuando se pidió al Gobierno que asegure que los funcionarios públicos tienen los derechos garantizados en virtud del Convenio y que el personal de extinción de incendios goza del derecho de sindicación sin injerencia de las autoridades públicas. No obstante, tanto los funcionarios públicos como el personal de extinción de incendios siguen estando excluidos del derecho a constituir sindicatos o afiliarse a ellos en virtud de la Ley de la Administración Pública Local y de la Ley de la Administración Pública Nacional. En 1973, la Comisión de Expertos había considerado ya que las funciones del personal de extinción de incendios no eran de tal naturaleza como para excluir a esta categoría de trabajadores en virtud del artículo 9 del Convenio. La exclusión de la policía o de las fuerzas armadas puede justificarse sólo sobre la base de su responsabilidad por la seguridad interior y exterior del Estado. Además, por la naturaleza de sus obligaciones los funcionarios de prisiones están incluidos dentro de la categoría de fuerzas del orden y no gozan del derecho de sindicación. Esto no está en conformidad con las normas de la OIT. La oradora condenó la incapacidad del Gobierno para garantizar la libertad sindical al personal de extinción de incendios y al personal de prisiones en la legislación y en la práctica e instó al Gobierno a realizar consultas con los interlocutores sociales, incluidos los representantes del personal de extinción de incendios y de los funcionarios de prisiones, con vistas a encontrar una solución.

La miembro trabajadora de Singapur, haciendo uso de la palabra en nombre de los miembros trabajadores de Francia, del Consejo Australiano de Sindicatos (ACTU), de la Confederación del Trabajo de Camboya (CLC), de la Confederación Sindical Indonesia para la Prosperidad (KSBSI), de la Federación de Sindicatos de Corea (FKTU), de la Confederación de Sindicatos de Corea (KCTU), del Congreso de Sindicatos de Malasia (MTUC), de la Confederación de Sindicatos de Myanmar (CTUM), de la Federación de Trabajadores de Pakistán (PWF), de la Federación de Trabajadores Libres (FFW) (Filipinas) y del Congreso Nacional de Sindicatos de Singapur (SNTUC), declaró que los empleados de la administración pública del Japón tienen restringidos sus derechos laborales básicos. Se estableció una organización independiente como medida compensatoria para regular los salarios y las condiciones laborales de los empleados públicos, asuntos que normalmente se resuelven a través de las negociaciones obrero-patronales. La Comisión de Expertos ha manifestado con claridad que los mecanismos de las medidas compensatorias deben garantizar unos procedimientos adecuados, imparciales y expeditos de conciliación y arbitraje, en los que las partes confíen y en cuyas diversas etapas puedan participar y en los que los laudos, una vez dictados, sean vinculantes y se apliquen plenamente y sin retrasos. En este sentido, no se cumplen las medidas compensatorias propuestas por el Gobierno. Concretamente, se estableció el NPA, una organización independiente, bajo la jurisdicción del Gabinete, que nombró a los comisarios. Ello dio lugar a una organización que carece de imparcialidad. Además, la capacidad de las partes de participar en todas las etapas de los procedimientos, no debe limitarse simplemente a participar en reuniones; las partes deben poder intercambiar opiniones, persuadir, dar su consentimiento y hacer concesiones, sin lo cual no se puede ganar la confianza de las personas interesadas. Además, si bien el NPA formula recomendaciones salariales anuales, éstas no son vinculantes para el Gobierno, que es también el empleador. A este respecto, debe recordarse que, si bien el Gobierno tiene autoridad y responsabilidad financiera, las cuestiones inseparables de salarios y condiciones laborales han de resolverse a través de negociaciones obrero-patronales. De este modo, ambas partes tienen una responsabilidad compartida en esta materia. Para concluir, destacó la importancia de los derechos laborales básicos y de unas relaciones laborales y obrero patronales abiertas, en las que las partes compartan la responsabilidad respecto de los asuntos de interés mutuo, de cara a un buen funcionamiento de la democracia.

Una observadora, en representación de la Internacional de Servicios Públicos (ISP), recordó que pese a que se ha debatido ampliamente el derecho de sindicación de los bomberos en el seno del Comité de Libertad Sindical desde 1954, en la Comisión de Expertos desde 1973 y en esta Comisión también desde 1973, el Gobierno no ha tomado ninguna medida concreta para la plena aplicación del Convenio. De cara a solucionar el problema, el Gobierno creó en 1996 el sistema de comités del personal de extinción de incendios con el objeto de llegar a un entendimiento mutuo recabando las opiniones de los bomberos. El Gobierno ha hecho hincapié en que este sistema funciona bien y sirve para conseguir mejoras relativas a los salarios, las condiciones laborales, los uniformes, los equipos y otros aspectos con la intención de justificar la conveniencia de no otorgar a los bomberos el derecho de sindicación. No obstante, el reconocimiento del derecho de sindicación de los bomberos y los intentos de mejorar las condiciones laborales y el entorno de trabajo son cuestiones diferentes. La Comisión de Expertos y el Comité de Libertad Sindical consideran que la existencia de medidas de compensación es un requisito necesario cuando se restringe el derecho a entablar litigios laborales. Sin embargo, éstas no pueden aplicarse al derecho de sindicación, ya que las medidas de compensación implican que se ha denegado el derecho en cuestión. En definitiva, el sistema de comités del personal de extinción de incendios no es un mecanismo de compensación ya que deniega el derecho de sindicación. Aunque la Comisión de Expertos y el Comité de Libertad Sindical han evaluado de forma positiva algunos aspectos del funcionamiento y los efectos de este sistema, siguen instando al Gobierno a que garantice que los bomberos disfruten de los derechos de sindicación y de negociación colectiva. Una reunión tripartita de expertos, que se celebró en abril de 2018, confirmó la relevancia de las obligaciones en virtud de los Convenios núms. 87 y 98 a la hora de adoptar las Directrices de la OIT sobre el trabajo decente en los servicios públicos de urgencia, entre los cuales se encuentran los bomberos. Así, las conclusiones de la Comisión deberían tener por objeto garantizar que el Gobierno cumpla el Convenio.

La miembro trabajadora del Reino Unido declaró que la libertad sindical, consagrada en la Constitución de la OIT y reconocida por la Declaración de Filadelfia, es esencial para cualquier sociedad libre y abierta y vital para la solución de los conflictos y para promover la democracia. Por tanto suscita grave preocupación que el Gobierno no reconozca al personal de extinción de incendios el derecho de sindicación, como repetidamente han criticado los órganos de control de la OIT desde comienzos de los años setenta. En el Reino Unido, el Sindicato de los Servicios de Lucha contra Incendios (FBU) negoció con los empleadores sobre la remuneración y las condiciones de trabajo a través del Consejo Nacional Paritario para los Servicios de Lucha contra Incendios y de Rescate de la Administración Local. El personal de extinción de incendios ejerció su derecho a emprender acciones colectivas al tiempo que contraía acuerdos voluntarios para regresar al trabajo en caso de que se produjeran incidentes graves, con el fin de proteger la vida y la seguridad de las personas. Una encuesta de 2010 del Gobierno japonés sobre la repercusión de conceder a los bomberos de 22 países el derecho a sindicarse no determinó ningún efecto adverso, lo que sugiere que la actual prohibición no se basa en pruebas, sino en las propias opiniones del Gobierno. Éste trata de justificarla asimilando a los bomberos con el personal militar y la policía, dada la naturaleza de sus cometidos. Tales argumentos se prestan a su propia refutación: en el Reino Unido, la interlocución social efectiva resultó ser esencial para mejorar la situación de los servicios de extinción de incendios, como cuando el FBU colaboró con las autoridades para investigar las muertes en actos de servicio con el fin de impedir futuras víctimas mortales. Privar a los bomberos del derecho de sindicación por tales motivos es incompatible con el artículo 9 del Convenio. El incumplimiento del Gobierno es grave y criticable. La oradora exhortó al Gobierno a que amplíe con urgencia los derechos para que incluyan el de afiliarse a sindicatos y la negociación colectiva.

Una observadora que representa a la Internacional de la Educación (IE), haciendo uso de la palabra en nombre del Sindicato de Docentes del Japón, Nikkyoso, abordó la falta de derechos de negociación básicos en el sector público, el inadecuado sistema para la compensación de las horas extraordinarias y las disparidades entre los trabajadores del sector público y los del sector privado en este sentido. Los docentes y las partes interesadas del sector de la enseñanza tienen que implicarse en las reformas que afectan a su sector. Su falta de implicación es perjudicial para la calidad de la educación. Según la recomendación de la OIT/UNESCO sobre la situación del personal docente (1966) y los comentarios del Comité Mixto OIT/UNESCO de expertos sobre la aplicación de las recomendaciones relativas al personal docente (CEART), deberían negociarse, entre los sindicatos y el Gobierno, las reformas y las decisiones sobre la situación y las condiciones laborales del personal de la enseñanza. Sin embargo, en el Japón, el personal de la enseñanza no goza de los derechos laborales básicos. Las decisiones relativas a los salarios se dejan a organizaciones independientes y no se compensan las horas extraordinarias. Una encuesta reciente muestra que el 72 por ciento de los docentes de las escuelas primarias y el 86 por ciento de los docentes de las escuelas intermedias trabajan más de 60 horas a la semana. La restauración de los derechos laborales de todos los empleados de la administración pública es necesaria para garantizar la efectiva aplicación del Convenio, así como para reparar la persistente desigualdad entre los empleados del sector público y los del sector privado.

La representante gubernamental declaró que con respecto al sistema autónomo de relaciones entre los empleados y el empleador era esencial lograr «la confianza y el apoyo de la población» tal como se prevé en el artículo 12 de la Ley de Reforma de la Administración Pública. Aún no se ha alcanzado «la confianza y el apoyo de la población» y el Gobierno tiene que continuar examinando cuidadosamente esta cuestión. El Gobierno debería esforzarse por mantener buenas relaciones con las organizaciones de empleados y perseguir el entendimiento mutuo mediante el diálogo sobre varias cuestiones incluido el sistema de relaciones laborales autónomo. La oradora reiteró los antecedentes especiales del servicio de bomberos en el Japón. El personal de extinción de incendios no goza del derecho de sindicación porque dichos servicios son considerados de una naturaleza similar a la policía. El servicio ha sido históricamente parte del sistema policial y ha desempeñado un papel importante en las situaciones de emergencia. También reiteró la utilidad del sistema FDPC, un mecanismo compensatorio de la ausencia del derecho de sindicación. También hizo referencia a medidas efectivas adoptadas por el Gobierno, además del FDPC, para eliminar el acoso en las centrales de bomberos. Actualmente se formulan consideraciones para mejorar el funcionamiento de dicho sistema. El Gobierno ha estado participando en un diálogo social con representantes de los bomberos, representantes de los trabajadores, por ejemplo de la JICHIRO, y representantes de los empleadores en cuanto al FDPC y continuará de manera regular este diálogo social en relación al mismo.

Los miembros trabajadores reiteraron que al personal de los servicios de extinción de incendios y al personal de prisiones se les sigue negando su derecho más fundamental de afiliarse a un sindicato o a constituirlo. También se imponen graves limitaciones a los derechos básicos de los trabajadores del sector público y no existe ningún sistema autónomo de relaciones entre trabajadores y empleadores. El Gobierno no ha hecho distingos entre los empleados que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y los trabajadores que desempeñan servicios esenciales, a los que habría que reconocer garantías de compensación si su derecho a huelga se limitara legítimamente, y todos los demás empleados de los servicios públicos que debieran poder ejercer el derecho de huelga. El Gobierno parece creer que las instituciones establecidas para representar los intereses de los trabajadores constituyen medidas de compensación adecuadas. No obstante, esas instituciones carecen de autonomía e independencia y por tanto no son suficientes para impulsar los derechos colectivos y los intereses de los trabajadores. La legislación y la práctica del Japón no están en conformidad con el Convenio. Los miembros trabajadores deploraron el hecho de que no se hayan realizado progresos significativos sobre estas cuestiones y esperan que el Gobierno tome por fin las medidas necesarias para velar por que el personal de extinción de incendios y el personal de prisiones puedan constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a ellas. Es urgente que el Gobierno entable consultas sujetas a un calendario con los interlocutores sociales con el fin de establecer un sistema autónomo de relaciones entre trabajadores y empleadores que asegure los derechos laborales básicos a los empleados del sector público. Este proceso debe completarse en el curso de los dos próximos años. El Gobierno deberá informar sobre sus progresos a la Comisión de Expertos para 2020. Los trabajadores del sector público que no ejerzan funciones de autoridad en nombre del Estado y que no trabajen en servicios esenciales en el sentido estricto del término deben poder ejercer el derecho de huelga y el de realizar acciones colectivas sin exponerse a ser sancionados. Los procedimientos de la NPA están viciados y se deben revisar en consulta con los interlocutores sociales para conseguir procedimientos de conciliación y arbitraje rápidos e imparciales en los que confíen las partes. Los miembros trabajadores expresaron la esperanza de que el Gobierno considere este debate como una importante oportunidad para asegurar la aplicación efectiva de este Convenio fundamental de una vez por todas. Esto exige el compromiso real del Gobierno de entablar con sus interlocutores sociales un diálogo encaminado a conseguir progresos tangibles. El Gobierno debe cumplir sus obligaciones e informar sobre las medidas adoptadas a este efecto en su próxima memoria. Los miembros trabajadores exhortaron al Gobierno a aceptar una misión de contactos directos de la OIT que dé apoyo a los progresos realizados y los evalúe.

Los miembros empleadores recordaron la divergencia de opiniones en relación con el derecho de huelga y el impacto que ello tiene en la discusión del caso. Los comentarios de la Comisión de Expertos sobre el derecho de huelga de quienes trabajan en los servicios esenciales y sobre las cuestiones conexas se sitúan fuera del campo de aplicación de las disposiciones expresas de los convenios. Corresponde al Gobierno regular en el ámbito nacional. Dada la restricción al derecho de sindicación de los bomberos, el Gobierno estableció el sistema FDPC como un régimen compensatorio. En algunas intervenciones se ha puesto en entredicho la eficacia de este sistema. A la luz de las críticas de los sindicatos al funcionamiento del sistema, los miembros empleadores entienden que el Gobierno proyecta una nueva iniciativa que incluye estudios de investigación sobre el funcionamiento del sistema. El Gobierno debe adoptar esas medidas y comunicar información al respecto a tiempo para su examen por la Comisión de Expertos. Por último, con respecto a los funcionarios de prisiones, puede argumentarse que, por la naturaleza de sus funciones, los funcionarios de prisiones son parte de la policía, puesto que son responsables de la seguridad interna del Estado, con lo cual están comprendidos en el artículo 9 del Convenio. Los miembros empleadores señalaron que se requiere más información. Si bien algunas categorías pueden considerarse como policía, otras no. Alentaron al Gobierno a que dé la debida consideración a la situación de aquellos funcionarios de prisiones exentos de la plena aplicación del Convenio y lo animaron a que comunique información, antes de la próxima reunión, acerca del régimen compensatorio que permite una participación de los funcionarios. Los miembros empleadores expresaron su satisfacción por la constructiva actitud y el declarado compromiso del Gobierno para avanzar en esta cuestión y aguardaron con interés más información.

Conclusiones

La Comisión tomó nota de la información proporcionada por la representante gubernamental y de la discusión que tuvo lugar a continuación.

La Comisión tomó nota, por un lado, de la información presentada por el Gobierno, según la cual, se llevó a cabo un estudio especial en enero de 2018 para detectar problemas relativos al funcionamiento del sistema de comités del personal de extinción de incendios y se ha consultado en varias ocasiones desde marzo de 2018 a los trabajadores y empleadores al respecto y, por otro lado, del compromiso del Gobierno de elaborar un plan para mejorar el funcionamiento de dichos comités en consulta continua con los empleadores y los trabajadores.

La Comisión observó con preocupación que hace décadas que en los comentarios de la Comisión de Expertos se hace referencia a discrepancias entre la legislación y la práctica en lo referente al derecho de los bomberos y los funcionarios de prisiones de constituir los sindicatos que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estos. La Comisión señaló la falta de progresos significativos a la hora de tomar medidas necesarias en relación al sistema autónomo de relaciones entre trabajadores y empleadores.

Teniendo en cuenta la información presentada por el Gobierno y la discusión que se entabló seguidamente, la Comisión pidió al Gobierno a que:

examine detenidamente, en consulta con los interlocutores sociales, el sistema autónomo de relaciones entre trabajadores y empleadores, tomando en consideración las declaraciones del Gobierno sobre las distintas cuestiones que entraña;

aporte información sobre la iniciativa mencionada anteriormente destinada a detectar problemas relativos al funcionamiento del sistema de comités del personal de extinción de incendios y acerca de las medidas que se han adoptado a raíz de dicha iniciativa;

celebre consultas con los interlocutores sociales a escala nacional sobre la opinión del Gobierno de que debe considerarse que los bomberos son policías y sobre en qué medida este punto de vista se ajusta a la aplicación del Convenio, y suministre información sobre el resultado de estas consultas;

evalúe, en consulta con los interlocutores sociales, qué categorías de funcionarios penitenciarios puede considerarse que pertenecen a la policía, y por lo tanto están excluidas del derecho de sindicación, y cuáles puede considerarse que no pertenecen a la policía, y por lo tanto gozan del derecho de sindicación, y

examine, en consulta con los interlocutores sociales, si los procedimientos de la Autoridad Nacional del Personal ofrecen un mecanismo rápido e imparcial de conciliación y arbitraje.

La Comisión instó al Gobierno a que elabore, en colaboración con los interlocutores sociales, un plan de acción sujeto a un calendario para aplicar estas recomendaciones e informe al respecto a la Comisión de Expertos antes de su próxima reunión en noviembre de 2018.

La representante gubernamental indicó que, en relación al sistema de relaciones entre trabajadores y empleadores, en virtud del artículo 12 de la Ley de Reforma de la Administración Pública, el Gobierno no podía tomar ninguna medida a fin de establecer un sistema autónomo de relaciones entre trabajadores y empleadores a menos que el pueblo del Japón confiara en que ello era necesario. Dado que dicha confianza no se ha materializado en la actualidad, el Gobierno debe de ser cauteloso al respecto. El Gobierno, como empleador, se comprometió a participar en un esfuerzo continuo para mantener las condiciones de trabajo adecuadas de los empleados de la administración pública en el sistema actual. También indicó que el Gobierno mejorará el funcionamiento del sistema FDPC como alternativa al otorgamiento del derecho de sindicación.

Caso individual (CAS) - Discusión: 2008, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

El Gobierno comunicó por escrito una descripción en forma de organigrama del sistema, compuesto de «facilitadores de enlace», de la comisión del personal de extinción de incendios y el jefe de brigada. Los facilitadores de enlace, figura introducida recientemente, presentan las opiniones del personal a la comisión y proporcionan explicaciones complementarias a las opiniones presentadas. Las opiniones pueden referirse a los salarios, horas de trabajo, condiciones de trabajo, bienestar, vestimenta de protección y equipamiento del personal. La comisión está compuesta por un presidente y generalmente ocho miembros designados por el jefe de brigada, la mitad de los cuales son designados a propuesta del personal. El jefe de brigada es informado del resultado de las discusiones en la comisión, debiendo esforzarse en cada caso de prestar suma atención a los resultados del debate. Un nuevo proceso garantiza que los resultados de las discusiones de la comisión sean comunicados a su vez al personal y a los facilitadores de enlace, que podrán formular comentarios sobre el procedimiento y las opiniones de la comisión.

Un representante gubernamental del Japón indicó ante la Comisión la postura de su Gobierno con respecto a las observaciones de la Comisión de Expertos sobre la aplicación del Convenio. El Gobierno elaboró un proyecto de ley que definía los principios fundamentales y la política básica de la reforma de la administración pública, a partir de las deliberaciones con los sindicatos y las organizaciones de trabajadores, presentado al Parlamento el 4 de abril de 2008. El proyecto de ley había sido aprobado por la Cámara de Representantes, con enmiendas, el 29 de mayo de 2008, y actualmente se examinaba en la Cámara de Diputados.

En cuanto a los derechos laborales básicos de los funcionarios públicos, el proyecto de ley prevé que el Gobierno presente un panorama general de la reforma, incluidos los costos y los beneficios, en caso de ampliarse las categorías de funcionarios públicos que tengan derecho a concluir convenios colectivos, y que adopte medidas para establecer un sistema de relaciones de trabajadores y empleadores que sea comprendido por todos, transparente y autónomo. Este fue el resultado de las enmiendas parciales al proyecto de ley original, basado en el informe de la Comisión Especial de Examen, cuyos miembros tenían conocimiento de la experiencia con sindicatos y con las organizaciones de trabajadores pertinentes, y en el informe del Grupo Consultivo para la Reforma amplia del sistema de la función pública, que estaba integrado por intelectuales y un representante sindical. El Gobierno hará un examen detallado tras la adopción del proyecto de ley y seguirá redoblando esfuerzos para promover la reforma del sistema de la administración pública, incluido un examen del derecho a concluir convenios colectivos, basándose en el postulado de que la coordinación y el intercambio sincero de opiniones es un factor necesario. El orador indicó que el Gobierno agradecería que la OIT reconociera su política básica mientras espera que concluyan las consultas nacionales.

En lo concerniente al derecho del personal de extinción de incendios a constituir sindicatos, recordó que el Japón había ratificado el Convenio en 1965, en base a las conclusiones del Comité de Libertad Sindical, que indicó en dos ocasiones que esta cuestión no planteaba problemas para la aplicación de dicho convenio en cuanto a los servicios de extinción de incendios, asimilando estos servicios a las fuerzas policiales. Mientras tanto, el informe de la Comisión Especial de Examen había proporcionado argumentos a la discusión sobre si debería o no otorgarse el derecho de sindicación al personal de extinción de incendios. En 1996, estableció el Sistema de comisiones del personal de extinción de incendios para garantizar la participación de dicho personal en las decisiones sobre las condiciones laborales y para proteger sus derechos. El sistema se basa en la Ley de Organización de la Extinción de Incendios y en el acuerdo entre el Gobierno y todos los Sindicatos de Trabajadores de Prefecturas y Municipios de Japón (JICHIRO).

Asimismo, el orador señaló que el Gobierno siguió introduciendo mejoras en el sistema. En 2006, el Comité de Libertad Sindical acogió con beneplácito la introducción, en 2005, del sistema de facilitadores de enlace. El Gobierno reconocía la importancia del Comité del Personal de Extinción de Incendios, que había contribuido de manera sustancial a mejorar las condiciones laborales, y estaba decidido a facilitar la continuidad de su funcionamiento. Respecto al sistema mejorado, el orador pidió a los presentes que consultaran las cifras contenidas en el documento D.11 adjunto por el Gobierno.

Los miembros trabajadores indicaron que este caso se refiere al reconocimiento de los derechos fundamentales de los sindicatos en el sector público del Japón. La Comisión de Expertos reitera desde hace muchos años los mismos comentarios sobre el sistema que prevalece en la función pública japonesa y, principalmente, la necesidad de reconocer el derecho de sindicación a los trabajadores del sector público como al personal de la lucha contra incendios. El Gobierno les niega este derecho alegando que ejercen funciones equivalentes a las de la policía y, por consiguiente, quedan excluidos de la aplicación del Convenio núm. 87. Pese a que hace diez años se creó un sistema de comités del personal de extinción de incendios y de «facilitadores de enlace» que, se ocupan de mantener informado al personal, tras realizarse una serie de encuestas al respecto, se ha demostrado que la labor que desempeñan estos comités es limitada. Además, la Comisión de Expertos recuerda desde hace treinta y cinco años que el personal de servicios de extinción de incendios no puede ser excluido del Convenio núm. 87.

Los miembros trabajadores recordaron que la Comisión de Expertos formuló una segunda crítica relativa a la prohibición general de convocar huelgas en la administración pública japonesa dado que no se conforma con lo reiterado desde hace más de treinta años en el sentido de que tanto los trabajadores asalariados del sector público como los del sector privado, con excepción de los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o de los empleados en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, deben poder ejercer el derecho de huelga. No obstante, estos últimos deberían beneficiarse de garantías compensatorias adecuadas que les permitan defender sus intereses, especialmente de procedimientos de conciliación adecuados.

Los miembros trabajadores plantearon otra cuestión relativa a las lagunas del sistema de relaciones profesionales del Japón, a saber, la capacidad muy limitada que tienen los funcionarios para entablar negociaciones colectivas, especialmente en materia de fijación de salarios.

Los miembros trabajadores subrayaron la pasividad del Gobierno respecto a todos los puntos mencionados, una pasividad que remonta a varias decenas de años, ya que la primera conclusión en la que se establecía que el sistema japonés de relaciones profesionales no estaba en conformidad con las disposiciones del Convenio núm. 87 se formula en el informe Dreyer, de agosto de 1965. Además, tanto el Comité de Libertad Sindical como la Comisión han examinado esta cuestión en varias ocasiones sin que se haya observado progreso alguno.

Los miembros trabajadores que, a fines de 2005, se modificó el enfoque del Gobierno respecto a esta cuestión al adoptarse una política fundamental de reforma administrativa en la que se incluía una revisión de las relaciones profesionales y de los derechos fundamentales del trabajo en el sector público. El proyecto de ley, que se debate actualmente en el Parlamento, fue modificado tras las presiones de los sindicatos y los partidos políticos. Este proyecto de ley por el que se establece el derecho de negociación colectiva constituye un avance, pero sigue siendo insuficiente en la medida en que no se trata ni el derecho de sindicación del personal de la lucha contra incendios ni el reconocimiento del derecho de huelga de los funcionarios públicos.

Los miembros trabajadores observaron que un país desarrollado como Japón no puede, de manera razonable, alegar obstáculos de orden económico, social o político para no dar pleno cumplimiento al Convenio.

Los miembros empleadores recordaron que este caso se refiere a tres elementos en relación con el Convenio: la denegación del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios; la prohibición del derecho a la huelga de los funcionarios públicos; y la reforma de la función pública. Cuando este caso se trató en 2001 se refirió solamente a las dos primeras cuestiones. El informe de la Comisión de Expertos de 2006 puso en evidencia progresos en algunos temas.

Este caso difiere respecto a muchos casos tratados ante la Comisión porque se relaciona con trabajadores del sector público. Esta Comisión se ocupó de casos relativos a empleados públicos en el pasado, tales como los casos de Camboya, Etiopía y Turquía en 2007. Hay tres aspectos en que los empleados públicos se diferencian de los del sector privado: el empleador no puede ser declarado en quiebra ni, bajo ninguna circunstancia, abandonar involuntariamente la actividad; en muchos casos, a los funcionarios públicos se les prohíbe la huelga, pero esto difiere mucho de un país a otro.

Los miembros empleadores recordaron que hay excepciones especiales en el Convenio para algunos funcionarios públicos, previstas en el artículo 9. Además, el Convenio establece una disposición respecto a la exclusión de las fuerzas armadas y la policía por razones fundadas. La interpretación de la Comisión de Expertos es más restrictiva que la realizada por el Gobierno del Japón, que puede basarse en las circunstancias históricas de la ratificación del Convenio y la concepción tradicional del personal de lucha contra incendios en Japón. Sin embargo, los miembros empleadores no comparten la posición del Gobierno.

En 2001, los miembros empleadores señalaron que no se había alcanzado la plena libertad sindical. Se reconoció, sin embargo, que el Gobierno había tomado medidas para remediar la situación.

El derecho fundamental de sindicación sin injerencia del Gobierno no puede verse comprometido en Japón. En consecuencia, los miembros empleadores se felicitan que el Gobierno haya informado a la Comisión sobre nuevas y positivas iniciativas en materia legislativa.

Además, los miembros empleadores subrayaron que durante las discusiones para adoptar el Convenio, se debatió largamente sobre la cuestión de si debía incluirse un párrafo sobre el derecho de huelga. Se decidió que el Convenio no incluiría tal disposición y fue adoptado y ratificado en ese sentido. Los miembros empleadores son conscientes de que la Comisión de Expertos trató durante muchos años de modificar el sentido de la decisión original de manera que el derecho de huelga pudiera derivarse. Los miembros empleadores consideran que ésta no es una interpretación correcta.

En opinión de los miembros empleadores, la cuestión de si los funcionarios públicos tienen derecho a la huelga debe determinarse a nivel nacional. No tienen problemas con la decisión de la Corte Suprema del Japón que confirmó la constitucionalidad de la prohibición de realizar huelgas por parte de los funcionarios públicos. El derecho de huelga de los funcionarios públicos no puede ser regulado por esta Comisión.

Los miembros empleadores señalaron que en todo el mundo los gobiernos y los empleadores públicos han reestructurado la función pública. Se trata de una manera de mejorar la función pública y hacerla más eficaz. Pero no puede decirse que estos intentos hayan sido precisamente una violación del Convenio. El proceso de reforma tendiente a poner el sector público en conformidad con el Convenio tuvo un papel esencial. En 2001, esta Comisión urgió al Gobierno a que realice esfuerzos para alentar el diálogo social con los sindicatos pertinentes. El proceso de reforma de la función pública que tuvo lugar desde entonces incluyó a representantes de los sindicatos. Sólo porque los sindicatos que participan en las discusiones de esta Comisión no hayan estado involucrados no significa que otros sindicatos no hayan participado de la reforma. Los miembros empleadores consideraron que es favorable para todas las partes, incluyendo la sociedad japonesa tomada en su conjunto, incluir a los sindicatos en el proceso de reforma. Un diálogo social genuino en el sector público es un medio bien establecido para apoyar tales reformas.

Los miembros empleadores señalaron que la nueva reforma en Japón aparentemente trata sobre la creación de un nuevo sistema de negociación para el personal de lucha contra incendios y solicitaron al Gobierno que procedan en tal sentido. Al mismo tiempo que el Gobierno cimienta un nuevo sistema de negociación, debe continuar la reforma de manera tal que exista, en términos legales, el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios sin injerencia de las autoridades.

El miembro trabajador del Japón reiteró que los derechos laborales fundamentales de los trabajadores del sector público están severamente restringidos en su país, lo que constituye una violación del Convenio. Lo anterior ha sido repetidamente señalado por el Comité de Libertad Sindical, por la Comisión de Expertos, y por la Comisión de Investigación y Conciliación en materia de Libertad Sindical, en 1965. El Gobierno ha ignorando constantemente las recomendaciones que le fueron formuladas sin tomar medidas correctivas.

En virtud del sistema establecido para inscribir a las organizaciones de trabajadores en el registro de sindicatos, a los trabajadores del sector público no se les reconoce el derecho a afiliarse a un sindicato que no pertenezca al Ministerio o a la unidad administrativa en que trabajan. La legislación prohíbe al personal de extinción de incendios y al personal penitenciario constituir sindicatos, una restricción importante del derecho de sindicación. El Gobierno reitera que se desplegarán esfuerzos para mejorar las condiciones de trabajo del personal de extinción de incendios a través del buen funcionamiento de la Comisión del Personal de Extinción de Incendios. Si bien dicha Comisión podría considerarse una forma de consulta entre dirección y trabajadores, no equivale a reconocer el derecho de sindicación de estos trabajadores. De todos los países que integran la OCDE, el Japón es el único que no reconoce a estos trabajadores el derecho de sindicación.

También ha habido otro caso de prácticas desleales, esta vez en el caso del personal docente, el cual se declaró en huelga en enero de 2008. Las recomendaciones formuladas por la Comisión del Personal referentes al aumento de sus remuneraciones, que pretendía compensar la restricción del ejercicio de sus derechos fundamentales en el curso de los últimos nueve años, no se concretaron debido a la crítica situación de las finanzas públicas. Luego de que el sindicato aceptara una reducción de las remuneraciones del orden del 10 por ciento por un período acordado de dos años, el Gobierno rompió unilateralmente la promesa hecha al sindicato e impuso otra reducción salarial por un período de cuatro años, a partir de 2008. Cuando el Sindicato de Docentes de Hokkaido se declaró en huelga por una hora en signo de protesta, se adoptaron de inmediato medidas disciplinarias en virtud de la ley local que rige la administración pública, en contra de todos los que participaron en la huelga (más de 10.000 profesores). El caso en cuestión muestra claramente la falta de recursos necesarios para compensar la reducción salarial unilateral impuesta a los trabajadores de la administración pública, así como el deficiente funcionamiento del mecanismo compensatorio dado que, por motivos presupuestarios, las entidades locales autónomas ignoraron el funcionamiento de la Comisión del Personal.

En vista de que en los planes gubernamentales de reforma de la administración pública se mantiene la restricción de los derechos laborales fundamentales, en febrero de 2002, su organización, junto con la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), actualmente Confederación Sindical Internacional (CSI), y otras organizaciones internacionales presentaron una queja ante el Comité de Libertad Sindical contra el Gobierno del Japón por el no reconocimiento del derecho de sindicación a los trabajadores de la administración pública, de conformidad con los Convenios núms. 87 y 98 (caso núm. 2177). El Comité de Libertad Sindical formuló recomendaciones encaminadas a subsanar esta situación en tres ocasiones — noviembre de 2002, junio de 2003 y marzo de 2006.

En 2006, el Gobierno estableció una Comisión Especial de Examen y permitió la participación de los representantes sindicales. En octubre de 2007, dicha Comisión presentó su informe, en el cual se concluía que el sistema existente debía modificarse de modo que los trabajadores y la dirección pudieran determinar de manera autónoma las condiciones de trabajo, y que debía reconocerse el derecho de concluir convenios colectivos a determinadas categorías de personal administrativo no operativo. Aunque estas conclusiones parecen insuficientes a la luz de lo dispuesto en el Convenio núm. 87, su organización de los trabajadores considera que tal vez constituyan un primer paso hacia la reforma, y pide que sean aplicadas.

No obstante, el Gobierno sometió al Parlamento un proyecto de ley que desnaturaliza por completo la conclusión adoptada por la Comisión Especial de Examen. El proyecto de ley sobre la reforma de la administración pública prevé que el Gobierno examine con mayor detenimiento la cuestión de los derechos fundamentales de los trabajadores de la administración pública, para dejar margen a que se mantenga la situación actual. Las solicitudes de enmienda del proyecto de ley, formuladas por las organizaciones de trabajadores y los partidos de la oposición se aceptaron con reticencia. La frase «examinar con mayor detenimiento» se sustituyó por la frase «adoptar medidas para la creación de un sistema autónomo de relaciones entre la dirección y los trabajadores». Es evidente que las reiteradas recomendaciones formuladas por los mecanismos de control de la OIT ejercieron presión sobre el Gobierno. El proyecto de ley enmendado fue examinado por la Cámara Baja el 28 de mayo y ahora está siendo examinado en la Cámara Alta. La orientación del proyecto de ley enmendado constituye un pequeño paso adelante, pero positivo. El Ministro responsable declaró en el Parlamento que en un plazo de tres años se presentaría otro proyecto de reforma que prevé el establecimiento de un sistema autónomo de relaciones laborales. Tras su aprobación parlamentaria, el Gobierno deberá designar sin demora un órgano competente encargado de dar forma a dicho sistema. Su organización insta al Gobierno a que se comprometa a establecer sin dilación un sistema autónomo de relaciones laborales basado en el principio de la libertad sindical y a designar un órgano competente que cuente con representación sindical y actúe de buena fe.

El representante gubernamental del Japón declaró que la reforma de la administración pública es una cuestión importante, que debería examinarse sin demora habida cuenta del gran interés público en el empleo en la administración pública. El proyecto de ley que prevé la reforma de la administración pública, basado en el examen del derecho a concertar convenios colectivos, y en los informes del Comité Especial de Examen y del Grupo Consultivo, que hacen referencia a la experiencia de los miembros en el ámbito de los sindicatos y organizaciones de trabajadores pertinentes. La reforma de la administración pública está en curso con los interlocutores sociales interesados. Tras intensos debates celebrados en el Parlamento, se introdujeron enmiendas parciales al proyecto de ley. Como consecuencia de las enmiendas, el proyecto de ley establece que el Gobierno del Japón deberá presentar a la población un panorama general y completo de la reforma, incluidos los costos y beneficios en caso de ampliarse el número de empleados de la administración pública que tienen derecho a concertar convenios colectivos y tomar medidas para que el sistema de relaciones entre empleadores y trabajadores transparente y autónomo sea comprendido por toda la población. El Gobierno del Japón, en colaboración con los interlocutores sociales, decidirá sobre las medidas legislativas necesarias aproximadamente unos tres años después de promulgarse la ley, sobre la base de intercambios de opiniones y consultado con todas las partes interesadas. El diálogo social será fundamental en todas las fases para conseguir una reforma satisfactoria de la administración pública.

En relación con el derecho de sindicación del personal de extinción de incendios, el Gobierno del Japón estableció la Comisión del Personal de Extinción de Incendios, basada en el acuerdo concluido con el Sindicato de Trabajadores Prefectorales y Municipales del Japón (JICHIRO), sindicato que agrupa a los trabajadores locales de la administración pública. Asimismo, mediante el establecimiento, en 2005, de un sistema de «facilitadores de enlace », el porcentaje de opiniones presentadas por medio del facilitador de enlace pasó de 52,9 por ciento en 2005 a 78,6 por ciento en 2007. Asimismo, el porcentaje de sedes y cuarteles que comunicaron al personal y a los facilitadores de enlace los resultados y explicaron los motivos de las deliberaciones, pasó de 48,4 por ciento en 2005 a 73,9 por ciento en 2007.

El representante gubernamental puso de relieve que su Gobierno, constantemente comprometido a seguir mejorando el buen funcionamiento del sistema del personal de extinción de incendios, está decidido a mejorar mediante el intercambio de opiniones con los sindicatos de trabajadores las condiciones de trabajo de dicho personal.

Los miembros trabajadores recordaron que la cuestión del respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores en el sector público del Japón se plantea desde 1965, y se examinó en el seno de los órganos de control de la OIT en numerosas ocasiones. El Gobierno ha presentado finalmente un proyecto de ley de reforma de la función pública que se discute actualmente en el Parlamento. Los miembros trabajadores consideran que el proyecto debe adoptarse puesto que permitiría reconocer el derecho de negociación colectiva a los funcionarios e instituir un sistema autónomo de relaciones profesionales en el sector público. Sin embargo, dicho proyecto de ley debe ser completado de urgencia por disposiciones que prevean el reconocimiento del derecho de huelga a los funcionarios y el derecho de organización de los bomberos. Los miembros trabajadores solicitaron al Gobierno iniciar inmediatamente las discusiones con los sindicatos sobre las reformas suplementarias y desean que la OIT proporcione a este respecto la asistencia técnica necesaria. Los funcionarios japoneses no deberían esperar décadas para que se concrete la puesta en práctica de las recomendaciones de la Comisión de Expertos y del Comité de Libertad Sindical.

Los miembros empleadores expresaron su aprecio por los esfuerzos del Gobierno para tratar la cuestión de la reforma de la función pública mediante el intercambio de opiniones con los sindicatos interesados. Se complacen del progreso para adoptar un proyecto de ley que modifica la Ley de la Función Pública basado en discusiones con los sindicatos. Es necesario que las partes involucradas discutan además sobre el problema de los derechos laborales de los funcionarios públicos.

Los miembros empleadores solicitaron al Gobierno que se distinga entre el proceso de establecer un nuevo sistema de negociación para el personal de lucha contra incendios del reconocimiento de su libertad sindical. A este respecto, los miembros empleadores exhortaron al reconocimiento de facto del sindicato de lucha contra incendios por parte del Gobierno, para completar las consultas y negociaciones. Se solicitó también al Gobierno que continúe como la reforma de modo que se reconozca el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios.

Conclusiones

La Comisión tomó nota de las informaciones escritas y orales del representante gubernamental y de la discusión que tuvo lugar a continuación.

La Comisión observó que los comentarios de la Comisión de Expertos se referían al derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios y a los derechos de las organizaciones de funcionarios públicos.

La Comisión tomó nota de la declaración del Gobierno según la cual el proyecto de reforma del servicio civil se encuentra actualmente ante la Dieta, sobre la base de las recomendaciones del Comité Especial de Examen. El Gobierno declaró su compromiso con un diálogo franco y pleno con los interlocutores sociales concernidos en el tema de los derechos fundamentales de los funcionarios públicos. En lo que respecta al personal de extinción de incendios, el Gobierno recordó las medidas especiales tomadas en acuerdo con los sindicatos de trabajadores municipales para instituir el sistema de comités de personal de extinción de incendios y la reciente inclusión de facilitadores de enlace.

La Comisión apreció las medidas adoptadas por el Gobierno en los últimos años para asegurar consultas plenas y significativas con los interlocutores sociales concernidos por la cuestión del reconocimiento de los derechos fundamentales en el trabajo de los empleados públicos en el contexto de la reforma del servicio civil. La Comisión alentó al Gobierno a que mantuviera este enfoque favorable a un diálogo social pleno y abierto a efectos de la elaboración de nuevos textos necesarios para garantizar la plena aplicación del Convenio en la legislación y en la práctica. A este respecto la Comisión recordó la necesidad de asegurar los derechos consagrados en el Convenio núm. 87 a los funcionarios públicos y de garantizar el derecho de sindicación del personal de la lucha contra incendios sin injerencia de las autoridades públicas. La Comisión alentó al Gobierno a que entre tanto que procediera al reconocimiento de facto de la organización de bomberos para que pueda participar en las consultas y negociaciones pertinentes. La Comisión confió en que el Gobierno estaría en un futuro próximo en condiciones de facilitar informaciones detalladas a la Comisión de Expertos sobre medidas tangibles destinadas a garantizar el pleno respeto del Convenio para todos los trabajadores.

Caso individual (CAS) - Discusión: 2001, Publicación: 89ª reunión CIT (2001)

Un representante gubernamental explicó la postura de su Gobierno respecto a la observación de la Comisión de Expertos sobre la aplicación del Convenio núm. 87. Respecto al tema del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios, este asunto se resolvió a través de la introducción del sistema de comités de personal de lucha contra incendios que fue recibido con satisfacción por esta Comisión durante la 82.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. Basándose en ese sistema, el proyecto de ley para enmendar la ley de organización para la lucha contra incendios (Fire Defence Organization Law) fue aprobado de forma unánime por la Diet el 20 de octubre de 1995, y entró en vigor el 1.o de octubre de 1996.

El trabajo de estos comités de personal de lucha contra incendios consiste en discutir las opiniones expresadas por el personal de lucha contra incendios respecto a sus condiciones de trabajo u otros asuntos. Los resultados de estas discusiones luego se entregan al jefe del cuartel de bomberos. Estos comités fueron establecidos el 1.o de abril de 1997 en todos los 923 cuarteles de bomberos. Hasta ahora han trabajado de acuerdo con el objetivo de la ley. Al menos la mitad de los miembros de comités de personal de lucha contra incendios tienen que ser nombrados por recomendación del personal de lucha contra incendios. A finales de marzo de 2000 casi el 90 por ciento de los puestos de miembros del comité estaban ocupados por personal general que no ocupa puestos administrativos. Durante el año fiscal 1998-1999, los comités discutieron aproximadamente 10.500 opiniones respecto a las condiciones de trabajo y otros asuntos relacionados. Alrededor del 40 por ciento de esas opiniones, tratando por ejemplo la concesión de becas para adquirir calificaciones, la instalación de salas de reposo, la introducción de ropas de trabajo incombustibles, etc., fueron consideradas apropiadas para su adopción. Tomando esto en consideración, los comités de personal de lucha contra incendios han estado trabajando bien para mejorar sus condiciones de trabajo. Indicó que su Gobierno sigue esforzándose de cara a un funcionamiento gradual y firme de este sistema, en colaboración con las partes interesadas, por ejemplo, las organizaciones de trabajadores, los cuarteles de bomberos, etc. Respecto a la prohibición del derecho de huelga a los funcionarios públicos, su Gobierno considera que se trata de imponer una sanción en virtud de una ley que la Corte Suprema considera que está en conformidad con la Constitución japonesa. Su Gobierno es consciente de las observaciones hechas por la Comisión de Expertos respecto a la imposición de sanciones para perseguir las huelgas. Su Gobierno ha estado aplicando la ley de acuerdo con esto. El Gobierno intentará continuar haciendo este esfuerzo y proporcionar toda la información que pueda, teniendo en consideración la última observación de la Comisión de Expertos.

Por último el representante gubernamental comentó brevemente un nuevo movimiento en el sistema japonés de la función pública. El Gobierno está considerando un proyecto de reforma del servicio público en base a las "líneas generales para la reforma administrativa" decididas por el gabinete en diciembre de 2000. El propósito de esta reforma es cambiar algunos aspectos de la actitud de los funcionarios públicos, tales como el corporativismo, la dependencia de las autoridades, la excesiva confianza en los precedentes y la falta de sentido de servicio, que han sido objeto de graves críticas por parte de los usuarios. De ahí que la reforma intente hacer posible que los funcionarios públicos trabajen con orgullo como grupo de expertos. El "marco de la reforma de la función pública", hecho público el 27 de marzo de 2001 por la Oficina a cargo, dentro del Gobierno indica las principales directrices de la reforma como: el establecimiento de un sistema de remuneración que refleje de forma apropiada la capacidad y trabajo de los funcionarios, el acceso a puestos en base a las capacidades personales, la puesta a punto de un nuevo sistema de evaluación que sea transparente, abierto a la concertación, etc. Como todavía nada es definitivo respecto al contenido de la reforma, el Gobierno no está en posición de presentar información sustancial alguna a la OIT. Sin embargo, el Gobierno está preparado para proporcionar a la OIT información sobre cualquier progreso concreto que se realice.

Los miembros empleadores indicaron que esta Comisión trató el tema de la denegación del derecho de sindicación de los bomberos en varias ocasiones desde los años ochenta hasta los noventa. La última vez que la Comisión trató este caso en 1995, el Gobierno indicó que serían establecidos comités de bomberos en las centrales de lucha contra incendio. Estas medidas habían sido recibidas con satisfacción por la Comisión por considerarlas una forma de progreso. Sin embargo, la Comisión también indicó en aquel momento que la libertad sindical plena no había sido alcanzada, sino que más bien se habían dado pasos adelante con vistas a lograrla. Ahora las organizaciones de trabajadores interesadas señalan que el sistema no funciona satisfactoriamente. Dado que el representante gubernamental indicó que otras medidas están siendo tomadas, los miembros empleadores lo instaron a hacerlo prontamente. La situación actual no es ideal y es necesario que el Gobierno suministre más información a la Comisión de Expertos sobre las medidas adoptadas para cambiar esta situación. En cuanto a la limitación del derecho de huelga de los funcionarios públicos, incluidos los docentes de la educación pública, los miembros empleadores señalaron que el Gobierno ha formulado una distinción entre dos categorías de empleados. Indicó que el derecho de huelga está prohibido para los empleados públicos nacionales mientras que ese derecho se garantiza para los que no son empleados públicos nacionales. Sin embargo, los miembros empleadores consideraron que la Comisión de Expertos no debe hacer comentarios sobre este tema ya que piensan que el Convenio no trata del derecho de huelga. Además, opinaron que la prohibición del derecho de huelga para los docentes está totalmente justificada ya que el sector docente constituye un servicio esencial. En cuanto a las garantías compensatorias para el personal hospitalario, los miembros empleadores estiman que no hay necesidad de otorgar tales garantías: en efecto, los miembros empleadores no aceptan el hecho de que tales garantías compensatorias sean una exigencia para los trabajadores cuyo derecho de huelga está restringido.

Los miembros trabajadores declararon que también hubieran querido que este año se debatiera la aplicación del Convenio núm. 29 en el Japón, pero que desgraciadamente no fue posible llegar a una decisión consensuada con los miembros empleadores sobre este punto. No obstante, de no producirse mejoras en el futuro, este aspecto deberá ser examinado nuevamente. Señalaron que las violaciones al Convenio núm. 87 en el Japón son muy graves y que es necesario entablar un diálogo con el Gobierno al respecto. En efecto, a pesar de las observaciones formuladas por la Comisión de Expertos desde hace varios años, el Gobierno no ha tomado aún auténticas medidas para garantizar la libertad sindical de los trabajadores cualquiera sea su sector de actividad. Este caso además ya fue discutido por la Comisión en 1995. En lo que se refiere a la denegación del derecho de sindicación al personal de lucha contra incendio, procede celebrar el establecimiento en dicho sector de comités de personal. Ello constituye un progreso en vistas al fortalecimiento del diálogo con las autoridades como lo muestra la encuesta de todos los Sindicatos de Trabajadores Municipales y Prefecturales del Japón (JICHIRO) y el Consejo Nacional de Bomberos (ZENSHYOKYO). Sin embargo, los progresos deben continuar principalmente porque estos comités no funcionan todavía en todo el país. El objetivo es el de crear circunstancias a favor de la garantía del derecho que tienen los bomberos a organizarse. Con respecto a la prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos, la Comisión de Expertos recordó que: "la prohibición del derecho de huelga en la función pública debería limitarse a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado". En este sentido, la interpretación del Gobierno japonés del concepto de servicios esenciales es mucho más amplia que la dada por la Organización, particularmente dado que ella abarca la enseñanza. Surge claramente que el Gobierno restringe la libertad sindical de gran parte de los trabajadores, en particular de los servicios públicos. Los miembros trabajadores consideraron que es inaceptable que no se respete este Convenio ni la interpretación que de él ha realizado la Comisión de Expertos. Un problema similar se plantea también en el sector hospitalario, para el cual la Comisión de Expertos ha recordado la necesidad de prever garantías compensatorias para los trabajadores a los que se les restrinja el derecho de huelga. Recordaron asimismo que la reforma de los servicios públicos se lleva a cabo sin la participación de los empleados públicos, para quienes tendrán importantes consecuencias en cuanto a salarios y condiciones de trabajo. En conclusión, procede subrayar que aparentemente el Gobierno no tiene intención de aplicar el Convenio núm. 87, particularmente en el sector público, menospreciando derechos fundamentales del hombre que afectan la vida y las condiciones de trabajo de los trabajadores japoneses. El Gobierno del Japón debe ser llamado a tomar todas las medidas, en la legislación y en la práctica, para garantizar la libertad sindical, incluido el derecho de huelga. Deberá igualmente dar participación a los trabajadores en la reforma del sector público, aprovechando la ocasión para fortalecer el diálogo social.

El miembro trabajador del Japón señaló que varias cuestiones infringen las disposiciones del Convenio núm. 87, a saber, la definición amplia de personal de dirección; la no participación de los sindicatos en el procedimiento de decisión relativo a las remuneraciones y condiciones de trabajo; un sistema de registro que viola la libertad sindical, y garantías inadecuadas en situaciones en que se deniegan los derechos fundamentales de los trabajadores. Sin embargo, deseaba centrarse en dos cuestiones, a saber, la denegación del derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios y la prohibición total del derecho de huelga a los trabajadores del servicio público. El Gobierno ratificó el Convenio núm. 87 en 1965 pero aún se deniega a los bomberos el derecho de sindicación. El 1995, el Gobierno creó comités de defensa del personal de lucha contra incendios. Sin embargo, los trabajadores japoneses consideran la constitución de estos comités como una simple medida de transición en el proceso encaminado al otorgamiento a los bomberos del derecho de sindicación. Además, ningún trabajador que se desempeña en el sector de los servicios públicos tiene acceso al derecho de huelga. La OIT considera que la prohibición del derecho de huelga en el servicio público debería limitarse al personal que desarrolla actividades en los servicios esenciales y a los funcionarios públicos que ejercen su autoridad en nombre del Estado. No obstante, el Gobierno japonés ha ampliado el ámbito de los servicios en el que puede limitarse el derecho de huelga al crear su propia definición de "servicios esenciales". Asimismo, el Gobierno considera que todos los empleados públicos son personas "que ejercen su autoridad en nombre del Estado", lo cual constituye una grave violación del Convenio núm. 87. Si el Gobierno respetase las recomendaciones formuladas por la Comisión de Expertos, debería adoptar medidas concretas para resolver esas cuestiones lo más rápidamente posible. Por último, el orador dijo que el Gobierno actualmente infringe el Convenio núm. 87. El 1.o de diciembre de 2000, el Gabinete decidió, sin consultar a las organizaciones de trabajadores, la política fundamental del Gobierno para la reforma institucional del sistema de servicio público por la que se modificarán drásticamente las remuneraciones y condiciones de trabajo actuales de los empleados públicos. El 19 de diciembre de 2000, el Gobierno creó la "Oficina de Promoción de la Reforma Administrativa". El Ministro competente había señalado que el marco de dicha reforma se establecería a finales de marzo de 2001, su diseño básico se elaboraría a finales de junio de 2001 y un proyecto de ley sobre un nuevo sistema público se sometería al Parlamento en enero de 2002. El marco de la reforma se estableció unilateralmente sin celebrar consultas o negociaciones con los sindicatos interesados. El Gobierno ha rechazado constantemente las demandas formuladas por los trabajadores, encaminadas a que la elaboración del diseño básico de la reforma sea negociada con los trabajadores interesados. El orador instó al Gobierno a que respete plenamente las opiniones expresadas por la Comisión de Expertos al llevar a cabo sus labores de reforma en el sistema de servicio público. Además, el Gobierno debería negociar de buena fe con las organizaciones de trabajadores para alcanzar un acuerdo al respecto. Por último, el marco establecido unilateralmente por el Gobierno el 27 de marzo no deberá limitar ninguna negociación futura con las organizaciones de trabajadores.

El miembro trabajador de Francia deseó abordar nuevamente las restricciones a los derechos sindicales de los funcionarios y empleados del sector público impuestas por la legislación japonesa. Desde 1965, fecha en la que el Japón ratificó el Convenio núm. 87, la Comisión de Expertos no ha dejado de solicitar la aplicación efectiva del mismo. De hecho, el personal de lucha contra incendios, los funcionarios públicos y los empleados de las empresas estatales están privados de sus derechos sindicales fundamentales. Si bien las reformas de 1995 que autorizan la creación de comités de personal suponen un evidente progreso, son, sin embargo insuficientes, y no alcanzan para sustituir la plena aplicación del Convenio para ese tipo de profesiones. Asimismo, si bien la Corte Suprema de Japón consideró que la prohibición del derecho de huelga a todos los asalariados del sector público es constitucional, conviene recordar que una interpretación de este tipo es contraria a los compromisos constitucionales del país, tal y como la Comisión de Expertos lo ha recordado a menudo. Además, esta prohibición afecta asimismo a los trabajadores de las empresas estatales. Asimismo, los agentes del sector que infringen esta prohibición son objeto de despidos y hasta de penas de prisión. Se trata de la violación de los derechos sindicales fundamentales de los trabajadores, mientras que el Gobierno del Japón se ha implicado en un largo proceso de reforma del sector público. Esta reforma, que tendrá importantes consecuencias para los asalariados y las condiciones de trabajo de los empleados del sector público, no parece realizarse en consulta con los representantes del personal implicado. Se trata, sin embargo, de una ocasión única para que el Gobierno adapte su legislación a sus compromisos internacionales. Conviene recordar que la aplicación del Convenio núm. 87 es el fundamento para que se respeten todos los derechos fundamentales de los trabajadores. El Gobierno del Japón debe respetar en primer lugar con su personal las normas a las que se ha obligado para poder luego exigir lo mismo a las empresas privadas. Los países más desarrollados deben poder mostrar su compromiso respecto a las normas fundamentales. En este contexto, cualquier otra actitud del Gobierno del Japón no estaría en conformidad con los principios que constituyen un Estado de derecho.

El miembro trabajador del Pakistán declaró que al ser Japón un país industrializado y miembro del Consejo de Administración debería ser un modelo para los países en desarrollo con respecto al funcionamiento del sistema de relaciones laborales. De ahí que el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios sea un punto importante y los comités de personal no sean una solución apropiada para estos empleados. Respecto al derecho de huelga, hizo hincapié en que sólo debería limitarse a los servicios esenciales cuya interrupción pueda poner en peligro la seguridad o la salud de toda la población o parte de ella. Además, en los servicios en donde los trabajadores no tengan derecho a la huelga, deberían darse garantías compensatorias imparciales y rápidas. Por último, con respecto a la reforma del sistema de la función pública, dijo que es un derecho de la sociedad el que se lleva a cabo. Sin embargo, los derechos fundamentales de los empleados públicos, incluyendo su derecho de sindicación, también deberían tenerse en cuenta durante esta reforma.

El miembro trabajador de los Estados Unidos manifestó su apoyo a las declaraciones realizadas por los miembros trabajadores y por el miembro trabajador japonés. Recordó que la última vez que la Comisión discutió el tema del derecho sindical del personal de lucha contra incendios fue en 1995. En aquel momento, el miembro trabajador japonés informó sobre el establecimiento de comités de personal de lucha contra incendios, los cuales fueron vistos como un gran avance hacia la garantía de la totalidad de los derechos para dicho personal en función del Convenio núm. 87. El orador notó, sin embargo, que el Sindicato de Trabajadores Municipales y Prefecturales del Japón (JICHIRO) y el propio personal de lucha contra incendios habían argumentado que la Ley sobre el Servicio Público Local debe ser enmendada para estar plenamente en conformidad con el Convenio, postura defendida asimismo por la Comisión de Expertos. Los Expertos habían señalado en 1999 que algunos aspectos del actual sistema no habían funcionado de forma efectiva, y que los sindicatos habían hecho sugerencias sobre la forma de mejorar el sistema que, al parecer, habían sido ignoradas por el Gobierno. En la actualidad parece que el progreso comenzado seis años antes se ha estancado debido a la intransigencia del Gobierno respecto a este tema. Es responsabilidad del mismo poner fin a dicho estancamiento tomando en consideración la advertencia de la JICHOREN y del propio personal de lucha contra incendios. Instó al Gobierno a que tomara las medidas necesarias para que la legislación y la práctica estén en conformidad con el Convenio núm. 87. El Gobierno debe entender, en vista de la larga historia del caso, que la Comisión lo examinará tantas veces como sea necesario hasta la resolución del mismo.

La miembro trabajador de Suecia indicó que el Japón ha iniciado un proceso que tiene por objetivo introducir una reforma del sistema del servicio público, incluyendo cambios al sistema de dirección laboral en el sector público. En diciembre de 2000 el Gobierno decidió oficialmente comenzar sus trabajos habiendo establecido un programa que tiene como fin que el Parlamento adopte una nueva ley a este respecto en enero de 2002. Expresó su preocupación por el hecho de que esta reforma se ha llevado a cabo de manera unilateral por el Gobierno y que hasta la fecha no ha mostrado el interés o el deseo de implicar a las organizaciones de trabajadores en esta importante tarea. Además, el Gobierno ya ha establecido el marco para las reformas sin haber llevado a cabo consultas con las organizaciones de trabajadores. Esto implica una clara violación del Convenio núm. 87, ratificado por el Japón en 1965. Uno de los puntos contenidos en el marco de la reforma se refiere al establecimiento de un nuevo sistema de determinación de salarios y comisiones de empleo para los empleados públicos. No obstante, hasta el momento no se han llevado a cabo consultas sobre este tema con los trabajadores en cuestión. A este respecto el Gobierno ha rechazado totalmente las solicitudes de los trabajadores de que respete los principios establecidos en el Convenio.

A su entender, si el Gobierno del Japón está seriamente decidido a respetar el Convenio, tal como lo indicó el representante gubernamental en la Comisión de la Conferencia del año pasado, debe demostrar en primer lugar su voluntad de involucrar a las organizaciones de trabajadores en negociaciones de buena fe sobre las reformas al sistema del servicio público. El Gobierno también debe cumplir con su compromiso de respetar plenamente las opiniones expresadas por la Comisión de Expertos. El Gobierno debe garantizar que el trabajo de reforma del sistema del servicio público se realizará en plena conformidad con el Convenio núm. 87. Subrayó que los bomberos en el Japón aún no gozan del derecho de sindicación y de huelga. El Convenio es claro tal como lo es la interpretación de la Comisión de Expertos de sus disposiciones. Debe garantizarse la libertad sindical, no sólo a los trabajadores y a los empleadores en el sector privado, sino también a los empleados públicos. La exclusión de los empleados públicos del ejercicio de este derecho fundamental es contraria a las disposiciones del Convenio. Por consiguiente, instó al Gobierno del Japón a que tome las medidas necesarias para que los bomberos gocen del derecho de sindicación.

El miembro trabajador de Alemania abordó la cuestión del derecho de huelga de los funcionarios públicos. Como acertadamente han señalado los miembros trabajadores en declaraciones anteriores, los derechos constitucionales de los funcionarios públicos han sido violados durante mucho tiempo y la situación ha sido criticada en los dos últimos años. No obstante, no hay mejoras en la situación a la vista. Está familiarizado con este problema, ya que en su país la legislación contiene la misma prohibición que la Comisión de Expertos viene criticando desde hace años. Por consiguiente, expresó su firme apoyo al derecho de huelga de los funcionarios públicos. Observando que el Informe de la Comisión de Expertos hacía referencia al derecho de huelga de los docentes, señaló que el derecho de huelga de esta categoría de trabajadores había sido reconocido por la Comisión conjunta OIT/UNESCO sobre la situación de los derechos de los docentes, así como por la Comisión de Expertos y el Comité de Libertad Sindical. Observando que este último había siempre adoptado sus decisiones sobre la base de un consenso entre sus miembros gubernamentales, empleadores y trabajadores, señaló que el Gobierno japonés no había seguido los comentarios de la Comisión de Expertos. Consideró que esta situación era inaceptable e indicó que las instituciones creadas para proveer a los funcionarios públicos de garantías compensatorias estaban siendo desmanteladas. Por consiguiente, instó al Gobierno del Japón a que reconociera plenamente el derecho de huelga y lo aplicara en la legislación y en la práctica. El derecho de huelga de los funcionarios públicos es particularmente importante, habida cuenta de los cambios propuestos al sistema de relaciones laborales. A estos efectos, la primera medida debe implicar la plena participación de los sindicatos en el desarrollo del marco de las reformas.

El miembro trabajador de Singapur deseó referirse a dos cuestiones en lo que respecta a la aplicación del Convenio núm. 87 por parte del Japón. En primer lugar, destacó que resulta claro que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 9 del Convenio, sólo puede excluirse a los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía del derecho de constituir sindicatos. El Convenio núm. 87 no excluye de su campo de aplicación al personal de lucha contra incendios. Subrayó que el derecho de sindicación no debería ser negado a ningún trabajador, salvo que el ejercicio de este derecho pueda comprometer la seguridad nacional. Por consiguiente, indicó que la ley local de servicio público viola las disposiciones del Convenio. La constitución de los comités del personal de lucha contra incendios no ha contribuido a resolver esta cuestión. Estos comités, constituidos en 1997, debían ser una medida temporaria. Sin embargo, parecería que estas comisiones tienen de hecho ahora carácter permanente. La oradora citó la declaración formulada por el Gobierno en su informe de que se intenta continuar realizando esfuerzos para el buen funcionamiento y establecimiento del sistema. Esto demuestra que existen razones válidas e importantes para que la Confederación de Sindicatos del Japón (JTUC-RENGO), la Federación de Sindicatos de Trabajadores Municipales y Prefecturales del Japón (JICHIRO), el Consejo de Bomberos (ZENSHYOKYO) y las otras organizaciones sindicales citadas en el Informe de la Comisión de Expertos se mostraran preocupadas por el hecho de que el Gobierno no tiene intención de respetar el Convenio. Existe una distinción clara entre un comité que lleva a cabo tareas puramente consultivas y un sindicato con plenos derechos para representar y negociar colectivamente en nombre de los trabajadores.

En cuanto al derecho de huelga, la posición de la Comisión de Expertos es clara, y la prohibición se aplica solamente a los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. La base para la distinción del Gobierno entre "instituciones administrativas independientes especificadas" que no gozan del derecho de huelga y las "instituciones administrativas independientes distintas de las especificadas" que gozan del derecho de huelga es poco clara y arbitraria. Además, es difícil de sostener en virtud de las explicaciones del Gobierno que los retrasos de funcionamiento de instituciones administrativas independientes especificadas pueden estar destinados a estorbar directamente la estabilidad de la vida nacional, de la sociedad y la economía. Este argumento no es defendible cuando se aplica a los funcionarios públicos tales como los maestros de escuelas públicas. Por ello apoyó las declaraciones formuladas por los otros miembros trabajadores y dirigió un llamamiento al Gobierno para que revise su posición y tome medidas para poner la legislación y la práctica en conformidad con el Convenio núm. 87.

El representante gubernamental del Japón explicó la posición de su Gobierno en respuesta a las declaraciones formuladas por los miembros trabajadores. En lo que respecta a la cuestión relativa al derecho de sindicación de los bomberos, subrayó que el Estudio general de 1994 de la Comisión de Expertos cita a Japón como un ejemplo entre los países en los que se deniega el derecho de sindicación a los bomberos. Indicó que el Ministerio del Interior, la Agencia de Dirección de Incendios y Desastres y el Sindicato de Trabajadores de Prefecturas (JICHIRO) han llevado a cabo intensas consultas y que como resultado de ello los comités de personal de lucha contra incendios han sido introducidos como una solución a este problema. Esta solución ha sido aceptada por consenso por el pueblo del Japón. Bajo este sistema, el proceso de mejoras de las condiciones de empleo o el tratamiento de otras cuestiones de importancia para los bomberos se llevó a cabo con su participación en la sede de los respectivos cuarteles de bomberos a los que fueron asignados. De la misma manera, se trataron aquellos problemas relativos a las condiciones de empleo u otras cuestiones importantes para ciertas personas. Agregó que los comités de bomberos obtuvieron buenos resultados, mencionados al principios y en el futuro el Gobierno del Japón tiene previsto continuar realizando esfuerzos para lograr el correcto funcionamiento de este sistema y su mejora, en cooperación con las partes interesadas, incluidas las organizaciones de trabajadores y los cuarteles de bomberos. Las observaciones del Gobierno relativas al derecho de sindicación de los bomberos han sido puestas de relieve en sus anteriores memorias así como en otras ocasiones. El representante gubernamental indicó que, según su Gobierno, no existen problemas de aplicación del Convenio núm. 87.

Reconoció que existen algunas restricciones de los derechos fundamentales de los empleados públicos, en virtud de su status diferente y de la naturaleza pública de las funciones que desempeñan. Pese a ello, deben garantizarse derechos específicos de los empleados públicos, y éstos gozan de medidas compensatorias, incluido el sistema de recomendaciones de la Autoridad Nacional del Personal. Aunque el Gobierno reconoce plenamente el punto de vista de la OIT sobre la restricción al derecho de huelga de los empleados públicos, consideró que era necesario un examen de las restricciones que tengan en cuenta las circunstancias específicas de cada país, que incluya la historia y la tradición de las relaciones laborales en el sector público, etc.

En lo que respecta al sistema de reformas al servicio público en cuestión, señaló que aunque las decisiones adoptadas en la reunión del Gabinete en diciembre de 2000 brindan una vaga imagen del contenido de la reforma, la estructura de marzo de 2001 indica cuál es la dirección que ha adoptado el Gobierno siguiendo la decisión del Gabinete. La naturaleza de estas dos decisiones explica por qué no existen salidas que impliquen negociaciones con las organizaciones de trabajadores en esta etapa. No obstante, el Gobierno se propone iniciar en el futuro el examen del nuevo sistema a través de negociaciones de buena fe y consultas con las partes en cuestión, incluidas las organizaciones de trabajadores. Indicó que ni la decisión del Gabinete ni la estructura impedirían la realización de negociaciones y consultas en el futuro, y que el contenido concreto del nuevo sistema se determinará gradualmente a través de discusiones con todas las partes en cuestión, incluidas las negociaciones y consultas con las organizaciones de empleados.

La directriz básica que el Gobierno promulgará a fines de junio de 2001 no marcará el fin de las discusiones sobre medidas concretas. Por el contrario el Gobierno continuará examinando el contenido del sistema a través de la negociación de buena fe y la consulta con las partes interesadas, incluidas las organizaciones de trabajadores, aún después de que se dicte la directriz básica. Por último aseguró a la Comisión que el Gobierno del Japón ha tomado plenamente en cuenta las opiniones expresadas por la OIT hasta la fecha y que se encuentra en condiciones de informar a la OIT sobre cualquier progreso real que se efectúe a este respecto.

Los miembros empleadores invitaron a que Japón facilitara informaciones adicionales a la Comisión de Expertos, indicando las medidas que había que tomar todavía en relación con el primer punto del Informe de la Comisión de Expertos. En cuanto a los puntos 2 y 3 del Informe, los miembros empleadores recordaron que contrariamente a la posición de la Comisión de Expertos, el derecho de huelga no se podía derivar de las disposiciones del Convenio núm. 87. Calificaron de casi absurdas las declaraciones de algunos miembros trabajadores que reclamaban que el derecho de huelga fuera extendido a los bomberos. Indicaron que ni siquiera el Informe de la Comisión de Expertos contemplaba dicho resultado. Refiriéndose a las declaraciones del miembro trabajador de Alemania sobre los casos examinados por el Comité de Libertad Sindical, indicaron que éste se ocupaba también de países que no habían ratificado el Convenio núm. 87. En tales casos, el derecho de huelga pretende basarse en la Constitución de la OIT. Los miembros empleadores estimaron que ello era extraño, dado que dicha Constitución sólo contiene principios generales. Refiriéndose a la naturaleza del Comité de Libertad Sindical, indicaron que este órgano fue establecido en 1951 para el examen preliminar de casos para el Consejo de Administración y que ello se aplica también a la Comisión de Investigación y Conciliación. Ambos órganos no tienen competencias que vayan más allá de la investigación y de la conciliación. Los miembros empleadores señalaron que los miembros de los órganos tripartitos actuaban a título personal cuando llegaban a acuerdos.

Los miembros trabajadores declararon que el problema fundamental de este caso se refiere a todos los elementos de la libertad sindical en el sector público, incluso si existen violaciones del Convenio núm. 87 en otros sectores. Insistieron en que los sindicatos de funcionarios se implicaran plenamente en la reforma de la función pública, que tendrá consecuencias directas en las condiciones de trabajo de sus afiliados. Si el Gobierno no escatima esfuerzos en este sentido, así como en lo que respecta a la aplicación de los principios de libertad sindical en otros sectores, ello le evitará encontrarse nuevamente ante esta Comisión el año próximo.

La Comisión tomó nota de las declaraciones del representante gubernamental y de la discusión que tuvo lugar a continuación. La Comisión tomó nota de que los comentarios de la Comisión de Expertos se referían a diversos aspectos, a saber, el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios, los derechos de las organizaciones de funcionarios públicos y la situación del personal hospitalario. La Comisión tomó nota de que ciertas organizaciones sindicales presentaron comentarios acerca de la denegación del derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios. La Comisión expresó la esperanza de que el Gobierno tendrá o mantendrá un diálogo de buena fe con los sindicatos interesados y tomará lo antes posible medidas para garantizar el derecho de sindicación de ese personal. La Comisión instó al Gobierno a que realizara esfuerzos para fomentar un diálogo social con las organizaciones sindicales interesadas del sector público sobre los puntos planteados. La Comisión expresó la esperanza de que el Gobierno facilitará informaciones detalladas en su próxima memoria para que la Comisión de Expertos pueda efectuar un completo examen de los tópicos, a efectos de verificar si existe una evolución de la situación. La Comisión confió que en un futuro próximo podría estar en condiciones de constatar progresos reales en la aplicación del Convenio.

Caso individual (CAS) - Discusión: 1995, Publicación: 82ª reunión CIT (1995)

El Gobierno ha comunicado las informaciones siguientes:

En lo que se refiere a la cuestión del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios, tras la sumisión, en diciembre pasado, de la memoria del Gobierno, se ha continuado la celebración de consultas de forma activa entre el Ministerio de Asuntos Interiores y la Central Sindical Japonesa de Trabajadores Municipales (JICHIRO), a fin de encontrar una solución adecuada a esta cuestión. Dichas consultas se han asegurado a pesar de que el sistema japonés de lucha contra incendios ha debido movilizar todos sus medios para hacer frente a la situación extremadamente difícil surgida a raíz del terremoto de Kobé, desastre natural sin precedentes. A raíz de los esfuerzos realizados durante dichas consultas se llegó a un acuerdo que refleja la solución aceptada en consenso por el pueblo japonés. Esta consiste en introducir un nuevo sistema que garantice la participación del personal de lucha contra incendios en la determinación de sus condiciones de trabajo y en la mejora de dichas condiciones.

El contenido específico de este nuevo sistema es el siguiente: 1) un comité del personal de lucha contra incendios (denominación provisional) se establecerá en cada una de las sedes del servicio de lucha contra incendios; 2) el comité discutirá las sugerencias presentadas por el personal de lucha contra incendios relativas a la mejora de las condiciones de trabajo, la regulación de otras cuestiones y presentará sus observaciones al jefe de la sede; 3) el comité estará compuesto por el personal de lucha contra incendios, en donde la mitad será designada en base a las recomendaciones del personal de los respectivos servicios; 4) el jefe de la sede deberá respetar la orientación de las observaciones del comité, esforzándose en mejorar las condiciones de trabajo o en regular otras cuestiones que interesen al personal de lucha contra incendios.

El Gobierno elaborará las enmiendas legislativas a fin de institucionalizar el nuevo sistema. En el marco del mismo, la toma de decisiones con miras a mejorar las condiciones de trabajo o a regular otras cuestiones que interesen al personal de lucha contra incendios se llevará a cabo con la participación de dicho personal a nivel de las respectivas sedes del servicio de lucha contra incendios, donde operen; asimismo, se tratarán las cuestiones relativas a las condiciones de trabajo o individuales. En consecuencia, el nuevo sistema garantizará la participación del personal de lucha contra incendios en la toma de decisiones relativas a sus condiciones de trabajo y corresponderá al espíritu de protección de los derechos de dicho personal.

Esta solución está basada en el acuerdo fruto de rigurosas discusiones llevadas a cabo entre todas las partes interesadas, y tanto el Gobierno como los trabajadores aprecian el sentido de esta solución.

Además, un representante gubernamental declaró que respecto del problema del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios, se habían celebrado consultas desde 1990 entre el Ministerio de Asuntos Interiores y la Central Sindical Japonesa de Trabajadores Municipales (JICHIRO). Las consultas habían continuado incluso durante la situación extremadamente difícil surgida a raíz del terremoto de Kobe, desastre natural sin precedentes, que debió enfrentar el sistema de lucha contra incendios del Japón mediante la movilización de todos sus recursos. Como resultado de las consultas, las dos partes alcanzaron recientemente un acuerdo para lograr una solución que sea aceptable para el pueblo japonés. Las medidas acordadas consistían, en síntesis, en la introducción de un nuevo sistema que resultaría de una modificación de la ley de organización de la defensa de la lucha contra incendios. El nuevo sistema establecería comités del personal de lucha contra incendios en cada una de las sedes del servicio de lucha contra incendios. Los comités discutirían las opiniones u otros asuntos que serían propuestos para mejorar las condiciones de trabajo u otros temas que proponga el personal de lucha contra incendios.

Los puntos importantes del sistema eran que habría una garantía de "representatividad local" y la "participación del personal" para decidir las condiciones de trabajo del personal de lucha contra incendios, de conformidad con lo solicitado por JICHIRO durante todo el proceso de consultas. En lo que se refería a los aspectos de representatividad local, habría un sistema instalado en cada una de las 931 sedes del servicio de lucha contra incendios del país. Respecto de la participación del personal, todos habían presentado sus opiniones al comité encargado de las mejoras de sus condiciones de trabajo, equipos personales u otros asuntos. Los miembros de la comisión serían todos nombrados del personal de defensa contra incendios y la mitad de sus miembros serían designados mediante recomendaciones del propio personal. El jefe del servicio tendría que actuar de acuerdo con las discusiones del comité, tomando en cuenta las propuestas del personal para mejorar sus condiciones de trabajo. Por ende, este nuevo sistema garantizaría la participación del personal de lucha contra incendios en el proceso de decisión de sus condiciones de trabajo y sería acorde con el espíritu de protección de los derechos de los trabajadores. El Gobierno y los sindicatos habían convenido hacer ambos máximos esfuerzos para establecer de manera sólida el sistema y actuar de manera eficaz de modo que el personal de lucha contra incendios pueda mejorar su situación económica y otras condiciones.

El Gobierno japonés considera que la forma en que pueden restringirse los derechos fundamentales de los trabajadores, en razón del interés público, puede modificarse en función del consenso del pueblo japonés. En consecuencia, considera que la discusión sobre el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios, derecho fundamental de los trabajadores, será llevada a cabo por las partes interesadas.

Los miembros trabajadores expresaron su satisfacción de que ciertos progresos se habían realizado respecto de este asunto, uno de los más antiguos de la Comisión. Se había progresado gracias al diálogo en la Comisión, la asistencia de la OIT y las discusiones celebradas en el Japón entre el sindicato interesado y el Gobierno del Japón. Si bien las discusiones no habían concluido, los primeros pasos de un acuerdo se habían alcanzado sobre un caso muy difícil que había estado pendiente en la Comisión durante muchos años.

Los miembros empleadores, refiriéndose al problema de la denegación del derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios, se mostraron sumamente satisfechos por el acuerdo alcanzado entre el Gobierno y el sindicato interesado, dado que se trataba indudablemente de un caso muy antiguo para la Comisión. Era importante, para la Comisión, que el diálogo iniciado haya producido resultados que sean aceptables para ambas partes. Si bien era todavía necesario alcanzar nuevos progresos, el primer paso sería seguramente seguido por otros, dado que luego de tantos años de diálogo se había logrado un acuerdo.

El miembro trabajador del Japón, interviniendo en nombre de la Confederación de Sindicatos del Japón, expresó su aprecio a dos altos funcionarios de la OIT, quienes habían visitado el año pasado el país para asistir a las partes para encontrar una solución a este asunto pendiente desde hacía tantos años. El problema del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios había sido presentado a la Comisión durante los últimos veinte años y se acogía con beneplácito que el Gobierno haya finalmente acordado dar un paso para resolver el asunto. La propuesta de introducir un nuevo sistema para el servicio de defensa contra incendios era muy importante en términos de la participación de los trabajadores de lucha contra incendios para determinar sus condiciones de trabajo, dado que por el momento no había un mecanismo para discutir o consultar a los trabajadores en conjunto. Su organización realizará todos los esfuerzos posibles para utilizar el nuevo sistema para mejorar las condiciones de trabajo de los trabajadores de la lucha contra incendios mediante sus representantes en los lugares de trabajo. No obstante, el nuevo sistema no es la solución final de esta cuestión. Si bien se debía tomar nota de los pasos positivos dados hasta el momento, había que recorrer un largo camino antes de que el Convenio núm. 87 sea completamente aplicado, en la legislación y la práctica. Al respecto, el mecanismo de control de la OIT podría desempeñar un papel constructivo solicitando informaciones al Gobierno sobre los nuevos pasos positivos dados al respecto. En nombre de los trabajadores de la lucha contra incendios del Japón que con paciencia lograron progresos en la materia, el orador expresó su sincero reconocimiento tanto a la Comisión de Expertos como a la Comisión de la Conferencia por sus esfuerzos para resolver el problema. Quienes luchaban contra los incendios eran muy conscientes de sus responsabilidades de que realizaban un servicio esencial para la comunidad y su compromiso no cambiaría luego de haber obtenido la libertad sindical.

El representante gubernamental agradeció a los miembros empleadores y a los miembros trabajadores por sus comentarios, de los cuales se había tomado debida nota, y respecto de lo cual se informaría a su Gobierno.

La Comisión tomó nota de las informaciones escritas y orales brindadas por el representante gubernamental, así como de la discusión que tuvo lugar en la Comisión. Recordando que durante muchos años tanto la Comisión de Expertos como la Comisión de la Conferencia habían instado al Gobierno a que tome las medidas apropiadas para encontrar una solución satisfactoria para todas las partes interesadas de manera que se asegure el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios, la Comisión tomó nota con interés de que las autoridades públicas y el sindicato de trabajadores municipales habían llevado a cabo consultas incluso durante las difíciles circunstancias provocadas por el reciente terremoto de Kobe, y convinieron en la introducción de un nuevo sistema para garantizar la participación del personal de lucha contra incendios en el proceso para determinar y mejorar sus condiciones de trabajo. La Comisión acogió con satisfacción este importante paso dado para aplicar el Convenio e instó a las autoridades públicas y a los trabajadores del sindicato municipal a continuar con su diálogo. La Comisión también urgió al Gobierno para que modifique la legislación y la práctica de manera que refleje fielmente los acuerdos ya alcanzados en un modo que sea conforme con el Convenio núm. 87. La Comisión solicitó al Gobierno que informe a la Comisión de Expertos sobre cualquier otro acontecimiento relativo a la aplicación del Convenio.

Caso individual (CAS) - Discusión: 1993, Publicación: 80ª reunión CIT (1993)

Un representante gubernamental indicó que los comentarios de base del Gobierno relativos a la cuestión del derecho de sindicación del personal de bomberos, fueron, tal como se señaló en sus memorias anteriores, etc., enviados a la Oficina y que desde 1990 se celebraban consultas periódicas entre los ministros responsables y el Sindicato de Trabajadores Municipales Japoneses (JICHIRO) y de que habían convenido en efectuar consultas a fin de encontrar una solución al problema del derecho de sindicación de los bomberos en un plazo de dos años. Recientemente ha habido frecuentes discusiones tendientes a buscar posibles soluciones concretas. Se han llevado a cabo también actividades importantes para comprender mejor el problema planteado y para transmitir al Parlamento y a los sindicatos las informaciones necesarias. A pesar de todos estos esfuerzos y consultas para encontrar una solución, no se ha encontrado todavía la solución a tomar dado que se trata de un problema que afecta a muchas personas y que tiene antecedentes importantes. No obstante, el Gobierno realiza todos los esfuerzos posibles para que no se interrumpan las negociaciones en curso. El Gobierno prevé la adopción de varias medidas y el más estrecho intercambio de informaciones entre las partes interesadas y la OIT. En la medida de lo posible, facilitará a la OIT todas las informaciones disponibles.

El miembro trabajador del Japón describió el contexto histórico del problema planteado. En 1965, gracias a los buenos oficios de la OIT, el Convenio fue ratificado por el Japón, aunque con dificultades. En tal momento, la cuestión relativa a los bomberos no figuraba entre las dificultades. A principios de los años setenta, cuando empezaron a organizarse los bomberos, la cuestión empezó a presentar importancia, adoptando entonces el Gobierno una actitud moderada con respecto a los primeros comentarios de la Comisión de Expertos. El Gobierno declaraba que quería resolver el problema para evitar discutir con la OIT. A principios de los años ochenta, el Gobierno tomó medidas más agresivas y cuestionó explicítamente las observaciones de los expertos. En los últimos años, sin embargo, se ha dado cuenta de la importancia de una solución y hoy pueden observarse nuevos acontecimientos y elementos. El orador puso de relieve que, desde junio de 1991 (fecha en que los dirigentes sindicales y las autoridades responsables se pusieron de acuerdo para encontrar una solución en el plazo de dos años), los dos años habían pasado. Es importante señalar que, después de veintiún años, tienen lugar reuniones de cierta importancia. Ahora está claro que la cuestión no puede resolverse a través de la simple consulta, sino a través de un proyecto de ley que se someta al Parlamento. Recordó que los sindicatos de su país habían renunciado al derecho de huelga de los bomberos, toda vez que prestaban servicios para proteger la seguridad pública. No obstante, subrayó su firme voluntad de llegar, a través de consultas con el Gobierno, a algún compromiso de carácter transitorio o durante un período de prueba, en lo relativo a su derecho sindical.

Los miembros trabajadores se congratularon y elogiaron las constructivas y positivas declaraciones del representante gubernamental, que contrastaban abiertamente con las de años anteriores. Subrayaron los progresos alcanzados en las once reuniones que habían tenido lugar en los dos últimos años, a las que se había referido el representante gubernamental. Llamaron la atención de la Comisión sobre el artículo 28 de la Constitución del Japón, que, a su juicio, no planteaba problemas para la adopción de leyes relativas a los convenios ratificados. Invitaron al representante gubernamental a que facilitara precisiones a la presente Comisión sobre las once reuniones en cuestión, especialmente sobre los problemas que se planteaban y las soluciones que se consideraban. Solicitaron al representante gubernamental que confirmara si el Gobierno había dado su consentimiento a la eventual asistencia y colaboración de la OIT sobre el derecho de sindicación de los bomberos.

El representante gubernamental indicó que además de colaborar plena y estrechamente con la OIT, su Gobierno estimaba que era significativo para solucionar el problema invitar a las partes interesadas de la OIT al Japón, de manera que puedan entrar en contacto con los responsables japoneses y obtener informaciones directas. Declaró que su Gobierno estaba dispuesto a tomar tales medidas con la cooperación de la OIT.

Los miembros trabajadores tomaron nota de que el Gobierno estaba dispuesto a solicitar la asistencia y colaboración de la OIT sobre esta cuestión y estimaron que lo que habían oído en los debates contribuirá ampliamente a la mejora de la comprensión de los resultados deseados en el Japón.

Los miembros empleadores señalaron que el representante gubernamental había facilitado informaciones de importancia capital. En lo que respecta al fondo del problema, el Comité de Libertad Sindical ha indicado ya claramente que los bomberos no forman parte de la policía. En cambio, ni la Comisión de Expertos ni la presente Comisión se han pronunciado sobre esta cuestión. El Gobierno tampoco, ya que hoy la presente Comisión dispone de numerosas informaciones sobre el aspecto formal del problema y sobre los progresos en el procedimiento, pero no sobre el resultado del mismo. Dado que las consultas parecen estar alcanzando un cierto grado de intensidad y en vista de la voluntad del Gobierno de hallar una solución, los miembros empleadores estimaron que hacía falta ahora encontrar soluciones. Recordaron a este respecto que otros casos no habían experimentado progresos pero que, después de un largo período, habían evolucionado rápida y positivamente una vez realizadas las consultas. Esperaron que se llegaría a una solución en poco tiempo y que el Gobierno mantendría al corriente a los responsables de la OIT. En lo relativo al segundo punto objetado en las observaciones de la Comisión de Expertos, es decir, la prohibición de la huelga a los funcionarios públicos, los miembros empleadores expresaron el deseo de que no figurara en las conclusiones de la presente Comisión, dado que el representante gubernamental y el miembro trabajador del Japón no se habían referido a él.

El miembro trabajador del Pakistán apoyó las declaraciones del miembro trabajador del Japón y de los miembros trabajadores. Se refirió al artículo 9 del Convenio y esperó que las consultas con la OIT llevarían a resultados positivos con relación al derecho de sindicación de los bomberos y a la cuestión sobre el derecho de huelga a la que se habían referido los miembros empleadores. Subrayó la posición de la presente Comisión y de la Comisión de Expertos a tenor de la cual los funcionarios públicos deberían poder recurrir a una instancia a la que puedan presentar sus quejas y que pueda solucionar los conflictos. Esperó que las consultas y los positivos resultados mencionados por el representante gubernamental tendrían como consecuencia la puesta en conformidad de la legislación del país más industrializado de Asia con las exigencias del Convenio.

El miembro gubernamental de Alemania recordó también que en casos anteriores la presente Comisión había dirigido reiteradamente llamamientos a todas las partes interesadas para encontrar una solución por vía de negociación y que esto parecía haber dado fruto. Se congratuló de que, en lo relativo al presente caso, todas las partes reconozcan enormes progresos y se hayan producido negociaciones en cuanto al fondo después de veintiún años de silencio. Estimó que la presente Comisión debería consignarlo y felicitarse por ello. Se trata de un signo de esperanza y de aliento. Las consultas deben, pues, proseguir para lograr encontrar una solución. Recalcó que sus observaciones sólo se refieren al primer punto planteado por la Comisión de Expertos.

El miembro trabajador de los Países Bajos se congratuló por el debate sobre el primer punto mencionado por la Comisión de Expertos, es decir, el derecho de sindicación de los bomberos, indicó que habrá que ver si el Gobierno cumple los compromisos que ha asumido y consideró que la presente Comisión podría tener cierto optimismo. En lo relativo a la prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos, lamentó que el Gobierno no hubiera facilitado ninguna información, a pesar de que los expertos habían planteado la cuestión claramente. Estimó que también deberían iniciarse discusiones sobre esta cuestión. Expresó el deseo de que el representante gubernamental indicara si tenían lugar discusiones en su país sobre esta cuestión, y si se podían esperar progresos próximamente. Estimó también que habría que aclarar el problema de los servicios esenciales en general.

El miembro trabajador de Italia hizo referencia a la experiencia italiana en la materia. Para conciliar la contradicción existente entre los intereses del público y los de los trabajadores en lo concerniente al derecho de huelga de los funcionarios públicos y cuestiones conexas, tuvieron lugar largas discusiones entre los sindicatos y las autoridades que permitieron llegar a un acuerdo cuyo contenido quedó reflejado en una ley.

El representante gubernamental declaró que, en la medida de lo posible, su Gobierno facilitará las informaciones solicitadas por la Comisión de Expertos sobre el derecho de huelga de los funcionarios públicos.

La Comisión tomó debida nota de las informaciones orales suministradas por el representante gubernamental, así como del debate que tuvo lugar en su seno. Recordó que la Comisión de Expertos y la presente Comisión habían venido señalando al Gobierno desde hacía varios años las divergencias que existían entre la legislación nacional y el Convenio, particularmente en lo relativo a la denegación del derecho de sindicación del personal de bomberos. La Comisión tomó nota de que, desde 1990, habían tenido lugar once consultas entre el Gobierno y la Central Sindical de Trabajadores Municipales (JICHIRO). Sin embargo, la Comisión observó que, desde hace años, el Gobierno ha venido indicando a la Comisión de la Conferencia que se celebraban consultas a este respecto, pero que no se habían aún adoptado medidas concretas para llegar a la plena aplicación del Convenio ratificado en 1965. La Comisión, una vez más, expresó la firme esperanza de que las consultas que se llevan a cabo a nivel nacional con las organizaciones representantivas permitirán poner a corto plazo el conjunto de la legislación de conformidad con el Convenio. La Comisión tomó nota con gran interés de la declaración del representante gubernamental en el sentido de que el Gobierno desea cooperar y celebrar consultas con la OIT, y de que, en particular, desea invitar a quienes se ocupan en la OIT de este asunto, en lo que concierne al derecho de sindicación de los bomberos, a visitar el Japón y a apreciar la situación de visu e in situ. La Comisión expresó la esperanza de que la Oficina podrá prestar la asistencia técnica en la forma solicitada y que en su próxima memoria el Gobierno podrá referirse a progresos concretos en relación con este Convenio fundamental.

Caso individual (CAS) - Discusión: 1989, Publicación: 76ª reunión CIT (1989)

El Gobierno ha comunicado las informaciones siguientes:

Derecho de sindicación del personal del servicio de lucha contra incendios

En el Japón, una Comisión tripartita (Subcomisión de Convenios de la Conferencia sobre problemas del trabajo) en la que participaron los sindicatos japoneses más representativos, SOHYO y DOMEI, examinó la cuestión antes de la ratificación del Convenio y, en 1958, confirmó por unanimidad "que era apropiado que las funciones del personal del servicio de lucha contra incendios puedan ser considerados como parte integrante de las funciones de policía mencionadas en el Convenio, habida cuenta de su evolución histórica y del sistema legal en vigor".

Además, la OIT confirmó, antes de la ratificación del Convenio, que las funciones de los organismos de lucha contra incendios deberían asimilarse a las de la policía, dado que el Comité de Libertad Sindical examinó la cuestión en dos ocasiones en 1954 y en 1961, en relación con los alegatos de los sindicatos sobre el derecho de sindicación en los casos núms. 60 y 179 y que en los dos casos el Comité recomendó al Consejo de Administración que los servicios de las agencias de lucha contra incendios formaban parte de la policía y de ciertos servicios conexos (párrafos 33 a 36 del 12. informe y párrafo 94 del 54. informe del Comité).

Basado en el consenso tripartito nacional y en la confirmación por la OIT de la prohibición del derecho de sindicación del personal del servicio de lucha contra incendios, como se menciona en los puntos 1 y 2 precedentes, Japón concluyó que este personal formaba parte de la policía tal como figura en el artículo 9 del Convenio y que éste ratificó en 1965. El Gobierno japonés en tanto gobierno de un Estado que ha ratificado el Convenio se apegó, en consecuencia, a esta interpretación y reiteró su opinión, según la cual, la prohibición del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios en el Japón no constituye una violación del Convenio núm. 87 de la OIT.

Desde este punto de vista el Gobierno considera que la prohibición del derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios es una cuestión interna y debe ser determinada por la legislación nacional sobre la base del artículo 9 del Convenio. Las autoridades nacionales fundadas en este análisis escucharon, en diversas entrevistas celebradas con los sindicatos y la Conferencia interministerial sobre los problemas de los funcionarios, las opiniones del personal de lucha contra los incendios, así como las de las organizaciones representativas, incluidos los sindicatos (Parte I-3 - (1) de la memoria sobre la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98 de febrero de 1985; partes I-2, b) y c) de los "comentarios del Gobierno de Japón relativos a las observaciones del SOHYO, DOMEI y de los Convenios núms. 87 y 98" de febrero de 1986 y partes I-2, b) y d) de los "comentarios del Gobierno del Japón relativos a las observaciones de SOHYO y DOMEI sobre la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98" de enero de 1987.

El Gobierno se entrevista también actualmente con los cuerpos de bomberos voluntarios (voluntarios que ejercen actividades de lucha contra las catástrofes, tales como la lucha contra incendios, patrullas, etc., en cooperación con el personal de lucha contra incendios; se trata de alrededor de 1010 000 de personas). En el curso de las entrevistas, los sindicatos interesados expresaron la opinión de que el derecho de sindicación debería acordarse al personal de lucha contre incendios pero, por otra parte, la Asociación Nacional de Gobernadores de Prefecturas, la Asociación Japonesa de Alcaldes, la Asociación Nacional de Jefes de Ciudad y de Aldea, la Conferencia de Jefes de Brigadas de incendio y la Asociación de Servicios de Incendio del Japón, expresaron la opinión contraria.

El Gobierno ha examinando este asunto como una cuestión interna. En el futuro, también, las autoridades gubernamentales competentes intercambiaran opiniones cuando corresponda con las organizaciones de trabajadores interesadas, y la Conferencia Interministerial sobre problemas de los funcionarios públicos oirá las opiniones de los miembros del servicio voluntario de lucha contra incendios. Además, teniendo en cuenta que, en noviembre de este año, se constituirá una organización unificada de sindicatos del sector público y Rengo (la confederación de sindicatos del sector privado, creada en noviembre de 1987), el Gobierno oirá también las opiniones de las organizaciones importantes de trabajadores al preparar las audiencias de la Conferencia Interministerial sobre problemas de los funcionarios públicos.

Además, un representante gubernamental abordó, en primer lugar, el problema del derecho de sindicación del personal de los servicios de bomberos. La respuesta del Gobierno a los comentarios de la Comisión de Expertos sobre este asunto ya ha sido comunicada por escrito. Solicitó que esa respuesta escrita y su declaración fueran publicadas en esta parte del informe de la Comisión. Su Gobierno estima que la prohibición del derecho de sindicación del personal de los servicios de bomberos no constituye una violación al presente Convenio y se trata de una cuestión de orden interno. Las autoridades gubernamentales las han discutido y han intercambiado opiniones, de vez en cuando, con las organizaciones de trabajadores. Los puntos de vista del personal de lucha contra incendios, así como los de los representantes de las organizaciones interesadas, incluidas las organizaciones de trabajadores, han sido escuchados en ocasión de la Conferencia Interministerial sobre los problemas de los empleados de la función pública. El Gobierno discute actualmente con los miembros del Cuerpo Voluntario de Lucha Contra Incendios, que colabora estrechamente con el personal de los servicios de bomberos. El Gobierno considera que se trata, por tanto, de una cuestión de orden interno y que continuará, a través de las instancias apropiadas, intercambiando opiniones con las organizaciones de trabajadores interesadas, y escuchando las opiniones de los miembros del Cuerpo Voluntario de Lucha Contra Incendios, en el marco de la Conferencia Interministerial sobre los problemas de los empleados de la función pública. Habida cuenta de la evolución actual de la situación, hacia el mes de noviembre próximo, se constituirá una organización unificada del trabajo por sindicatos del sector público, así como del sector privado. El Gobierno escuchará a las organizaciones de trabajadores interesadas como una forma de completar una serie de audiencias de la Conferencia Interministerial sobre el problema de los empleados públicos.

En segundo lugar, en lo que atañe a las sanciones que se aplican en caso de huelga, el informe de la Comisión de Expertos menciona la prohibición de recurrir a la huelga a que están sometidos los empleados del sector público en el Japón y las sanciones aplicables en caso de violar esta prohibición. La presente Comisión reiteró su opinión anterior. En el Japón, los agentes del servicio público nacional o local no pueden hacer huelga legalmente. Ha sido confirmada la constitucionalidad de las disposiciones legislativas pertinentes en diversas ocasiones por la Corte Suprema. Es por tanto normal que en un Estado constitucional se apliquen sanciones de una manera apropiada y conforme a las leyes contra aquellos que las violan. Al respecto, el Gobierno tiene plena conciencia del punto de vista de la OIT, según el cual la aplicación de sanciones desmesuradas no permite el desarrollo de relaciones profesionales armoniosas. El Gobierno continúa examinando atentamente esta cuestión.

Un miembro trabajador del Japón declaró que desde hace varios años la presente Comisión examina la cuestión del derecho de sindicación del personal de los servicios de incendios. El propio orador intervino a este respecto en la Comisión en 1973. No se ha registrado ningún progreso desde entonces, a pesar de las repetidas recomendaciones y conclusiones de la Comisión, según las cuales debe otorgarse el derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios.

Es decepcionante la respuesta escrita del Gobierno. El "pretendido acuerdo" entre el Gobierno y los sindicatos evocado en el párrafo 1 de esta respuesta es una distorsión de los hechos. El representante gubernamental anunció la existencia de este acuerdo por primera vez en el curso de la discusión en la presente Comisión hace dos años. Esta declaración relativa a un acuerdo no es ni leal ni honesta. El informe de la Subcomisión Nacional sobre los Convenios Internacionales del Trabajo fue presentado al Ministro del Trabajo por el presidente de este Subcomité en su propio nombre y en ausencia de toda indicación de la adopción por el propio Subcomité. De cualquier modo, la cuestión del estatuto del personal de los servicios de lucha contra incendios no ha sido objeto de un debate profundo en la Subcomisión, puesto que no figuraba en su orden del día.

La Subcomisión en cuestión no es un organismo tripartito representantivo sino un consejo informal en el seno del cual los representantes sindicales son muy minoritarios y que sólo responde ante el Ministerio del Trabajo. Esta Subcomisión sólo se reúne sobre una base ad hoc y sólo existió por un breve periodo antes de la ratificación del Convenio núm. 87.

Además, no se ha dado ningún curso a dicho informe, que fue prácticamente olvidado hasta que el Gobierno informó de su existencia a la presente Comisión. No es, por otro lado, para nada evidente que un acuerdo semejante haya sido celebrado, pero como los hechos se remontan a 30 años, no es oportuno discutirlo y es mejor apegarse a los hechos incontrovertibles expuestos.

En primer lugar, no se señaló la existencia de dicho acuerdo al Parlamento cuando se ratificó el presente Convenio; sólo se discutió tres o cuatro años después. Por el contrario, el Parlamento ratificó el presente Convenio en 1964 sin manifestar ninguna duda y creó un consejo tripartito reglamentario encargado de asegurar la conformidad de las disposiciones que rigen al personal de los servicios públicos con el presente Convenio. Se sometieron a este Consejo varias cuestiones no resueltas, incluido el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios. Las actas y el informe del Consejo, publicados por el Gobierno, muestran claramente que los representantes de los trabajadores en el Consejo insistieron unánimemente sobre el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios. Este hecho irrefutable está en completa contradicción con la declaración del Gobierno en la respuesta escrita. El Gobierno no ha modificado su posición y el Consejo concluyó sus trabajos en ausencia de todo acuerdo sobre este asunto. Tal era la situación a fines de los años 60, diez años después de la celebración del llamado acuerdo mencionado por el Gobierno.

Desde entonces no se ha concluido ningún acuerdo entre el Gobierno y el sindicato. Por tal motivo, se ha puesto en conocimiento de la OIT este caso para ser examinado por los órganos de control. De existir un tal acuerdo con el Gobierno, tal medida resultaría redundante.

El Gobierno presentó otro panorama distorsionado alegando que el Comité de Libertad Sindical admitió la posición del Gobierno que asimilaba a los servicios de lucha contra incendios con la policía. El caso en cuestión no tiene conexión directa a este respecto. Se trata de un caso presentado por el Sindicato Japonés de Correos sobre la libertad sindical. Dicho caso se concluyó hace unos 30 años, cuando la cuestión de los derechos sindicales de los servicios de lucha contra incendios no estaba en discusión.

El caso de los servicios de lucha contra incendios se convirtió en un tema candente de discusión a fines de los años 60, y el propio personal de lucha contra incendios comenzó a organizarse sólo a principios de los años 70. Las quejas directamente relacionadas con este asunto fueron presentadas a la OIT por el Sindicato Municipal de Trabajadores (JICHIRO), que trató de apoyar al personal de los Servicios de Lucha Contra Incendios en sus esfuerzos para organizarse. En 1974, el Comité de Libertad Sindical concluyó el caso declarando claramente que los servicios de lucha contra incendios no pueden ser excluidos del campo de aplicación de presente Convenio.

El representante gubernamental destacó en su declaración la celebración de discusiones en el seno del Gobierno a nivel nacional. El Gobierno, empero, sólo invitó a las organizaciones de su propia elección. Cuando un representante sindical acudió a la autoridad competente para solicitar una consulta con el sindicato, estos breves encuentros y conversaciones contaron como consultas en la respuesta.

Lamentablemente, no ha habido espíritu de cooperación con los sindicatos en los ejercicios que el Gobierno califica de "consultas" o "audiencias". No ha habido consultas incluso en el procedimiento adoptado por el Gobierno. La mayoría de las llamadas organizaciones invitadas por el Gobierno para las audiencias son organizaciones gubernamentales o semigubernamentales, tales como el Consejo de Gobernadores y el Consejo de Alcaldes. Nunca se invitó a una asociación directamente involucrada en la organización del personal de lucha contra incendios.

La asociación de lucha contra incendios fue constituida en 1976 para representar la voz y aspiraciones de 130 000 personas de tiempo completo, todos los cuales son empleados públicos. Esta organización no ha sido reconocida y se le ha impedido todo acceso al Gobierno y a su empleador.

Solicitó que se garantice el derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios, pero subrayó que no estaba pidiendo el derecho de huelga. El personal de lucha contra incendios es plenamente consciente de la gran responsabilidad social que implica la prestación de un servicio esencial al público y probablemente no dudaría en aceptar las restricciones al derecho de huelga cuando se otorgue el derecho de sindicación.

Los miembros trabajadores declararon que éste es un caso que reviste mucha gravedad, dado que concierne la violación de uno de los convenios fundamentales de los derechos humanos, y habida cuenta del excesivo periodo de tiempo transcurrido durante el cual el Gobierno se ha abstenido de cumplir con sus obligaciones. Se trata de una obligación internacional, no sólo de una preocupación nacional. Los miembros trabajadores comentaron la afirmación del Gobierno que figura en su respuesta escrita, según la cual el Comité de Libertad Sindical habría confirmado que el Gobierno tenía el derecho de asimilar al personal de lucha contra incendios a la policía y, por tanto, de excluirlo del campo de aplicación del presente Convenio. En 1987 los miembros empleadores expresaron en el seno de la presente Comisión su preocupación de que algunos de los hechos relativos a las conclusiones formuladas por el Comité de Libertad Sindical no eran completamente claros. A manera de explicación, la cuestión del personal de bomberos no fue tema de los casos en 1954 y 1961, que fueron planteados por el Gobierno. El Gobierno únicamente explicó costumbres y prácticas en relación con el personal de bomberos en el contexto de la encuesta de la "Comisión Dryer" sobre numerosos problemas que se planteaban en el sector público en el Japón. El presente Convenio no había sido ratificado en esa época y, por consiguiente, no se habían proporcionado informaciones detalladas sobre el derecho de sindicación del personal de bomberos. El Comité de Libertad Sindical, por tanto, únicamente aceptó las declaraciones del Gobierno.

En 1973, luego de la ratificación por el Japón del presente Convenio en 1965, la Comisión de Expertos, sobre la base del examen de las memorias del Gobierno en respuesta a su solicitud directa de informaciones sobre el personal de bomberos, concluyó que los servicios de lucha contra incendios no eran de hecho formalmente asimilados a la policía y determinó que esta categoría de trabajadores tenían el derecho de asociarse siguiendo las garantías del Convenio.

Más aún, en el caso 737 que figura en su informe 139 publicado en 1974, el Comité de Libertad Sindical indicó en sus conclusiones relativas al derecho de sindicación del personal de bomberos, que "en los anteriores informes citados por el Gobierno, el Comité se refirió al servicio de bomberos en un contexto más general, al tratar un alegato relativo a la denegación del derecho de sindicación en la función pública. Con posterioridad, el Japón ratificó el Convenio núm. 87 y la cuestión específica de los bomberos fue examinada por la Comisión de Expertos en aplicación de convenios y recomendaciones". El Comité entonces declaró en sus recomendaciones al Consejo de Administración, que el personal de bomberos en el Japón, aún cuando tiene características especiales, no forma parte de la policía ni de las fuerzas armadas.

El servicio de lucha contra incendios, por tanto, no forma parte de la categoría de trabajadores que son excluidos del derecho de sindicación en virtud del artículo 9 del Convenio. El Comité también rechazó el argumento del Gobierno de que, otorgando al servicio de lucha contra incendios el derecho de sindicación, minaría la disciplina requerida para sus tareas y conduciría a une serie de huelgas, y subrayó que el derecho de sindicación y el derecho de huelga eran dos asuntos completamente diferentes. Por consiguiente, no existe contradicción entre los órganos de control sobre este problema. En los casos anteriores a la ratificación, el Comité de Libertad Sindical fundó sus conclusiones en las informaciones que le fueron proporcionadas en ese momento. Ulteriormente, cuando dispuso de informaciones y memorias detalladas, las conclusiones del Comité de Libertad Sindical fueron compatibles y no contradictorias.

Aun en la hipótesis de que ha habido acuerdo entre el Gobierno y los sindicatos interesados y asumiendo que la OIT confirmó su posición, la posición del Gobierno continúa careciendo de validez. Las reservas o excepciones a las condiciones de aplicación del presente Convenio que resultan de un acuerdo entre los gobiernos y los sindicatos, o de otro procedimiento, no están autorizadas.

Los miembros trabajadores recalcaron el periodo extremadamente largo de tiempo que ha transcurrido desde que la Comisión de Expertos y la presente Comisión solicitaron al Gobierno que observara las disposiciones del Convenio. No se han registrado progresos en todo este tiempo.

Los miembros trabajadores subrayaron que el problema reside en saber si el presente Convenio permite al Gobierno japonés invocar una excepción a las disposiciones del Convenio fundada en que el personal del servicio de lucha contra incendios forma realmente parte de la policía. La Comisión de Expertos ha rechazado firmemente esta pretensión desde su observación sobre este asunto en 1973, y había expresado su esperanza de que el Gobierno adoptaría las medidas necesarias para garantizar el derecho de sindicación para el personal de esta categoría.

En lo que se refiere al derecho de huelga en el servicio de lucha contra incendios, la Comisión de Expertos subrayó "que el derecho de sindicación no implica necesariamente el derecho de huelga y que los servicios de lucha contra incendios deben considerarse como un servicio esencial en el sentido estricto del término, en el cual se puede prohibir el derecho de huelga. Los bomberos han hecho saber a la presente Comisión en ocasiones anteriores que, conscientes del hecho de que debían proteger la vida, el derecho de huelga no forma parte de sus reivindicaciones. Lo que reclaman es el derecho de sindicación. Las consultas y las negociaciones son un problema aparte y distinto que interviene después del reconocimiento. La gran mayoría de los miembros de la presente Comisión nunca han expresado desacuerdo sobre las conclusiones formuladas por la Comisión de Expertos, según las cuales el Gobierno no podía continuar rehusando el derecho de sindicación a los servicios de lucha contra incendios. La presente Comisión ha instado constantemente al Gobierno a resolver este problema. El Gobierno ha asegurado con insistencia a la Comisión que así lo haría. En virtud de las disposiciones de la Constitución japonesa, que garantiza inequivocadamente los derechos de los trabajadores de sindicación y de negociación colectiva, el Gobierno podría resolver este asunto a nivel nacional, reconociendo simplemente las máximas garantías de su Constitución y su prevalencia sobre cualquier otra legislación contraria que pueda existir. Sin embargo, las promesas del Gobierno parecen estar vacías y constituyen, de hecho, una especie de pantalla para los servicios de lucha contra incendios, que sólo están buscando el reconocimiento de su derecho a organizarse a fin de proteger sus intereses. La libertad de sindicación para la OIT es un derecho tan sagrado que está consagrado en su Constitución.

Es una lástima que el Gobierno no sólo haya incumplido sus obligaciones internacionales en virtud del presente Convenio así como sus obligaciones derivadas de su propia Constitución, sino que también haya rechazado la opinión de 20 expertos, 19 de los cuales han estado en desacuerdo con el Gobierno japonés en su evaluación de las disposiciones del Convenio. Estos expertos deliberan con objetividad, imparcialidad e independencia. Si el Gobierno japonés no acepta sus opiniones, es evidente que hace oídos sordos a todo consejo.

En 1984, los miembros trabajadores agregaron a las conclusiones sobre este mismo caso que, de no registrarse progresos en 1985, debería recurrirse a otros métodos. Han transcurrido cinco años más desde que la presente Comisión elaborara sus conclusiones. Es evidente que no sólo no ha habido progresos tangibles, sino que la situación ha empeorado de hecho. Hace dos años, el Gobierno afirmó en su respuesta escrita que se mantendría "firmemente" su interpretación de que los servicios de lucha contra incendios forman parte de la policía. El diálogo debería conducir a poner término a un problema, a través de un intercambio de ideas. El diálogo es totalmente frustrante cuando una parte ya no escucha a la otra.

La negativa del Gobierno a cumplir con sus obligaciones derivadas del presente Convenio, supera de lejos los parámetros de este caso particular que implica a 135 000 personas de los servicios de lucha contra incendios. Como cada representante sindical sabe instintivamente, el rechazo de la libertad sindical tiene un impacto negativo sobre el progreso social y paraliza la fuente que permite mejorar los derechos de los trabajadores. Todo aquello que atente contra este principio, pone en peligro todo lo hecho en la presente Comisión. Finalmente, los miembros trabajadores solicitaron una evaluación imparcial sobre este caso que utilice los mismos patrones de justicia, tanto para los poderosos Estados industrializados como para los países en desarrollo.

Los miembros empleadores subrayaron que este caso planteaba dos problemas: la limitación del derecho de huelga de los funcionarios y la libertad sindical de los bomberos. Durante la discusión general, los miembros empleadores ya habían precisado que no podían sumarse a ciertas conclusiones de la Comisión de Expertos que juzgaban excesivas, en particular en lo concerniente al principio según el cual el derecho de huelga sólo puede ser limitado cuando éste pone en peligro la vida, la seguridad o la salud de la población. Aunque los miembros empleadores no pretenden poner en tela de juicio el derecho de huelga y de cierre patronal, el ejercicio de ese derecho debe someterse a restricciones justas. Ahora bien, ningún Estado Miembro aceptaría los estrechos limites preconizados por la Comisión de Expertos que, por otra parte, no se respetan en la práctica. Lo que está en juego es el principio de la proporcionalidad. Todo país tiene obligación de proteger a sus ciudadanos, incluso antes de que su vida se encuentre en peligro. Pero si se sigue la concepción de la Comisión de Expertos, cada país podría verse acusado de haber violado el presente Convenio. Según el Derecho Internacional Publico General, para lograr una interpretación correcta de las obligaciones de los Estados parte en un convenio, hay que tener en cuenta las concepciones y la práctica de cada uno de ellos. Esta regla general de derecho internacional se halla expresamente consagrada en la Convención de Viena sobre los Tratados. Asimismo, si ningún Estado reconoce una extensión tal del derecho de huelga, la interpretación en cuestión no puede ser correcta. Por tanto, expresaron la esperanza de que la Comisión de Expertos consideraría nuevamente su posición sobre esta cuestión y se declararon dispuestos a seguir discutiendo al respecto. Su intención no es que se restrinja el derecho de organización sindical o la libertad de asociación del personal de los servicios esenciales, sino proponer una limitación razonable al derecho de huelga.

El problema de los bomberos no exige ningunas nuevas explicaciones, ya que todos conocen la situación. Los miembros empleadores han aprendido la lección a partir de la experiencia de los años 50 y 60 y han examinado las decisiones adoptadas sobre esta tema por el Comité de Libertad Sindical, con motivo de los últimos debates en el seno de la presente Comisión. En un primer momento, pareció posible asimilar los bomberos a los miembros de la policía. Como es habitual, la decisión del Comité de Libertad Sindical fue sometida al Consejo de Administración, que la aprobó: el informe de la Comisión de expertos se refiere a ello. Saber en qué medida esta observación puede contar con la adhesión unánime de los japoneses, es algo difícil de responder. Parece curioso, sin embargo, que la Comisión de Expertos no se pronuncie sobre esta decisión y se contente con dar su opinión, es decir, que los bomberos no deberían ser asimilados a los miembros de las fuerzas armadas o de la policía. La Comisión de Expertos no precisa en su informe si se han adoptado otras decisiones o si la decisión ha sido formulada en términos diferentes, ni si hay necesidad de que se modifique en la actualidad. Una actitud así sorprende, dada la importancia que se le presta a la cooperación entre la Comisión de Expertos y la presente Comisión. Por tanto, los miembros empleadores desean obtener respuestas de la Comisión de Expertos en relación con las decisiones adoptadas anteriormente. Refiriéndose a la declaración del portavoz de los trabajadores, indicaron que se trataba de una cuestión que merecía reflexión. A pesar de su incompetencia para juzgar los problemas japoneses, los miembros empleadores siguen estando convencidos de que la situación en este país tendrá mucho peso en la interpretación del caso. Nadie puede objetar que Japón se encuentra confrontado con problemas complejos que continuarán dando lugar a debates y a apreciaciones divergentes de la situación. Los miembros empleadores estiman que el problema está lejos de ser resuelto en Japón, ya que en dicho país tiene mayor realce que en otros. La Comisión de Expertos comparte esta opinión, confía en que las partes proseguirán las discusiones y que el problema del derecho de asociación del personal de lucha contra incendios podrá encontrar una solución a escala nacional. Considerando que esta frase de la Comisión de Expertos no ha sido formulada a la ligera, los miembros empleadores le prestan su pleno apoyo.

El miembro trabajador de Liberia indicó que no se trataba de un caso impreciso, sino de un caso muy claro. Sin duda alguna, el presente Convenio se aplica a los bomberos japoneses. El orador hizo dos preguntas al Gobierno. La primera, dado que la legislación sobre relaciones laborales y sobre la función pública. protege a los trabajadores, permitiéndoles hacer uso de los procesamientos de arreglo, _cuál es la situación en el Japón? En segundo lugar, si los trabajadores en cuestión no están habilitados para afiliarse a sindicatos, _entonces son funcionarios? Querría obtener respuesta sobre estos puntos porque el Convenio núm. 87 no establece condiciones previas sino que concede a los trabajadores, sin ninguna distinción, el derecho de afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes, sin necesidad de autorización previa o permiso. El orador expresó su total apoyo a sus colegas japoneses.

El miembro trabajador del Reino Unido declaró que le preocupaban las diversas interpretaciones de los miembros empleadores sobre el presente Convenio. Por ejemplo, el miembro empleador de Suecia ha declarado que la Comisión de Expertos ha sobrepasado su competencia en un cierto número de casos, y los miembros empleadores parecen argumentar que las opiniones del Comité de Libertad Sindical podrían ocasionalmente tomar precedencia sobre las de la Comisión de Expertos. El orador indicó que una vez que esta cuestión fue tratada por el Comité de Libertad Sindical en 1974, pasó subsecuentemente a la Comisión de Expertos, el cual retomó sus opiniones en el sentido de que los bomberos no estaban excluidos de las disposiciones del Convenio. La presente Comisión está llegando a la misma peligrosa posición a la que se encontraba en los años setenta, cuando al examinar casos relativos a los países socialistas algunos miembros de la presente Comisión pusieron en duda la objetividad de la Comisión de Expertos. Ahora la diferencia es que su imparcialidad es puesta en duda por los países industrializados. La validez de los trabajos de la presente Comisión está nuevamente en juego. Durante la discusión general, todos estuvieron de acuerdo en la imparcialidad y la objetividad de la Comisión de Expertos y ello acertadamente, Va que todos los trabajos de la presente Comisión se basan en los comentarios y observaciones de la Comisión de Expertos. Por consiguiente, esta Comisión debería plantearse nuevamente esta simple cuestión: si el Japón quiere que el Parlamento dicte una ley estableciendo que, en adelante, los bomberos serán considerados como parte de las fuerzas armadas, debería decirlo y la presente Comisión lo comprendería. Sin embargo, el Gobierno sigue declarando que quiere en su país una excepción a la regla general de manera que se considere a los bomberos como parte de la policía. La Comisión de Expertos ha señalado que ello no es posible, en virtud del Convenio. La presente Comisión ha venido considerando este caso desde hace bastante tiempo. Parece que hay otro caso de un gobierno occidental que pide exenciones para otra parte de la función pública. Los trabajadores se están cansando de la manera en que algunos gobiernos occidentales tratan las cuestiones relativas al presente Convenio y - en la medida en que los trabajadores no puedan obtener un entendimiento en cosas vitales como la aplicación del Convenio a los servicios públicos - habrá menos simpatía por parte de los trabajadores cuando se traten cuestiones que preocupan especialmente a los empleadores.

El miembro trabajador de los Países Bajos indicó que había tres cuestiones fundamentales: la primera, si la libertad sindical significa lo mismo en los países industrializados y en los demás; la segunda, si el derecho de organización en los países industrializados debe discutirse del mismo modo que en relación con otros países con diferente nivel de desarrollo económico, político y cultural; y, por último, si las violaciones al presente Convenio deben tratarse del mismo modo por la presente Comisión, teniendo plenamente en cuenta, por supuesto, las observaciones de la Comisión de Expertos. El orador expresó su malestar ante la actitud de despego y reserva - si bien no totalmente negativa - del Gobierno japonés. Se trata nuevamente de un caso con una larga historia en la presente Comisión; probablemente la más larga historia de un caso que plantea serias dificultades. Como ha señalado la Comisión de Expertos, durante un cierto número de años el Gobierno japonés ha tratado este caso de una manera más bien satisfactoria desde el punto de vista formal: ha respondido debidamente a los comentarios de los representantes de los trabajadores, ha facilitado a la OIT todo tipo de informaciones y ha mantenido un estrecho contacto con la Oficina, tanto formal como informalmente. Aunque sea elogioso, ello no debería desviar la atención de la presente Comisión sobre las cuestiones fu mentales, es decir, el cumplimiento del Convenio. Durante los últimos años, la presente Comisión ha aprendido a convivir con gobiernos que declaraban no estar de acuerdo con la Comisión de Expertos y la presente Comisión, que estaban seguros de la perfecta conformidad con el Convenio y que los expertos se habían equivocado. En el pasado, ante una posición así y ante graves y reiteradas objeciones provenientes del Grupo Trabajador, la presente Comisión expresaba su preocupación y mencionaba el caso en un párrafo especial. En 1987, esta Comisión estuvo muy cerca de mencionar el caso del Japón en un párrafo especial. No lo hizo pero expresó una vez más sus esperanzas y sus preocupaciones, a las cuales el Gobierno de Japón ha reaccionado hoy declarando que, diga lo que diga la presente Comisión, no cambiará de política. El orador indicó que era consciente de que el Japón era un país muy especial, que el trabajo de bombero era muy especial y que el Convenio de que se trataba también. Ciertamente, se trata de un caso muy especial. Sin embargo, como en algunos otros casos de carácter especial, la Comisión de Expertos lo ha tenido en cuenta. Los comentarios y observaciones de la Comisión de Expertos, durante un cierto número de años, muestran sin equivoco que no consideraron el caso del Japón como un caso marginal, que podía haber revelado algunas dificultades en relación con los convenios de la OIT. El orador expresó la esperanza de que la presente Comisión trataría este caso teniendo en cuenta los comentarios precedentes.

Los miembros trabajadores estimaron que no era necesario recordar el problema en cuanto al fondo, ya que desde hacía doce años la Comisión de Expertos, el Comité de Libertad Sindical y la presente Comisión habían podido pronunciarse en numerosas ocasiones sobre la necesidad de que el Gobierno reexaminara el caso, a fin de lograr progresos en la garantía de un mayor disfrute, por parte de los bomberos, de los derechos que les confiere el presente Convenio. Refiriéndose a las conclusiones de la presente Comisión. en su reunión de 1987, en las que expresaba la esperanza de que el Gobierno japonés podría informar de medidas concretas destinadas a garantizar a los bomberos el pleno ejercicio de los derechos reconocidos por el presente Convenio, expresaron su decepción. Al finalizar la discusión general, esperaban que la universalidad de las normas y la objetividad, imparcialidad e independencia de los expertos, serían reconocidas unánimemente por la presente Comisión. Si se pone en tela de juicio el trabajo realizado por la presente Comisión y las observaciones de la Comisión de Expertos sobre casos de países en desarrollo o de otros países - industrializados o no -, entonces las discusiones no sirven para nada y el sistema de control se pone en entredicho. Por consiguiente, los miembros trabajadores confiaron en que la presente discusión (que puede resultar larga para algunos) llegaría a resultados concretos, ya que se trata de un tema extremadamente importante: los derechos sindicales de los funcionarios, en la forma prevista por los Convenios núms. 87 y 151. Los miembros trabajadores no tienen nada que añadir a los dos aspectos del problema, si ello no es que el Gobierno japonés parece no querer mirar la verdad de frente. La libertad sindical de los bomberos afecta a más de 700 000 trabajadores. Es un caso importante. Cuando la dignidad humana y los derechos de los trabajadores se encuentran en juego, no puede tratarse de un problema nimio, aunque se refiera a trece trabajadores, como en el caso del Reino Unido. Apreciaron la confianza que los trabajadores japoneses tenían en la OIT y señalaron que les sostendrían. Confiaron en que las conclusiones de la Comisión no estarían en contradicción con las de años anteriores. Refiriéndose a la respuesta escrita del Gobierno, en la que declara que se trata de una "cuestión interna", replicaron que todas las cuestiones abordadas ante la presente Comisión eran "cuestiones internas", pero que el Gobierno había ratificado el Convenio y se había comprometido a respetarlo. Por ello, hay que proseguir la discusión hasta que se llegue a una solución. Refiriéndose al hecho de que el Gobierno japones declaró que había recabado la opinión del personal de lucha contra incendios, así como el de las organizaciones representativas, los miembros trabajadores observaron que se había suprimido la referencia a las "organizaciones sindicales" y expresaron su preocupación al respecto.

No basta con ser consciente de las medidas que deben tomarse, de los cambios que se imponen y de los derechos sindicales. Para discutir sobre la huelga, la negociación o el arbitraje en caso de conflicto, hay que consultar a las organizaciones sindicales representativas, convocar a los interlocutores sociales y no dirigirse individualmente a los bomberos. Por último, los miembros trabajadores señalaron que se trataba de un caso grave en el que no había habido progresos.

El representante gubernamental indicó que, contrariamente a las declaraciones de los trabajadores, los casos núms. 60 y 179, examinados por el Comité de Libertad Sindical, trataban del derecho de organización sindical de los bomberos japoneses. El caso núm. 179 fue presentado por los sindicatos que alegaban que la prohibición del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios constituía una violación de la libertad sindical. Con relación a estos alegatos, el Gobierno envió información a la OIT en enero de 1959, incluido el informe de la Subcomisión de la Conferencia de la Mesa Redonda sobre los problemas de trabajo, la cual había concluido que las funciones del personal de lucha contra incendios puede interpretarse que forman parte de las categorías de funciones de policía. Habiendo examinado estos alegatos y las informaciones suministradas por el Gobierno, el Comité de Libertad Sindical concluyó que los servicios de lucha contra incendios en el Japón era asimilados a las fuerzas de policía y otros servicios similares. Quedaba claro, indicó el representante gubernamental, que el 54o Informe del Comité de Libertad Sindical relativo al caso núm. 179 había decidido que los alegatos relativos al personal de lucha contra incendios no necesitaban nuevo examen. Su Gobierno ratificó el Convenio núm. 87 basado en estas conclusiones, reiteradas por el Comité de Libertad Sindical, órgano de control de la OIT de gran autoridad y prestigio. En segundo lugar, la Conferencia de la Mesa Redonda, era un órgano oficial tripartito, nombrado por el Gobierno para examinar la legislación nacional, con miras a la ratificación de los Convenios de la OIT. No se trataba de un comité informal del Ministerio del Trabajo, como ha dicho el miembro trabajador japonés. En tercer lugar, con relación al Acuerdo concluido en la Subcomisión de la Conferencia de la Mesa Redonda, el representante gubernamental declaró que su Gobierno, luego de que se planteara nuevamente esta cuestión en 1972, en la OIT, envió en varias ocasiones copia del mencionado acuerdo a la OIT; a saber, en octubre de 1972 con su memoria anual y en mayo de 1973 en su respuesta a la observación de la Comisión de Expertos, contrariamente a lo expresado por el trabajador japonés. El representante gubernamental mencionó igualmente, el hecho de que el mencionado acuerdo había sido enviado al Parlamento japonés cuando deliberaba sobre la ratificación del Convenio núm, 87, por ejemplo, a la Comisión especial de la Cámara de Representantes para el Convenio núm. 87 de la OIT, en julio de 1963 y a la Comisión especial del Senado en mayo de 1965, en respuesta a preguntas planteadas por miembros del partido socialista.

En respuesta a la pregunta del miembro trabajador de Liberia, el representante gubernamental declaró que a los bomberos se les aplicaba la Ley sobre los servicios públicos que otorga el derecho de recurso al procedimiento de quejas garantizado a los empleados públicos. así como tambien el recurso ante los tribunales en caso de conflicto. El representante gubernamental reiteró, concluyendo. que su gobierno tratará este caso como un asunto interno y que mantenía su determinación de proceder a examinarlo en la Conferencia Interministerial, así como también para continuar un diálogo constructivo con las organizaciones profesionales interesadas a través de las autoridades pertinentes.

Los miembros trabajadores estimaron que el relato histórico del representante gubernamental no podía modificar en absoluto la opinión de la Comisión de Expertos y del Comité de Libertad Sindical. Desearon saber si cuando el representante gubernamental hablaba de intercambio de opiniones con las organizaciones de trabajadores, se trataba de las auténticas organizaciones que representaban a los trabajadores del sector público.

El miembro empleador de los Estados Unidos declaró que este caso ilustraba un punto que los empleadores habían estado subrayando durante los dos últimos años: la estabilidad y coherencia de la interpretación que realizaban los órganos de control de la OIT. Al examinar los puntos de fondo en este caso, no hay que perder de vista en función de qué el Gobierno japonés ratificó el presente Convenio. Parece que uno de los problemas que preocupan al Grupo de los Empleadores es que, en parte, el Gobierno se fundó en dos decisiones anteriores a la ratificación del Convenio, provenientes del Comité de Libertad Sindical. Como ha señalado el miembro trabajador de los Estados Unidos, ha habido una evolución en la interpretación, de manera que en 1969 la Comisión de Expertos examinó, de manera diferente, la situación de los bomberos. Sin embargo, la presente Comisión está enfocando la cuestión desde el punto de vista de la aplicación uniforme y coherente de los convenios.

El miembro trabajador del Pakistán declaró que se alegraba de que la ratificación de un convenio no privara a un país de la obligación de poner la legislación en conformidad con los principios de dicho convenio. El orador añadió que el hecho de dar a un trabajador la facultad individual de acudir ante los tribunales, no reemplazaba las funciones de los sindicatos, que tienen un mayor margen de acción. Por tanto, las observaciones contenidas en el informe de la Comisión de Expertos merecen ser aplicadas en los distintos países. realizando las correspondientes consultas con los trabajadores concernidos.

La Comisión tomó debida nota de la discusión que había tenido lugar y, en particular, de las informaciones facilitadas por el representante gubernamental. La Comisión recordó que desde hacía numerosos años, la Comisión de Expertos formulaba comentarios sobre ciertas divergencias entre la legislación nacional y el Convenio, en lo concerniente, en particular, al derecho de organización sindical del personal de lucha contra incendios. La Comisión observó que proseguían las discusiones a nivel interno a este respecto, pero que no habían conducido a medidas concretas que permitieran lograr progresos hacia la plena aplicación del Convenio. La Comisión expresó la firme esperanza de que las, discusiones con las organizaciones sindicales representativas se intensificarían que conducirían rápidamente al reconocimiento del derecho de organización sindical de estos trabajadores, de conformidad con el Convenio.

Caso individual (CAS) - Discusión: 1987, Publicación: 73ª reunión CIT (1987)

El Gobierno ha comunicado la información siguiente:

Derecho de organización del personal de lucha contra incendios:

1. En Japón, la Comisión tripartita (la Subcomisión de Convenios de la Conferencia sobre problemas laborales), en la que se encuentran representados los sindicatos más representativos del Japón (SOHYO y DOMEI), discutió sobre esta cuestión con anterioridad a la ratificación del Convenio y, en 1958, acordó unánimemente confirmar que "se consideraba apropiado que la función de lucha contra incendios en Japón... pudiera ser considerada como incluida en el tipo de funciones de la policía a las que se refiere el Convenio, habida cuenta de su desarrollo histórico y el sistema legal existente".

2. Asimismo, antes de la ratificación del Convenio por parte del Gobierno, se confirmó en la OIT que en Japón la función de las agencias de lucha contra incendios debería asimilarse a las de la policía, dado que el Comité de Libertad Sindical discutió en dos ocasiones (1954 y 1961) sobre esta cuestión con motivo de alegatos relativos al derecho de organización sindical presentados por organizaciones sindicales (casos núms. 60 y 179), concluyendo en ambas oportunidades recomendar al Consejo de Administración que decidiera que tales alegatos no requerían un examen más detenido en base a que los servicios de lucha contra incendios en Japón estaban incluidos dentro de los de "policía y algunos servicios asimilados" (párrafos 33-36 del 12.o informe y párrafo 95 del 54.o informe del Comité).

3. En razón de este acuerdo interno y de la confirmación por parte de la OIT en lo relativo a la prohibición del derecho de organización sindical del personal de las agencias de lucha contra incendios en Japón (como se ha mencionado anteriormente en los apartados 1 y 2), el Gobierno interpretó que estaban incluidas en el término policía contenido en artículo 9 del Convenio y ratificó el Convenio en 1965. El Gobierno, en tanto que Gobierno de un Estado que ha ratificado el Convenio, ha mantenido esta interpretación consistentemente y continuará haciéndolo con la misma firmeza.

4. En cuanto a la aplicación de las normas en relación con el mismo caso particular, se trata sin duda de un asunto en el que los puntos de vista de la OIT deben ser uniformes y constantes dentro de todo el mecanismo de control de la OIT. La razón de ello es que si una organización internacional adoptara, refiriéndose a un mismo caso particular, puntos de vista contradictorios en sus distintos órganos internos, o cambiara el punto de vista a cada momento, ello no sólo perjudicaría a la estabilidad de los sistemas legales de los Estados Miembros que están obligados a respetar los convenios ratificados, sino que también plantearía un grave problema de deterioro del prestigio internacional de la Organización misma.

5. Tomando en consideración estos puntos de vista, el Gobierno considera que el tratamiento de la cuestión de la prohibición de organización sindical al personal de las agencias de lucha contra incendios en Japón no es sino una cuestión interna sobre la cual la legislación y reglamentación nacionales deberán determinarse en virtud del artículo 9 del Convenio.

El miembro trabajador de los Estados Unidos, interviniendo en nombre de los trabajadores, indicó que, para abreviar, se había decidido concentrarse en el muy grave problema del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios que se aborda en el párrafo 2 de la observación de la Comisión de Expertos. En lo que se refiere al párrafo 1 de la observación, que trata de la violación del derecho a la huelga en la función pública y del problema de las sanciones impuestas a los trabajadores que han hecho huelga, las observaciones de la Comisión de Expertos resultan perfectamente claras y no se puede más que apoyarlas. Toda discusión detallada al respecto se puede dejar para una próxima reunión de la Comisión.

Un representante gubernamental, luego de referirse a las informaciones comunicadas por escrito por su Gobierno indicó que el problema de la prohibición hecha al personal de lucha contra incendios de sindicarse fue examinada dos veces por el Comité de Libertad Sindical. En ambos casos, el Comité concluyó que los servicios japoneses de lucha contra incendios eran considerados como ciertos servicios asimilados a la policía, y que la cuestión no requería un examen más pormenorizado. Con este fundamento es que el Japón ratificó este Convenio en 1965. La interpretación del Gobierno es, pues, que los servicios de lucha contra incendios japoneses se deben asimilar a los servicios de la policía excepción que está prevista en el artículo 9 del Convenio. El Gobierno considera este asunto como incluido en los asuntos internos con una perspectiva a largo plazo y mantendrá esta posición en el futuro. Continuará comunicando a la OIT informaciones cuando algún progreso se realice. En lo que se refiere a la prohibición de la huelga en la función pública y a las penas aplicadas a aquellos que han violado esta prohibición, el Gobierno considera que la Comisión reitera su habitual punto de vista. El Gobierno es plenamente consciente de la opinión constante de la OIT sobre la aplicación de penas desproporcionadas que no favorece el desarrollo de relaciones profesionales armoniosas. El Gobierno no adoptó una actitud rígida a inflexible al respecto y tampoco lo hará en el futuro.

El miembro trabajador del Japón, recordó que el hecho de limitarse en su intervención a la libertad sindical y al derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios no significaba que consideraba que los otros asuntos tenían poca importancia o que de alguna manera hayan sido resueltos. La situación del personal de lucha contra incendios se discutió año tras año desde 1973 en el marco de esta Comisión. La Comisión recomendó repetidamente que las consultas tuviesen lugar a nivel nacional a la luz de las observaciones de los órganos de control de la OIT. Pese a esto no se verificó ningún progreso. En su comunicación escrita, el Gobierno se refirió a un documento que indica que los sindicatos más representativos del Japón estarían plenamente de acuerdo con su política según la cual las funciones de lucha contra los incendios podían ser interpretadas como asimilables a las funciones de policía en lo que se refiere al derecho de sindicación. Sin embargo, ese documento nunca se ha publicado y tampoco ha sido comunicado a la Comisión de Expertos. El Convenio fue ratificado en 1965. Al ser examinado por el Parlamento, no se hizo ninguna reserva ni por parte del Parlamento ni por parte del Gobierno en virtud de la cual las funciones del personal de lucha contra incendios se deberían asimilar a las de la policía en lo que se refiere a la aplicación del Convenio. Esto se debe probablemente al hecho que el artículo 28 de la Constitución japonesa establece claramente que todos los trabajadores tienen el derecho de sindicarse y de negociar colectivamente. Respecto de la declaración del Gobierno conforme a la cual el Comité de Libertad Sindical habría aceptado sus opiniones en lo que se refiere al personal de lucha contra incendios, hace falta subrayar que las quejas que habían sido introducidas no se referían a los bomberos sino a otros trabajadores de los servicios públicos. La cuestión de los bomberos no se mencionó sino accesoriamente. La situación de los bomberos no ha sido nunca examinada. Además, el informe de la comisión de investigación y de conciliación nombrada luego de las quejas y que visitó el Japón en 1965, no hace ninguna referencia a la situación del personal de lucha contra incendios, pues esta cuestión no se examinaba entonces.

El derecho de sindicación de los bomberos se transformó en una cuestión candente desde los años 70 cuando los bomberos comenzaron ellos mismos a organizarse. En 1973, esta Comisión examinó por primera vez el tema basándose en una observación de la Comisión de Expertos que declaraba, en particular, que la función del personal de lucha contra incendios no era de naturaleza que justificase una exclusión en virtud del artículo 9 del Convenio que se refiere a las fuerzas armadas y a la policía. En aquel momento, esta conclusión fue aceptada por el Gobierno con algunas reservas. Sin embargo, desde entonces el Gobierno no tomó ninguna medida para reconocer el derecho de sindicación de los bomberos. Hace diez años, estos constituyeron un sindicato con varios miles de miembros, pero este sindicato nunca fue reconocido por el Gobierno. Nunca fue consultado ni autorizado a negociar o a presentar reclamaciones directamente. No dispone de estatuto jurídico y tampoco está afiliado a ninguna confederación sindical. Esto explica que debe remediarse esta situación y se debe rendir justicia sin demora a los bomberos japoneses. Ellos deben poder gozar del derecho de sindicación al igual que los bomberos de otros países. El Gobierno japonés no puede pretender un tratamiento privilegiado sobre la aplicación del Convenio. Al concluir que ese derecho de sindicación se debería reconocer a los bomberos japoneses, la Comisión de Expertos ha considerado que los servicios de lucha contra incendios son servicios esenciales para los cuales los órganos de control admitieron que el derecho a la huelga pueda ser objeto de restricciones o incluso de una prohibición total. Estas conclusiones pueden ser aceptadas. Además, como contrapartida a la libertad sindical y al derecho de sindicación, los bomberos japoneses estarían dispuestos a renunciar voluntariamente al derecho a la huelga, que ellos nunca han reivindicado. En conclusión, el miembro trabajador del Japón expresó la esperanza de que la Comisión urgirá a su Gobierno a que se le acuerde a los bomberos el derecho fundamental de constituir las organizaciones de su elección que tengan por finalidad la defensa de sus intereses profesionales. En el caso en que le Gobierno persista en su negativa de aplicar el Convenio, los trabajadores japoneses estarían en la obligación de recurrir a medidas más radicales que les ofrece la Constitución de la OIT.

El miembro trabajador de los Estados Unidos, interviniendo siempre en nombre de los trabajadores, expresó su aprecio por el hecho de que el representante gubernamental se haya presentado ante esta Comisión; observó que nada de lo dicho daba respuesta a los pedidos hechos por esta Comisión. En 1984-1985 se habían solicitado medidas positivas respecto de las observaciones de la Comisión de Expertos pero no se escuchó nada alentador que indique que efectivamente se han dado pasos hacia ello. Dijo estar completamente de acuerdo con las opiniones que expresó el miembro trabajador de Japón. Se trata de un caso particularmente serio dado que implicaba la violación de disposiciones de las más fundamentales de todos los convenios de derechos humanos - el derecho de sindicación - además del lapso de tiempo poco común transcurrido sin medidas o progresos por parte del Gobierno para cumplir con sus obligaciones.

Refiriéndose a la información escrita suministrada por el Gobierno, observó que, en primer lugar, aparentemente no se había alcanzado ningún acuerdo en 1958 entre el Gobierno y SOHYO y DOMEI; aunque se hayan celebrado tales acuerdos, no serían válidos y tampoco podrían afectar las obligaciones de Japón con este Convenio porque se trataría de una violación de las mismas. En segundo lugar, refiriéndose a las conclusiones del Comité de Libertad Sindical de 1954 y 1961, observó que se trataba de decisiones muy antiguas (anteriores a la ratificación del Japón) pronunciadas en un momento en que el país estaba siendo objeto de una compleja investigación que se denominó más tarde Comisión Dryer, en la cual esta cuestión se mencionó de manera tangencial. Además, hubo otra decisión del Comité de Libertad Sindical sobre el Caso núm. 737, pronunciada luego de las ratificaciones en 1974. Esta última decisión declaró en particular que los bomberos en el Japón, pese a tener unas características muy especiales, no son miembros de la policía o de las fuerzas armadas. En el mismo caso, el Comité rechazó los argumentos del Gobierno en el sentido que garantizar a los bomberos el derecho de sindicación podría ir en detrimento de la disciplina necesaria para cumplir con sus obligaciones y conducir a estallidos de huelga; puntualizó que el derecho de sindicación y el derecho a la huelga eran dos asuntos completamente diferentes y que lo primero no incluía necesariamente lo último. El orador no encontraba ninguna contradicción entre las conclusiones de la Comisión de Expertos y las del Comité de Libertad Sindical, dado que este último se basó en una situación anterior a la ratificación, según la información de que dispuso sobre la situación en el Japón en dicho momento. En tercer lugar, la sugerencia que el Gobierno haya justificado su ratificación en la decisión del Comité de Libertad Sindical no es correcta; el Japón ratificó el Convenio núm. 87 como consecuencia de numerosos problemas del sector público que fueron expuestos en el informe de la Comisión Dryer, en donde el problema de los bomberos no tuvo ninguna parte y ni siquiera fue mencionado en el informe de dicha Comisión. La Comisión de Expertos en su observación de este año solamente tomó nota de la insistencia del Gobierno en los casos anteriores. El hecho de que esto no se haya tratado indica que los expertos no lo han considerado suficientemente serio como para requerir una discusión especifica, dado que ellos efectúan una evaluación uniforme y universal del Convenio.

Subrayó que el intento del Gobierno de obtener una excepción del Convenio núm. 87, argumentando que el personal de lucha contra incendios japonés era concretamente parte de la policía, ha sido firmemente rechazado por la Comisión de Expertos desde su primera observación sobre este punto en 1973. La posición clara de la Comisión de Expertos ha sido que las funciones del personal de lucha contra incendios no son de tal carácter que legitimen la exclusión de esta categoría de trabajadores en virtud del artículo 9 del Convenio, el cual hace referencia a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía. Ha dicho esto en 1976, 1977, 1978, 1979, 1980, 1981, 1983, 1984, 1985 y 1987. Se produjo un atisbo de esperanza cuando, en el Estudio General de 1983, la Comisión de Expertos modificó su posición para declarar que las actividades que ejercen estas categorías de funcionarios públicos no deberían "normalmente" justificar su exclusión en virtud del artículo 9. Este año, la observación expresa que "en el Japón, la administración responsable del servicio de lucha contra incendios esta clara y formalmente separada de la policía." Indicó también que la Agencia de Lucha contra Incendios está formalmente separada de la policía desde 1948. Asimismo, los expertos estimaron que los servicios de lucha contra incendios son servicios esenciales en el sentido estricto del término. Por consiguiente, el derecho a la huelga podría ser limitado o completamente prohibido. Los bomberos japoneses reconocieron que las huelgas no eran para ellos una opción en la negociación colectiva.

Refiriéndose al enfoque de la Comisión de este problema, observó que nunca hubo desacuerdo de la mayoría de los miembros de la Comisión de la Conferencia sobre las conclusiones legales que avanzó la Comisión de Expertos respecto de la falta de justificación del Gobierno por la denegación permanente del derecho de sindicarse al personal de la lucha contra incendios. El diálogo en esta Comisión fue de un ruego continuo al Gobierno para que intente y resuelva el problema; se obtuvieron respuestas de repetidas seguridades de que el Gobierno consideraría el asunto y haría esfuerzos para resolverlo sobre una base nacional. En 1984, en particular, la Comisión esperó que el problema recibiría la más pronta atención posible y que se podría el año siguiente tomar nota de que se habían dado los pasos positivos para resolverlo. Los miembros trabajadores agregaron en aquella oportunidad que si no se habían realizado mejoras, en 1985 se debería recurrir a otros métodos. El orador subrayó que tres años después de esta conclusión, no solamente no hubo progresos, sino que la situación había empeorado. El Gobierno buscó resolver el problema a nivel nacional, pero la propia Constitución japonesa garantizaba sin equívocos a todos los ciudadanos el derecho de sindicación y de negociación colectiva (artículo 28), preservaba el goce de los derechos humanos fundamentales ahí establecidos (artículo 11) y prohibía el abuso de esos derechos por los responsables del bienestar público (artículo 12). Por consiguiente, resultaba que si el Gobierno deseaba actuar de buena fe, hubiera encontrado una solución al problema por medios internos reconociendo las garantías supremas de su propia Constitución. Sin embargo, la declaración del Gobierno en su información escrita muestra que ésa no era su verdadera intención. Su rechazo intransigente de todo consejo autorizado sobre la situación de los bomberos no corresponde a un gran poder industrial c particular porque rechazaba el respetable juicio de 19 de los 20 expertos, los cuales se han mostrado firmemente en desacuerdo con su evaluación sobre - los requerimientos del Convenio. Como se señaló en la discusión general, los expertos deliberan con objetividad, imparcialidad e independencia; si el Gobierno no puede aceptar sus opiniones, se está negando a recibir cualquier tipo de consejo. El verdadero peligro aquí va más allá de este caso particular de 110 000 bomberos, si el funcionamiento del Convenio está amordazado y se suprime el derecho a organizarse no pudiendo haber negociaciones colectivas ni consultas. Un diálogo debería llevar a una solución razonable de los problemas mediante un intercambio de puntos de vista, pero esto resultaría completamente frustrado cuando una parte queda sorda a todo intento de persuasión. Expresó su sentimiento de que el Gobierno debería sentirse molesto al ser único poder industrializado en el mundo de hoy que niega el derecho de sindicación al personal de la lucha contra los incendios. Se preguntó si acaso el Gobierno tenía alguna intención seria de cumplir con sus obligaciones conforme al Convenio, tal como lo evaluó la Comisión de Expertos, para garantizar el derecho de sindicación a los bomberos y por lo tanto cumplir con los requerimientos de su propia Constitución.

Los miembros empleadores observaron que en el Japón existía una organización de bomberos desde hacia tiempo, que no tenía el estatuto de un sindicato plenamente organizado, ni tampoco el derecho de negociar. Dos nuevos puntos en el problema tratado han aparecido este año: la observación se refiere a dos casos del Comité de Libertad Sindical de los años 1950 y 1960, en los cuales se aceptaba que los bomberos podrían ser considerados como formando parte de la policía y que, por lo tanto, se les podría excluir de la protección prevista en el Convenio; en segundo lugar, el acuerdo de 1958 entre el Gobierno y las organizaciones de trabajadores más representativas aceptó que la defensa contra los incendios podía ser considerada como parte de la policía. Sin embargo, los expertos no estuvieron en condiciones de expresar su posición sobre el acuerdo interno japonés; esto era aquí importante porque podría crear una situación de confianza para que se logre una explicación sobre la posición del Gobierno. Los miembros empleadores enfatizaron "explicar" y no "justificar)). En lo que se refiere a las decisiones del Comité de Libertad Sindical, podría haber una contradicción en caso de que no se tengan en cuenta las informaciones complementarias presentadas por el miembro trabajador de los Estados Unidos y por el representante gubernamental. Consideraron que la Comisión de Expertos debería examinar esta información suplementaria, en particular, porque algunos de los hechos no estaban todavía claros. De toda la discusión sobre este problema durante los últimos años, les parece que el Gobierno está dispuesto a realizar un cambio interno y esto también es aceptado en la declaración que ha hecho hoy el Gobierno. Más consideración es necesaria para lograr una solución completa del problema y, en cualquier caso, el representante gubernamental ha declarado que no se trataba de una decisión final y definitiva. Si lo han entendido correctamente, todavía no se han agotado todas las posibilidades de negociación y todavía es posible modificar la situación. Por lo tanto, urgieron al Gobierno a que, consultando a las organizaciones de trabajadores, tome las medidas necesarias para que el estatuto del personal de lucha contra incendios sea reexaminado y que nueva información pueda suministrarse en el futuro.

El representante gubernamental subrayó que la actitud de su Gobierno frente a las normas internacionales del trabajo era de hacer un profundo examen sobre la conformidad de la legislación nacional y de introducir, después de consultar a los sindicatos, las enmiendas a las leyes correspondientes si había un caso de no conformidad, antes de la ratificación. Con anterioridad a la ratificación del Convenio núm. 87, hubo una intensa discusión sobre la compatibilidad de las leyes nacionales con dicho Convenio, incluida la cuestión de la prohibición para el personal de lucha contra incendios del derecho de sindicación. Sin embargo, se tomó nota de que el Comité de Libertad Sindical ya había tratado el aspecto del personal de la lucha contra los incendios, concluyendo en el sentido que las alegaciones referidas al derecho de sindicación de la policía, de los bomberos, del personal de seguridad marítima y del personal de las instituciones penitenciarias, no merecían otro examen. Además, la Comisión Nacional Tripartita de la Subcomisión de Convenios de la Conferencia sobre Problemas Laborales presentó un informe sobre la ratificación de este Convenio donde se señalaba que, considerando la legislación existente y la historia de la defensa contra incendios en el Japón, las funciones del personal de lucha contra incendios podían ser consideradas como formando parle de las de la policía, como lo prevé el artículo 9 del Convenio. El representante gubernamental señalo que el artículo 28 de la Constitución del Japón garantiza los derechos sindicales pero que pueden ser objeto de restricciones debidas a las necesidades de la seguridad nacional y del bienestar público, y esto fue apoyado por el Tribunal Supremo del Japón. En realidad, el Tribunal Supremo sostuvo que estas restricciones son válidas, respecto de los bomberos. El orador subrayó que el enfoque coherente de su Gobierno era que el problema debía ser tratado internamente con una perspectiva a largo plazo. Sin embargo, hasta el miembro trabajador del Japón había reconocido que existían opiniones opuestas sobre este problema y que se requería más tiempo para llegar a una conclusión que involucre un examen de los distintos puntos de vista sostenidos. Su Gobierno no desea prolongar estas discusiones de manera intencionada y está seriamente y de buena fe envuelto en una discusión con todas las partes involucradas. No duda de la importancia del mecanismo de control de la OIT pero afirma con fuerza que una vez que dicho mecanismo ha expresado su opinión acerca de un caso particular, opinión que eventualmente puede conducir a la ratificación de un convenio, no debería pedir a un gobierno que revise su legislación nacional porque su opinión ha cambiado. Si dos partes de este mecanismo expresan opiniones en conflicto, o si un órgano cambia de opinión, esto no sólo perjudicaría la estabilidad de la legislación de un país sino que mermaría la autoridad y el prestigio del mismo mecanismo de control, y asimismo el importante cometido de la OIT en materia de promoción de la ratificación de normas. Aseguró que su Gobierno continuará a otorgar mucha consideración a este problema y buscará mantener un diálogo constructivo en el Japón con todos aquellos interesados, de manera a llegar en el futuro a una conclusión positiva.

El miembro trabajador del Reino Unido expresó que estaba particularmente interesado en este caso, debido a que trataba del Convenio núm. 87 y afectaba a la libertad de sindicación de los empleados públicos, lo que era un problema también en su país. Estaba sumamente preocupado de que los Gobiernos se atribuyan ellos mismos el derecho de excluir muchas categorías de empleados públicos del Convenio, fundándose en distintos argumentos, tales como la seguridad nacional, la jurisprudencia del Tribunal Supremo o explicaciones complicadas referidas al periodo anterior a la ratificación. Refiriéndose a la declaración del representante gubernamental, observó que antes de la ratificación, el Gobierno había concienzudamente examinado la posición de la policía y de las fuerzas armadas, y que luego simplemente agregó el personal de defensa contra los incendios a su interpretación. El Gobierno sostuvo que había aceptado ratificar el Convenio, únicamente si los bomberos estaban incluidos en la excepción del artículo 9. Sin embargo, seria una lástima que se les permitiera a los Gobiernos ratificar los Convenios en el entendimiento de que únicamente su interpretación del Convenio seria la autorizada. No hay hechos nuevos: la Comisión de Expertos consideró el argumento del Gobierno respecto de las decisiones de 1954 y 1961 del Comité de Libertad Sindical y, sin embargo, llegó exactamente a la misma conclusión. Asimismo, el Gobierno avanzó que la Agencia de Lucha contra Incendios era considerada por muchos "especialistas" como parte de la policía de seguridad, pero lo que cuenta aquí es la conclusión de la Comisión de Expertos. Considerando la discusión en curso sobre este caso, consideró que un examen más pormenorizado solo llevaría a una mayor complejidad. Una cosa es apoyar a la Comisión de Expertos durante la discusión general y otra formular una excepción cuando se trata de su propio país. Ninguna excepción al Convenio núm. 87 debe ser permitida, en particular para los empleados públicos. dado que el servicio público es un área donde el Gobierno, en la doble calidad de Gobierno y de empleador, tiene una responsabilidad especial para su cumplimiento. El orador expresó la esperanza de que se formule una conclusión más positiva que la que se había sugerido hasta ahora para este caso y deseó que se vislumbren señales concretas de progreso.

El miembro trabajador de los Estados Unidos, hablando en nombre de los miembros trabajadores, subrayó que los trabajadores, y en realidad toda la Comisión, habían sido sumamente pacientes, pero que no había ocurrido nada. Tenia el mismo sentimiento de frustración en este caso que el que los miembros trabajadores habían expresado acerca de la actitud de Bangladesh respecto del Convenio núm. 107. La frustración se debía a las continuas promesas de examen sin acción. Es siempre desagradable llegar al punto de confrontación, pero vistas las dificultades, no habría otra alternativa en caso que no se produzcan progresos nuevamente este año: indudablemente se debería invocar el artículo 26 de la Constitución de la OIT y quizá constituir una comisión de encuesta.

Los miembros trabajadores pusieron de relieve que la discusión había alcanzado un punto culminante en un momento en que era necesario terminar con las consultas y consideraciones y determinar qué se podía hacer de manera constructiva. Consideraron que las conclusiones de la Comisión deberían ser sumamente claras. En primer lugar, la situación en la práctica era que los bomberos estaban tomando la situación entre sus propias manos y habían formado organizaciones. Sin embargo, estas organizaciones no eran reconocidas como válidas. En segundo lugar, refiriéndose a todos los argumentos planteados sobre los acontecimientos de 1958 y 1954 y 1961, observaron que hubo muchos progresos desde entonces, incluso instrumentos sobre el servicio público, conclusiones sobre el derecho a la huelga del Consejo de Administración y resoluciones adoptadas por distintos órganos. La situación, por consiguiente, no ha permanecido estática. La situación al principio era la de un país que no había ratificado el Convenio; desde 1965, cuando el Japón lo ratificó, esas circunstancias ya no existían. No eran los argumentos previos a la ratificación los que importaban, sino el propio Convenio. Durante muchos años se dio la oportunidad de resolver los problemas al nivel nacional, pero la Comisión de Expertos había declarado claramente que los bomberos no podían ser asimilados a la policía. Esta Comisión ha dicho hoy lo mismo. No hay desacuerdo sobre las excepciones enumeradas en el artículo 9 del Convenio, y los bomberos no se incluyen en ninguna de ellas. Expresaron su acuerdo con la Comisión de Expertos y el miembro trabajador del Japón de que la libertad de sindicarse no excluía la necesidad de disciplina. Los trabajadores japoneses están de acuerdo en que el derecho a la huelga podría no serles aplicado, si se les garantiza algún procedimiento compensatorio de conciliación y arbitraje. La Corte Internacional de Justicia debería decidir sobre el problema. Como los miembros empleadores, desean dar tiempo al Gobierno para que aplique el Convenio en el Japón, luego de una consideración conjunta.

El representante gubernamental reiteró que el mecanismo de control de la OIT, es decir, el Comité de Libertad Sindical, había admitido que la prohibición del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios en el Japón, no constituía una violación del Convenio núm. 87. Su Gobierno respeta mucho la autoridad y el prestigio de la Comisión de Expertos y desea examinar el problema con sumo cuidado, en tanto que un asunto doméstico, en una perspectiva a largo término.

La Comisión tomó nota de la discusión que tuvo lugar, en particular de la información suministrada por el representante gubernamental. La Comisión observó que durante muchos años, la Comisión de Expertos formuló comentarios sobre restricciones, especialmente al derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios en el Japón. La Comisión tomó nota, en particular, que las discusiones que tuvieron lugar y que siguen teniendo lugar en el Japón, no habían dado lugar a que se tomaran medidas concretas para progresar hacia una plena aplicación del Convenio respecto del derecho de sindicación de los bomberos. En estas circunstancias, la Comisión expresó la esperanza de que continuarán las discusiones sobre este tema a nivel nacional y de que el Gobierno podrá próximamente informar de que se han tomado las medidas adecuadas para garantizar completamente a los trabajadores interesados el derecho que les corresponde conforme al Convenio.

Observación (CEACR) - Adopción: 2023, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

Observación (CEACR) - Adopción: 2021, Publicación: 110ª reunión CIT (2022)

Observación (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Observación (CEACR) - Adopción: 2019, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Observación (CEACR) - Adopción: 2018, Publicación: 108ª reunión CIT (2019)

Observación (CEACR) - Adopción: 2017, Publicación: 107ª reunión CIT (2018)

Observación (CEACR) - Adopción: 2014, Publicación: 104ª reunión CIT (2015)

Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Observación (CEACR) - Adopción: 2009, Publicación: 99ª reunión CIT (2010)

La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación de Sindicatos de Japón (JTUC-RENGO) de 22 de octubre de 2008 y 5 de octubre de 2009, y de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 26 de agosto de 2009, sobre la aplicación del Convenio y en relación con las restricciones a los procedimientos de descuentos obligatorios en la ciudad de Osaka. La Comisión toma nota de las observaciones de 2008 de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia.

Denegación del derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios y a los funcionarios de prisiones. La Comisión recuerda que formula comentarios desde hace numerosos años sobre la necesidad de reconocer el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que revisó la orden sobre organización y funcionamiento de los comités de personal de extinción de incendios, para incluir el establecimiento de un sistema de facilitación de enlace. El Gobierno también indica en su memoria que ha realizado esfuerzos para que el sistema de la Comisión del Personal de Extinción de Incendios funcione adecuadamente, mediante: el anuncio de las condiciones operativas de la Comisión del Personal de Extinción de Incendios el año anterior y los puntos del asunto relativo a las condiciones operativas, a través de la notificación a todos los cuarteles de extinción de incendios, a principios del año fiscal; folletos para la distribución sobre el sistema de la Comisión del Personal de Extinción de Incendios a todo el personal de extinción de incendios del país; y explicación de la finalidad de los puntos del sistema de la Comisión del Personal de Extinción de Incendios y de los puntos de advertencia de su funcionamiento en las reuniones de formación de los jefes de extinción de toda la nación. Si bien la JTUC-RENGO indicó en sus comentarios, que el sistema de la Comisión del Personal de Extinción de Incendios desempeñó un papel importante en la mejora de las condiciones laborales y del medio ambiente de los bomberos, recuerda que aún no se ha otorgado el principal asunto para la garantía del derecho de sindicación a los bomberos.

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, según la cual el 31 de marzo de 2009, ha tenido lugar reuniones de la Comisión del Personal de Extinción de Incendios en 804 cuarteles de las brigadas de lucha contra incendios, del total de 806 que existen en el país. Además, 748 cuarteles dispusieron, para todo el personal de extinción de incendios, del resumen de su deliberación, que incluye una opinión de la Comisión para el jefe de la guarnición. El número de opiniones presentadas a través de los facilitadores de enlace, se elevó a 4.131 (82,5 por ciento), en el año fiscal de 2008, habiendo sido de 2.833 (52,9 por ciento) en el año fiscal de 2005, cuando se introdujo el sistema. Además, el número de cuarteles que notificaron el resultado y las razones de una deliberación al personal, así como las facilidades de enlace presentadas a la opinión, se elevó de 393 (48,4 por ciento) en el año fiscal de 2005, a 604 (75,1 por ciento), en el año fiscal de 2008.

La Comisión toma nota de que la JTUC-RENGO también indica que no hubo progresos en el asunto de otorgar el derecho de sindicación al personal de prisiones. La Comisión recuerda que las funciones ejercidas por el personal de prisiones no deberían justificar su exclusión del derecho de sindicación y se refiere asimismo al examen del Comité de Libertad Sindical respecto de este asunto (329.º informe, casos núms. 2177/2183).

La Comisión recuerda la importancia que concede al derecho de todos los trabajadores, incluidos los bomberos y los funcionarios de prisiones, de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas. La Comisión pide una vez más al Gobierno que indique, en su próxima memoria, las medidas legislativas adicionales adoptadas o contempladas para garantizar el derecho de sindicación a esas categorías de trabajadores y, mientras tanto, permitir su organización de facto sin sanciones.

Prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos. La Comisión toma nota de las conclusiones y de las recomendaciones alcanzadas por el Comité de Libertad Sindical, en los casos núms. 2177 y 2183 (354.º informe, párrafo 992), en el sentido de que los empleados del sector público, al igual que sus homólogos del sector privado, deberían gozar del derecho de huelga, con las posibles excepciones de los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y los trabajadores empleados en los servicios esenciales en el sentido estricto del término. Además, deberían otorgarse garantías compensatorias adecuadas a los empleados públicos que pudieran ser privados de este derecho.

La Comisión recuerda que en el pasado expresó su preocupación ante la falta de progresos en este sentido. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que los empleados públicos gozan del sistema de recomendación de la Dirección Nacional del Personal y de otras medidas compensatorias, en compensación por las restricciones al derecho de huelga, y de que el Tribunal Supremo mantuvo, a través de sus sentencias, que es constitucional la prohibición de los actos de conflictos por parte de los empleados públicos. La Comisión pide una vez más al Gobierno que indique, en su próxima memoria, las medidas adoptadas o previstas para asegurar que se garantice el derecho de huelga a los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y a los trabajadores que no trabajan en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, y que los demás (por ejemplo, los trabajadores hospitalarios) gocen de suficientes garantías compensatorias a efectos de salvaguardar sus intereses, a saber, unos procedimientos de conciliación y de arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en los que las partes tengan confianza y puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos, una vez efectuados, sean vinculantes y aplicados plenamente y de inmediato.

Reforma de la administración pública. La Comisión toma nota de que, en los casos núms. 2177 y 2183, el Comité de Libertad Sindical pidió que el Gobierno siguiera adoptando medidas para asegurar la promoción de un pleno diálogo social dirigido a abordar efectivamente y sin demora las medidas necesarias para la aplicación de los principios de libertad sindical plasmados en los Convenios núms. 87 y 98. La Comisión tomó nota con anterioridad del establecimiento de una «comisión especial de examen», compuesta de 17 miembros que incluyen tres representantes de los sindicatos, además de los representantes de empresas privadas, académicos y medios de comunicación. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, tras haber celebrado 15 reuniones y haber deliberado en cuatro reuniones de grupos de simulación, la comisión especial de examen completó el informe final en octubre de 2007. El informe expone, como puntos principales de la reforma, lo siguiente: 1) establecimiento de la autonomía en las relaciones empleado/empleador, otorgando a un cierto número de empleados no industriales de la administración pública el derecho de concluir convenios colectivos y la abolición del sistema en el que las instituciones de terceros recomiendan condiciones laborales de los empleados de la administración pública; 2) establecimiento de una organización gubernamental de empleadores; y 3) una mayor responsabilidad respecto del público. La Comisión también toma nota del Programa de Progresos para la Reforma de la Administración Pública. Además, en el proceso de establecimiento del Programa de Progresos, el Gobierno de Japón celebró algunas reuniones con la JUT-RENGO y con la RENGO-PSLC, en diferentes niveles, formal e informalmente, entre noviembre de 2008 y finales de marzo de 2009.

La Comisión toma nota de esta información y desea subrayar una vez más que el proceso de reforma que establecerá el marco legislativo de las relaciones laborales en el sector público en los próximos años, constituye una oportunidad especialmente adecuada para la celebración de consultas plenas, francas y significativas con todas las partes interesadas en torno a todos los asuntos que generan dificultades en la aplicación del Convenio y cuyos problemas de orden legal y práctico han sido planteados a lo largo de los años por las organizaciones de trabajadores. La Comisión confía en que el Gobierno proseguirá vigorosamente esas consultas, en el marco del sistema de relaciones trabajador/empleador que examina la Comisión u otro organismo idóneo, a efectos de encontrar soluciones mutuamente aceptables para todos los asuntos planteados y armonizar plenamente la ley y la práctica con las disposiciones del Convenio, y le pide que comunique, en su próxima memoria, información acerca de los progresos realizados.

 

Observación (CEACR) - Adopción: 2007, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno así como de su respuesta a los comentarios de: la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) [actualmente Confederación Sindical Internacional (CSI)], de 10 de agosto de 2006; la Confederación de Sindicatos de Japón (JTUC‑RENGO) de 28 de agosto de 2006; la Federación de Sindicatos de Trabajadores de Prefecturas y Municipios de Japón (JICHIROREN) y la Red Nacional del Personal de Lucha contra Incendios (FFN) de 13 de abril de 2007, sobre cuestiones ya planteadas por la Comisión que incluyen la reforma del sistema de los servicios públicos y el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios. Asimismo, toma nota de la comunicación de la CSI de 27 de agosto de 2007 sobre las dificultades en la organización sindical debidas al aumento de las formas precarias de empleo y la subcontratación, incluso para los trabajadores migrantes y, de la JTUC-RENGO, el 19 de octubre de 2007. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones sobre los últimos comentarios de la CSI y la JTUC-RENGO.

1. Denegación del derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios. La Comisión recuerda los comentarios que viene realizando desde hace mucho tiempo en torno a la necesidad de reconocer el derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios.

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno que reitera su anterior posición respecto a que los servicios y funciones de lucha contra incendios en Japón corresponden a los de la policía y, por consiguiente, entran dentro de la excepción del artículo 9 del Convenio. En 1997 se creó un sistema de comités del personal de extinción de incendios, que permite la participación de este personal en las decisiones sobre sus condiciones de empleo. El 15 de octubre de 2004, ocho años después del establecimiento del sistema, el Ministro de Asuntos Interiores y Comunicaciones y el representante de la JICHIROREN, habían llegado a un acuerdo de intercambio de opiniones en torno a las prácticas de los comités del personal de extinción de incendios, incluso con respecto al calendario de reuniones de los comités (a mantener durante la primera mitad del año fiscal, de abril a septiembre, a fin de permitir que haya el tiempo suficiente para las asignaciones presupuestarias), la notificación a los empleados que manifestasen opiniones del resultado del análisis de esas opiniones, la comunicación de resúmenes de las deliberaciones y las opiniones de los comités y la creación de un sistema de «facilitador de enlace» a fin de proporcionar explicaciones al personal (mejoras introducidas en la orden sobre la organización y funcionamiento de los comités del personal de extinción de incendios en virtud del artículo 14, 5), párrafo 4, de la Ley de Organización de la Extinción de Incendios).

La Comisión toma nota de que, según los comentarios comunicados por la JICHIROREN y la FFN, después del estudio realizado en ocho departamentos de lucha contra incendios a los que pertenecen funcionarios de la FFN a fin de evaluar las mejoras antes señaladas, se descubrió que no se han logrado progresos reales en lo que respecta al derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios. En particular, cabe señalar que las reuniones de los comités fueron escasas (una vez al año), los empleados no recibieron las respuestas adecuadas a sus comentarios, los «coordinadores de opinión» no trabajaron adecuadamente y muchas opiniones sometidas por los empleados no se tuvieron en cuenta al no entrar dentro del ámbito de las deliberaciones de los comités, demostrando de esta forma la función limitada que estos comités pueden desempeñar. La Comisión recuerda que en anteriores comentarios, estas organizaciones habían indicado que, si bien consideraban a los comités del personal de extinción de incendios como un avance en el hecho de brindar una oportunidad al personal para manifestar sus propias opiniones, también consideraban que esos comités no equivalían a conferir al personal el derecho de sindicación y se requería que la ley fuese enmendada al respecto.

La Comisión toma nota de que según la memoria del Gobierno para marzo de 2007, se habían debatido casi 5.000 opiniones anualmente y 60.000 en total en casi todos (99,6 por ciento) los cuarteles de las brigadas de lucha contra incendios del país, y cada año alrededor del 40 por ciento de las opiniones se consideraron apropiadas para ser adoptadas y de ésas, más de la mitad fueron utilizadas por el jefe de la guarnición. Esas opiniones se referían, por ejemplo, a las medidas para luchar contra el tabaquismo, la introducción de asesoramiento como medio de luchar contra el estrés, la mejora del medio ambiente de la oficina a través de la instalación, por ejemplo, de salas de descanso para los que están de turno, etc. Casi el 80 por ciento de las opiniones debatidas han sido sometidas a través de facilitadores de enlace. En una reciente notificación el Gobierno invitó a todas las autoridades locales a que se llevasen a cabo plenamente las discusiones pertinentes y el sistema de facilitadores de enlace. Asimismo, la Comisión toma nota de las medidas de información y formación para garantizar la plena aplicación del sistema.

La Comisión recuerda de nuevo que ya en 1973 había señalado que «no considera que las funciones del personal de defensa contra incendios sean de tal naturaleza que justifiquen la exclusión de esta categoría de trabajadores sobre la base de lo dispuesto en el artículo 9 del Convenio» y confió en que el Gobierno tomara «las medidas apropiadas para asegurar que se reconozca el derecho de sindicación a esa categoría de trabajadores» (CIT, 58.ª reunión, Informe III (4A), página 135). Por consiguiente, la Comisión pide de nuevo al Gobierno que indique en su próxima memoria las medidas legislativas adicionales adoptadas o previstas a fin de garantizar que el personal de lucha contra incendios disfruta del derecho de sindicación.

2. Prohibición del derecho a la huelga a los funcionarios públicos. La Comisión toma nota de las conclusiones y recomendaciones provisionales del Comité de Libertad Sindical en los casos núms. 2177 y 2183 (véanse 329.º informe, párrafos 567-652, y 331.^er informe, párrafos 516-558) respecto a que los empleados del sector público, al igual que los del sector privado, deberían disfrutar del derecho a la huelga, con la posibilidad de establecer excepciones en lo que respecta a los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y los trabajadores empleados en los servicios esenciales en el sentido estricto del término. Asimismo, los empleados públicos que puedan verse privados de este derecho deberían recibir garantías de compensación apropiadas (véase 329.º informe, párrafo 641, y 331.^er informe, párrafo 554). La Comisión recuerda que en sus anteriores comentarios se refirió a los detallados comentarios de la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical en los que se hizo hincapié en la importancia de que «... cuando las huelgas están prohibidas o sujetas a limitaciones en la función pública o en los servicios esenciales en el estricto sentido del término, se concedan suficientes garantías a los trabajadores interesados a efectos de que queden protegidos sus intereses» (CIT, 63.ª reunión, 1977, Informe III (4A), página 162).

La Comisión recuerda que había expresado su preocupación por la falta de progresos a este respecto, dado que el Gobierno se había limitado desde que tuvo lugar la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical (CIT, 64.ª reunión, 1978, Informe III (4A), página 152), a manifestar que el Tribunal Supremo de Japón mantenía a través de sus sentencias que la prohibición de las huelgas de los funcionarios públicos es constitucional. Tomando nota de que la memoria del Gobierno repite nuevamente su postura anterior, la Comisión le pide una vez más que indique en su próxima memoria las medidas adoptadas o previstas para asegurar que se garantice el derecho a la huelga a los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y a los trabajadores que no trabajan en los servicios esenciales en el estricto sentido del término, y que los otros (por ejemplo, los trabajadores de hospitales) se beneficien de suficientes garantías compensatorias a fin de salvaguardar sus intereses, a saber, procedimientos de arbitraje y conciliación adecuados, imparciales y rápidos en los que las partes tengan confianza y puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos, una vez dictados, sean vinculantes y se implementan plena y rápidamente.

3. Reforma de la función pública. La Comisión toma nota de que en los casos núms. 2177 y 2183, el Comité de Libertad Sindical pidió al Gobierno, así como a las organizaciones querellantes de la Confederación Nacional de Sindicatos (ZENZOREN) y JICHIROREN, que realizasen esfuerzos con miras a lograr rápidamente un consenso en la reforma de la función pública y en lo que respecta a las enmiendas legislativas sobre cuestiones planteadas con anterioridad y muchas otras.

La Comisión toma nota de los comentarios realizados por la JTUC-RENGO y la CIOSL respecto a que el 24 de diciembre de 2005, el Gobierno adoptó una «política esencial para la reforma administrativa» que representó un cambio importante respecto a la política anterior de los Principios Generales para la Reforma del Sistema de la Función Pública disponiendo que se entablase un diálogo franco y se realizase un ajuste con las partes interesadas a fin de lograr la implementación de un sistema de gestión del personal basado en los méritos y la gestión justa del reintegro en el empleo en el contexto de las reformas de los costes generales del empleo; y también dispuso una amplia revisión del sistema de la función pública, incluidos los derechos fundamentales en el trabajo de los funcionarios públicos y del personal del sistema de autoridad nacional, de la forma de establecer los salarios de los funcionarios públicos y de la remuneración en base a los méritos y las evaluaciones del rendimiento, teniendo en cuenta la concienciación pública y el progreso en las reformas del sistema de salarios. En virtud de esta política, se mantuvieron consultas entre el Gobierno y los trabajadores en tres ocasiones entre enero y mayo de 2006 y las dos partes acordaron que la mejor forma de desarrollar las relaciones laborales y discutir la cuestión de los derechos fundamentales de los trabajadores de la función pública era establecer un «Comité especial de examen» con 17 miembros, incluidos tres representantes de los sindicatos, además de representantes de las empresas privadas, el mundo académico y los medios de comunicación. En la primera reunión del Comité que tuvo lugar el 27 de julio de 2006, se acordó que éste se reunirá cada mes a fin de discutir: a) el ámbito del trabajo público para un gobierno simple y eficaz; b) una adecuada estructura de clasificación y descripción de los empleos de los trabajadores que participan en el trabajo público; y en base a eso, c) una forma adecuada de desarrollar las relaciones laborales, incluyendo la cuestión de los derechos fundamentales en el trabajo de los funcionarios públicos.

La Comisión también toma nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre este punto, respecto a que hasta mayo de 2007, el Comité especial de examen ha mantenido diez reuniones y ha aprobado una nota de su presidente según la cual «la cuestión de las relaciones trabajadores-empleador en el sector público, incluidos los derechos fundamentales de los funcionarios públicos, debería reexaminarse con una perspectiva de reforma». Asimismo, el Gobierno sometió dos proyectos a la Diet a fin de, entre otras cosas, introducir un sistema de gestión del personal basado en las habilidades y el rendimiento de los funcionarios públicos tanto a nivel nacional como local. Asimismo, adoptó una decisión del Gabinete sobre las reformas de la función pública según la cual el Gobierno debería continuar examinando los derechos fundamentales en el trabajo de los funcionarios públicos tomando en cuenta las discusiones que tienen lugar en el Comité especial de examen y otros intercambios de puntos de vista que conciernan a partes como las organizaciones de trabajadores.

La Comisión toma nota de esta información y desea hacer hincapié una vez más en que el proceso de reforma que establecerá el marco legislativo de las relaciones laborales en el sector público para muchos años, representa una oportunidad muy apropiada para mantener consultas plenas, francas y significativas con las partes interesadas sobre todas las cuestiones que generan dificultades con la aplicación del Convenio y cuyos problemas jurídicos y prácticos han sido planteados por las organizaciones de trabajadores durante años. La Comisión confía en que el Gobierno continuará llevando a cabo con determinación esas consultas a fin de encontrar soluciones mutuamente aceptables a estas dificultades para poner la legislación y la práctica en plena conformidad con las disposiciones del Convenio y le pide que le transmita información en su próxima memoria sobre los progresos realizados a este respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2006, Publicación: 96ª reunión CIT (2007)

La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) de 10 de agosto de 2006, del Zentoitsu Workers Union de 13 de diciembre de 2005 y de la Confederación de Sindicatos Japoneses (JTUC-RENGO) de 28 de agosto de 2006 que se refieren en buena parte a cuestiones legislativas y de aplicación práctica del Convenio que ya están siendo examinadas. A este respecto, la Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones en relación con los comentarios de la CIOSL. 

Por otra parte, la Comisión pide al Gobierno que, siguiendo el ciclo regular de memorias, comunique para su próxima reunión de noviembre-diciembre de 2007, sus observaciones sobre las cuestiones legislativas mencionadas en su observación anterior de 2005 (véase observación de 2005, 76.^a reunión).

Observación (CEACR) - Adopción: 2005, Publicación: 95ª reunión CIT (2006)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. También toma nota de las conclusiones y de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical, en los casos núms. 2177 y 2183 [329.º informe, párrafos 567 a 652 y 331.º informe, párrafos 516 a 558]. La Comisión también toma nota de los comentarios de la Confederación de Sindicatos de Japón (JTUC-RENGO), de fechas 1.º de septiembre de 2004 y 5 de septiembre de 2005, así como de la respuesta del Gobierno a los mismos. Toma nota asimismo del comentario formulado por el Sindicato Nacional de Trabajadores de Hospitales de Japón (JHWU/ZEN-IRO) de 26 de agosto de 2003 y de 4 de agosto de 2004, al igual que de la respuesta del Gobierno al mismo. Por último, la Comisión toma nota de los comentarios formulados por el Sindicato de Trabajadores ZENTOITSU (todos unidos), de 30 de marzo, de 7 de octubre y de 14 de diciembre de 2004, así como de 12 de abril de 2005. La Comisión observa que los comentarios formulados por el Sindicato de Trabajadores ZENTOITSU (todos unidos), se refieren a la negociación colectiva y con la discriminación antisindical, asuntos tratados en relación con el Convenio núm. 98.

1. Denegación del derecho de sindicación a los bomberos. La Comisión recuerda los comentarios que viene realizando desde hace mucho tiempo en torno a la necesidad de reconocimiento del derecho de sindicación a los bomberos. También toma nota de que en las conclusiones y en las recomendaciones relativas a los casos núms. 2177 y 2183, el Comité de Libertad Sindical instó al Gobierno a enmendar su legislación para garantizar a los bomberos el derecho de sindicación.

La Comisión observa que en su memoria el Gobierno reitera la información comunicada con anterioridad, en el sentido de que los servicios y las funciones de la extinción de incendios en Japón, corresponden a los de la policía, por lo que se inscriben en la excepción del artículo 9. El Gobierno añade que la cuestión de la constitución de una organización por parte del personal de extinción de incendios, debería resolverse de conformidad con un consenso nacional que hasta el momento había previsto la creación de un sistema de Comités del Personal de Extinción de Incendios, que garantiza la participación del personal de extinción de incendios en las decisiones relativas a sus condiciones de empleo. El sistema del Comité del Personal de Extinción de Incendios se había constituido en 1997, habiéndose abordado en el país, anualmente, 5.000 opiniones de los empleados, a través de este sistema (un total de 50.000 en marzo de 2005). El 15 de octubre de 2004, ocho años después del establecimiento del sistema, el Ministro de Asuntos Interiores y Comunicaciones y el representante de la Federación Japonesa del Sindicato de Trabajadores Prefectorales y Municipales (JICHIRO), habían llegado a un acuerdo de intercambio de opiniones en torno a las prácticas de los Comités del Personal de Extinción de Incendios. Como consecuencia, se instauró el «organismo» y se celebraron cinco reuniones, del 25 de noviembre de 2004 al 15 de marzo de 2005. Con arreglo a las consultas dentro del organismo, el Ministerio y la JICHIRO, acordaron las siguientes mejoras: i) las sesiones de los Comités tendrán lugar la primera mitad del año fiscal (de abril a septiembre), a efectos de permitir un tiempo suficiente para las asignaciones presupuestarias; ii) los Comités notificarán a cada empleado que manifestaba opiniones, del resultado del análisis de esas opiniones y aportará las razones pertinentes; también suministrará a todo el personal un resumen de las deliberaciones, que incluye la opinión que los Comités presentaran al Director, iii) se introducirá en los Comités un sistema «facilitador de enlace»; los facilitadores se designarán en base a las recomendaciones del personal, a efectos de aportar explicaciones a las opiniones presentadas por el personal a los Comités y de formular comentarios en torno a su funcionamiento. Ya se han introducido las mejoras en el decreto sobre la organización y el funcionamiento de los Comités del Personal de Extinción de Incendios, emitido en virtud del artículo 14, 5), párrafo 4, de la Ley de Organización de Extinción de Incendios.

La Comisión toma nota de las mejoras introducidas en el funcionamiento del sistema de los Comités del Personal de Extinción de Incendios, con arreglo a las consultas con la JICHIRO. Sin embargo, también recuerda que en sus comentarios presentados a lo largo de los años, la Federación de Sindicatos de Trabajadores Prefecturales y Municipales del Japón (JICHIROREN) y la Red Nacional de Bomberos (FFN) habían indicado que, si bien consideraban a los Comités del Personal de Extinción de Incendios como un avance en el hecho de brindar una oportunidad al personal para manifestar sus propias opiniones, también consideraban que esos Comités no equivalían a conferir al personal el derecho de sindicación y se requería que la ley fuese enmendada al respecto. La Comisión toma nota asimismo de los recientes comentarios de la JTUC-RENGO, según los cuales, si bien se habían obtenido progresos constantes en el funcionamiento del sistema vigente de los Comités del Personal de Extinción de Incendios, con más peso en las voces del personal de extinción de incendios, no se habían realizado mejoras en la garantía del propio derecho de sindicación del personal de extinción de incendios.

La Comisión recuerda nuevamente que ya en 1973 había declarado que «no considera que las funciones del personal de defensa contra incendios sean de tal naturaleza que justifiquen la exclusión de esta categoría de trabajadores en virtud del artículo 9 del Convenio» y esperaba que el Gobierno adoptara «las medidas apropiadas para asegurar que se reconozca el derecho de sindicación a esta categoría de trabajadores» (CIT, 58.ª reunión, Informe III (4A), página 135).  Por consiguiente, la Comisión solicita nuevamente al Gobierno que tenga a bien indicar, en su próxima memoria, cualquier medida legislativa adoptada o contemplada para asegurar que se garantice al personal de extinción de incendios el derecho de sindicación.

2. Prohibición del derecho de huelga a los funcionarios públicos. La Comisión toma nota de las conclusiones y de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical, en los casos núms. 2177 y 2183, en el sentido de que los empleados del sector público, al igual que el personal homólogo del sector privado, deberían gozar del derecho de huelga, con las posibles excepciones de los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y los trabajadores empleados en los servicios esenciales en el sentido estricto del término. Además, deberían otorgarse a los empleados públicos que pudieran verse privados de este derecho, las garantías compensatorias adecuadas [329.º informe, párrafo 641, y 331.^er informe, párrafo 554]. La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores se había referido a los comentarios detallados de la Comisión de Investigación y de Conciliación en materia de Libertad Sindical, que subrayaban la importancia «... cuando las huelgas están prohibidas o sujetas a limitaciones en la función pública o en los servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra se concedan suficientes garantías a los trabajadores interesados a efectos de que queden protegidos sus intereses» (CIT, 63.^er reunión, 1977, Informe III (4A), página 162).

La Comisión observa que en su última memoria el Gobierno indica nuevamente que el Tribunal Supremo de Japón había mantenido, a través de sus sentencias, que es constitucional la prohibición de la huelga a los funcionarios públicos, algo que ya había mencionado a la Comisión de Investigación y de Conciliación en materia de Libertad Sindical (CIT, 64.º reunión, 1978, Informe III (4A), página 152). En consecuencia, la Comisión manifiesta su gran preocupación por el hecho de que la situación no ha evolucionado significativamente. Solicita al Gobierno que se sirva indicar, en su próxima memoria, las medidas adoptadas o previstas para asegurar que se garantice el derecho de huelga a los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y a los trabajadores que no trabajan en servicios esenciales en el sentido estricto del término, y que los demás (por ejemplo, los trabajadores de hospitales), gocen de garantías compensatorias suficientes para salvaguardar sus intereses, es decir, procedimientos adecuados, imparciales y rápidos de conciliación y arbitraje, en los que las partes confíen y puedan participar en todas las etapas, y en los que se apliquen plenamente y con prontitud, los laudos que se dicten.

3. Reforma de la administración pública. La Comisión toma nota de que, en los casos núms. 2177 y 2183, el Comité de Libertad Sindical solicitó al Gobierno, al igual que a los querellantes ZENZOREN y JICHIROREN, que realizaran esfuerzos con miras a alcanzar rápidamente un consenso en torno a la reforma de la administración pública y en torno a las enmiendas legislativas que abordan los asuntos antes planteados y muchos otros.

La Comisión toma nota de los comentarios formulados por la JTUC-RENGO, en el sentido de que, a pesar de las negociaciones con el Gobierno en curso, no se había constatado ninguna mejora en ninguno de los asuntos tratados. La JTUC-RENGO se opone firmemente a las propuestas legislativas unilaterales con el objetivo de reformar el sistema de la administración pública y hace un llamamiento al Gobierno a establecer un nuevo marco para la aplicación de una reforma en base a un consenso nacional. La JTUC-RENGO propone algunas demandas mínimas al respecto, incluida la necesidad de que el Gobierno establezca claramente su intención de garantizar los derechos sindicales fundamentales a los empleados de la administración pública y de presentar un plan a tal efecto, así como la necesidad de instaurar un sistema de consultas trabajo-administración, en el marco de la introducción de un nuevo sistema de evaluación del personal, centrado en las competencias y en los logros de los trabajadores.

La Comisión toma nota de que, según el Gobierno, el Gabinete había adoptado, en diciembre de 2004, una decisión sobre la «futura política de la reforma administrativa», en la que indicaba que el Gobierno considerará la presentación de proyectos de ley a la Diet, al tiempo que realizará más esfuerzos de coordinación con las partes interesadas, y tratará de poner en práctica las reformas que puedan aplicarse en el marco legislativo actual, para una promoción constante de la reforma. El Gobierno reconocía la necesidad de seguir reuniéndose con la JTUC-RENGO en relación con este tema, en una reunión de mayo de 2005, entre representantes de este sindicato y el Primer Ministro, al igual que con otros ministros. En cuanto a la aplicación del ensayo del nuevo sistema de evaluación del personal, el Gobierno intercambia en la actualidad puntos de vista con las organizaciones de empleados, en un esfuerzo de dar comienzo al ensayo, dentro del año fiscal de 2005. El Gobierno manifestaba su intención de redoblar sus esfuerzos para alcanzar una reforma de la administración pública fructífera, a través de un amplio intercambio de opiniones con las partes interesadas, incluidas las organizaciones de empleados.

En estas condiciones, la Comisión desea subrayar una vez más que el proceso de reforma que establecerá el marco legislativo de las relaciones laborales en el sector público para los próximos años, constituye una oportunidad especialmente adecuada para mantener consultas plenas, abiertas y significativas con todas las partes interesadas, en torno a todos los asuntos que generan dificultades en cuanto a la aplicación de los convenios y cuyos problemas legales y prácticos habían sido planteados, a lo largo de los años, por las organizaciones de trabajadores. La Comisión confía en que el Gobierno seguirá arbitrando todas las medidas necesarias en este sentido y le solicita que comunique, en su próxima memoria, información acerca de los progresos realizados.

4. Restricciones a las actividades sindicales en instituciones médicas. La Comisión toma nota de los comentarios formulados por el JHWU/ZEN-IRO, el 26 de agosto de 2003, al igual que de las observaciones del Gobierno al respecto. El JHWU/ZEN-IRO indica que la Dirección del Hospital y Sanatorio Nacional Nishi-beppu, prohibía las sesiones de formación sindical, valiéndose de cintas de vídeo, trasladando aparatos de televisión de los lugares de descanso, cuestionando reiteradamente a los funcionarios sindicales de rama en las sesiones de formación, prohibiendo la distribución de boletines sindicales, documentos de peticiones, etc., en los lugares de descanso del personal, interviniendo en una actividad sindical de petición y adoptando medidas disciplinarias (reprimendas) contra el vicepresidente del sindicato de rama. Según el JHWU/ZEN-IRO, se había permitido durante 30 años la formación en las horas de descanso en ese sanatorio, antes de que la administración decidiera prohibirlo unilateralmente.

La Comisión toma nota de que, según el Gobierno, se justificaba plenamente la postura de la administración hospitalaria, por el hecho de que la reglamentación sobre la administración de tierras y edificios nacionales, prohíbe el uso de grabaciones de vídeo sobre los bienes de los hospitales sin permiso.

La Comisión recuerda que la libertad sindical implica que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberán tener el derecho de organizar sus actividades con plena libertad - incluida la utilización de cintas de vídeo, si así lo desean - con miras a defender todos los intereses laborales de sus afiliados. La Comisión pide al Gobierno que garantice el respeto de este principio en el futuro.

Observación (CEACR) - Adopción: 2004, Publicación: 93ª reunión CIT (2005)

La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación de Sindicatos de Japón (JTUC-RENGO) de fecha 1.º de septiembre de 2004, sobre la reforma del sistema de servicios públicos. La Comisión recuerda que había examinado este asunto en su observación anterior. La Comisión también toma nota de los comentarios del Sindicato de Trabajadores de Zentoitsu, de fechas 17 de marzo y 7 de octubre de 2004, y observa que se refieren a las cuestiones relativas a la discriminación antisindical abordadas en relación con el Convenio núm. 98. La Comisión solicita al Gobierno que transmita, en su próxima memoria, sus observaciones sobre los comentarios formulados por la JTUC-RENGO y los comentarios pendientes de la Comisión vinculados con el Convenio núm. 87 (véase observación de 2003, 74.ª reunión).

Observación (CEACR) - Adopción: 2003, Publicación: 92ª reunión CIT (2004)

La Comisión toma nota de la información que contiene la memoria del Gobierno, así como de los comentarios realizados por la Confederación de Sindicatos de Japón (JTUC-RENGO) en 2002, y por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), el Sindicato de Trabajadores ZENTOITSU (Todos Unidos) y el Sindicato Nacional de Trabajadores Hospitalarios del Japón (JNHWU/ZEN-IRO) en 2003. La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria transmita sus observaciones sobre estos comentarios.

La Comisión recuerda que sus anteriores comentarios trataban de la negación del derecho de sindicación a los bomberos, la prohibición del derecho de huelga a los funcionarios públicos, y la reforma de la función pública. La Comisión toma asimismo nota de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en los casos núms. 2177 y 2183 (331.^er informe, reunión de junio de 2003) en donde se plantean estas cuestiones, y otras cuestiones adicionales (por ejemplo, el derecho de sindicación del personal de prisiones, el sistema de registro de los sindicatos y la falta de procedimientos de compensación para los trabajadores a los que se prohíbe el ejercicio de los derechos fundamentales), sin que se haya tomado nota de algún progreso al respecto.

1. Negación del derecho de sindicación a los bomberos. La Comisión recuerda que ya en 1973 declaró que «no considera que las funciones del personal de defensa contra incendios sean de tal naturaleza que justifiquen la exclusión de esta categoría de trabajadores en virtud del artículo 9 del Convenio» y que confiaba en que el Gobierno tomaría «las medidas apropiadas para asegurar que se reconozca el derecho de sindicación a esta categoría de trabajadores» (CIT, 58.ª reunión, Informe III (4A), página 135). Aunque se esperaba que el sistema de comités de bomberos constituiría un paso importante hacia la aplicación del Convenio, los comentarios presentados durante años a esta Comisión por las organizaciones de trabajadores japonesas, y la queja más reciente presentada al Comité de Libertad Sindical, demuestran claramente que el sistema de comités de bomberos no es una alternativa válida al derecho de sindicación. Tomando nota de que la información proporcionada en la memoria del Gobierno sobre el funcionamiento de estos comités es la misma que la proporcionada en las respuestas del Gobierno en los casos núms. 2177 y 2183, la Comisión lamenta tener que tomar nota de que no se han realizado progresos de ningún tipo a este respecto. La Comisión insta de nuevo al Gobierno a que tome en un futuro próximo las medidas legislativas necesarias para garantizar que los bomberos disfrutan del derecho de sindicación, y que la mantenga informada de los cambios producidos a este respecto a través de su próxima memoria.

2. Prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos. La Comisión recuerda que se refirió a los detallados comentarios de la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical y señaló la importancia de que «... cuando las huelgas están prohibidas o sujetas a limitaciones en la función pública o en los servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra, se concedan suficientes garantías a los trabajadores interesados a efectos de que queden protegidos sus intereses» (CIT, 63.ª reunión, 1977, Informe III (4A), pág. 162). Asimismo, la Comisión toma nota a este respecto que el Gobierno sólo reitera sus anteriores comentarios y que la situación no ha cambiado de forma significativa. Recuerda, de nuevo, que la prohibición del derecho de huelga de los funcionarios debe limitarse a los funcionarios que ejercen su autoridad en nombre del Estado [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, 1994, párrafo 158]. Pide al Gobierno que indique en su próxima memoria las medidas tomadas o previstas para asegurar que se garantiza el derecho de huelga a los funcionarios que no ejercen su autoridad en nombre del Estado, y a los trabajadores que no están trabajando en servicios esenciales en el estricto sentido del término y que los otros (por ejemplo, los trabajadores hospitalarios) disfrutan de suficientes garantías para salvaguardar sus intereses, es decir, procedimientos de arbitraje y conciliación adecuados, imparciales y rápidos, en los cuales las partes tienen confianza y pueden participar en todos los estadios, y en los que los laudos, una vez decididos, son vinculantes y se aplican de forma completa y rápida.

3. Reforma de la función pública. La Comisión toma nota de que los temas antes mencionados, y muchos otros, tienen que tratarse como parte de la gran reforma de la función pública que se está realizando, y que ha sido objeto de quejas ante el Comité de Libertad Sindical (casos núms. 2177 y 2183). La Comisión señala que según las conclusiones de estos casos, incluso las reflejadas en el 331.^er informe, no se han realizado progresos hasta ahora en ninguna de estas cuestiones. La Comisión toma nota de que los proyectos pertinentes todavía no se han sometido a la Diet y que el Gobierno tiene previsto continuar las consultas y las negociaciones con las partes. La Comisión tiene que seguir haciendo hincapié en que, ahora que el Gobierno empieza un proceso de reformas que establecerá el marco legislativo de las relaciones laborales durante muchos años, sería el momento apropiado para llevar a cabo consultas plenas, francas y significativas con todas las partes interesadas, sobre los asuntos que crean dificultades para la aplicación del Convenio y cuyos problemas legales y prácticos han sido planteados por las organizaciones de trabajadores durante años. La Comisión confía en que el Gobierno tomará todas las medidas necesarias a este respecto y le pide que en su próxima memoria le proporcione información sobre los progresos realizados al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2002, Publicación: 91ª reunión CIT (2003)

La Comisión toma nota de la información que contiene la memoria del Gobierno, así como de las observaciones realizadas por la Confederación de Sindicatos de Japón (JTUC-RENGO), el Sindicato Nacional de Trabajadores Hospitalarios del Japón (JNHWU/ZEN-IRO), el Sindicato de Trabajadores ZENTOITSU (Todos Unidos) (y otros sindicatos aprobados), el Sindicato Nacional de Ferrocarriles de Fuerza Motriz de Chiba (DORO-CHIBA), la Federación de Sindicatos de Trabajadores Prefecturales y Municipales del Japón (JICHIROREN), y la Red Nacional de Bomberos (FFN).

La Comisión recuerda que sus anteriores comentarios trataban de la negación del derecho de sindicación a los bomberos, la prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos, y las garantías compensatorias para los trabajadores hospitalarios. La Comisión toma nota de que todos estos temas fueron debatidos de una forma bastante pormenorizada en la Comisión de Aplicación de Normas durante la 89.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (2001) y estricto expresó su esperanza de que el Gobierno realizaría un diálogo bonafide con los sindicatos de bomberos y que tan pronto como fuera posible tomaría las medidas para garantizar su derecho a la libertad de asociación. La Comisión de la Conferencia también confió en que la Comisión podría evaluar si se habían realizado verdaderos progresos en la aplicación del Convenio.

La Comisión también toma nota de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en los casos núms. 2177 y 2183 (329.º informe, reunión de noviembre 2002) en el que todos estos temas, y otros (por ejemplo, el derecho de sindicación del personal de prisiones, el sistema de registro de los sindicatos, el derecho de huelga de los funcionarios públicos, la falta de procedimientos suficientemente compensatorios para los trabajadores privados de sus derechos fundamentales) fueron planteados, sin que se produjese ningún progreso. Además, la Comisión observa con preocupación estas conclusiones, de que se está realizando una importante reforma de la legislación sobre el funcionariado, que será presentada a la Diet en 2003 y que entrará en vigor en el año fiscal 2005; por el momento, dicha reforma no trata de forma adecuada los temas anteriormente planteados por esta Comisión y puede que incluso agrave la situación.

1. Denegación del derecho de sindicación a los bomberos. La Comisión recuerda que ya en 1973 declaró que «no considera que las funciones del personal de defensa contra incendios sean de tal naturaleza que justifiquen la exclusión de esta categoría de trabajadores en virtud del artículo 9 del Convenio» y que confiaba en que el Gobierno tomaría «las medidas apropiadas para asegurar que se reconozca el derecho de sindicación a esta categoría de trabajadores» (CIT, 58.ª reunión, informe III (4A), pág. 135). Aunque se esperaba que el sistema de los comités de bomberos introducido en 1995 podría constituir un paso importante hacia la aplicación del Convenio, los comentarios sobre la aplicación de este Convenio presentados durante años por parte de las organizaciones de trabajadores japoneses y las discusiones realizadas en la Comisión de la Conferencia, y la queja más reciente presentada al Comité de Libertad Sindical, demuestran claramente que éste no es el caso y que el sistema de comités de bomberos no es una alternativa válida al derecho de sindicación. Tomando nota de la información proporcionada en la memoria del Gobierno sobre el funcionamiento de estos comités, la Comisión urge al Gobierno a que en un futuro próximo tome las medidas legislativas necesarias para asegurar que se garantiza a los bomberos el derecho de sindicación, y le pide que en su próxima memoria la mantenga informada de los cambios producidos a este respecto.

2. Prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos. La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores se refirió a los detallados comentarios de la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical y señaló la importancia de que «... cuando las huelgas están prohibidas o sujetas a limitaciones en la función pública o en los servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra, se concedan suficientes garantías a los trabajadores interesados a efectos de que queden protegidos sus intereses» (CIT, 63.ª reunión, 1977, Informe III (4A) pág. 162). El Gobierno se limita a declarar a este respecto que el Tribunal Supremo de Japón mantiene que la prohibición de las huelgas de los funcionarios públicos es constitucional, algo que ya mencionó en su momento (CIT, 64.ª reunión, 1978, Informe III (4A), pág. 153). La Comisión también toma nota con preocupación de las decisiones del Comité de Libertad Sindical en los casos antes mencionados sobre los funcionarios públicos y en el caso núm. 2114 sobre los maestros de escuelas públicas (328.º informe, párrafos 371 a 416). La Comisión se ve obligada a tomar nota de que la situación no ha evolucionado de forma significativa. Recuerda, una vez más, que la prohibición del derecho de huelga de los funcionarios debería limitarse a los funcionarios que ejercen su autoridad en nombre del Estado [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 158]. La Comisión solicita al Gobierno que indique en su próxima memoria las medidas tomadas o previstas para garantizar que el derecho de huelga se garantiza a los funcionarios públicos que no ejercen su autoridad en nombre del Estado y a los trabajadores que no están trabajando en servicios esenciales en el estricto sentido del término, y que los otros (por ejemplo los trabajadores hospitalarios), disfrutan de suficientes garantías compensatorias para salvaguardar sus intereses, es decir, procedimientos de arbitraje y conciliación adecuados imparciales y rápidos, en los cuales las partes tienen confianza y pueden participar en todos los estadios, y en los que los laudos, una vez decididos, son vinculantes y aplicados de forma completa y rápida.

3. Reforma de la función pública. La Comisión toma nota de que los temas antes mencionados, y muchos otros, tienen que tratarse como parte de la gran reforma de la función pública que se está realizando, y que ha sido objeto de quejas ante el Comité de Libertad Sindical (casos núms. 2177 y 2183). La Comisión toma nota con preocupación de las conclusiones en estos casos, y de que según la memoria del Gobierno, se ha decidido mantener las actuales restricciones sobre los derechos fundamentales de los trabajadores. La Comisión hace hincapié en que, ahora que el Gobierno empieza un proceso de reformas que establecerá el marco legislativo de las relaciones laborales durante muchos años, sería el momento apropiado para llevar a cabo consultas plenas, francas y significativas con todas las partes interesadas, sobre los asuntos que crean dificultades para la aplicación del Convenio y cuyos problemas prácticos han sido planteados por las organizaciones de trabajadores durante años. La Comisión solicita al Gobierno que la mantenga informada sobre los cambios producidos a este respecto a través de su próxima memoria.

Observación (CEACR) - Adopción: 2001, Publicación: 90ª reunión CIT (2002)

La Comisión toma nota de los comentarios formulados por el Sindicato de Trabajadores Zentoitsu y suscritos por otras organizaciones de trabajadores. La Comisión solicita al Gobierno que envíe en su próxima memoria sus observaciones al respecto, de manera que en su próxima reunión pueda examinar esos puntos, así como los planteados en sus comentarios anteriores.

Observación (CEACR) - Adopción: 2000, Publicación: 89ª reunión CIT (2001)

La Comisión toma nota de la información que figura en la memoria del Gobierno, así como también de las observaciones formuladas por la Federación de Sindicatos de Trabajadores Prefecturales y Municipales del Japón (JICHOREN), la Red Nacional de Bomberos (FFN), el Sindicato Tokio Zenrodosha Kumiai (NUGW), Sindicato Nacional de Trabajadores Hospitalarios del Japón (JNHWU/ZEN-IRO), y la Confederación de Sindicatos del Japón (JTUC‑RENGO). En lo que respecta a estas dos últimas observaciones, la Comisión toma nota de que aún no se ha recibido la respuesta del Gobierno. Por consiguiente, pide al Gobierno que en su próxima memoria dé respuesta a las cuestiones allí planteadas.

1. Denegación del derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios. En sus comentarios anteriores, la Comisión había recordado que, cuando se discutió el sistema propuesto de establecimiento de comisiones del personal de lucha contra incendios, la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia manifestó su satisfacción ante esos progresos, considerándolos como un paso importante hacia la aplicación del Convenio núm. 87. Sin embargo, la Comisión también había tomado nota de la esperanza expresada por la JICHOREN y la FFN en sus comentarios anteriores en relación con el Convenio núm. 87 de que se enmendase la ley relativa al personal de servicio público local con objeto de garantizar al personal de lucha contra incendios el derecho de sindicación. La Comisión había solicitado al Gobierno que la mantuviese informada de toda evolución pertinente en el funcionamiento de las comisiones del personal de lucha contra incendios y que indicara cualquier medida prevista para dar una mayor garantía al derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios.

La Comisión toma nota de las últimas observaciones formuladas por la JICHOREN y la FFN, las cuales consideran que las comisiones del personal de lucha contra incendios constituyen un progreso al otorgar la oportunidad de que manifestaran sus propias opiniones y han efectuado algunas sugerencias para que se lograran otras mejoras. Además, indicaron que una encuesta llevada a cabo en 1999 demostró que varios aspectos del presente sistema funcionan de manera ineficaz. Sostienen que el sistema actual no es una alternativa al derecho de sindicación y expresan nuevamente la esperanza de que lo más rápidamente posible se logre la realización de este derecho para el personal de lucha contra incendios.

A este respecto, la Comisión toma nota de la información facilitada en la memoria relativa al funcionamiento de las comisiones del personal de lucha contra incendios y de los resultados de sus discusiones. El Gobierno ha indicado que se distribuyeron a ese personal más de 150.000 folletos informativos en los que se describe el sistema, y que, para garantizar una aplicación más uniforme, el Gobierno proporciona orientación y asesoramiento a los distintos cuarteles de bomberos. Además, en el futuro, el Gobierno tiene el propósito de seguir realizando esfuerzos destinados a un funcionamiento sin dificultades y la consolidación de este sistema, en cooperación con las partes interesadas, tales como las organizaciones de trabajadores, centros de coordinación de bomberos, etc.

La Comisión toma debida nota de las preocupaciones planteadas de la JICHOREN y la FFN, así como también de los esfuerzos realizados y previstos por el Gobierno con objeto de garantizar un funcionamiento sin obstáculos de las comisiones del personal de lucha contra incendios, en cooperación con las partes interesadas. La Comisión expresa nuevamente la esperanza de que el Gobierno le mantendrá informada de toda evolución pertinente que se registre en el funcionamiento de las comisiones del personal de lucha contra incendios y le indique toda medida prevista para garantizar mejor el derecho de sindicación de ese personal.

2. Prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos. En sus comentarios anteriores, la Comisión, al tomar nota de los comentarios formulados por la JTUC-RENGO, en el sentido de que la prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos es total tanto a nivel nacional como local, incluidos los docentes de la educación pública, señalaba la importancia de adoptar medidas para que no se apliquen sanciones por haber ejercido el derecho de huelga a los funcionarios públicos que no ejerzan su autoridad en nombre del Estado.

La Comisión toma nota de la distinción formulada en la memoria del Gobierno en lo que respecta a «instituciones administrativas independientes especificadas» e «instituciones administrativas independientes distintas de las especificadas». En lo que respecta a las primeras, el Gobierno indica que el personal está formado por empleados públicos nacionales y que no se garantiza el derecho de huelga, mientras que en la segunda, no se trata de empleados públicos nacionales por lo que se garantiza ese derecho. El Gobierno añade que el trato del personal es diferente en las dos categorías porque los atrasos en el funcionamiento en las instituciones administrativas independientes especificadas se considera que obstaculizan de forma directa y acusada la estabilidad de la vida nacional y la sociedad y la economía.

La Comisión recuerda que la prohibición del derecho de huelga en la función pública debería limitarse a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 158.] La Comisión recuerda que los comentarios anteriores de la JTUC-RENGO también se referían a los docentes de la enseñanza pública que según el Gobierno no entran en la categoría antes mencionada. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que indique en su próxima memoria las medidas adoptadas o previstas para garantizar que los funcionarios públicos que no ejerzan su autoridad en nombre del Estado, incluidos los docentes de la enseñanza pública, no sean sancionados por haber ejercido el derecho de huelga. Además, solicita al Gobierno que comunique mayor información sobre los tipos de instituciones clasificadas como «instituciones administrativas independientes especificadas».

3. Garantías compensatorias para el personal hospitalario. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de las conclusiones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1897, iniciado a raíz de una queja presentada por el Sindicato Nacional de Trabajadores Hospitalarios del Japón, en el sentido de que la Autoridad Nacional de Personal (ANP), establecida para compensar la prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos, había dictado una decisión relativa al trabajo nocturno del personal enfermero que, pasados 30 años aún no se había aplicado. La Comisión señala a la atención del Gobierno la necesidad de otorgar garantías compensatorias a los trabajadores cuyo derecho de huelga se hubiese restringido. Esas garantías compensatorias deberían otorgarse con imparcialidad y rapidez; los laudos arbitrales deberían tener carácter obligatorio por ambas partes y aplicarse rápida y totalmente [véase Estudio general, op. cit., de 1994, párrafo 164]. Al tiempo que toma nota de los comentarios formulados recientemente por el Sindicato de Trabajadores Hospitalarios, la Comisión solicita del Gobierno que en su próxima memoria envíe las observaciones que estime convenientes sobre las cuestiones planteadas.

Observación (CEACR) - Adopción: 1998, Publicación: 87ª reunión CIT (1999)

La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno en sus memorias. Toma nota también de las conclusiones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1897, que fue examinado en noviembre de 1997 (véase el 308.o informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 270.a reunión). Toma nota asimismo de las observaciones formuladas por la Confederación de Sindicatos Japoneses (JTUC-RENGO), por la Federación de Sindicatos de los Trabajadores de la Prefectura y Municipales, y por la Red Nacional de Bomberos y los comentarios del Gobierno al respecto.

1. Denegación del derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota con interés de que, tras las consultas con el Ministerio de Asuntos Interiores, con el organismo que se ocupa de la lucha contra incendios y con la Central Sindical Japonesa de Trabajadores Municipales (JICHIRO), el proyecto de ley para enmendar la ley sobre la organización de la lucha contra incendios, fue aprobado el 20 de octubre de 1995. Solicitaba al Gobierno que enviara una copia de la ley enmendada y que comunicara información sobre el funcionamiento del nuevo sistema. La Comisión toma nota con interés de que, según la memoria del Gobierno, el artículo 14-5 de la ley sobre la organización de la lucha contra incendios, en su forma enmendada, prevé la constitución, en cada centro de lucha contra incendios, de una comisión del personal de lucha contra incendios, a efectos de contribuir al funcionamiento efectivo del servicio contra incendios, mediante la discusión de las opiniones propuestas por el personal de lucha contra incendios, en lo que respecta a, entre otras cosas, asuntos relativos a la remuneración, a las horas de trabajo y a otras condiciones laborales, así como al bienestar del personal de lucha contra incendios.

Además, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno que figura en su última memoria, según la cual el Ministerio de Asuntos Interiores y el Organismo de Administración de Incendios y Desastres, en cooperación con las partes implicadas, como las organizaciones laborales y los locales de lucha contra incendios, prepararon minuciosamente, entre otras cosas, la celebración de una reunión nacional con los gobiernos locales para informarles del nuevo sistema. Como consecuencia de estos esfuerzos, no se habían promulgado las reglamentaciones municipales relativas a las comisiones del personal de lucha contra incendios y se habían establecido esas comisiones en todos los centros de lucha contra incendios de Japón (hasta abril de 1997, se contaba con un total de 923 centros). De conformidad con las reglamentaciones municipales, la mitad de los miembros de las comisiones de lucha contra incendios habían sido nombrados por el personal de lucha contra incendios y se había dado inicio a las discusiones relativas a las condiciones laborales y a otros asuntos.

La Confederación de Sindicatos Japoneses (JTUC-RENGO), había indicado, en su comunicación de fecha 6 de octubre de 1998, que se habían concretado las comisiones del personal de la lucha contra incendios en muchos de aquellos centros de distrito de la lucha contra incendios en los que existían organizaciones de bomberos autónomas. La JTUC-RENGO añadía que esperaba continuar implicada activamente en la administración del sistema de la Comisión, de modo que pudieran mejorarse de manera constante las condiciones de trabajo y la organización del trabajo en las estaciones de lucha contra incendios, y seguir realizando esfuerzos para que se pudiera garantizar a los bomberos los mismos derechos sindicales que a otros funcionarios públicos.

En una comunicación fechada el 1.o de junio de 1998, la Red Nacional de Bomberos (FFN) indica que está emprendiendo actividades destinadas a garantizar el derecho de sindicación de los bomberos, en oposición al Gobierno, que considera que la cuestión había sido ya resuelta mediante el establecimiento de las comisiones del personal de lucha contra incendios en los centros de lucha contra incendios. La FFN declara que el Gobierno no ha resuelto aún esta cuestión, dado que no se había enmendado aún la ley de la función pública local, que se dirige a otorgar al personal de lucha contra incendios el derecho de sindicación. Añade que existen algunos fallos y problemas estructurales en las comisiones del personal de lucha contra incendios establecidas por el Gobierno. Estas dificultades incluyen una falta de representatividad del personal, una limitación a una reunión al año y la censura de determinadas propuestas para la discusión. La Federación de Sindicatos de Trabajadores de la Prefectura y Municipales (JICHIROREN), por su parte, reconoce que las comisiones del personal de lucha contra incendios constituyen un avance significativo que permite al personal la expresión de sus opiniones, pero puntualiza que esas comisiones no equivalen a otorgar al personal el derecho de sindicación. La JICHIROREN manifiesta su preocupación acerca de los poderes limitados que se confieren a esas comisiones y de su capacidad para mejorar efectivamente las condiciones de trabajo. Por último, la JICHIROREN propone algunos cambios que serían necesarios para hacer que esas comisiones fuesen más efectivas e insiste en que la ley relativa al personal público local ha de enmendarse para garantizar plenamente el derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios.

La Comisión toma nota de esta información y de los comentarios formulados por las diversas organizaciones sindicales que representan al personal de la lucha contra incendios. La Comisión toma nota de las dificultades planteadas por la FFN y por la JICHIROREN y manifiesta, en particular, su esperanza de que se derogue la ley de la función pública local, a efectos de conferir al personal de la lucha contra incendios el derecho de sindicación. A este respecto, la Comisión recuerda que, cuando se discutió el sistema propuesto de establecimiento de comisiones del personal de la lucha contra incendios para la discusión de las opiniones manifestadas por el personal de la lucha contra incendios en relación con, entre otras cosas, asuntos concernientes a la remuneración, a las horas de trabajo, a otras condiciones laborales y al bienestar del personal de la lucha contra incendios, la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo había mostrado su satisfacción ante esos progresos como un paso importante hacia la aplicación del Convenio núm. 87. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que le mantenga informada de toda evolución pertinente en el funcionamiento de las comisiones del personal de lucha contra incendios y que indique cualquier medida prevista para dar una mayor garantía al derecho de sindicación del personal de la lucha contra incendios.

2. Prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de las observaciones formuladas por la JTUC-RENGO, en el sentido de que existía una prohibición total del derecho de huelga de los funcionarios públicos, en los ámbitos nacional y local, incluidos los docentes de la educación pública, y que eran bastante frecuentes los despidos, así como otras sanciones, debido a las acciones de huelga.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno en su memoria, según la cual el Tribunal Supremo de Japón había mantenido su criterio de que es constitucional la prohibición de huelga por parte de los empleados públicos estatales.

En su más reciente comunicación, la JTUC-RENGO indica que se están considerando nuevos acuerdos en relación con los empleados del Gobierno que pudiesen ser colocados en nuevos organismos fuera de la jurisdicción de la ley relativa a la organización del Gobierno Nacional. Se otorgaría a esos empleados, por lo que se ve, la opción entre mantener su estatus de funcionarios públicos y pasar a ser trabajadores del sector privado. Lo primero, sin embargo, seguiría estando comprendido en la prohibición de las acciones de huelga. La Comisión recuerda que, la prohibición de la huelga de los trabajadores distintos de los funcionarios que actúan como órganos del poder público, puede constituir una limitación importante de las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales (véase el Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, de 1994, párrafo 147). La Comisión destaca la importancia de la adopción de las medidas necesarias para que no se sancione a los empleados públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado por haber ejercido el derecho de huelga. La Comisión solicita al Gobierno que indique en su próxima memoria toda medida adoptada o prevista al respecto.

Además, la Comisión toma nota de las conclusiones del Comité de Libertad Sindical, en el caso núm. 1897, relativo a las actividades sindicales y a las acciones de huelga emprendidas por el Sindicato Nacional Japones del Personal Hospitalario (JNHWU). Al tomar nota de que el derecho de huelga puede ser prohibido o restringido en el sector hospitalario, el Comité de Libertad Sindical puso de relieve, en el caso núm. 1897, que debería otorgarse a los trabajadores la protección adecuada para compensar las limitaciones impuestas de ese modo a la libertad de las acciones. Subrayó que esas restricciones al derecho de huelga deberían acompañarse de procedimientos de conciliación y de arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en los que las partes implicadas pudieran participar en cada etapa y en los que los laudos, una vez elaborados fueran aplicados plenamente y con prontitud. De estas conclusiones, la Comisión toma nota de que, si bien la Autoridad del Personal Nacional (NPA), establecida para compensar la prohibición del derecho de huelga de los empleados públicos, había emitido, en 1965, una decisión sobre las enfermeras del turno de noche, esta decisión no se aplicó hasta 1996 (pasados más de 30 años), a pesar de haber sido solicitada en varias ocasiones por los dirigentes sindicales y por los directores de hospitales (véase el informe 308 de la CFA, párrafo 479). La Comisión llama de nuevo la atención del Gobierno sobre la necesidad de otorgar garantías compensatorias a los trabajadores cuyo derecho de huelga se hubiera visto restringido.

La Comisión solicita al Gobierno que indique las medidas adoptadas para garantizar que en el futuro se prevean las garantías adecuadas para proteger a los trabajadores a quienes se hubiera, de este modo, denegado uno de los medios esenciales de defensa de sus intereses laborales.

Observación (CEACR) - Adopción: 1996, Publicación: 85ª reunión CIT (1997)

La Comisión, toma nota de la memoria del Gobierno, y de la información detallada comunicada oralmente y por escrito por el Gobierno a la Comisión de la Conferencia en junio de 1995, así como del debate que allí tuvo lugar. Además, toma nota de los comentarios formulados por la Confederación de Sindicatos del Japón (JTUC-RENGO).

1. Denegación del derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios. De la información contenida en la memoria y comunicada por el Gobierno a la Comisión de la Conferencia, la Comisión toma nota de que continúan las consultas entre el Ministerio de Asuntos Interiores y la Central Sindical Japonesa de Trabajadores Municipales (JICHIRO), a fin de encontrar una solución adecuada a la cuestión del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios. La Comisión también toma nota de que, como resultado de esas consultas, se ha llegado a un acuerdo sobre la introducción de un nuevo sistema para garantizar la participación del personal de lucha contra incendios en el proceso de fijar sus condiciones de empleo y el mejoramiento de las mismas.

Según el Gobierno, el nuevo sistema sería el siguiente: 1) se crearía un comité del personal de lucha contra incendios en cada cuartel de lucha contra incendios en todo el país; 2) el comité discutiría las opiniones que el personal de lucha contra incendios presente sobre el mejoramiento de las condiciones de trabajo u otras cuestiones, además el comité presentaría sus observaciones al jefe del cuartel; 3) el comité estaría constituido por el personal de lucha contra incendios, la mitad del cual sería nombrada en base a las recomendaciones de los miembros de las respectivas unidades; 4) el jefe de cuartel respetaría la intención de las observaciones del comité y se empeñaría en mejorar las condiciones de empleo u otras cuestiones en lo que respecta al personal de lucha contra incendios. Para crear el nuevo sistema, se ha procedido a modificar la legislación mediante la introducción de un proyecto de ley para modificar la ley sobre la organización de la lucha contra incendios. El Gobierno declara que, el 20 de octubre de 1995, la ley fue unánimemente aprobada por los partidos del Gobierno y la oposición; y promulgada el 27 de octubre.

Además, el Gobierno señala que los aspectos principales del sistema para fijar las condiciones de trabajo del personal de lucha contra incendios son la garantía de las nociones de "localidad" y "participación del personal", conforme a la petición hecha por el JICHIRO durante las consultas. En lo que se refiere a "localidad" el sistema sería establecido en los 925 cuarteles de lucha contra incendios en todo el país. En cuanto a la "participación del personal", todos sus miembros podrían presentar sugerencias al Comité acerca de las mejoras de las condiciones de empleo, el equipamiento individual u otras cuestiones. De esta manera, el nuevo sistema garantizaría la participación del personal de lucha contra incendios en el proceso de determinación de sus condiciones de empleo y estaría en conformidad con el objetivo de la protección de sus derechos.

Por último, el Gobierno declara en su memoria que, a fin de aplicar el nuevo sistema, ha celebrado una reunión con los representantes de los gobiernos locales de todo el país y se ha esforzado por otros medios de informarlos acerca del nuevo sistema. Además, el Gobierno, con la colaboración de las partes interesadas, a saber las organizaciones de trabajadores, los cuarteles de lucha contra incendios, etc., realizan preparativos a fin de asegurar el buen funcionamiento del sistema.

Además, la Comisión toma nota de los comentarios formulados por la JTUC RENGO según los cuales la legislación respectiva ya ha sido modificada y han sido tomadas las medidas necesarias para constituir un comité del personal de lucha contra incendios en cada cuartel de lucha contra incendios.

La Comisión toma nota con interés de la información antes reseñada. La Comisión solicita al Gobierno que le suministre una copia de la ley modificada e informaciones sobre el funcionamiento del nuevo sistema.

2. Prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos. El Gobierno declara en su memoria que en un fallo la Corte Suprema ha sostenido que la prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos es constitucional. La Comisión recuerda que la prohibición del derecho de huelga deberá limitarse a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o a los servicios esenciales, en el sentido estricto del término, es decir aquellos cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona, en toda o parte de la población.

La Comisión toma nota de que según la JTUC-RENGO la prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos es total tanto a nivel nacional como local, incluidos los docentes de la educación pública. La JTUC-RENGO agrega que los despidos y otras sanciones por participación en huelgas, son bastante frecuentes, y que varios empleados públicos, entre los cuales algunos docentes, han iniciado acciones en los tribunales.

La Comisión solicita al Gobierno tenga a bien comunicar sus comentarios sobre las observaciones formuladas por la JTUC-RENGO en su próxima memoria. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas para limitar la prohibición del derecho de huelga únicamente a los funcionarios públicos que ejercen funciones y autoridad en nombre del Estado o a los que prestan servicios esenciales.

Observación (CEACR) - Adopción: 1995, Publicación: 82ª reunión CIT (1995)

El Comité toma nota de la información comunicada por el Gobierno en su memoria, así como de la información comunicada a la Comisión de la Conferencia en junio de 1993 y del debate que allí tuvo lugar. Toma nota además de los comentarios formulados por la Confederación de Sindicatos del Japón (JTUC RENGO) en una comunicación de fecha 19 de diciembre de 1994.

1. Denegación del derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios. En primer lugar, la Comisión toma nota de las conclusiones de la misión de la OIT al Japón que tuvo lugar en enero de 1994, en relación con el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios.

De la última memoria del Gobierno, la Comisión toma nota de que continúa la celebración de consultas entre el Ministerio de Asuntos Interiores y la Central Sindical Japonesa de Trabajadores Municipales (JICHIRO), a fin de encontrar una solución adecuada a la cuestión del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios. Asimismo, a raíz de la sugerencia formulada en una reunión entre el Primer Ministro y el presidente de la JTUC RENGO, en abril de 1994, de que el Organismo de Lucha contra Incendios debía tener una mayor participación en dichas consultas, desde esa fecha se celebraron varias consultas con la participación del Organismo mencionado. Si bien el Gobierno indica que todavía no se encuentra en condiciones de presentar un informe sobre la conclusión de dichas consultas, el Ministerio de Asuntos Interiores, el Organismo de Lucha contra Incendios y la JICHIRO han convenido seguir celebrando consultas y realizar los mayores esfuerzos para llegar, lo más rápidamente posible, a una conclusión que será aceptada por el pueblo japonés. Una vez que las consultas hayan finalizado, el Gobierno comunicará información complementaria. A este respecto, la Comisión toma nota asimismo de los comentarios formulados por la JTUC RENGO en el sentido de que la JICHIRO seguirá celebrando consultas a fin de llegar a una solución al tiempo de la 82.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de junio de 1995.

Por consiguiente, la Comisión confía en que muy próximamente se llegará a una solución satisfactoria para todas las partes interesadas y que garantizará el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios. Sin embargo, recuerda nuevamente que el derecho de sindicación no entraña necesariamente el derecho de huelga y que los servicios de lucha contra incendios son considerados servicios esenciales en el sentido estricto del término en los que puede prohibirse el derecho de huelga.

La Comisión solicita al Gobierno que comunique información en su próxima memoria sobre los progresos realizados en esta situación y, en particular, sobre las medidas adoptadas o previstas para resolver esta cuestión como consecuencia de las consultas ya mencionadas.

2. Prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos. En sus comentarios anteriores, la Comisión recordaba que la prohibición del derecho de huelga debe limitarse a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o a los servicios esenciales, en el sentido estricto del término, es decir aquellos cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona, en toda o en parte de la población. En su última memoria, el Gobierno cita varias sentencias recientes del Tribunal Supremo del Japón que declaran la constitucionalidad de la prohibición del derecho de huelga de los empleados públicos, y asimismo, que no puede interpretarse que el artículo 3 del presente Convenio garantice el derecho de huelga de los empleados públicos. A este respecto, la Comisión desearía señalar a la atención del Gobierno los párrafos 156 a 158 del Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, que considera que la prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos debería limitarse a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o a los servicios esenciales en el sentido estricto del término.

En lo que respecta a las sanciones penales, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno en su memoria de que siempre ha aplicado debidamente la ley, reconociendo plenamente las observaciones anteriores de la Comisión. Sin embargo, la Comisión se ve obligada a poner de relieve nuevamente que las sanciones penales deberían imponerse únicamente cuando existieran violaciones de las prohibiciones de huelga que están de conformidad con los principios de libertad sindical, y que deberían ser proporcionales a los delitos cometidos; no deberían imponerse penas de prisión en el caso de huelgas pacíficas. Se solicita al Gobierno tenga a bien comunicar en su próxima memoria información sobre las medidas adoptadas o previstas para limitar las restricciones del derecho de huelga de los funcionarios públicos que ejercen funciones y autoridad en nombre del Estado o a los servicios esenciales y que garantice que las sanciones penales por recurrir a la huelga se limiten a los casos en que se cumplan las condiciones mencionadas anteriormente.

Observación (CEACR) - Adopción: 1993, Publicación: 80ª reunión CIT (1993)

La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno en su memoria.

1. Denegación del derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios. El Gobierno indica que, a los efectos de responder a la solicitud formulada por los representantes sindicales pertinentes, el Gobierno, de acuerdo con la Conferencia Interministerial sobre Problemas de los Empleados Públicos, decidió en 1990 que las reuniones se celebrarían periódicamente entre el Ministerio de Asuntos Interiores y la Central Sindical Japonesa de Trabajadores Municipales (JICHIRO), a fin de encontrar una solución a la cuestión del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios.

El Gobierno declara que se celebraron consultas entre el Ministerio de Asuntos Interiores y la JICHIRO en diez ocasiones, desde que se celebrara la primera reunión en noviembre de 1990, a saber, una reunión en 1990, seis reuniones en 1991 y tres reuniones en 1992. Aunque tales consultas permitieron que ambas partes lograran una mayor comprensión del punto de vista de la otra parte, el Gobierno manifiesta que, habida cuenta de la larga historia y del elevado número de personas implicadas en la cuestión del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios, las consultas no han alcanzado aún una fase que permita que el Gobierno someta una memoria sobre la solución de este problema. Sin embargo, tanto el Ministerio de Asuntos Interiores, como la JICHIRO, han convenido en continuar las consultas, con el objeto de encontrar una solución.

La Comisión confía en que estas futuras consultas tendrán en cuenta los comentarios que ha venido formulando durante algunos años, a saber, que las funciones ejercidas por el personal de lucha contra incendios no son de naturaleza tal que justifique su exclusión del derecho de sindicación, en virtud del artículo 9 del Convenio, y que la denegación del derecho de sindicación a cualquier categoría de trabajadores distinta de las fuerzas armadas y de la policía, no estaría de conformidad con el Convenio. Sin embargo, el derecho de sindicación no implica necesariamente el derecho de huelga y los servicios de lucha contra incendios deben ser considerados como un servicio esencial en el sentido estricto del término, en el que se puede prohibir el derecho de huelga.

La Comisión solicita al Gobierno que comunique información en su próxima memoria sobre los progresos realizados en esta situación y, en particular, sobre las medidas que han sido adoptadas como consecuencia de las consultas para resolver esta cuestión.

2. Prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos. La Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no ha comunicado información alguna sobre el examen de su legislación, que prohíbe el derecho de huelga de los funcionarios públicos. La Comisión recuerda que la prohibición del derecho de huelga debe limitarse a los funcionarios públicos que actúan como órganos del poder público o a los servicios esenciales, en el sentido estricto del término, es decir, aquellos cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas, en toda o en parte de la población. En lo que respecta a las sanciones penales, la Comisión pone de relieve nuevamente que deberían imponerse únicamente cuando existieran violaciones de las prohibiciones de huelga que están de conformidad con los principios de libertad sindical, y que deberían ser proporcionales a los delitos cometidos; no deberían imponerse penas de prisión en el caso de huelgas pacíficas. La Comisión solicita al Gobierno tenga a bien comunicar información en su próxima memoria sobre las medidas adoptadas como consecuencia del examen de esta cuestión por parte del Gobierno.

Observación (CEACR) - Adopción: 1991, Publicación: 78ª reunión CIT (1991)

La Comisión toma nota de las memorias del Gobierno, de los comentarios formulados por la Confederación de Sindicatos Japoneses (JTUC-RENGO) y de los debates de la Comisión en la Conferencia de 1989.

1. Denegación del derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios. El Gobierno se remite a sus memorias anteriores, en las cuales había indicado claramente su posición: denegación a los bomberos del derecho de sindicación por considerar que no constituye una violación del Convenio, en especial teniendo en cuenta el dictamen del Comité de Libertad Sindical (caso núm. 60 de 1954 y núm. 179 de 1961), así como el parecer unánime de la Subcomisión tripartita de la Mesa redonda nacional sobre los problemas de trabajo (1958), según los cuales este personal pertenece a la categoría de los funcionarios de policía. Para el Gobierno se trata pues de una cuestión que debe resolverse en el plano nacional, de conformidad con el artículo 9 del Convenio. Por esta razón la Conferencia Interministerial ha escuchado en varias oportunidades a los representantes de las organizaciones interesadas, y en particular, las de trabajadores en los servicios de lucha contra el fuego y las de miembros de los cuerpos voluntarios de bomberos. De conformidad con la promesa formulada a la Comisión de la Conferencia en 1989, de mayo a octubre de 1990 se celebraron nuevas audiencias, en las que participaron la Central Sindical Japonesa de Trabajadores Municipales (JICHIRO), el Congreso de Sindicatos de Funcionarios Públicos (KOMUIN-KYOTO) y la JTUC-RENGO. Además, a efectos de responder a lo solicitado por los representantes sindicales, el Gobierno, de acuerdo con la Conferencia Interministerial, decidió celebrar reuniones periódicas entre el Ministerio de Asuntos Interiores y la JICHIRO, la primera de las cuales se ha de celebrar en breve.

En sus últimos comentarios, recibidos el 21 de enero de 1991, la JTUC-RENGO señala que, durante una audencia de la Conferencia Interministerial sobre los Problemas de los Empleados Públicos, celebrada el 15 de octubre de 1990, expuso sus opiniones favorables al derecho de sindicación del personal de lucha contra el fuego y pidió que se estableciera un organismos permanente de consulta con los sindicatos interesados. La JTUC-RENGO indica también que el 27 de noviembre de 1990 se mantuvieron consultas entre el Gobierno y el sindicato interesado (JICHIRO) sobre el fondo de la cuestión y que dichas consultas proseguirían a efectos de encontrar, para este problema, una solución que sea acorde con el Convenio núm. 87 y su interpretación, por parte de los organismos de supervisión de la OIT.

La Comisión toma nota de que continúa el diálogo entre las partes interesadas y confía en que dichas discusiones tomarán en cuenta los comentarios que viene formulando desde hace varios años, es decir, que las funciones que ejercen los bomberos, por su naturaleza, no justifican su exclusión del derecho de sindicación en virtud del artículo 9 del Convenio y que no sería conforme al Convenio denegar este derecho a toda una categoría de trabajadores, salvo las fuerzas armadas y la policía. No obstante, el derecho de sindicación no implica necesariamente que se reconozca el derecho de huelga y como la extinción de incendios podrían considerarse como un servicio esencial en el sentido estricto del término se podría prohibir, por lo tanto, la huelga.

La Comisión solicita al Gobierno se sirva comunicar informaciones sobre la evolución de la situación y en especial sobre las medidas que se contemplan como consecuencia de las consultas en curso para solucionar el problema del derecho de sindicación de los bomberos en el plano nacional.

2. Prohibición del derecho de huelga de los funcionarios del sector público. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno ante la Comisión de la Conferencia en 1989, según la cual es normal que se apliquen sanciones a las huelgas que son ilegales a tenor de la legislación nacional, como es el caso de las huelgas en los servicios públicos. Sin embargo, el Gobierno comprende perfectamente la posición de la OIT, que estima que las sanciones desproporcionadas no favorecerían la armonía de las relaciones profesionales. El Gobierno continúa examinando esta cuestión muy detenidamente.

En tales condiciones, la Comisión confía en que al término de dicho examen será posible modificar la legislación a efectos de limitar la prohibición del derecho de huelga a los funcionarios que actúen en tanto que órganos del poder público o en los servicios esenciales, en su sentido estricto, es decir aquellos cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o en parte de la población. En cuanto a las sanciones penales, la Comisión recuerda que no deberían imponerse por actos de huelga salvo en los casos en que no se respeten las prohibiciones relativas a la huelga que estén en conformidad con los principios de la libertad sindical y que tales sanciones deberían ser proporcionadas al delito cometido; no se deberían aplicar penas de prisión cuando se trate de casos de huelga pacífica. La Comisión solicita al Gobierno se sirva comunicar informaciones sobre los progresos realizados como consecuencia del examen de esta cuestión por parte del Gobierno.

Observación (CEACR) - Adopción: 1990, Publicación: 77ª reunión CIT (1990)

La Comisión ha tomado nota de los comentarios dirigidos por la Confederación de Sindicatos Japoneses (JTUC-RENGO), el 4 de enero de 1990, sobre la aplicación del Convenio.

En una comunicación, de fecha 23 de febrero de 1990, el Gobierno indicó que haría llegar su respuesta en su próxima memoria sobre la aplicación del Convenio.

En consecuencia, la Comisión examinará en su próxima reunión los comentarios formulados por la JTUC-RENGO teniendo en cuenta las observaciones del Gobierno.

Observación (CEACR) - Adopción: 1989, Publicación: 76ª reunión CIT (1989)

La Comisión ha tomado nota de las memorias del Gobierno sobre la aplicación del Convenio y de los comentarios presentados por el Consejo General de Sindicatos del Japón (SOHYO) y también de los debates que tuvieron lugar en el seno de la Comisión de la Conferencia en 1987.

Los comentarios anteriores de la Comisión se referían, por una parte, a la prohibición del derecho de huelga de los funcionarios, acompañada de sanciones disciplinarias y, por otra parte, a la denegación del derecho de sindicación al personal del servicio de lucha contra incendios.

1. Con respecto al primer grupo de problemas, la Comisión toma nota de la declaración del representante gubernamental ante la Comisión de la Conferencia, en 1987, según la cual el Gobierno no ha adoptado una actitud rígida e inflexible en esta materia ni la tomará en el futuro. Como de la memoria del Gobierno no surge que se haya producido una evolución de la situación a este respecto, la Comisión se ve obligada a reiterar sus comentarios anteriores, a saber, que el principio según el cual es posible restringir, e incluso prohibir, el derecho de huelga en la función pública o en los servicios esenciales, tanto si son públicos como semipúblicos o privados, perdería todo sentido si la legislación diera una definición demasiado amplia de la función pública o de los servicios esenciales. A juicio de la Comisión tal prohibición debería limitarse a los funcionarios que actúan en tanto que órganos de la potestad pública o en los servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o en parte de la población. Además, cuando se prohíba o restrinja el derecho de huelga en la función pública o en los servicios esenciales, se deberían acordar garantías apropiadas a los trabajadores que se han visto privados de un medio esencial para defender sus intereses profesionales. Se debería compensar las restricciones mediante procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en cuyas diversas etapas los interesados pudieran participar y cuyas decisiones arbitrales sean obligatorias para ambas partes. Tales sentencias, una vez dictadas, deberían ser ejecutadas rápida y completamente. Además, la Comisión ha señalado que no se debería imponer sanciones penales por huelgas sino en los casos en que éstas constituyan infracciones a prohibiciones de huelga que sean conformes con los principios de la libertad sindical. En tales casos las sanciones deberían ser proporcionales a los delitos cometidos y no imponerse penas de prisión en casos de huelgas pacíficas. La Comisión solicita nuevamente al Gobierno se sirva examinar la situación en materia de derecho de huelga y sanciones disciplinarias habida cuenta de los principios antes mencionados y que tenga a bien comunicar informaciones sobre cualquier acontecimiento que se produzca en relación con la aplicación de dichos principios.

2. En cuanto a la denegación del derecho de sindicación de los bomberos, la Comisión toma nota de que, según el SOHYO, el Gobierno no ha tomado ninguna medida para ampliar las discusiones sobre este tema con las partes interesadas en el país. El SOHYO afirma que el Gobierno mantiene su posición de no acordar el derecho de sindicación al personal de los servicios de bomberos. Refiriéndose a los informes del Comité de Libertad Sindical de 1954 y 1961, mencionadas en la anterior memoria del Gobierno, el SOHYO estima que las conclusiones adoptadas por el Comité en dichas ocasiones no tratan en forma principal de la situación en que se encuentran los bomberos y, por su parte, se remite a un informe de 1973 en que el Comite recordaba que, a tenor del Convenio núm. 87, no es posible privar a esta categoría de trabajadores del derecho de sindicación.

Refiriéndose nuevamente a los informes del Comité de Libertad Sindical de 1954 y 1961, el Gobierno afirma en su memoria que dichos informes tratan de la situación de los bomberos así como de un acuerdo nacional concluido en el seno de una comisión tripartita en 1958 y reafirma que, desde su punto de vista, la legislación que prohíbe el derecho de sindicarse a los bomberos no vulnera las disposiciones del Convenio núm. 87. En consecuencia el Gobierno examina esta cuestión como un problema interno, en una perspectiva de largo plazo y en tal sentido, afirma que ha intercambiado opiniones en varias oportunidades con las partes interesadas (ocho veces en 1980), en particular con las organizaciones de trabajadores. La cuestión también fue examinada por una conferencia interministerial sobre los problemas de los funcionarios públicos.

Sin dejar de tomar nota de estas explicaciones, la Comisión se ve obligada a recordar la posición que ha mantenido de forma constante con respecto a este tema, es decir que no estima que las funciones que ejercen los bomberos tengan un carácter que justifique excluirlos del derecho de sindicación previsto en el artículo 9 del Convenio. A juicio de la Comisión privar del derecho de sindicación a cualquier categoría de trabajadores que no sean las fuerzas armadas y de policía no se ajusta a lo dispuesto por el Convenio. Sin embargo, la Comisión destaca nuevamente que el derecho de sindicación no implica necesariamente el derecho de huelga y que los servicios de lucha contra incendios deben considerarse como un servicio esencial en el sentido estricto del término, en los cuales se puede prohibir el derecho de huelga.

La Comisión expresa su esperanza en que las discusiones entre las partes interesadas podrán continuar en base a los principios y consideraciones expresadas por la Comisión a efectos de resolver, en el plano nacional, la cuestión del derecho de organización de los bomberos.