Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Brasil (Ratificación : 2002)

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La Comisión toma nota de una memoria del Gobierno recibida en septiembre de 2012 que contiene informaciones actualizadas en relación con la observación formulada en 2011. Además, el Gobierno hizo llegar en abril y mayo de 2012 comunicaciones detalladas informando sobre el proceso de la reglamentación de la consulta previa. La Comisión invita al Gobierno a que, al preparar su próxima memoria, consulte con los interlocutores sociales y las organizaciones indígenas sobre las medidas tomadas para dar efecto al Convenio (partes VII y VIII del formulario de memoria). La Comisión espera que la memoria que el Gobierno presente en 2013 contenga informaciones actualizadas sobre los temas evocados en la presente observación y en la observación formulada en 2011 y sobre los resultados alcanzados por las medidas adoptadas para dar efecto a cada una de las disposiciones del Convenio.

Comunicación de la Organización Internacional de Empleadores (OIE). La Comisión toma nota de que, en agosto de 2012, la OIE presentó observaciones sobre la aplicación en la legislación y en la práctica de la obligación de consulta establecida en los artículos 6, 7, 15 y 16 del Convenio. Al respecto, la OIE plantea las siguientes cuestiones: la identificación de las instituciones representativas, la definición de territorio indígena y la falta de consenso entre los pueblos indígenas y tribales sobre sus procesos internos, y la importancia de que la Comisión sea consciente de las consecuencias que estos asuntos tienen para la seguridad jurídica, el costo financiero y la previsibilidad de las inversiones tanto públicas como privadas. La OIE se refiere a las dificultades, los costos y el impacto negativo que el incumplimiento por parte de los Estados de la obligación de consulta puede tener en los proyectos que llevan a cabo empresas tanto públicas como privadas. La OIE observa que la mala aplicación e interpretación del requisito de consulta previa puede implicar obstáculos legales y acarrear dificultades para los negocios, afectar a la reputación y tener costos financieros para las empresas, entre otras cosas. Además, la OIE también declara que las dificultades para cumplir con la obligación de consulta pueden tener repercusiones sobre los proyectos que las empresas quieren llevar a cabo a fin de crear un entorno propicio para el desarrollo económico y social, la creación de trabajo productivo y decente y el desarrollo sostenible del conjunto de la sociedad. La Comisión invita al Gobierno a incluir en su próxima memoria los comentarios que juzgue oportuno al respecto de las observaciones de la OIE.

Reglamentación de los mecanismos de consulta. La Comisión toma nota con interés de que, en enero de 2012, se publicó la orden interministerial núm. 35, de la Secretaría General de la Presidencia de la República y del Ministerio de Relaciones Exteriores mediante la cual se estableció un grupo de trabajo interministerial (GTI) para la elaboración de la propuesta de reglamentación del derecho a la consulta. En julio de 2012, se invitó a participar en el proceso de «la consulta de la consulta» a nuevas entidades del Gobierno (el Ministerio de Cultura y el Instituto Chico Mendes) y se constituyeron las instancias para el diálogo entre el GTI y la sociedad civil. Se estableció un Comité facilitador compuesto por doce representantes indígenas y doce representantes quilombolas y un igual número de miembros de representantes de las entidades gubernamentales (24 representantes). El GTI tiene la intención de mantener un diálogo permanente y de calidad con los pueblos indígenas, las comunidades quilombolas, las otras comunidades tradicionales y la sociedad civil. Con el auspicio del GTI, se realizaron distintas actividades con líderes indígenas y se fueron incluyendo nuevas entidades en el proceso de consulta. El Gobierno informa sobre las actividades de consultas previstas en 2013 y se propone alcanzar una propuesta de reglamentación para 2014. La Comisión invita al Gobierno a agregar en su próxima memoria indicaciones detalladas sobre el progreso de las actividades de consulta realizadas para dar efecto a los artículos 6, 7, 15 y 16 del Convenio.

Seguimiento de las recomendaciones del comité tripartito (reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT). Legislación relativa a los bosques públicos. En la observación formulada en 2011, la Comisión tomó nota del informe del Consejo de Administración (documento GB.304/14/7, marzo de 2009) que atendió una reclamación presentada en octubre de 2005 por el Sindicato de Ingenieros del Distrito Federal (SENGE/DF). En dicha reclamación se alegó que un proyecto legislativo sobre la administración de bosques públicos no había sido consultado con los pueblos indígenas como lo requiere el Convenio. En la memoria recibida en septiembre de 2012, el Gobierno informa que dicho proyecto legislativo se transformó en la ley núm. 11284/2006 y que, mediante el decreto núm. 7747 de 5 de junio de 2012, se estableció una Política Nacional de Gestión Ambiental y Territorial de Tierras Indígenas (PNGATI). El Gobierno indica que se trata de un proceso innovador de consulta con los pueblos indígenas que permitirá fortalecer su contribución efectiva a la conservación de la biodiversidad mediante el manejo tradicional y comunitario de los recursos naturales. La Comisión se remite a las recomendaciones formuladas por el Consejo de Administración en el párrafo 62 del documento GB.304/14/7 de marzo de 2009, e invita al Gobierno a que en su próxima memoria incluya informaciones actualizadas que permitan examinar los siguientes asuntos:

a) las medidas adoptadas para completar la consulta sobre el impacto de las concesiones madereras contempladas en la Ley de Administración de Bosques Públicos en los pueblos indígenas susceptibles de ser afectados, teniendo en cuenta el artículo 6 del Convenio y las conclusiones del comité tripartito que figuran en los párrafos 42 a 44 del informe;
b) las medidas reglamentarias y prácticas previstas para asegurar la consulta prevista en el artículo 15, 2), del Convenio, con los requisitos procedimentales estipulados en el artículo 6, antes de la expedición de licencias de exploración y/o explotación maderera previstas en la Ley de Administración de Bosques Públicos;
c) la manera en que se asegura que la consulta prevista en el artículo 15 se realice respecto de las tierras enunciadas en el párrafo 52 del informe, cualquiera que sea su condición legal, en tanto cumplan con el requisito establecido en el artículo 13, 2), del Convenio (tierras que los pueblos indígenas ocupan o utilizan de alguna manera);
d) la manera en que se asegura la participación de los pueblos indígenas en la formulación, aplicación y evaluación de planes y programas relativos a las actividades madereras referidas, incluyendo en la determinación de las tierras excluidas en virtud del artículo 11, IV), de la Ley de Administración de Bosques Públicos (artículo 7, 1), del Convenio);
e) la manera en que se asegura que, en virtud del artículo 7, 3), del Convenio se garantice la realización de estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y medioambiental que las actividades madereras autorizadas por la ley puedan tener sobre los pueblos indígenas;
f) la manera en que se asegura que los pueblos indígenas afectados por las actividades madereras participen, siempre que sea posible, en los beneficios que reporten tales actividades, y perciban una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades;
g) la manera en que se asegura que las actividades madereras no afecten los derechos de propiedad y posesión enunciados en el artículo 14 del Convenio;
h) las medidas especiales que eventualmente se hayan adoptado para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos indígenas afectados por las actividades madereras.

Relocalización de comunidades quilombolas (municipio de Alcántara, Estado de Maranhao). En relación con las observaciones formuladas desde hace muchos años, el Gobierno presentó en septiembre de 2012 nuevas indicaciones sobre el establecimiento de la empresa binacional Alcántara Cyclone Space (ACS) en territorios ocupados tradicionalmente por comunidades quilombolas. El Gobierno recuerda que, en el Informe Técnico de Identificación y Delimitación del territorio quilombola, publicado en el Diario Oficial de la Unión en noviembre de 2008, se atribuyeron cerca de 78 millones de hectáreas a 3 350 familias de comunidades quilombolas. Además, la Fundación Cultural Palmares emitió un dictamen técnico en 2010 donde solicitó que se identifiquen todos los impactos directos e indirectos asociados con el proyecto y se pidió que se tomen medidas para mitigar y compensar el impacto del proyecto sobre las comunidades quilombolas. En el marco de la acción judicial iniciada por el Ministerio Público Federal, en agosto de 2003, alegando que la relocalización de la población quilombola por la construcción del complejo terrestre Cyclone 4 había ignorado los derechos de las comunidades afectadas, el Gobierno Federal promovió una audiencia de conciliación, el 6 de marzo de 2009, en la que la empresa ACS reconoció formalmente los derechos territoriales de las comunidades quilombolas de Alcántara y aceptó que se limiten las operaciones del complejo terrestre Cyclone-4 a la superficie ocupada por la base de lanzamiento. La Comisión toma nota de que, en octubre de 2011, en el marco de la mencionada acción judicial, el Gobierno Federal sostuvo que el proceso de demarcación de las tierras todavía no había concluido y, según se indica en la última memoria, el proceso judicial seguía su curso. La Comisión pide al Gobierno que continúe informando sobre los procesos judiciales en curso. La Comisión espera que, en su próxima memoria, el Gobierno incluirá indicaciones más específicas sobre las medidas que garantizan la protección efectiva de los derechos de las comunidades quilombolas sobre las tierras que ocuparon tradicionalmente en el municipio de Alcántara (artículo 14). Sírvase indicar si las comunidades quilombolas han sido trasladadas de sus territorios habituales, así como las medidas tomadas para reubicarlas e indemnizarlas (artículo 16). Como lo solicita el formulario de memoria, sírvase exponer concretamente qué medidas se han tomado en tal caso para tener su consentimiento, dado libremente y con pleno conocimiento de causa.

Usina hidroeléctrica de Belo Monte (Estado de Pará). En sus comentarios anteriores, entre otros puntos relacionados con la construcción de una usina hidroeléctrica, la Comisión había tomado nota de que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos había solicitado medidas cautelares el 1.º de abril de 2011 (MC-382-10) para la suspensión del desarrollo del proceso hasta tanto se hubieran cumplido ciertas condiciones mínimas de consulta con los pueblos indígenas afectados. Además, en septiembre de 2011, un juzgado federal del Estado de Pará emitió una medida cautelar prohibiendo a la empresa constructora alterar el lecho del río afectado por la construcción de la usina hidroeléctrica. En la memoria recibida en septiembre de 2012, el Gobierno indica que la superficie que sería inundada por el proyecto se ha reducido, pasando de 1 225 km cuadrados a 516 km cuadrados. Contrariamente a los proyectos que se diseñaron en las décadas de los años ochenta y noventa, el Gobierno declara que no se inundarían tierras indígenas. La Fundación Nacional del Indio (FUNAI) realizó 42 reuniones con las comunidades indígenas entre diciembre de 2007 y octubre de 2009, además de otras actividades destinadas a dar a conocer el impacto ambiental del proyecto. La FUNAI interviene para asegurarse de que la empresa responsable del proyecto tenga en cuenta las preocupaciones de las comunidades afectadas y que se difundan informaciones pertinentes sobre el proyecto. El Gobierno también recuerda que el Supremo Tribunal Federal autorizó la continuación de las obras de la usina hidroeléctrica. La Comisión pide al Gobierno que siga informando sobre las acciones judiciales en curso en relación con el proyecto de la usina hidroeléctrica de Belo Monte. La Comisión invita al Gobierno a indicar la manera en que se garantiza la protección efectiva de los derechos de las comunidades indígenas sobre las tierras que ocuparon tradicionalmente y que resulten afectadas por la construcción de la usina hidroeléctrica (artículo 14). Como lo solicita el formulario de memoria, sírvase indicar si se han tomado medidas para reubicar e indemnizar a las comunidades afectadas en caso de que se haya procedido a trasladarlas de sus territorios tradicionales y exponer concretamente qué medidas se han tomado en tal caso para tener su consentimiento, dado libremente y con pleno conocimiento de causa (artículo 16).

Trasvase del río San Francisco. La Comisión toma nota de las indicaciones proporcionadas por el Gobierno en la memoria recibida en septiembre de 2012 sobre las medidas adoptadas por la FUNAI para consultar e informar a los pueblos indígenas potencialmente afectados por el proyecto de trasvase del río San Francisco (PIRSF). La FUNAI tuvo la oportunidad de elaborar estudios y programas para las comunidades afectadas potencialmente por el impacto de la obra. La Comisión invita al Gobierno a agregar en su próxima memoria una copia del «Prognóstico das Modificaçoes no Cenário Sociocultural dos Grupos Indígenas», el estudio que identificó los principales problemas en las tierras indígenas truká, tumbalalá, pipipan y kambiwá. Sírvase especificar la manera en que los pueblos indígenas interesados han participado en los estudios y programas realizados por la FUNAI y se han tomado en cuenta sus intereses y prioridades. La Comisión espera que el Gobierno incluya también informaciones sobre las acciones judiciales en curso y, en particular, sobre la decisión relativa a la constitucionalidad del proyecto de trasvase del río San Francisco que se encuentra pendiente ante el Supremo Tribunal Federal.

Construcción de una usina hidroeléctrica en el río Cotingo. El Gobierno recuerda, en la memoria recibida en septiembre de 2012, que el proyecto de instalación de una usina hidroeléctrica en el río Cotingo, localizado en una tierra indígena, Raposa Serra do Sol (Estado de Roraima), sigue supeditado de la autorización del Congreso. La Comisión toma nota de que, pese al trámite de un proyecto de decreto legislativo, la usina hidroeléctrica no ha sido mencionada en el Plan Nacional de Energía 2030 ni en el Plan Decenal de Expansión Energética. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que se asegure de que todo proyecto que afecte a las tierras indígenas sea sometido a consultas plenas con los pueblos indígenas y que sus puntos de vista, prioridades e intereses sean tenidos en cuenta al momento de adoptar decisiones al respecto. La Comisión reitera su esperanza de que los pueblos interesados colaboraran en los estudios de impacto que se efectúen de conformidad con el artículo 7 del Convenio. La Comisión invita al Gobierno a agregar en su próxima memoria información detallada sobre todo avance al respecto.

Minería en tierras indígenas del pueblo Cinta Larga. El Gobierno informa que, desde marzo 2012, permanece cerrado el garimpo Laje de donde se tuvo que expulsar a invasores que habían atentado contra la comunidad indígena. La Comisión toma nota de que se tomaron medidas para investigar la situación en el garimpo, conjuntamente por la FUNAI y la policía federal. La Comisión invita al Gobierno a seguir enviando informaciones sobre las medidas tomadas para proteger a las comunidades indígenas Cinta Larga. Sírvase agregar indicaciones sobre los resultados de las investigaciones conducidas por la policía federal y las sanciones fijadas para los casos de intromisión que se hayan comprobado (artículo 18).

Situación de los pueblos guaraní kaiwá en el Estado de Mato Grosso do Sul. Comunidad guaraní mbyá del municipio de Eldorado do Sul (Estado de Rio Grande do Sul). El Gobierno indica que en una reunión coordinada por la FUNAI, que tuvo lugar el 28 de noviembre de 2011 en Dourados (Mato Grosso do Sul), el Ministerio Público Federal, la Secretaría de Derechos Humanos de la Presidencia y la Secretaría General de la Presidencia de la República discutieron estrategias para superar la obstrucción judicial de los propietarios agrícolas no indígenas y encontrar la manera de acelerar la solución de los procesos en curso que conciernen tierras indígenas. La FUNAI publicó estudios reconociendo la ocupación tradicional guaraní kaiwá en el territorio indígena Panambi – Lagoa Seca. Además, se aumentó la presencia de la policía en la región para proteger a las comunidades indígenas. La Comisión invita al Gobierno a continuar informando sobre la demarcación de las tierras que ocupan tradicionalmente las comunidades indígenas en la región del cono sur del Mato Grosso do Sul y sobre los resultados obtenidos por el plan de seguridad pública para asegurar la integridad física y la seguridad de las comunidades indígenas de la región. Sírvase también agregar, en la próxima memoria, informaciones sobre la situación de la comunidad guaraní mbyá del municipio de Eldorado do Sul a las que se han referido los comentarios del Sindicato de Trabajadores de la Universidad Federal de Santa Catarina (SINTUFSC) que fueron transmitidos al Gobierno en noviembre de 2008.

Artículo 14. Demarcación y titulación de tierras en favor de las comunidades quilombolas. El Gobierno brinda informaciones actualizadas sobre las iniciativas tomadas por el Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) para realizar 1 167 procesos de regularización de tierras para las comunidades quilombolas. La Comisión toma nota de que se emitieron 121 títulos, permitiéndose la regularización de casi un millón de hectáreas en beneficio de 109 territorios, 190 comunidades y casi 12 000 familias. Casi la mitad de estos territorios se encuentran en el Estado de Pará. La Fundación Cultural Palmares (FCP), vinculada al Ministerio de Cultura, participa en el proceso de autoidentificación de las comunidades quilombolas. La FCP acompaña 154 procedimientos judiciales que conciernen a 56 comunidades remanentes de quilombolas en 19 estados del país. Según expresa el Gobierno en su memoria, la reglamentación del derecho de propiedad dificulta que las comunidades obtengan siempre un título de propiedad definitivo. La Comisión toma nota de que se aguarda un pronunciamiento del Supremo Tribunal Federal sobre la constitucionalidad del decreto núm. 4887/2003, de 20 de noviembre de 2003, por el cual se había reglamentado el procedimiento de demarcación y titulación de tierras de los remanentes de las comunidades quilombolas. La Comisión invita al Gobierno a continuar informando al respecto.