Observación (CEACR) - Adopción: 2021, Publicación: 110ª reunión CIT (2022)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - México (Ratificación : 1950)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Auténtica de Trabajadores de la República Mexicana (CAT), la Confederación Internacional de Trabajadores (CIT), la Confederación Regional Obrera Mexicana (CROM), la Confederación de Trabajadores de México (CTM), la Unión Nacional de Trabajadores (UNT) y la Confederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos (CONCAMIN) comunicadas junto con la memoria del Gobierno, sobre cuestiones objeto de este comentario.

La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la Unión Nacional de Trabajadores (UNT), recibidas el 24 de julio de 2021, y de IndustriALL Global Union (IndustriALL), de 1.º de septiembre de 2021, sobre cuestiones objeto de este comentario y alegatos objeto del caso núm. 2694 en instancia ante el Comité de Libertad Sindical, así como de la respuesta del Gobierno a las mismas.

Derechos sindicales y libertades públicas. En su precedente comentario la Comisión tomó nota de que las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) y la UNT de 2018 alegaban nuevos actos de violencia antisindical, incluidos el asesinato el 18 de noviembre de 2017 de dos mineros que participaban en una huelga en el estado de Guerrero, ataques a más de 130 trabajadores universitarios sindicalizados en San Cristóbal de las Casas el 9 de febrero de 2017, así como la muerte de un activista sindical en enero de 2018 después de haber recibido amenazas por promover un nuevo sindicato. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica su predisposición a transmitir sus comentarios a las observaciones de los interlocutores sociales, manifestando su apertura de realizar las gestiones correspondientes y agradeciendo a las organizaciones que remitan los elementos adicionales de los que dispongan. Por otra parte, la Comisión toma nota de que las observaciones de IndustriALL destacan la necesidad de avanzar en eliminar la impunidad y castigar a los responsables de la violencia antisindical. La Comisión, nuevamente invita a las organizaciones concernidas a remitir al Gobierno las informaciones adicionales concretas de las que dispongan y pide al Gobierno que tome las medidas que sean necesarias para investigar los alegatos, así como para castigar y erradicar todo acto de violencia antisindical.

Artículo 2 del Convenio. Juntas de conciliación y arbitraje. Reforma constitucional de la justicia laboral. En su precedente comentario, habiendo tomado nota tanto de las inquietudes expresadas por los interlocutores sociales, así como de las informaciones brindadas por el Gobierno, la Comisión alentó a que los desarrollos legislativos relativos a la reforma constitucional de la justicia laboral se sometieran a una amplia consulta tripartita. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la implementación del nuevo modelo laboral mexicano viene prosperando conforme al Convenio y atendiendo a los comentarios de los órganos de control de la OIT. El Gobierno brinda informaciones detalladas sobre su proceso de implementación aludiendo a las labores del Consejo de Coordinación para la Implementación de la Reforma al Sistema de Justicia Laboral (que aprobó una estrategia en tres etapas y que concluirá en un periodo de tres años —esto es un año antes de lo previsto en la propia reforma); reconociendo el complejo cambio cultural que implica— y que requiere de tiempo y recursos; y enfatizando su carácter prioritario y el pleno compromiso de las autoridades al respecto. En cuanto a la consulta tripartita, el Gobierno destaca que: i) la reforma proviene de un constante diálogo social entre las autoridades nacionales, con especialistas, académicos, sindicalistas, empresarios y actores de la sociedad civil; ii) con el propósito de enriquecer la discusión e intercambiar puntos de vista con los sectores involucrados, del 25 de febrero al 6 de marzo de 2019, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión convocó a representantes de los Poderes Ejecutivo y Judicial, tribunales laborales, colegios y barras de abogados, académicos, organismos y colectivos de la sociedad civil, organizaciones sindicales y público en general, a participar en seis audiencias públicas sobre la reforma en materia de justicia laboral, organizadas en mesas temáticas con 62 ponentes; iii) las mesas de trabajo núms. 2 (sobre derecho colectivo) y 4 (sobre centros de conciliación y registro laboral), estuvieron integradas por diversos representantes sindicales y patronales de varias organizaciones; iv) durante estos trabajos de Parlamento abierto se mantuvo un diálogo transparente y plural con las organizaciones de trabajadores y de empleadores más representativas del país, así como con académicos, expertos y organizaciones de la sociedad civil —incluidas las organizaciones querellantes del caso núm. 2694 en instancia ante el Comité de Libertad Sindical—, y v) el Senado de la República realizó un ejercicio similar de Parlamento abierto, convocando a todos los sectores involucrados con la reforma. En cuanto a ciertas inquietudes planteadas en la observación precedente, el Gobierno indica que si bien existió una propuesta de Ley reglamentaria en 2017 que propuso una integración tripartita del órgano fundamental encargado de hacer valer la democracia sindical (el Centro Federal de Conciliación y Registro Laboral-CFCRL), la misma no surtió efectos, por lo que se reitera que se trata de un órgano descentralizado, sectorizado a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), que cuenta con una Junta de Gobierno conformada por los titulares de la Secretaría de Hacienda, del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, del Instituto Nacional Electoral y del Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Finalmente, el Gobierno niega los alegatos de que se habría segregado de dicho diálogo a diversas organizaciones aludiendo a la pluralidad de interlocutores y afirmando que se ha reforzado el diálogo social en los últimos años.

Por otra parte, la Comisión toma nota de las siguientes observaciones de los interlocutores sociales al respecto: i) la CONCAMIN destaca la necesidad de estar atentos para que la puesta en operación de los nuevos tribunales laborales realmente satisfaga los aspectos criticados de la actividad de las juntas; ii) la CAT considera que en la aplicación de las reformas las autoridades han tomado mayores atribuciones injiriendo en la autonomía sindical; iii) la CIT destaca las dificultades de poner en práctica las reformas en un contexto donde el sindicalismo independiente es minoritario, la mayoría de contratos colectivos no han sido legitimados y las juntas tardarán mucho en ser sustituidas y continúan siendo un obstáculo para el ejercicio de la libertad sindical; iv) la CROM considera que el sistema de registro del CFCRL conlleva injerencia gubernamental; v) la UNT indica que las reformas se han realizado con ausencia de un verdadero y auténtico diálogo social institucional y permanente con las organizaciones representativas, con simulados Parlamentos abiertos, centralizados con invitaciones directas y sin la participación de los actores sociales, y vi) IndustriALL, si bien reconoce los grandes avances logrados para implementar una verdadera reforma laboral que pueda trasformar el modelo existente, destaca que las prácticas limitadoras de la libertad sindical se perpetúan, particularmente en los Estados fuera de la capital federal, denunciando que las empresas y sindicatos corporativos siguen controlando las juntas, y afirma que es necesario establecer un verdadero diálogo social con el sindicalismo independiente y democrático. A la luz de lo que antecede y al tiempo que saluda los esfuerzos realizados, la Comisión alienta al Gobierno a continuar sometiendo las siguientes etapas en la implementación de la reforma laboral a una amplia y efectiva consulta tripartita, en aras de tomar conocimiento de las inquietudes planteadas por los interlocutores sociales y considerar las medidas necesarias para asegurar el pleno respeto del Convenio tanto en la legislación como en la práctica. Reiterando que la asistencia técnica de la OIT sigue permaneciendo a su disposición, la Comisión pide al Gobierno que informe de toda evolución al respecto.

Representatividad sindical. Sindicatos y contratos de protección. En sus observaciones precedentes la Comisión renovó su pedido al Gobierno de que, en consulta con los interlocutores sociales, siguiera tomando las medidas necesarias para encontrar soluciones a los problemas planteados por el fenómeno de los sindicatos de protección y contratos de protección. Al respecto, el Gobierno indica que se han realizado adecuaciones legislativas y reglamentarias necesarias para implementar un nuevo modelo de relaciones laborales que garantice el pleno ejercicio de la libertad sindical y de representación de los trabajadores en la negociación colectiva. El Gobierno destaca, entre las principales modificaciones que se realizaron a la legislación laboral mexicana, procesos para: i) legitimar los contratos colectivos de trabajo firmados con anterioridad a la entrada en vigor de la reforma, a través de la aprobación mayoritaria de los trabajadores expresada mediante voto personal, libre, secreto y directo. A tales efectos el 31 de julio de 2019 se publicó un Protocolo para la Legitimación de contratos colectivos existentes y el 1.º de mayo de 2021 la función de verificación fue transferida al CFCRL (en tanto no había entrado en funciones la CFCRL se había facultado a la STPS para verificar los procedimientos de legitimación). El Gobierno informa que durante el periodo reportado se realizaron 2 231 consultas de legitimación, donde más de 348 000 trabajadores votaron de manera personal, libre, directa y secreta, para determinar si están o no de acuerdo con mantener 1 297 contratos colectivos de trabajo; ii) demostrar que, previo a la negociación de un contrato, el sindicato cuenta con la representatividad de por lo menos el 30 por ciento de los trabajadores, mediante una constancia expedida por el CFCRL y procesos de voto personal, libre, secreto y directo —también aplicables para la elección de directivas sindicales—, y iii) aprobar el contenido de los contratos colectivos de trabajo negociados por el sindicato, tras la conclusión de la negociación con el empleador, a través de la aprobación mayoritaria expresada mediante voto personal, libre, secreto y directo de los trabajadores. Este requisito de consulta también es aplicable a las revisiones generales de contratos (que deben realizarse cada dos años), así como a las disputas entre sindicatos por la titularidad de los contratos (que se ventilan ante tribunales imparciales e independientes). El Gobierno detalla en su memoria la aplicación de estos procesos y afirma que con ellos y con la creación del CFCRL se ha atendido la problemática de los contratos firmados sin el conocimiento o consentimiento de los trabajadores.

Por otra parte, en cuanto a las observaciones de los interlocutores sociales, la CIT advierte sobre la persistencia de la problemática de los sindicatos y contratos de protección a pesar de las reformas y alude a una estimación en virtud de la cual los contratos de protección constituirían un 80 por ciento de los contratos colectivos de trabajo. IndustriALL, si bien reconoce los esfuerzos constantes del Gobierno para avanzar en la reforma que pueda erradicar el sistema de los sindicatos y contratos de protección: i) denuncia su proliferación y firma por autoridades públicas; ii) alude a casos concretos que ilustran su operación (por ejemplo en una empresa transnacional de automóviles, o en el sector de las gasolineras); iii) denuncia la represión a la acción sindical reivindicativa (por ejemplo en sectores como el de la industria electrónica en el estado de Jalisco); iv) destaca los importantes retos en la práctica para garantizar que los procesos de legitimación respeten la libertad sindical (citando ejemplos de incumplimiento de resultados que no favorecieron al sindicato de protección o trabas al registro de organizaciones independientes, y v) se remite al informe de la Junta de Expertos Laborales Independientes de México de 7 de Julio de 2021, que hace inventario de las estrategias utilizadas para intimidar a los trabajadores o impedirles votar. Por otra parte IndustriALL alude, como ejemplo de resolución finalmente satisfactoria, al caso de un sindicato de una compañía automovilística en Silao, en el que los trabajadores denunciaron intimidaciones y graves irregularidades en un proceso de legitimación de contrato colectivo de trabajo y recurrieron al Mecanismo Laboral de Respuesta Rápida del Tratado entre México, los Estados Unidos y Canadá (T MEC), con lo que se señaló una nueva fecha de votación en agosto de 2021, en la que el proceso de legitimación fue monitoreado y vigilado por el Instituto Nacional Electoral junto con una misión de observadores de la OIT y tuvo como resultado el rechazo del contrato de protección.

La Comisión toma nota de que en respuesta a IndustriALL el Gobierno: i) brinda informaciones actualizadas sobre la aplicación de los procedimientos aludidos (a 12 de octubre de 2021 la cifra de procesos de legitimación había aumentado a 1 890 contratos colectivos que cubren a cerca de 1 millón de trabajadores); ii) niega que subsistan prácticas de complicidad entre empleadores y trabajadores con el aval de la autoridad laboral y desmiente todo cuestionamiento a la imparcialidad o probidad de los funcionarios u operadores del sistema de justicia laboral, así como de su proceso de selección; iii) en cuanto a la Junta de Expertos Laborales Independientes, destaca que sus informes han reconocido también los avances realizados por el Gobierno, especialmente considerando que se ha realizado en el contexto de la pandemia, y han reconocido que se encuentran pendientes de implementar algunos de los cambios de la reforma, por lo que debe esperarse para realizar una evaluación completa; iv) alude a los aprendizajes que se han derivado de los procesos de legitimación realizados, mejorando las funciones de verificación y reformando el Protocolo antes aludido, y v) se refiere asimismo al proceso de legitimación de Silao como ejemplo positivo y que ilustra el compromiso del Gobierno con la implementación de la reforma y el establecimiento de un nuevo modelo de relaciones laborales basado en una mayor transparencia y democracia sindical. A la luz de lo que antecede, la Comisión alienta al Gobierno a que tome las medidas adicionales necesarias para asegurar que los procesos de legitimación de contratos colectivos, tanto en sus normas como en su aplicación práctica, aseguran el pleno y oportuno respeto de la libertad sindical. Al tiempo que saluda los avances en la implementación de la reforma, la Comisión toma nota con preocupación de la persistencia de alegatos de vulneración al Convenio e insta al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, siga tomando las medidas adicionales que sean necesarias para encontrar soluciones efectivas a los problemas que el fenómeno de los sindicatos y contratos de protección plantea al derecho de los trabajadores de constituir y afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes.

Publicación del registro de las organizaciones sindicales. En su precedente observación la Comisión pidió al Gobierno que informara sobre la aplicación de la obligación legal de publicar los registros y estatutos sindicales por parte de las juntas de conciliación y arbitraje, así como de todo impacto que la aplicación de la nueva reforma constitucional y su legislación secundaria tuviese sobre el procedimiento de registro sindical, incluida la publicación de registros y estatutos sindicales. Al respecto, el Gobierno indica que: i) la reforma de 1.º de mayo de 2019, de acuerdo con la reforma constitucional de 2017, transfirió las funciones de registro de organizaciones sindicales y de contratos colectivos de trabajo al CFCRL, lo cual incluye la obligación de publicar los registros correspondientes; ii) de acuerdo con el plan de implementación del nuevo modelo laboral, el CFCRL asumirá plenamente sus funciones registrales el 1.º de octubre de octubre de 2021, fecha a partir de la cual existiría un registro único de sindicatos y contratos a nivel nacional, a cargo del CFCRL (hasta ahora, dichas funciones son ejercidas únicamente en las entidades que integran la primera etapa de implementación del nuevo modelo laboral); iii) el CFCRL, la STPS y las Juntas de Conciliación y Arbitraje han trabajado coordinadamente para llevar a cabo la digitalización de todos los expedientes registrales y transferirlos dentro de los plazos legales al CFCRL, con el objeto de que este pueda dar cumplimiento a la obligación de hacerlos públicos una vez que concluyan estas labores; iv) sin perjuicio de ello, los nuevos registros sindicales y de contratos colectivos de trabajo otorgados por el CFCRL ya se encuentran disponibles en su página web, que irá paulatinamente incluyendo los expedientes de los sindicatos y contratos que actualmente están registrados ante Juntas de Conciliación y Arbitraje, lo cual se realizará, previsiblemente, entre la segunda mitad del año 2021 y la primera mitad del año 2022, y v) a 17 de septiembre de 2021, el 95,5 por ciento de las organizaciones sindicales con registro federal y el 38 por ciento de las con registro local habían adecuado sus estatutos conforme a las reglas aplicables al nuevo registro laboral.

Por otra parte, la Comisión toma nota de que en sus observaciones: i) la UNT afirma que a julio de 2021 seguía habiendo opacidad en las publicaciones, sin que estuvieran disponibles los contratos colectivos de trabajo que se registran día a día, y ii) IndustriALL expresa preocupación en cuanto a que en 2021 todavía no se haya dado pleno cumplimiento a la obligación legal de publicar el registro y los estatutos de los sindicatos, así como los convenios colectivos existentes e indica que en la práctica todavía muchos trabajadores al amparo de contratos colectivos de trabajo no saben que existen estos contratos y no pueden obtener una copia de los mismos.

Habiendo tomado debida nota de los recientes avances en la implementación de un registro único de sindicatos y contratos a nivel nacional a cargo del CFCRL, así como de la persistencia de alegatos de dificultades de acceso a información sobre sindicatos y contratos colectivos existentes en la práctica, la Comisión pide al Gobierno que dé seguimiento a dichos alegatos y que siga informando de los desarrollos al respecto.

Artículos 2 y 3. Trabajadores del sector público. La Comisión recuerda que desde hace muchos años viene pidiendo al Gobierno que tome medidas para modificar las siguientes disposiciones que limitaban el pluralismo sindical en las dependencias del Estado y posibilidad de reelección de los dirigentes sindicales: artículos 68, 69, 71, 72, 73, 75, 79 y 84 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (LFTSE), así como la declaración legislativa de monopolio sindical a favor de la Federación Nacional de Sindicatos Bancarios (FENASIB). La Comisión ha venido tomando nota de las afirmaciones del Gobierno que, en virtud de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, las mencionadas restricciones legislativas a la libertad sindical de los funcionarios públicos no se aplican, destacando que es posible la reelección de dirigentes y que se lleva a cabo un registro plural de sindicatos, sin que sea un obstáculo para obtener el registro el hecho de que los sindicatos solicitantes pertenezcan a una misma dependencia. La Comisión toma nota de que, además de reiterar estas explicaciones, el Gobierno se refiere al Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del apartado B) del artículo 123 Constitucional.

La Comisión observa con satisfacción que dicho Decreto introduce las siguientes modificaciones a la LFTSE: i) deroga el artículo 68 (que establecía que en cada dependencia solo habría un sindicato), y ii) modifica los artículos 69 (eliminando la prohibición a los afiliados de dejar de formar parte del sindicato al que se hayan afiliado e introduciendo el derecho de los trabajadores a formar parte de un sindicato y a constituir sindicatos sin autorización previa), 71 (eliminando de los requisitos para constituir un sindicato el hecho de «que no exista dentro de la dependencia otra agrupación sindical que cuente con mayor número de miembros»), 73 (eliminando la alusión a «cuando se registre diversa agrupación sindical que fuere mayoritaria» como motivo de disolución del sindicato), 79 (eliminando la prohibición a que los sindicatos de funcionarios se adhieran a organizaciones sindicales obreras o campesinas) y 84 (eliminando la referencia a la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado como única central sindical reconocida por el Estado).

No obstante, la Comisión observa que permanecen sin modificarse los artículos conexos de la LFTSE números 72 (en el que persiste la problemática alusión a que «el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, al recibir la solicitud de registro, comprobará por los medios que estime más prácticos y eficaces, que no existe otra asociación sindical dentro de la dependencia de que se trate y que la peticionaria cuenta con la mayoría de los trabajadores de esa unidad, para proceder, en su caso, al registro») y 75 (manteniéndose la prohibición de reelección dentro de los sindicatos), así como persiste la declaración legislativa de monopolio sindical a favor de la FENASIB en el artículo 23 de la Ley Reglamentaria de la fracción XIII bis del apartado B, del artículo 123 de la Constitución.

Por otra parte, la Comisión toma nota de las observaciones de IndustriALL que: i) denuncian la persistencia en el sector público centralizado del modelo de control sindical a través de organizaciones sindicales cuyos liderazgos se vincularían a quien ostenta el poder político y que, si bien los sindicatos de organismos descentralizados han utilizado la jurisprudencia para salir de este esquema de control, su libertad sindical se nulifica por la imposibilidad de ejercer los derechos de negociación colectiva y huelga, y ii) alegan que trabajadores de base han sido categorizados ilegalmente como «personal de confianza», quienes serían excluidos sistemáticamente del derecho de asociación sindical; y que la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje habría adoptado el criterio de negar a estos trabajadores la posibilidad de tener su propio sindicato, imponiéndoles el sindicato de control.

La Comisión pide al Gobierno que transmita sus comentarios al respecto, precisando si los trabajadores de confianza cubiertos por la LFTSE tienen el derecho de afiliarse a un sindicato o de constituir sus propios sindicatos e informando sobre su ejercicio. Le pide asimismo que siga tomando las medidas necesarias para asegurar que todos los trabajadores del sector público, con la única posible excepción de la policía y las fuerzas armadas, gozan de las garantías establecidas en el Convenio tanto en la legislación (quedando pendiente la modificación de las disposiciones antes aludidas) como en la práctica.

Artículo 3. Derecho de elegir libremente a los representantes sindicales. Prohibición de que los extranjeros formen parte de la dirección de los sindicatos (artículo 372 de la LFT). En anteriores comentarios la Comisión ha venido tomando nota de las indicaciones del Gobierno de que: i) el artículo 372 de la LFT, cuyo tenor no permite a los extranjeros formar parte de la dirección de los sindicatos, quedó tácitamente derogada con la modificación del artículo 2 de la misma ley, que prohíbe toda discriminación por origen étnico o nacional, y ii) las autoridades registrales no exigen como requisito la acreditación de la nacionalidad mexicana de los dirigentes y que esta prohibición no se aplica en la práctica. La Comisión toma nota de que, en su última memoria el Gobierno reitera que la restricción legislativa no se aplica en la práctica, precisando que las autoridades registrales no cuentan con facultades para verificar esta cuestión. Por otra parte, la Comisión toma nota de que la UNT destaca en sus observaciones la necesidad de eliminar esta prohibición y discriminación por nacionalidad en aras de adecuar la ley al Convenio. Recordando nuevamente la necesidad de asegurar la conformidad de las disposiciones legislativas con el Convenio, aun cuando estas hayan sido dejadas sin efecto o no se apliquen en la práctica, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar el artículo 372 de la LFT, en aras de hacer explícita la derogación tácita de la restricción en cuestión.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.