Observación (CEACR) - Adopción: 2016, Publicación: 106ª reunión CIT (2017)

Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) - Emiratos Árabes Unidos (Ratificación : 1982)

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Seguimiento de las recomendaciones del comité tripartito (reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 31 de agosto de 2016, así como de la memoria del Gobierno.

Artículos 1, 1), 2, 1), y 25 del Convenio. 1. Marco legal para los trabajadores migrantes. La Comisión toma nota de que, en su 326.ª reunión (marzo de 2016), el Consejo de Administración aprobó el informe del comité tripartito establecido para examinar la reclamación presentada por la Confederación Sindical Internacional (CSI), en la que se alega el incumplimiento por los Emiratos Árabes del Convenio núm. 29. El comité tripartito observó que la organización querellante alegó que no se dispone de un marco jurídico adecuado que impida que los trabajadores migrantes se vean en situaciones o prácticas que constituyen trabajo forzoso. Observó también que el Gobierno sostiene que ha establecido un sistema jurídico nacional que prevé las garantías necesarias para proteger los derechos de los trabajadores migrantes de la imposición de trabajo forzoso, del que forma parte la Constitución y algunas leyes secundarias que prohíben prácticas que puedan derivar en trabajo forzoso.

La Comisión también toma nota de que, aunque el comité tripartito saludo las medidas adoptadas recientemente por el Gobierno como un paso importante para garantizar una mejor protección de los trabajadores migrantes, también alentó al Gobierno a seguir tomando medidas proactivas en relación con: i) las comisiones y los contratos de sustitución; ii) la retención de pasaportes; iii) el sistema de patrocinio; iv) el pago de salarios; v) los trabajadores domésticos migrantes; vi) la inspección del trabajo y las sanciones efectivas, y vii) acceso a la justicia y protección de las víctimas.

i) Comisiones de contratación y sustitución de contratos

La Comisión toma nota de que el comité tripartito observó que la legislación, especialmente la Ley del Trabajo, el decreto ministerial núm. 52 de 1989, el decreto ministerial núm. 1283 de 2010 y la decisión del Consejo de Ministros núm. 40/2014, prohíben a las agencias de contratación autorizadas requerir a los trabajadores, o aceptar de su parte, comisiones de contratación. El comité tripartito señaló además que la cláusula 8 del contrato de trabajo tipo, contenido en el decreto ministerial núm. 764 de 2015, que entró en vigor el 1.º de enero de 2016, establece la misma prohibición. Asimismo, indicó que la legislación mencionada constituye un avance importante en la protección de los trabajadores y que deberían tomarse todas las medidas necesarias para asegurar su efectiva aplicación.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno en su memoria, según la cual, se ha elaborado un plan de acción para garantizar una mejor protección de los trabajadores migrantes, configurado en torno a seis prioridades principales, que incluyen: i) la eliminación de la sustitución de contratos; ii) la cuestión del pago de comisiones de contratación; iii) la terminación de la relación de trabajo y la transferencia del patrocinio; iv) la vivienda y el alojamiento, y v) la sensibilización de los trabajadores domésticos. Este plan de acción será adoptado en un futuro próximo.

En relación con la cuestión de la sustitución de contrato, el Gobierno señala que el Ministerio de Recursos Humanos ha emprendido una serie de medidas, tales como: i) la obligación del empleador de informar al trabajador migrante acerca de las condiciones de trabajo antes de dejar el país; ii) el registro del contrato de trabajo tipo en una base de datos del Ministerio de Recursos Humanos; iii) a la llegada del trabajador migrante, el Ministerio debe velar por que el trabajador firme el mismo contrato que se le haya ofrecido en su país; iv) el contrato tipo de empleo deberá ser expedido en tres idiomas (árabe, inglés y la lengua materna del trabajador) y también traducirse a alguno de los 11 idiomas que hablen la mayoría de los trabajadores migrantes, y v) la prohibición de que ambas partes modifiquen alguna cláusula incluida en el contrato tipo de trabajo sin autorización expresa del Ministerio.

La Comisión toma nota de que la CSI indica en su observación que los trabajadores de la construcción deben hacerse cargo del pago en efectivo a los agentes de contratación en sus países de origen por concepto de elevadas tasas de contratación, así como los gastos de traslado (incluyendo los gastos de visado y pasajes aéreos). Según la CSI, no es posible determinar información acerca de la contratación debido a la ausencia de una estructura formalizada y/o de un procedimiento interno en la entidad contratante o de los subcontratistas. Sin embargo, la CSI señala que el decreto núm. 764 de 2015 recientemente adoptado, aborda la cuestión de la sustitución de contrato mediante la introducción de varios requisitos, incluyendo: i) el empleador debe demostrar que se expidió al trabajador una carta de ofrecimiento, la cual fue aceptada (mediante la firma),y el contrato de trabajo debe contener las mismas condiciones que la carta de ofrecimiento; ii) no se autoriza la modificación del contrato tipo de trabajo, salvo que sea en beneficio del trabajador y aprobada por éste, así como por el Ministerio, y iii) no puede añadirse cláusula alguna a esos contratos de trabajo a menos que sea compatible y dé cumplimiento a la Ley del Trabajo, no esté en contradicción con otras disposiciones jurídicas, y esté aprobada por el Ministerio. Al tomar debida nota del decreto ministerial núm. 764 de 2015 recientemente adoptado, la Comisión pide al Gobierno que siga intensificando sus esfuerzos para asegurar que, en la práctica, los trabajadores migrantes no sean expuestos a prácticas que puedan aumentar su vulnerabilidad, especialmente en cuestiones relativas al pago de comisiones de contratación y a la sustitución de los contratos de trabajo. Asimismo, pide al Gobierno que asegure que la legislación nacional, en particular el decreto ministerial núm. 764 de 2015 sea efectivamente aplicado, y que comunique información sobre los resultados obtenidos mediante la aplicación del plan de acción sobre los trabajadores migrantes una vez que se haya adoptado.

ii) Retención de pasaportes

La Comisión toma nota de que el comité tripartito observó que los trabajadores migrantes se ven confrontados a la práctica de retención de pasaportes, aunque la circular núm. 267 de 2002 del Ministerio del Interior y el contrato tipo de trabajo prohíben expresamente tales prácticas. El comité tripartito pidió al Gobierno que siguiera intensificando sus esfuerzos para asegurar un control periódico de la aplicación de la legislación, investigar los casos de abusos, y reforzar la legislación de modo que prevea sanciones penales en caso de violaciones graves o reiteradas.

La Comisión toma nota de la ausencia de información en la memoria del Gobierno en relación con la cuestión de la retención de pasaportes. A este respecto, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que la circular núm. 267 de 2002 del Ministerio del Interior se aplique efectivamente. Sírvase también facilitar información estadística sobre el número de trabajadores que han presentado quejas relacionadas con la retención de pasaportes, las decisiones judiciales que se han dictado sobre este particular y el número de sanciones que se hayan impuesto en la práctica.

iii) Sistema de patrocinio (kafala)

La Comisión observa que el comité tripartito señaló con interés que, con objeto de dar mayor flexibilidad al cambio de la relación de trabajo, el Gobierno promulgó una nueva serie de disposiciones legales: a) decreto ministerial núm. 765 de 2015 sobre reglas y condiciones para la terminación de la relación de trabajo (que sustituye al decreto ministerial núm. 1186 de 2010, mencionado anteriormente); b) el decreto ministerial núm. 766 de 2015 sobre reglas y condiciones sobre la emisión de un nuevo permiso de trabajo en caso de terminación de la relación de trabajo, y c) el decreto ministerial núm. 764 de 2015 sobre el contrato de trabajo tipo aprobado por el Ministerio de Trabajo, que entraron en vigor el 1.º de enero de 2016.

La Comisión toma nota de las indicaciones de la CSI según las cuales la nueva reglamentación adoptada recientemente garantiza a los trabajadores migrantes una mayor flexibilidad para cambiar de empleo. La CSI indica que los decretos núms. 765 y 766 de 2015, introducen la posibilidad de que el trabajador dé por terminado el contrato de trabajo de manera unilateral (y ser considerado para obtener un nuevo permiso de trabajo). Esa terminación unilateral es ahora posible si se cumple un preaviso de hasta tres meses.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual para renovar el contrato de trabajo, el trabajador debe firmar un nuevo contrato que permitirá renovar el permiso de trabajo. Además, el Gobierno indica que en 2015, 2 914 trabajadores cambiaron de empleador. Añade que cuando se trata de un contrato de duración indeterminada, debe respetarse un preaviso de tres meses, mientras que en relación con los contratos a un plazo determinado, cualquiera de las partes puede dar por terminado el contrato, ya sea por mutuo consentimiento de las dos partes durante el curso del contrato, o unilateralmente, a condición de que la parte que lo dé por terminado dé cumplimiento a los requisitos del decreto ministerial núm. 765 de 2015 sobre reglas y condiciones para la terminación de la relación de trabajo. La Comisión saluda la adopción de esa nueva reglamentación y confía en que sea efectivamente aplicada. En este sentido, la Comisión pide al Gobierno que comunique mayor información sobre la aplicación en la práctica de la legislación antes mencionada, incluyendo datos estadísticos sobre el número de transferencias de empleo que hayan ocurrido desde la entrada en vigor de los decretos ministeriales recientemente adoptados.

iv) Pago de salarios

La Comisión observa que el comité tripartito señaló que el Gobierno puso en marcha en 2009 un sistema de protección salarial (WPS) que exige que los salarios de los trabajadores se depositen directamente en cuentas abiertas a su nombre. El comité tripartito también se refirió a la decisión del Consejo de Ministros núm. 40 de 2014, que impone multas pecuniarias a los empleadores por, entre otros motivos, no pagar al trabajador en el marco del sistema de protección salarial.

La Comisión toma nota de que la CSI ha mencionado varios casos relativos a la falta de pago o al pago atrasado de los salarios de los trabajadores, especialmente respecto de los trabajadores domésticos migrantes, y de los trabajadores migrantes del sector de la construcción que informan a menudo acerca de retrasos en el pago de los salarios que oscilan entre treinta días y nueve meses.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno en su memoria de que desde el establecimiento del WPS, 4,5 millones de trabajadores migrantes ocupados en 300 000 empresas transfirieron dinero al extranjero por medios electrónicos. Además, el Gobierno indica que el Decreto ministerial núm. 739 de 2016 también fue adoptado para asegurar el pago de los salarios sin demora. La ley castiga todo retraso en el pago con sanciones administrativas, e incluso pueden tener como consecuencia que el trabajador sea transferido a otro empleador. La Comisión considera que el establecimiento del WPS es una medida positiva que, aplicada efectivamente, podría contribuir a solucionar la cuestión recurrente de la falta de pago o del atraso en el pago de los salarios. La Comisión pide al Gobierno que garantice que el decreto ministerial núm. 739 de 2016 y el WPS sean efectivamente aplicados de manera de que todos los salarios debidos sean pagados de manera puntual e íntegramente, y que se apliquen a los empleadores sanciones adecuadas por la falta de pago de los salarios. Además, la Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre la aplicación efectiva de las sanciones impuestas por ese motivo.

v) Trabajadores domésticos migrantes

La Comisión toma nota de que el comité tripartito señaló la falta de protección legal de los trabajadores domésticos migrantes, que no están amparados por la legislación laboral.

La Comisión toma nota de que la CSI hace referencia a la adopción en 2014 de un nuevo contrato tipo para el empleo de los trabajadores domésticos. Según la CSI, el contrato establece detalladamente la naturaleza del trabajo, la remuneración, y las obligaciones del empleador. Sin embargo, no fija limitaciones a las horas de trabajo (además del período de descanso diario de ocho horas), no incluye disposiciones para el pago de las horas extraordinarias y no prevé la indemnización de los trabajadores. La CSI señala además, que a diferencia de otros trabajadores migrantes, los trabajadores domésticos migrantes no pueden dejar legalmente un empleo antes de finalizado el período contractual (generalmente de dos años). Según la CSI, quienes desean cambiar de empleador tienen dos opciones: la primera opción supone un proceso de tres etapas que exige a los trabajadores que: i) finalicen el período contractual y notifiquen al empleador su voluntad de no renovar el contrato mediante un preaviso de un mes; ii) obtener que el patrocinante cancele el permiso de trabajo y la visa de residencia en la Dirección General de Residencia y Asuntos Exteriores, y iii) conseguir un nuevo patrocinante dentro de los treinta días. La segunda opción requiere que obtengan la aprobación del patrocinante para transferir el patrocinio antes de que finalice su contrato mediante un certificado de «no objeción» firmado por el patrocinante, y pagar una comisión de transferencia del patrocinio al Departamento de Inmigración. La CSI añade también que en el caso de que un trabajador doméstico deja a su patrocinante antes de la finalización de su contrato sin la autorización del empleador, la ley considera que se ha «fugado». La «fuga» constituye una infracción administrativa que puede resultar en sanciones y multas.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual se ha elaborado un proyecto de ley que rige las condiciones de trabajo de los trabajadores domésticos migrantes, aprobado por el Consejo de Ministros, y que se están adoptando todas las medidas constitucionales para su aprobación. Además, el Gobierno indica que el registro del contrato de trabajo tipo en el Ministerio de Recursos Humanos también es obligatorio para esta categoría de trabajadores. Asimismo, señala que el contrato de trabajo tipo establece claramente las obligaciones del empleador respecto a los trabajadores migrantes, tales como: i) asegurar el pago de salario mensual dentro de un plazo de siete días; ii) garantizar que el trabajador pueda transferir dinero al extranjero, y iii) proporcionar cobertura por asistencia médica.

Además, el Gobierno señala que el incumplimiento de cualquier disposición del contrato de trabajo tipo por parte de un empleador permitirá al trabajador presentar una queja en su contra en la Oficina de solución de diferencias del Ministerio de Trabajo. En caso de que el Ministerio de Trabajo no pueda resolver la diferencia mediante su mecanismo de arbitraje en el plazo de dos semanas desde la recepción de la queja, se remitirá a un tribunal laboral especializado.

La Comisión también toma nota de que en sus observaciones finales de 2015 relativas a los Emiratos Árabes Unidos, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW) observó con satisfacción las modificaciones introducidas en 2014 en el modelo de contrato que rige las relaciones laborales entre las empleadas domésticas migrantes y sus empleadores, las garantías que dio la delegación del Estado parte, en el sentido de que las mujeres extranjeras que trabajan de empleadas domésticas pueden cambiar de empleador, y que el Estado parte está elaborando una ley sobre los trabajadores domésticos. Sin embargo, la Comisión observa que el CEDAW lamenta que, en el nuevo modelo de contrato, las trabajadoras domésticas todavía podrían ser obligadas a trabajar dieciséis horas al día, no se les garantiza el salario mínimo, siguen excluidas del ámbito de aplicación del Código del Trabajo y, en consecuencia, no tienen la posibilidad de recurrir a los tribunales del trabajo, y siguen sin poder cambiar de empleador sin exponerse al riesgo de ser acusadas de «fuga». El CEDAW también expresó su profunda preocupación por el trabajo en condiciones de explotación que realizan muchas de esas mujeres, por los numerosos casos de violencia de que son víctimas, incluidos los abusos sexuales, y por la privación de libertad de aquellas que quedan embarazadas tras ser violadas por sus empleadores, los cuales suelen quedar impunes por este tipo de delitos. Además, el CEDAW expresa su preocupación por el hecho de que la retención del pasaporte por el empleador, aunque se haya prohibido, sigue siendo una práctica extendida que impide a las mujeres escapar de situaciones de abuso (documento CEDAW/C/ARE/CO/2-3, párrafo 43).

La Comisión recuerda la importancia de adoptar medidas efectivas para garantizar que el sistema de empleo de los trabajadores domésticos migrantes no ponga a éstos en una situación de mayor vulnerabilidad, en particular cuando se ven sometidos a prácticas abusivas por parte del empleador, como la retención de los pasaportes, el impago de sus salarios, la privación de libertad y los abusos físicos y sexuales. En consecuencia, la Comisión insta firmemente al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para garantizar que los trabajadores migrantes estén plenamente protegidos de las prácticas abusivas y de las situaciones que podrían conllevar trabajo forzoso. A este respecto, la Comisión expresa la firme esperanza de que el proyecto de ley que rige las condiciones de trabajo de los trabajadores domésticos migrantes sea adoptado en un futuro próximo. La Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre los progresos realizados a este respecto.

2. Control del cumplimiento de la ley y acceso a la justicia. La Comisión toma nota de que el comité tripartito señaló que la prohibición del trabajo forzoso exige que las sanciones impuestas por la ley sean adecuadas, proporcionadas con las infracciones y estrictamente aplicadas. A tal efecto, el comité tripartito subrayó la importancia de: i) reforzar los organismos de la inspección del trabajo, y ii) proporcionar acceso a la justicia y protección a las víctimas.

i) Inspección laboral y sanciones efectivas

La Comisión toma nota de que el comité tripartito señaló la adopción de una serie de medidas con objeto de incrementar la capacidad de la inspección del trabajo, incluidos: i) la creación de un servicio de orientación laboral, integrado por 27 inspectores a tiempo completo encargados de aplicar programas destinados a orientar a los trabajadores durante el período inmediatamente posterior a su llegada al país y de manera periódica; ii) el establecimiento, en el seno de la División de Inspección del Ministerio de Trabajo, de dos unidades especializadas en la lucha contra la trata de personas y el control de las agencias de contratación privadas, y en las que se imparte formación al respecto, y iii) la firma de un acuerdo de cooperación técnica entre los EAU y la OIT a fin de mejorar las capacidades en el ámbito de la inspección del trabajo. La Comisión también toma nota de que el comité tripartito alentó al Gobierno a que siga reforzando los mecanismos de control de las condiciones de trabajo de los trabajadores migrantes con el fin de garantizar la aplicación efectiva de las sanciones impuestas por toda infracción cometida. La Comisión toma nota de la ausencia de información sobre las medidas adoptadas a este respecto en la memoria del Gobierno. Al tiempo de subrayar la importante función de la inspección del trabajo en el control del cumplimiento de los derechos laborales de los trabajadores migrantes, la Comisión confía en que el Gobierno siga adoptando medidas para reforzar la capacidad de la inspección del trabajo. Además, pide al Gobierno que proporcione información estadística sobre el número de infracciones a las condiciones de trabajo de los trabajadores migrantes que los inspectores del trabajo hayan señalado y registrado recientemente, y que indique las sanciones aplicadas por esas infracciones.

ii) Acceso a la justicia y protección de las víctimas

La Comisión toma nota de que el comité tripartito observó que, si bien se han establecido mecanismos de presentación de quejas para los trabajadores migrantes (tales como el mecanismo de arbitraje en el Ministerio de Trabajo o en un tribunal laboral especializado), el Gobierno no ha facilitado información acerca de las medidas adoptadas o previstas para proteger a las posibles víctimas de las prácticas de trabajo forzoso.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual se han organizado campañas de sensibilización para los trabajadores migrantes, tales como la distribución de folletos informativos en diferentes idiomas; campañas por radio y televisión acerca de los derechos de los trabajadores migrantes; así como la organización de sesiones de información sobre las diversas instituciones que pueden proporcionar asistencia a los trabajadores migrantes.

La Comisión recuerda que la situación de vulnerabilidad de los trabajadores migrantes requiere la adopción de medidas específicas que los ayuden a ejercer sus derechos sin temor a represalias. A este respecto, la Comisión pide al Gobierno que adopte medidas para reforzar la capacidad de los trabajadores migrantes para que puedan, en la práctica, presentarse ante las autoridades competentes y solicitar reparación en el caso de violación a sus derechos o de ser víctimas de prácticas abusivas, sin temor a represalias. Además, la Comisión pide al Gobierno que facilite información sobre las medidas adoptadas para garantizar que los trabajadores migrantes víctimas de abusos reciban asistencia psicológica, médica y jurídica, y que comunique información sobre el número de centros de acogida existentes así como sobre el número de personas que se benefician de esa asistencia. Por fin, la Comisión solicita al Gobierno que comunique informaciones estadísticas sobre el número de trabajadores migrantes que han utilizado los mecanismos de presentación de quejas y sobre los resultados obtenidos.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.