Observación (CEACR) - Adopción: 2023, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Guatemala (Ratificación : 1952)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 1.º de septiembre de 2023, relativas a las discusiones que tuvieron lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia (la Comisión de la Conferencia) con respecto a la aplicación del Convenio por Guatemala. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales, y Financieras (CACIF) recibidas el 1.º de septiembre de 2023 que tratan de temas examinados en el presente comentario. La Comisión toma también nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), por una parte, y del Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y de los Sindicatos Globales de Guatemala, por otra parte, recibidas respectivamente el 27 y el 29 de septiembre de 2023, que, a su vez, se refieren a temas examinados en el presente comentario. La Comisión toma nota de las respuestas correspondientes del Gobierno a las referidas observaciones.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia (Conferencia Internacional del Trabajo, 111.ª reunión, junio de 2023 ).

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en junio de 2023 en la Comisión de la Conferencia relativa a la aplicación del Convenio por Guatemala. La Comisión observa que la Comisión de la Conferencia, después de haber tomado nota con profunda preocupación de la persistencia de los alegatos de asesinatos de sindicalistas y otros actos de violencia antisindical, así como de la situación general de impunidad que prevalece en el país, instó al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales: tomara de forma inmediata las medidas necesarias para hacer frente a la situación general de violencia e intimidación, y poner fin a los actos de violencia y a las amenazas contra dirigentes y miembros de sindicatos; aplicara plenamente y sin más demora la hoja de ruta adoptada el 17 de octubre de 2013, así como cualquier recomendación realizada por la OIT; investigara sin demora todos los actos y amenazas de violencia contra dirigentes y miembros de sindicatos a fin de depurar responsabilidades, castigue a los autores e identifique las causas profundas de la violencia; proporcionara rápidamente una protección eficaz a todos los dirigentes y miembros de sindicatos que se encuentren amenazados, aumentando el presupuesto destinado a esos programas, y garantizara que las personas protegidas no tengan que sufragar personalmente ningún coste relacionado con dicha protección; adoptara sin demora las enmiendas acordadas a fin de eliminar los obstáculos legislativos al pleno ejercicio de la libertad sindical y elabore legislación para permitir la creación de sindicatos a nivel sectorial; garantizara el registro eficaz de los sindicatos, por ejemplo, utilizando la herramienta electrónica diseñada por la OIT; y aumentara la visibilidad en los medios de comunicación de la campaña de sensibilización sobre la libertad sindical y vele por que no se estigmaticen los sindicatos ni sus dirigentes ni los convenios colectivos.

Seguimiento por el Consejo de Administración de los avances alcanzados en la ejecución del programa de cooperación técnica de la OIT «Fortalecimiento de la Comisión Nacional Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical en Guatemala para la efectiva aplicación de las normas internacionales del trabajo»

La Comisión toma nota de que por tercer y último año, el Consejo de Administración ha dado seguimiento en su sesión de octubre-noviembre de 2023 a las acciones tomadas por la Oficina en el marco del programa de cooperación técnica de la OIT «Fortalecimiento de la Comisión Nacional Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical en Guatemala para la efectiva aplicación de las normas internacionales del trabajo» (documento GB/349/INS/10 (Rev. 1)). La Comisión recuerda que dichas acciones tienen la finalidad de apoyar la implementación de la Hoja de ruta sobre libertad sindical adoptada en 2013 por el Gobierno de Guatemala. La Comisión observa que en esta ocasión, se ha dado una especial atención a la implementación de las acciones prioritarias definidas por la Misión conjunta de OIT, OIE y CSI de septiembre de 2022.

Presentación de una queja en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT

La Comisión toma nota de que, en su 349.ª sesión, el Consejo de Administración declaró admisible una queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT por varios delegados a la 111.ª Conferencia Internacional del Trabajo, alegando el incumplimiento por parte de Guatemala del presente convenio y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectica, 1949, (núm.98) y cuyo contenido será examinado por el Consejo en su reunión de junio de 2024 (documento GB/349/INS/19/2).

Derechos sindicales y libertades públicas.

La Comisión lamenta tomar nota de que, desde 2005, ha venido examinando alegatos de graves actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, incluyendo numerosos homicidios, y la situación de impunidad al respecto. A este respecto, la Comisión toma nota del examen por parte del Comité de Libertad Sindical en su reunión de marzo de 2023, del caso núm. 2609 relativo a numerosos homicidios y otros actos de violencia contra miembros del movimiento sindical.

La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre el estado de las investigaciones y procesos judiciales relativos al homicidio de 98 miembros del movimiento sindical ocurridos entre 2004 y 2022 y según las cuales, a la fecha: i) 26 casos cuentan con un total de 37 sentencias dictadas (26 condenatorias, 10 absolutorias y una por medida de seguridad y corrección); ii) se extinguió la persecución penal respecto de siete casos en los cuales fallecieron las personas imputadas; iii) siete casos han dado lugar a órdenes de aprehensión en fase de ejecución; iv) un caso está en inicio de debate, uno en Procedimiento intermedio y uno en Juicio Oral y Público; v) diez casos se encuentran en fase de investigación, y vi) 46 casos se encuentran en archivo, de conformidad con el artículo 327 del Código Procesal Penal por la imposibilidad material de individualizar a los autores del homicidio, quedando siempre posible una reapertura del caso. La Comisión toma nota de que el Gobierno añade que: i) de las referidas sentencias, 15 tenían como objeto la autoría material del homicidio, 3 la autoría intelectual y 10 ambas autorías; ii) 14 de las 98 víctimas mencionadas no eran miembros del movimiento sindical, dos de estos homicidios habiendo dado lugar a sentencias; iii) en ninguna de las sentencias referidas, la justicia ha constatado la existencia de un móvil antisindical; iv) desde el 1.º de enero de 2023, se han dictado cuatro nuevas sentencias condenatorias y cinco sentencias absolutorias, y vi) los últimos desarrollos procesales indican una reducción significativa de los plazos entre la comisión del hecho delictivo y la emisión de la sentencia. La Comisión toma también nota de que el Gobierno manifiesta que se siguen incrementando sustancialmente los fondos y medios a disposición del Ministerio Público en general y de la Fiscalía de Sección de Delitos contra Operadores de Justicia y Sindicalistas en particular y que los resultados obtenidos demuestran que no existe impunidad en el país. El Gobierno indica a este respecto que: i) después de su duplicación entre 2021 y 2022, el presupuesto anual de la Fiscalía de Sección ha pasado de 1 288 252 dólares de los Estados Unidos en 2022 a 1 539 774,51 dólares de los Estados Unidos en 2023, y ii) mientras que en el año 2017, existían solamente 64 fiscalías municipales, el Ministerio Público tiene actualmente presencia en la totalidad de los 340 municipios del país. La Comisión toma también nota de que el Gobierno subraya los contactos regulares entre el Ministerio Público y la Comisión Nacional Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical (CNTRLLS) acerca de los avances de las referidas investigaciones, en particular por medio de comparecencias en persona de la Fiscal General.

La Comisión toma nota por otra parte de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre las medidas de seguridad tomadas a favor de miembros del movimiento sindical en situación de riesgo, según las cuales: i) del 1.º de junio de 2022 al 15 de enero de 2023 el Ministerio de Gobernación recibió 97 requerimientos individuales o colectivos de análisis de riesgo (de los cuales 58 procedentes del Ministerio Público) con 128 medidas de protección otorgadas; ii) los análisis de riesgo se llevan a cabo de manera inmediata sin superar una semana; iii) el Ministerio de Gobernación está actualizando con el Sector Trabajador el Acuerdo Ministerial sobre la instancia de Análisis de Ataques contra Líderes Sindicales y Sindicalistas, para que la misma sea acorde a las necesidades planteadas por los sindicatos, y iv) existen seis comedores en la capital para que la alimentación de los funcionarios de policía no quede a cargo de los sindicalistas protegidos.

La Comisión toma nota al mismo tiempo de que la CSI lamenta el homicidio de más de 100 miembros del movimiento sindical y deplora que el Gobierno achaca los referidos homicidios a la situación general de violencia en el país, contribuyendo de esta manera a la persistencia de la situación de impunidad. La Comisión toma también nota de que las centrales sindicales nacionales: i) esperan que, en el caso del asesinato del Sr. Tomás Ochoa, secretario general de la organización sindical SITRABREMEN, el Ministerio Público impugne, con base en las evidencias existentes, la decisión judicial de primera instancia que resolvió desligar a los supuestos autores intelectuales del hecho, y ii) esperan avances en las investigaciones sobre el asesinato en 2022 del Sr. Hugo Eduardo Gamero González, secretario de conflictos de la organización sindical SINEPORC. La Comisión toma también nota con suma preocupación de las menciones, durante la discusión del programa de cooperación técnica de la OIT para Guatemala en el Consejo de Administración de octubre-noviembre de 2023, al homicidio de la Sra. Doris Lisseth Aldana Calderón, dirigente la organización sindical SITRABI, ocurrido el 4 de octubre de 2023. La Comisión toma nota a este respecto de las indicaciones del Gobierno sobre las investigaciones llevadas a cabo por el Ministerio Público.

Con base en los elementos anteriormente descritos, al tiempo que toma debida nota de las acciones significativas que sigue tomando el Gobierno, de los resultados reportados y de la dificultad que supone el esclarecimiento de los homicidios más antiguos, la Comisión lamentaprofundamente notar que la gran mayoría de los numerosos homicidios de miembros del movimiento sindical registrados sigue sin haber dado lugar a sentencias condenatorias y que en un número aún más limitado de casos, se ha identificado y sancionado a los autores intelectuales de los mismos.

En este contexto, al igual que el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 2609, la Comisión observa con profunda preocupación la indicación de que se archivaron 46 casos antiguos de homicidio de miembros del movimiento sindical respecto de los cuales resultó imposible identificar a posibles autores. Si bien reconoce la especial dificultad que supone el esclarecimiento de los homicidios más antiguos, la Comisión subraya la importancia de que, en materia de violencia antisindical, las investigaciones den resultados concretos a fin de poder determinar fehacientemente los hechos producidos, los motivos de los mismos y sus responsables para poder aplicar las sanciones que correspondan y poder trabajar para evitar que los mismos se repitan en el futuro. Al tiempo que saluda el continuo incremento del presupuesto atribuido a la Fiscalía especial de delitos contra operadores de justicia y sindicalistas y los contactos regulares entre el Ministerio Público y la CNTRLLS en materia de violencia antisindical, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que siga tomando e intensifique con urgencia todas las medidas necesarias para: i) investigar todos los actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, con el objetivo de deslindar las responsabilidades y sancionar tanto a los autores materiales como intelectuales de los hechos, tomando plenamente en consideración en las investigaciones las actividades sindicales de las víctimas, y ii) brindar una protección rápida y eficaz a todos los dirigentes sindicales y sindicalistas en situación de riesgo de manera que se evite la comisión de cualquier nuevo acto de violencia antisindical. En relación con las acciones concretas requeridas al respecto, la Comisión se remite a las recomendaciones emitidas por el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 2609. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando todas las informaciones pertinentes al respecto.

Artículos 2 y 3 del Convenio. La Comisión recuerda que desde hace muchos años pide al Gobierno que tome medidas para:

modificar el artículo 215, c) del Código del Trabajo que prevé la necesidad de contar con la mitad más uno de los trabajadores de la actividad de que se trate para constituir sindicatos de industria;
modificar los artículos 220 y 223 del Código del Trabajo que prevén la necesidad de ser guatemalteco de origen y de ser trabajador de la empresa o actividad económica correspondiente para ser elegido dirigente sindical;
modificar el artículo 241 del Código del Trabajo que prevé que la huelga es declarada no por la mayoría de los votantes sino por la mayoría de los trabajadores;
modificar el artículo 4, d), e) y g) del Decreto núm. 71-86 modificado por el Decreto legislativo núm. 35-96, de 27 de marzo de 1996, que prevé la posibilidad de imponer el arbitraje obligatorio en servicios que no son esenciales y otros obstáculos al derecho de huelga;
modificar los artículos 390, 2) y 430 del Código Penal y el Decreto núm. 7186 que prevén sanciones laborales, civiles y penales en caso de huelga de los funcionarios públicos o de trabajadores de determinadas empresas, y
asegurar que varias categorías de trabajadores del sector público (contratados en virtud del renglón 029 y otros renglones del presupuesto) gocen de las garantías previstas en el Convenio.

En su comentario anterior, la Comisión tomó nota del nuevo impulso dado al proceso de reforma legislativa por la misión tripartita conjunta de la OIT, la OIE y la CSI de septiembre de 2022. En particular, la Comisión tomó nota de que: i) a raíz de la referida misión, el Presidente de la República había remitido al Congreso de la República una iniciativa de ley conteniendo los textos aprobados tripartitamente en marzo de 2018 y septiembre de 2022 (iniciativa de Ley núm. 6162) concerniente a los requisitos para ser elegido dirigente sindical, el arbitraje obligatorio en servicios que no son esenciales y otros obstáculos al derecho de huelga, a las sanciones en caso de huelga previstas por varias disposiciones legislativas y a la aplicación de las garantías del Convenio a varias categorías de trabajadores públicos, y ii) con base en los principios orientadores acordados en agosto de 2018, discusiones bipartitas y tripartitas con la facilitación de la Oficina tendrían lugar para disponer de un texto consensuado de propuestas de reformas sobre los sindicatos de industria y las condiciones de votación de la huelga. La Comisión lamenta tomar nota de que, según la información facilitada por el Gobierno y los interlocutores sociales, la iniciativa de Ley núm. 6162 aún no ha sido adoptada y que no se ha reanudado el diálogo sobre sindicatos de industria y las condiciones de votación de la huelga. A este respecto, la Comisión subraya una vez más la importancia de reformar el apartado c) del artículo 215 del Código del Trabajo, que establece condiciones de afiliación para la creación de sindicatos de industria contrarias al artículo 2 del Convenio. En un contexto caracterizado, por una parte, por un gran número de pequeñas empresas y, por otra, por un marco legislativo que fija en 20 el número mínimo de trabajadores para crear un sindicato, los excesivos requisitos de afiliación establecidos para crear sindicatos de industria tienen el efecto de excluir a un gran número de trabajadores de la posibilidad de ejercer su libertad sindical. Con base en lo anterior, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, tome todas las medidas necesarias para poner su legislación en conformidad con el Convenio. La Comisión espera firmemente poder tomar nota a la brevedad de avances tangibles al respecto y recuerda la disponibilidad de la Oficina para brindar la asistencia técnica necesaria.

Aplicación del Convenio en la práctica .

Registro de las organizaciones sindicales. En sus anteriores comentarios, la Comisión había tomado nota de las persistentes discrepancias entre el Gobierno y las organizaciones sindicales acerca del proceso de registro de las organizaciones sindicales por parte de la administración de trabajo. La Comisión había tomado especial nota de las alegaciones de las organizaciones en relación con el papel que se le estaría atribuyendo al empleador en el proceso de registro. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) se encuentran registradas 2 579 organizaciones sindicales (749 en el sector público, 901 en sector privado y 929 en el sector independiente); ii) en el año 2022 se recibieron 34 solicitudes de registro de organizaciones sindicales, siendo 25 las organizaciones inscritas, y iii) del 1.º de enero al 6 de julio de 2023, se han recibido 16 solicitudes de registro sindical, habiéndose registrado ocho organizaciones.

La Comisión toma nota de que el Gobierno informa adicionalmente que: i) la Ley no obliga a la administración del trabajo a informar al empleador cuando se reciben solicitudes de registro; ii) las autoridades de Guatemala respetan el principio de no injerencia de los empleadores en la conformación y funcionamiento de los sindicatos establecido por el artículo 2 del Convenio núm. 98; iii) en el momento de su publicación en el Diario Oficial, la información sobre la inscripción de un sindicato se vuelve de conocimiento público; en ese momento, y de acuerdo con el artículo 275 del Código del Trabajo, las resoluciones del Ministerio de Trabajo y Social (MTPS) pueden ser impugnadas por medio de recursos administrativos, y iv) en 2021 y 2022, nueve registros de organizaciones sindicales han sido impugnadas por recursos presentados por empleadores; tres recursos fueron declarado sin lugar, uno fue rechazado por presentación extemporánea y cinco se encuentran pendientes de resolver.

La Comisión toma nota de que, por su parte la CSI manifiesta que las organizaciones sindicales continúan denunciando la impugnación de la inscripción de los sindicatos por el empleador, la denegación de registros, así como demoras en la actualización de las listas de miembros de sindicatos por parte de la administración de trabajo.

La Comisión toma debida nota de estos distintos elementos. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando datos sobre la inscripción de las organizaciones sindicales, incluyendo los motivos de denegación de los registros y que mantenga un diálogo abierto con las centrales sindicales sobre la práctica administrativa a este respecto. En relación con la impugnación de los registros por empleadores, la Comisión pide al Gobierno que indique: i) los motivos de los recursos planteados; ii) si la presentación de un recurso tiene un efecto suspensivo sobre el registro, y iii) si el empleador tiene acceso a la identidad de los miembros del sindicato que se acaba de registrar.

Campaña de libertad sindical. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) se difundió a comienzos de 2023 materiales sobre libertad sindical en 35 municipalidades del país; ii) se llevó a cabo a continuación una campaña de sensibilización sobre libertad sindical a través de medios de mayor circulación, alcanzando a 7 500 lectores del diario oficial, 66 876 utilizadores de redes sociales y 432 000 lectores de un diario de amplia difusión. La Comisión toma nota con interés de estas iniciativas y alienta al Gobierno a que: i) prosiga con la referida campaña en medios de mayor circulación, y ii) tome medidas para que la campaña de sensibilización alcance también a sectores caracterizados por una muy baja tasa de afiliación sindical como la agricultura y la maquila.

La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones al respecto, constatando con preocupación la persistencia de graves violaciones al Convenio, la Comisión insta al Gobierno a que, con la asistencia técnica de la Oficina, intensifique sus esfuerzos por superar las dificultades de orden legislativo y práctico examinadas en el presente comentario.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.