Observación (CEACR) - Adopción: 2014, Publicación: 104ª reunión CIT (2015)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Pakistán (Ratificación : 1953)

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Seguimiento de la discusión en la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 103.ª reunión, mayo-junio de 2014)

La Comisión toma nota por segundo año consecutivo de que en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia tuvo lugar una discusión relativa a la aplicación del Convenio por Pakistán. La Comisión toma nota de que la discusión en el seno de la misma se refirió a la eficacia de la inspección del trabajo en el contexto de la cesión de competencias legislativas y jurisdiccionales a las provincias en el área laboral; los recursos humanos y medios materiales de la inspección del trabajo; la inspección del trabajo y la seguridad y salud en el trabajo (SST) a raíz del reciente incendio en una fábrica textil en Karachi, en el cual perdieron la vida en 2012 cerca de 300 trabajadores; la situación con respecto a la publicación regular y la comunicación a la OIT de los informes anuales sobre la inspección del trabajo; las políticas restrictivas de la inspección y la cuestión más amplia de la coordinación.

Artículos 4 y 5, b). Vigilancia y control de la autoridad central de inspección y determinación de las prioridades de inspección en colaboración con los interlocutores sociales. La Comisión tomó nota anteriormente de las conclusiones adoptadas por la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en 2013 en las que se insistía sobre la importancia de disponer de un sistema efectivo de inspección del trabajo en todas las provincias, así como sobre la necesidad de definir las prioridades de inspección del trabajo de común acuerdo y que se adopte un enfoque estratégico y flexible, en consulta con los interlocutores sociales. La Comisión tomó nota en este sentido de la indicación del Gobierno, según la cual, el Ministerio de Pakistaníes en el Exterior y Desarrollo de Recursos Humanos (MOPHRD) es responsable de la coordinación y supervisión de la legislación laboral en las provincias y que el mecanismo de coordinación en el ámbito federal incluye una comisión de coordinación y una comisión técnica.

La Comisión toma nota de la información presentada por escrito por el Gobierno a la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en 2014, de que se estableció un mecanismo de coordinación entre el Gobierno federal y las provincias, que contribuirá a la solución de los problemas institucionales. Durante la discusión en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, el Gobierno indicó que había convocado una rueda detallada de consultas con los cuatro gobiernos provinciales a fin de incrementar su sensibilización en relación con la importancia de hacer cumplir las normas internacionales del trabajo. La Comisión también toma nota de que durante la discusión en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia algunos oradores plantearon preocupaciones significativas en relación con la falta de coordinación entre las provincias. Además, varios oradores insistieron en la importancia de contar con un sistema efectivo de la inspección del trabajo en todas las provincias y de celebrar acuerdos a nivel central y entre los interlocutores sociales, como una de las prioridades de la inspección del trabajo. Además se destacó durante las discusiones que deberían adoptarse medidas para garantizar que las cuatro provincias adoptaran y aplicaran la legislación relativa a la inspección del trabajo.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que la falta de coordinación entre los departamentos de trabajo y otras partes interesadas sigue siendo un obstáculo para la aplicación del Convenio. El Gobierno señala que los gobiernos provinciales están adoptando medidas para responder a los nuevos desafíos y que se está reactivando el sistema de la inspección del trabajo.

La Comisión también toma nota de la información disponible en la Oficina de que se está realizando con la asistencia de la OIT un estudio en el ámbito nacional para elaborar un perfil de la inspección del trabajo y un perfil en el ámbito de la SST con la asistencia de la OIT, que proporcionará bases para actividades futuras relativas al fortalecimiento de la inspección del trabajo en el país. La Comisión insta al Gobierno a que adopte medidas concretas para asegurar la coordinación y la cooperación en el marco de las actividades de la inspección del trabajo, bajo la supervisión y control de una autoridad central. En este sentido, la Comisión pide al Gobierno que suministre mayores informaciones sobre el mecanismo de coordinación establecido, con inclusión del mandato, composición y actividades del comité de coordinación y del comité técnico. Además, pide al Gobierno que comunique información relativa al perfil de la inspección del trabajo en el ámbito nacional, así como de otras medidas adoptadas para la determinación de las prioridades de la inspección del trabajo, y especificar la función de los interlocutores sociales en este proceso.

Artículos 3, 1), a) y b), 17, 18, 20 y 21. Aplicación efectiva y sanciones suficientemente disuasorias. La Comisión tomó nota anteriormente de las indicaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), en el sentido de que no se prevén sanciones adecuadas por infracción de la legislación laboral. La Comisión también tomó nota de que el Gobierno señalaba que los inspectores del trabajo habían recibido instrucciones de recurrir principalmente a la persuasión, la orientación y la prevención, indicando también que las acciones legales sólo se utilizan como último recurso.

La Comisión toma nota de que varios oradores durante la discusión de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia expresaron preocupaciones relativas a la falta de sanciones disuasorias por infracciones a la legislación laboral. Algunos oradores indicaron que no se había evaluado la eficacia de un enfoque preventivo.

La Comisión toma nota de la información suministrada por el Gobierno sobre la cuantía de las multas impuestas por infracciones en las provincias de Khyber Pakhtunkhwa, Punjab y Baluchistán, así como del número de advertencias formuladas y acciones judiciales iniciadas en la provincia de Punjab. El Gobierno indica que las inspecciones no tienen la finalidad de perseguir o castigar, sino garantizar la seguridad en el lugar de trabajo mediante la aplicación de las leyes y reglamentos centrándose en la prevención y en la mejora. El Gobierno afirma que se ha comprometido en un proceso de transición de un enfoque tradicional hacia un enfoque más moderno basado en la objetividad. La Comisión recuerda que el suministro de información técnica y asesoramiento por los inspectores del trabajo (de conformidad con el artículo 3, 1), b), del Convenio) si bien favorecen la adhesión a las prescripciones legales, también debe ir acompañado de un mecanismo de cumplimiento efectivo que permita la sanción de los autores de infracciones. Las funciones del control del cumplimiento y de asesoramiento son inseparables en la práctica y los inspectores deberían tener la facultad discrecional de formular advertencias y de aconsejar, en vez de iniciar o recomendar un procedimiento (véase Estudio General de 2006, Inspección del Trabajo, párrafos 279 y 282). La Comisión pide al Gobierno que siga facilitando información sobre el número de infracciones observadas, así como también sobre el número de infracciones que tuvieron como consecuencia el inicio de procedimientos o la imposición de sanciones. Además, la Comisión pide al Gobierno que facilite información sobre toda medida adoptada o prevista para incrementar las multas y otras sanciones previstas en la legislación en el contexto de la reforma legislativa en curso en las provincias.

Artículo 18. Sanciones por obstrucción a los inspectores en el desempeño de sus funciones. La Comisión tomó nota anteriormente de que la CSI alegó que los empleadores a menudo niegan a los inspectores del trabajo el acceso a los registros de la empresa, y aunque el inspector puede recurrir a los tribunales para obtener este acceso, los procedimientos pueden llevar muchos meses y resultar en multas insignificantes.

La Comisión toma nota de que durante la discusión en la CAN, algunos oradores indicaron que no se aplicaban sanciones suficientes por obstrucción a los inspectores del trabajo en el desempeño de sus funciones.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, respecto a las fábricas, la obstrucción a la labor de los inspectores es sancionada con una multa de 20 000 rupias pakistaníes (aproximadamente 195 dólares de los Estados Unidos) en las provincias de Punjab, y que en otras provincias están revisando las multas a este respecto. En cuanto al sector de la minería, en virtud de la Ley de Minas, de 1923, la persona que obstaculiza una inspección en una mina puede ser sancionada con una pena de prisión de hasta tres meses y una multa de hasta 1 000 rupias pakistaníes (cerca de 10 dólares de los Estados Unidos). El Gobierno indica que los casos en que se denegó a los inspectores del trabajo el acceso a los registros ascienden a 128, y los casos en que el empleador denegó el acceso al establecimiento fabril, son 357. Estos casos se han llevado a los tribunales para que se inicien acciones judiciales. La Comisión pide al Gobierno que suministre información sobre los casos de obstrucción a los inspectores, incluyendo los procedimientos incoados, en particular en relación con los casos mencionados anteriormente y sus resultados, así como sobre las sanciones aplicadas, desglosadas por provincia. Asimismo, pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que en cada provincia se adopte una legislación que establezca sanciones suficientemente disuasorias por obstrucción de la labor de los inspectores en el desempeño de sus funciones en todos los sectores, de conformidad con el artículo 18. La Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre las medidas adoptadas a este respecto.

Artículos 3, 1), a) y b), 5, b), 9 y 13. Actividades de la inspección del trabajo en el ámbito de la SST, incluyendo los establecimientos industriales de la provincia de Sindh. La Comisión tomó nota anteriormente de la elaboración de un plan de acción conjunto en la provincia de Sindh para abordar cuestiones en materia de inspección del trabajo y de SST, habida cuenta de los graves accidentes que han tenido lugar en el país, en especial el incendio en la fábrica de textiles en Karachi, Sindh, en septiembre de 2012, que tuvo como consecuencia la muerte de cerca de 300 trabajadores. La Comisión también tomó nota de las indicaciones de la CSI según las cuales en la provincia de Sindh el sistema de la inspección del trabajo es inoperante, no se realizan inspecciones regulares de los lugares de trabajo y no se adoptan medidas para eliminar o reducir al mínimo las situaciones peligrosas en el lugar de trabajo, debido a que los empleadores saben perfectamente que no serán declarados responsables de los incumplimientos en la materia. La CSI señaló también que la fábrica de Karachi donde se produjo el incendio había recibido con anterioridad un certificado que adolecía de graves errores, expedido por una empresa de auditoría privada acreditando el cumplimiento de las normas internacionales, entre otras, en el ámbito de la SST.

La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno a la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia resumiendo los aspectos principales del plan de acción conjunto elaborado tras la celebración de consultas tripartitas en la provincia de Sindh que incluye la adopción y revisión periódica de una política de inspección del trabajo; la organización de cursos de formación temáticos para todos los inspectores del trabajo; así como el diseño y adopción de un sistema de contratación en el departamento del trabajo de Sindh que garantice la contratación del personal, su retención y el avance profesional del personal dedicado a la SST. La Comisión también toma nota de que durante la discusión de la CAN, algunos oradores indicaron que esas medidas eran encomiables, aunque se carece de información tanto sobre la financiación como sobre la aplicación de esas medidas. Asimismo expresaron preocupaciones respecto del incendio de la fábrica de Karachi, y en particular por la inspección llevada a cabo por empresas de auditoría privada.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que se han impartido instrucciones a los gobiernos provinciales a fin de que adopten las medidas necesarias para supervisar a las empresas de auditoria privadas y que solicitó información de las provincias en relación con el procedimiento de autorización de funcionamiento de esas empresas. El Gobierno indica también que se ha constituido en la provincia de Sindh un equipo eficaz de inspección para verificar la observancia de las normas de seguridad y salud por parte de los propietarios de fábricas, y se ha llevado a cabo un estudio de fábricas en la provincia para evaluar las cuestiones de salud y seguridad. Para dar curso a las recomendaciones del plan de acción conjunto, el Gobierno de Sindh está en un proceso de elaboración de la política en materia de SST, en consulta con los mandantes tripartitos y, asimismo, se está revisando una nueva legislación.

La Comisión solicita al Gobierno que siga adoptando medidas para garantizar la aplicación del plan de acción conjunto en Sindh, y mejorar también la inspección del trabajo y el nivel de cumplimiento de las normas relativas a la SST. La Comisión solicita que se proporcione información sobre el impacto de esas medidas, incluidos los resultados de la encuesta de fábricas y la elaboración de una política en materia de SST. Asimismo solicita al Gobierno que facilite información sobre cualquier otro plan similar adoptado en las otras tres provincias, así como información sobre la financiación asignada a esas iniciativas. Además, pide al Gobierno que suministre información detallada sobre las actividades de la inspección del trabajo en el ámbito de la SST, en particular en la provincia de Sindh (número de visitas de inspección, infracciones observadas, disposiciones legales infringidas, tipos de sanciones impuestas y medidas adoptadas con fuerza de ejecución inmediata en el caso de un peligro inminente para la salud o seguridad de los trabajadores), así como el número de accidentes del trabajo y casos de enfermedad profesional notificados. Asimismo, la Comisión solicita mayor información sobre la supervisión de las empresas de auditoría privadas, así como sobre el funcionamiento y actividades de dichas empresas, incluido el alcance de sus actividades, el número de esas empresas y el número de empresas cubiertas por las certificaciones que expiden.

Artículos 3, 1), a) y b), 13, 17, 18, 20 y 21. La inspección del trabajo y la SST en el sector de la minería de la provincia de Baluchistán. La Comisión observó anteriormente que la CSI hizo referencia al elevado número de muertes y heridos en las minas de carbón de la provincia de Baluchistán. La CSI informó que los trabajadores realizan sus actividades prácticamente desprovistos de equipos de protección y los propietarios de las minas toman muy escasas medidas de seguridad.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que hay diez funcionarios de inspección para llevar a cabo inspecciones relacionadas con la Ley de Minas en la provincia de Baluchistán. Cada inspector realiza diez inspecciones por mes en las minas, incluyendo inspecciones regulares e inspecciones sin aviso previo. El Gobierno indica también que en 2011, el gobierno provincial de Baluchistán modificó la Ley de Minas para incrementar las sanciones, ya que las multas eran muy bajas para servir como medio de disuasión. La Comisión solicita al Gobierno que facilite nuevas informaciones estadísticas sobre las actividades de la inspección del trabajo en materia de SST en la provincia de Baluchistán, en particular en las minas de carbón de esa provincia, incluyendo el número de minas inspeccionadas, el número de infracciones detectadas, y las sanciones aplicadas.

Artículos 7, 10 y 11. Recursos humanos y medios materiales de la inspección del trabajo y formación de los inspectores del trabajo. La Comisión tomó nota anteriormente de que la CAN, en sus conclusiones adoptadas en 2013, insistió en la importancia de que se proporcionen recursos y medios materiales suficientes y de brindar una capacitación adecuada a los inspectores del trabajo. A este respecto, también tomó nota de las indicaciones de la CSI, según las cuales hay una escasez crítica de inspectores del trabajo en el país y los inspectores reciben una formación muy rudimentaria. La CSI indica también que en la mayoría de los casos se requiere a los inspectores que utilicen sus propios vehículos para llevar a cabo las inspecciones y que raras veces se reembolsan sus gastos de viaje.

La Comisión también toma nota de que durante las discusiones de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en 2014, varios oradores se refirieron a la falta de recursos humanos y de medios materiales para los inspectores del trabajo, los cuales están escasamente equipados y reciben una formación insuficiente. Además, algunos oradores plantearon preocupaciones en relación con la financiación indicando que existe una falta de coordinación entre las provincias y el Gobierno federal para asegurar que se suministren fondos suficientes a la inspección del trabajo.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual las restricciones a los recursos siguen obstaculizando la capacidad de los gobiernos federal y provinciales para aplicar el Convenio. Sin embargo, el Gobierno señala que se ha dotado de motocicletas a los inspectores de trabajo en el ámbito local y de distrito a los fines de la inspección y se han previsto partidas en el presupuesto anual para el pago de gastos de desplazamiento y subsidios diarios para gastos de alojamiento. El Gobierno indica que la disponibilidad de los medios de transporte sigue constituyendo un problema para los inspectores en las minas, que suelen encontrarse en zonas alejadas con un limitado servicio de transporte público.

La Comisión también toma nota de que el departamento provincial del trabajo de Sindh organizó, con la asistencia de la OIT, un curso de formación destinado a los 120 inspectores del trabajo provinciales en 2014. Además, el gobierno provincial de Punjab elaboró, con la asistencia de la OIT, un manual de formación y una guía práctica sobre inspección del trabajo, y se desarrollaron en las cuatro provincias una serie de cursos de formación para los inspectores del trabajo sobre la utilización de esta guía práctica. Al tomar nota de los esfuerzos realizados para proporcionar medios de transporte destinados a las inspecciones, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que se asignen a la inspección del trabajo los recursos humanos y los medios materiales suficientes para asegurar el cumplimiento efectivo de sus funciones, y para garantizar la coordinación entre los gobiernos provinciales y el Gobierno federal a este respecto. La Comisión solicita al Gobierno que facilite información actualizada sobre el número de inspectores del trabajo en cada provincia, e información detallada sobre los medios materiales de que disponen los servicios de inspección del trabajo en cada provincia, tales como oficinas y medios de transporte. Asimismo, solicita al Gobierno que proporcione información detallada sobre la formación impartida a los inspectores del trabajo en cada provincia incluyendo las materias tratadas, el número de participantes y la duración de la formación, y que evalúe el impacto de dicha formación.

Artículo 12, 1). Políticas restrictivas para la inspección del trabajo. La Comisión tomó nota anteriormente de las observaciones de la CSI señalando que si bien es cierto que en la provincia de Punjab se revocó la política restrictiva de larga data de impedir la entrada de los inspectores del trabajo a las instalaciones de las fábricas, en la provincia de Sindh aún se exige que los inspectores notifiquen con bastante antelación a los empleadores que van a realizar una visita de inspección. No obstante, el Gobierno indicó que no se prohíbe realizar inspecciones en provincia alguna y que las inspecciones ordinarias se han reiniciado en la provincia de Punjab.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señaló ante la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia que no existen obstáculos legales o administrativos para la realización de inspecciones. Sin embargo, de acuerdo con informaciones proporcionadas durante las discusiones en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en la práctica esto no siempre es así. La Comisión solicita al Gobierno que suministre mayor información sobre las medidas adoptadas en la legislación y en la práctica para garantizar que los inspectores del trabajo estén facultados para entrar libremente y sin notificación previa a cualquier hora del día y de la noche en todo lugar de trabajo sujeto a inspección, de manera que puedan cumplir sus funciones en todas las provincias del país con arreglo a lo dispuesto en las disposiciones del Convenio.

Artículos 20 y 21. Publicación de un informe anual de inspección. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que en 16 distritos de la provincia de Punjab se ha puesto en marcha la primera fase del sistema informatizado de inspección. Los inspectores de fábricas envían informes de inspección en línea, y se conservan datos sobre el número de fábricas, el número de inspecciones llevadas a cabo, las infracciones observadas y las sanciones impuestas. Este mecanismo facilitará la presentación de los informes de inspección en tiempo oportuno. En otras provincias también se está trabajando a este respecto para elaborar un sistema integral de inspección y presentación de informes. El Gobierno señala que se han dado instrucciones a las provincias para que elaboren un informe anual sobre las actividades de inspección. La Comisión también toma nota de la información estadística facilitada por el Gobierno en su memoria sobre el número de inspectores en cada provincia y el número de inspecciones realizadas, así como también de la información relativa al número de empresas sujetas a inspección y de los trabajadores empleados en ellas, el número de infracciones observadas y el número de accidentes del trabajo. La Comisión solicita al Gobierno que prosiga sus esfuerzos para asegurar que la autoridad central de inspección publique y se comunique a la OIT un informe anual de la inspección del trabajo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20. Expresa la firme esperanza de que gracias a la informatización en curso del sistema de la inspección del trabajo, el informe contenga información completa sobre todas las cuestiones previstas en el artículo 21, a)-g), respecto de cada provincia.

Asistencia técnica. Al tomar nota de la indicación proporcionada por el Gobierno durante la discusión de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en 2014 respecto de la asistencia técnica recibida, así como la nueva solicitud de asistencia, la Comisión invita al Gobierno a comunicar información sobre todo seguimiento a este respecto.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2015.]