Observación (CEACR) - Adopción: 2022, Publicación: 111ª reunión CIT (2023)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Federación de Rusia (Ratificación : 1998)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Trabajo de Rusia (KTR), recibidas el 31 de agosto de 2021.

Artículo 3, 1) y 2) del Convenio.Funciones adicionales encomendadas a la inspección del trabajo.Funciones de la inspección del trabajo en relación con el trabajo no declarado. En sus observaciones, la KTR indica que el número de casos en los que los inspectores han identificado a trabajadores informales es insignificante en comparación con el resultado de las evaluaciones de la magnitud de las relaciones laborales no declaradas en la Federación de Rusia. Asimismo, señala que los informes del Servicio Federal de Trabajo y Empleo (Rostrud) no hacen referencia al número de casos penales o administrativos incoados en relación con la identificación de empleo informal por los inspectores, ni al número de multas impuestas. La Comisión observa que la KTR indica además que el Rostrud no solo se encarga de la supervisión en el ámbito de las relaciones laborales, sino que también es responsable de la supervisión y el control en otros ámbitos sociales. La Comisión pide al Gobierno que transmita sus comentarios a este respecto. Asimismo, le pide que indique si los inspectores del trabajo tienen otras funciones además de sus funciones principales enumeradas en el artículo 3, 1) del Convenio. También solicita al Gobierno que facilite datos sobre la aplicación de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores a través de las actividades de la inspección de trabajo en relación con el trabajo no declarado (el número de casos en los que los trabajadores fueron inscritos en la seguridad social, el número de casos en los que se pagaron a los trabajadores los salarios pendientes resultantes de su relación laboral anterior, etc.).La Comisión también pide al Gobierno que proporcione información sobre el número estimado de trabajadores no registrados y de trabajadores no asegurados.

La Comisión toma nota de que la KTR indica que la inspección no supervisa la legislación que determina los derechos de los sindicatos, incluidas las garantías de protección contra la discriminación basada en la participación sindical, ya que esa legislación no forma parte de la legislación laboral. En relación con esta cuestión, la Comisión se refiere a su observación en virtud del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), en lo que respecta a la protección adecuada contra los actos de discriminación e injerencia antisindical.

Artículos 6 y 10.Condiciones de servicio.Número de inspectores del trabajo. La Comisión toma nota de que, en respuesta a su comentario anterior relativo a la contratación de un número adecuado de inspectores, el Gobierno indica que, en la actualidad, el número máximo de personal del Rostrud está aprobado por la Resolución núm. 1724 de 2017. La Comisión también observa que la memoria del Gobierno no contiene información sobre el número de inspectores del trabajo. Sin embargo, la Comisión toma nota con preocupación de que según los informes sobre las actividades del Rostrud compartidos por la KTR, el número de inspectores del trabajo siguió disminuyendo, pasando de 1 820 en 2019 a 1 793 en 2020. Según estos informes, en agosto de 2021 había 44 vacantes de inspectores del trabajo estatales.

En cuanto a las condiciones de servicio de los inspectores del trabajo, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el Decreto núm. 481, de 7 de octubre de 2019, aumentó los salarios oficiales de todos los funcionarios 1 043 veces. El Gobierno también informa de una serie de actividades para garantizar el desarrollo profesional y la integración de los nuevos empleados de los órganos territoriales del Rostrud, como la tutoría de los nuevos contratados y la formación específica para un número preseleccionado de inspectores del trabajo con el fin de promover su avance en la carrera profesional.

La Comisión también señala que, en su observación, la KTR afirma que, a pesar de la ampliación de las funciones de los inspectores del trabajo, el número de inspectores no aumenta, sino que sigue disminuyendo. En cuanto a las condiciones de servicio, la KTR indica que, en 2020, el límite máximo de los salarios de los inspectores del trabajo no superó el salario medio mensual ruso en ninguna de las entidades constituyentes que tienen vacantes. Según la KTR, el salario de los inspectores del trabajo no llega ni a la mitad del salario medio de otros funcionarios federales que ejercen sus funciones a nivel regional. La Comisión pide al Gobierno que presente sus comentarios al respecto. Además, la Comisión insta al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para garantizar que el número de inspectores del trabajo sea suficiente para asegurar el cumplimiento efectivo de las funciones del servicio de inspección. A este respecto, pide una vez más al Gobierno que proporcione información sobre los esfuerzos realizados para contratar nuevos inspectores del trabajo y cubrir las vacantes existentes. Asimismo, solicita al Gobierno que proporcione información sobre el número de inspectores del trabajo y la estructura de la carrera en el Rostrud, incluida información en relación con los niveles y los puestos, así como sobre el número de nombramientos realizados para cada tipo de puesto.Tomando nota de la falta de información sobre esta cuestión, la Comisión pide una vez más que el Gobierno proporcione información detallada sobre: i) los niveles de remuneración de los inspectores del trabajo en comparación con los niveles de remuneración de otros funcionarios que ejercen funciones de complejidad y responsabilidad similares, como, por ejemplo, los inspectores fiscales y los funcionarios de policía, y ii) la razón de la elevada tasa de abandono de los inspectores del trabajo.

Artículo 5, b).Colaboración con representantes de los empleadores y de los trabajadores. La Comisión toma nota de las observaciones de la KTR según las cuales la legislación nacional solo establece una indicación general de la necesidad de que la inspección coopere con los sindicatos y no prevé el derecho de los sindicatos a presentar reclamaciones ante la inspección, ni la cooperación de la inspección en el examen de dichas reclamaciones. La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios a este respecto. Asimismo, solicita al Gobierno que transmita información sobre las medidas adoptadas para promover la colaboración entre la inspección del trabajo y los empleadores y trabajadores o sus organizaciones.

Artículos 7, 3), 17 y 18.Aplicación de las disposiciones de la legislación laboral. Desde hace muchos años, la Comisión viene observando una disparidad entre el número de casos denunciados por la inspección del trabajo, el número de investigaciones iniciadas y el número de condenas. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno en relación con las actividades de supervisión de 2019 y 2020. Sin embargo, la Comisión también toma nota de que la memoria del Gobierno no menciona el número de causas penales incoadas ni de condenas impuestas. La Comisión toma nota de que, en 2020, los tribunales anularon 942 decisiones adoptadas por los inspectores del trabajo. En sus observaciones, la KTR señala que, aunque los informes del Rostrud proporcionan indicaciones generales sobre los procedimientos administrativos contra los empleadores, falta información sobre todas las categorías de infracciones por las que los empleadores han sido objeto de procedimientos administrativos. La KTR también indica que las competencias de los inspectores del trabajo estatales se limitan a responder a los casos indiscutibles de violaciones de la legislación laboral, aunque no se ha establecido formalmente el concepto oficial de «casos indiscutibles de violaciones de la legislación laboral» ni tampoco las limitaciones de las competencias de los inspectores del trabajo estatales en tales casos. El sindicato añade que este acercamiento a los inspectores del trabajo se debe a prácticas legales ambiguas que consideran ilegal que los inspectores del trabajo estatales emitan órdenes vinculantes para los empleadores o impongan multas por infracciones de la ley, si al hacerlo el inspector está «resolviendo un conflicto laboral individual». Según la KTR, dado que la legislación no establece criterios claros que permitan diferenciar un «conflicto laboral» de una situación en la que un inspector del trabajo estatal está autorizado a intervenir, el tribunal puede declarar ilegales las órdenes de los inspectores del trabajo estatales sobre cualquier cuestión indicando que estos se exceden en el ejercicio de sus facultades e interfieren en un «conflicto laboral». En cuanto a las medidas concretas adoptadas para subsanar las deficiencias identificadas, el Gobierno informa sobre una serie de formaciones, pero no proporciona información específica sobre la formación de los inspectores del trabajo en materia de elaboración y finalización de los informes de incumplimiento, incluida la recopilación de las pruebas necesarias, tal como había solicitado anteriormente la Comisión. La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios con respecto a las observaciones de la KTR. Asimismo, la Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento efectivo de las disposiciones legales que pueden ser aplicadas por los inspectores de trabajo. Pide una vez más al Gobierno que proporcione información sobre las medidas concretas adoptadas para subsanar las deficiencias identificadas, como, por ejemplo, la formación de los inspectores del trabajo sobre el establecimiento y la finalización de los informes de incumplimiento, incluyendo: i) la recopilación de las pruebas necesarias; ii) la mejora de las actividades de comunicación y coordinación con el poder judicial sobre las pruebas necesarias para establecer y enjuiciar eficazmente las infracciones de la legislación laboral, y iii) la necesidad de comunicar oportunamente el resultado de los casos a la inspección del trabajo. La Comisión pide al Gobierno que proporcione estadísticas concretas sobre los casos administrativos y penales notificados por la inspección del trabajo, las investigaciones y los procesos incoados, y las sanciones impuestas. A la luz de las observaciones de la KTR, la Comisión también solicita información sobre los motivos de las anulaciones por parte de los tribunales de las decisiones adoptadas por los inspectores del trabajo.

Artículo 12.Facultades y prerrogativas de la inspección del trabajo. En respuesta al comentario anterior de la Comisión, el Gobierno indica que la nueva Ley Federal núm. 248-FZ, de 31 de julio de 2020, prevé visitas de inspección sin previo aviso, que se llevan a cabo sin notificación previa y durante las cuales el inspector tiene acceso sin trabas a los documentos, instalaciones y locales, así como el derecho a realizar una serie de acciones de control. A este respecto, la Comisión observa que el inspector puede realizar una entrevista oral a la persona controlada en virtud del artículo 78 de la Ley Federal núm. 248-FZ. Asimismo, la Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la KTR indica que la Ley Federal núm. 248-FZ se adoptó sin tener en cuenta su opinión y mantiene las limitaciones de las facultades de los inspectores del trabajo estatales. En particular, indica que: i) las inspecciones físicas solo son posibles si un inspector no puede verificar la integridad y la exactitud de los documentos presentados y las explicaciones dadas por un empleador, a fin de evaluar la legalidad de la actividad (inactividad) del empleador por otro medio (Ley núm. 248-FZ, artículo 73, 3)); ii) las visitas de inspección no planificadas solo se permiten con el consentimiento del fiscal, excepto en situaciones en las que se llevan a cabo por motivos especiales, como por instrucción del Presidente de Rusia o del Gobierno ruso, a petición del fiscal, o a falta de pruebas de la ejecución por parte del empleador de una orden emitida previamente (Ley núm. 248-FZ, artículos 73, 5) y 57, 1)(3-6), 57, 3) y 66, 12)), y iii) se debe informar al empleador al menos 24 horas antes del inicio de una visita de inspección no planificada (Ley núm. 248-FZ, artículo 73, 6)). Además, la Comisión toma nota con preocupación de que muchas de las limitaciones a las facultades de los inspectores del trabajo que señaló anteriormente siguen vigentes, incluidas las limitaciones a la libre iniciativa de los inspectores del trabajo para realizar inspecciones sin previo aviso (artículos 9, 12) y 10, 16) de la Ley núm. 294FZ) y al libre acceso de los inspectores a los lugares de trabajo a cualquier hora del día o de la noche (artículos 10, 5) y 18, 4) de la Ley núm. 294-FZ), así como de la enumeración de motivos limitados por los que se pueden realizar visitas de inspección no programadas (artículo 10, 2) de la Ley núm. 294-FZ y artículo 10 del Reglamento núm. 875). Asimismo, la Comisión toma nota de que, desde hace varios años, observa que, de conformidad con el artículo 19, 6), 1) y 2), del Código de Delitos Administrativos, los inspectores del trabajo pueden incurrir en responsabilidad administrativa en caso de que no respeten algunas limitaciones. La Comisión indica que el Gobierno no ha proporcionado información relevante sobre este asunto. La Comisión pide al Gobierno que transmita sus comentarios sobre las observaciones de la KTR. Recordando y enfatizando la importancia de dar una autorización plena a los inspectores del trabajo para que realicen visitas sin notificación previa a fin de garantizar el control efectivo, la Comisión insta una vez más al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para poner la legislación nacional en conformidad con el artículo 12 del Convenio, en particular garantizando que los inspectores del trabajo están facultados para realizar visitas sin notificación previa, en consonancia con el artículo 12, 1), a) y b) del Convenio.La Comisión pide de nuevo al Gobierno que proporcione más información sobre los casos interpuestos contra funcionarios de las inspecciones del trabajo estatales en virtud del artículo 19, 6) del Código de Delitos Administrativos, indicando las disposiciones de la legislación sobre el control estatal que se incumplieron y especificando, en particular, las infracciones relacionadas con la realización de inspecciones del trabajo por motivos distintos a los permitidos por la ley y las sanciones impuestas a los inspectores sobre la base de esas infracciones.

Artículo 14.Notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales a la inspección del trabajo. Desde hace varios años, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione información sobre cualquier cambio legislativo que establezca la notificación sistemática a la inspección del trabajo de los casos de enfermedades profesionales. La Comisión recuerda que, de acuerdo con la Orden del Ministerio de Sanidad núm. 176, de 28 de mayo de 2001, el Centro de Supervisión Sanitaria y Epidemiológica informará al inspector del trabajo territorial solo de las enfermedades agudas. En sus observaciones, la KTR indica que la inspección no está facultada para recabar información completa sobre los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales y se remite al artículo 228.1 del Código del Trabajo, según el cual, los empleadores solo tienen la obligación de informar a la inspección de los accidentes del trabajo colectivos, graves o mortales. La Comisión subraya una vez más que la notificación sistemática a la inspección del trabajo de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales es importante para el cumplimiento de las funciones y obligaciones de la inspección, incluida la planificación de las visitas y la inclusión de dicha información en los informes anuales de la inspección del trabajo. Por lo tanto, la Comisión pide una vez más que el Gobierno proporcione información sobre cualquier medida adoptada o prevista para establecer un procedimiento que garantice la notificación a la inspección del trabajo de todos los tipos de accidentes del trabajo y de enfermedades profesionales. También pide al Gobierno que se garantice que las estadísticas representativas a este respecto incluyan el informe anual de la inspección del trabajo.

Artículo 16.Frecuencia y esmero de las inspecciones del trabajo. En respuesta al comentario anterior de la Comisión, el Gobierno indica que las visitas de inspección que utilizan el enfoque basado en el riesgo solo se llevan a cabo de forma programada. El Gobierno añade que, antes del 1.º de julio del año anterior al año de la inspección programada, se publica y se mantiene actualizada cierta información sobre los empleadores cuyas actividades se clasifican como de alto y significativo riesgo en el sitio web oficial del Rostrud. El Gobierno también señala que ha desarrollado una serie de herramientas en línea para reforzar la labor preventiva del Rostrud en forma de asesoramiento en línea para empleados y empleadores. Esto incluye también la posibilidad de que los empleadores realicen autoinspecciones a través de una lista de comprobación electrónica. El Gobierno añade que la Ley Federal núm. 122-FZ, de 24 de abril de 2020, sobre la experimentación del uso de documentos de trabajo electrónicos, facilitará la aplicación de la supervisión electrónica evitando la interacción directa con los empleadores, lo que reducirá sustancialmente la carga de trabajo de los inspectores. En sus observaciones, la KTR señala el aumento de los intervalos entre las inspecciones e indica que los criterios para asignar a los empleadores a las distintas categorías de riesgo suscitan las siguientes preocupaciones: i) la normativa no proporciona indicaciones sobre el derecho de los trabajadores y los sindicatos a dirigirse a la inspección con información sobre hechos que afectan a la asignación de un empleador a una categoría de riesgo; ii) la asignación de los empleadores a las categorías de riesgo se basa en gran medida en el criterio formal del tipo principal de actividad económica indicado por el empleador, sin tener en cuenta el hecho de que los empleadores pueden realizar al mismo tiempo actividades consideradas de mayor riesgo; iii) uno de los criterios que influyen en la determinación de las categorías de riesgo de los empleadores es la existencia o ausencia de procedimientos administrativos por infracción de la legislación laboral, que se toma en consideración independientemente de su número, por lo que no se alienta a los empleadores sin escrúpulos a respetar la legislación laboral si ya han sido declarados administrativamente responsables de su violación, y iv) la consideración de los criterios de número de trabajadores que una empresa tiene en plantilla y de tipo de actividad económica hace que la mayoría de las pequeñas y medianas empresas sean consideradas de bajo riesgo y, por lo tanto, excluidas de las inspecciones previstas.

La Comisión toma nota del número de inspecciones, incluidas las inspecciones programadas, realizadas por la inspección del trabajo estatal durante el periodo 2016-2020. También toma nota de que el número de inspecciones disminuyó significativamente, pasando de 131 286 en 2019 a 69 895 en 2020, disminución que según el Gobierno se debió a las limitaciones asociadas a la adopción de decisiones en el contexto de la pandemia de COVID-19. A este respecto, la KTR se refiere, una vez más, a las limitaciones de la inspección del trabajo estatal en el contexto de la pandemia debido a los textos legislativos adoptados desde 2020 y al aumento de las quejas de los trabajadores sobre el incumplimiento de la legislación laboral por parte de los empleadores. La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios sobre las observaciones de la KTR. Asimismo, solicita al Gobierno que adopte medidas, incluidas enmiendas legislativas, en relación con los criterios para asignar a los empleadores a las distintas categorías de riesgo, a fin de garantizar que los lugares de trabajo se inspeccionen con la frecuencia y el rigor necesarios para asegurar la aplicación efectiva de las disposiciones legales pertinentes. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando estadísticas sobre el número de inspecciones del trabajo realizadas cada año, especificando el número de inspecciones programadas y no programadas, y las inspecciones realizadas in situ y las realizadas sin visita al establecimiento. Pide una vez más que el Gobierno proporcione el desglose de las inspecciones en las pequeñas, medianas y grandes empresas. Además, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información detallada sobre las circunstancias en las que los empleadores realizan autoinspecciones, y que indique el número de autoevaluaciones realizadas y el número de visitas de seguimiento de los inspectores del trabajo en caso de infracciones. La Comisión también solicita al Gobierno que indique si sigue vigente alguna de las limitaciones a la inspección del trabajo relacionadas con la COVID-19.

Artículos 20 y 21.Informe anual de la inspección del trabajo. La Comisión toma nota de las observaciones de la KTR según las cuales, aunque los informes de la inspección contienen una serie de datos estadísticos sobre el número de denuncias recibidas por la inspección y sobre la distribución de las visitas por sectores económicos, no contienen información estadística sobre las enfermedades profesionales y solo contienen algunos datos estadísticos sobre los accidentes del trabajo graves, pero no en relación con todos los accidentes. La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios a este respecto e indique las medidas adoptadas o previstas para publicar un informe consolidado de la inspección del trabajo que contenga información detallada sobre todos los puntos enumerados en las letras a) a g) del artículo 21 del Convenio.