Observación (CEACR) - Adopción: 2008, Publicación: 98ª reunión CIT (2009)

Artículo 3 del Convenio. Peores formas de trabajo infantil. Apartado a). Esclavitud y prácticas análogas a la esclavitud. Venta y trata de niños. Anteriormente, la Comisión había tomado nota con satisfacción de la información del Gobierno, según la cual el 19 de diciembre de 2003, el Congreso había promulgado la Ley sobre Reautorización de la Protección de las Víctimas de Trata (TVPRA), que volvía a autorizar la Ley sobre Protección de las Víctimas de Trata, de 2000 (TVPA), en 2003 y en 2005, y que añadía responsabilidades a la cartera contra la trata del Gobierno. La TVPRA, de 2003, había ordenado nuevas campañas de información para combatir el turismo sexual, mejorar la protección contra la trata en virtud de la Ley Penal Federal y crear nuevas acciones civiles que permitieran que las víctimas de trata iniciara acciones judiciales contra sus traficantes en el distrito federal. La TVPRA de 2005, había ampliado y mejorado las herramientas procedimentales y diplomáticas, había previsto nuevas subvenciones para los organismos de aplicación de la ley locales, y había extendido los servicios disponibles a algunos miembros de la familia de las víctimas de graves formas de trata. La Comisión había tomado nota de que, en mayo de 2004, el Gobierno había estimado que entre 14.500 y 17.500 personas habían sido traficadas anualmente a los Estados Unidos. Esta estimación comprende a hombres, mujeres y niños que habían sido víctimas de graves formas de trata, tal y como define la TVPA. La mayoría de las víctimas de trata estaban empleadas en el sector del sexo, en el trabajo en granjas para inmigrantes y en industrias de bajos salarios, como las industrias de la restauración y de la hostelería. La Comisión también había tomado nota de las diversas medidas adoptadas para combatir el tráfico infantil para la explotación laboral y sexual, como la investigación y los estudios adicionales, la financiación de proyectos y la elaboración de un estatuto modelo contra la trata para los Estados.

La Comisión toma de la información comunicada por el Gobierno en su memoria que, entre otras cosas, se refiere al Informe Anual del Fiscal General al Congreso sobre las actividades del Gobierno de los Estados Unidos para combatir la trata de personas. Según el Informe Anual del Fiscal General, de mayo de 2007, estaban en curso las medidas que habían de adoptarse para combatir la trata. En 2006, por ejemplo, el Gobierno de los Estados Unidos había comprometido aproximadamente 74 millones de dólares para financiar 154 proyectos en alrededor de 70 países, para apoyar los esfuerzos de las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales extranjeras dirigidos a combatir el tráfico humano. Además, el Gobierno sigue adoptando medidas para la formación en la aplicación de la legislación nacional e internacional, para las campañas de sensibilización pública y ampliación a las calles, así como para el suministro de servicios sociales a las víctimas de trata. La Comisión insta vivamente al Gobierno a que prosiga sus esfuerzos dirigidos a eliminar la trata de los niños menores de 18 años de edad para su explotación laboral y sexual. Solicita al Gobierno que siga comunicando información acerca de las medidas adoptadas al respecto y de los resultados obtenidos.

Artículos 3, d) y 4, párrafo l). Trabajo peligroso. La Comisión había tomado nota con anterioridad de la indicación de la AFL-CIO, según la cual entre 300.000 y 800.000 niños trabajan en la agricultura en condiciones peligrosas. Muchos trabajan 12 horas al día y están expuestos a pesticidas peligrosos, sufren urticarias, dolores de cabeza, vértigos, nauseas y vómitos, y a menudo corren riesgos de agotamiento o de deshidratación debido a la falta de agua y sufren con frecuencia lesiones. La Comisión había tomado nota de que, como excepción del artículo 213 de la Ley sobre las Normas Equitativas en el Empleo (FLSA), en la agricultura 16 años es la edad mínima en virtud del artículo 213, c), 1) y 2) de la FLSA para el empleo en ocupaciones (fuera de las granjas familiares) que la Secretaría de Trabajo determina y declara «particularmente peligrosas para el empleo de los niños». Había señalado que, si bien el artículo 4, párrafo 1), del Convenio, permite que los tipos de trabajo peligroso sean determinados por las leyes o los reglamentos nacionales o por las autoridades competentes, previa consulta con los interlocutores sociales, el artículo 213 de la FLSA autoriza a los niños de 16 o más años de edad a realizar trabajos en el sector agrícola que fueron declarados perjudiciales o peligrosos para su salud o su bienestar por la Secretaría de Trabajo.

La Comisión había tomado nota de que, según la AFL-CIO y el Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (NIOSH), en el período comprendido entre 1992 y 1997, un total de 403 niños menores de 18 años habían muerto mientras trabajaban. Una tercera parte de los fallecimientos relacionados con el trabajo fueron ocasionadas por tractores. Las industrias en las que claramente se habían producido más muertes — 162 o el 40 por ciento —, fueron la agricultura, la silvicultura y la pesca, aunque sólo el 13 por ciento de los niños menores de 18 años trabajaba en este sector. Esta elevada tasa de fallecimientos se vio confirmada por el hecho de que los jóvenes de entre 15 y 17 años de edad que trabajaban en la agricultura, corrían cuatro veces más riesgo de sufrir lesiones que los jóvenes que trabajaban en otras industrias. La AFL-CIO había destacado que, según la Oficina General Contable (GAO) «Pesticidas: mejoras necesarias para garantizar la seguridad de los trabajadores en las granjas y de sus hijos», de 2000 (informe de la GAO, de 2000), más del 75 por ciento de los pesticidas habían sido utilizados en la agricultura y los niños habían sido mucho más vulnerables a los daños de los pesticidas. Sin embargo, no podía esperarse que los cambios que acabaran introduciéndose en las órdenes relativas al trabajo peligroso (HO) ejercieran un impacto en las lesiones de los trabajadores jóvenes de 16 y 17 años que se encontraran fuera del campo de aplicación de la FLSA.

La Comisión había tomado nota de la indicación del Gobierno, según la cual la FLSA, que se había desarrollado a través de un proceso abierto a la participación de los representantes de los empleadores y de los trabajadores, no autoriza a la Secretaría de Trabajo a limitar a los jóvenes de 16 y más años de edad el trabajo en la agricultura. Además, a la hora de determinar los tipos de trabajo peligroso, en virtud de los artículos 3, d) y 4, párrafo l) del Convenio, el párrafo 4 de la Recomendación sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 190), autoriza a los países ratificantes a permitir que los jóvenes de 16 y de 17 años estén ocupados en los tipos de trabajos a los que se refiere el artículo 3, d) sobre las condiciones en las que están plenamente protegidos los niños en cuanto a la salud, la seguridad y la moralidad. Por consiguiente, el Congreso había determinado que es seguro y adecuado que los niños de 16 años de edad realicen un trabajo en el sector de la agricultura, de conformidad con los artículos 3, d) y 4, párrafo l), del Convenio. La Comisión había tomado nota de la declaración del Gobierno, según la cual sigue procurando formas de mejor protección de la salud y la seguridad de los niños que trabajan en la industria de la agricultura y había tomado nota de que varios programas adoptados a tal fin, incluidos los programas encaminados a proteger a los trabajadores de las granjas y a sus hijos de los pesticidas, como la revisión que había hecho de la Agencia de Protección del Medio Ambiente (EPA) de la Norma de Protección del Trabajador (WPS), a la que se había dado inicio en respuesta al informe de la GAO de 2000.

En relación con ese programa, la Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual está en curso el trabajo de evaluación de la WPS y debería proponerse en 2008 la nueva reglamentación. Además, el 3 de abril de 2006 el administrador de la EPA había emitido una respuesta a una revisión de los riesgos para la salud relacionados con los pesticidas para los trabajadores de las granjas, que había realizado la Comisión Consultiva de Protección de la Salud de los Niños (CHPAC). La CHPAC había manifestado su preocupación en torno a los trabajadores de las grajas menores de 16 años de edad que manipulaban algunos pesticidas, y la EPA había acordado que era digna de consideración la limitación de edad para las actividades de manipulación de pesticidas. La Comisión toma nota asimismo de que la CHPAC también había expresado su preocupación de que los requisitos de etiquetado de la EPA no abordan los test de aptitudes de los trabajadores de más de 16 años que requieren el uso de respiradores en la manipulación de pesticidas.

La Comisión toma nota de que, según el miembro trabajador de Estados Unidos en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en su 95.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, de junio de 2006, los jóvenes de 15 a 17 años de edad que trabajaban en la agricultura, representaban al menos el 25 por ciento de todas las víctimas mortales de trabajadores jóvenes. La Comisión comparte una vez más la preocupación expresada por muchos oradores respecto de las condiciones perjudiciales y peligrosas que encontraban y podían encontrar los niños menores de 18 años y de hecho en algunos casos, menores de 16 años, en el sector agrícola. En consecuencia, la Comisión destaca que, en virtud del artículo 3, d), el trabajo que, por su naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo, es probable que dañe la salud, la seguridad o la moralidad de los niños, constituye una de las peores formas de trabajo infantil y se aplica a todos los jóvenes menores de 18 años de edad. También recuerda que el párrafo 4 de la Recomendación núm. 190 aborda la posibilidad de autorizar el empleo o el trabajo de los jóvenes a partir de la edad de 16 años bajo estrictas condiciones de que queden plenamente garantizadas su salud y su seguridad y de que reciban una instrucción o una formación profesional adecuada y específica en la rama de actividad correspondiente. En el presente caso, considerando el número significativo de lesiones y de fallecimientos sufridos por niños menores de 18 años de edad que trabajaban en el sector agrícola, pareciera que las condiciones de protección y de formación previa, como establece la Recomendación núm. 190, no se cumplen plenamente en todas las circunstancias. En consecuencia, la Comisión alienta vivamente una vez más al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar que se prohíba a los niños menores de 18 años el trabajo realizado en el sector agrícola, cuando sea peligroso dentro del significado el Convenio. Sin embargo, cuando ese trabajo se realiza en el sector agrícola por jóvenes de entre 16 y 18 años de edad, la Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar que ese trabajo sólo sea llevado a cabo de conformidad con las estrictas condiciones establecidas en el párrafo 4 de la Recomendación núm. 190, a saber, que se proteja la salud y la seguridad de los jóvenes y que reciban una instrucción específica o una formación profesional adecuada. La Comisión solicita al Gobierno que comunique, en su próxima memoria, información acerca de los progresos realizados al respecto.

Artículo 4, párrafo 3. Examen y revisión periódicos de los tipos de trabajo peligrosos. La Comisión había tomado nota con anterioridad de que las HO adoptadas en virtud de la FLSA, determinan los tipos de trabajo o las actividades que pueden realizar los niños menores de 18 años. También había tomado nota de que esas órdenes se habían establecido en 1939 y en 1960 en relación con las ocupaciones no agrícolas y en 1970, en relación con las ocupaciones agrícolas. Había tomado nota de la indicación del Gobierno, según la cual se encontraba en las fases finales de la elaboración normativa en torno a algunas recomendaciones de las HO por parte del NIOSH: aquellas relativas a conducir y hacer funcionar empacadoras y compresores, la construcción de tejados y la manipulación de materiales explosivos. La Comisión había tomado nota del alegato de la AFL-CIO, de junio de 2005, según la cual el NIOSH había emitido recomendaciones para cambiar las HO vigentes en materia de agricultura.

La Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual, en 2004, el Departamento de Trabajo (DOL) había emitido una regla final que abordaba seis de las 35 recomendaciones del informe del NIOSH, relativas a las HO no agrícolas. Además, toma nota de la información del Gobierno, según la cual el DOL había publicado una Notificación de la Normalización Propuesta (NPRM) y una Notificación Anticipada de la Normalización Propuesta (ANPRM), el 17 de abril de 2007, que abordan las restantes 29 recomendaciones HO no agrícolas. Las modificaciones propuestas por la NPRM incluyen cambios en: i) la HO 7 que propone prohibir a los menores de 18 años el trabajo en la recogida de cerezas, en los montacargas de tijera y en los camiones de canjilones; ii) la HO 10, que prohíbe el trabajo en todas las industrias manufactureras de productos cárnicos a las personas menores de 18 años, incluidos la matanza y el procesamiento de aves de corral y la manufacturación cárnica; y iii) la HO 14, que prohíbe el uso de sierras eléctricas y máquinas trituradoras de madera, así como sierras alternativas, para los jóvenes menores de 18 años. La Comisión también toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual el DOL procura dar a la HO relativa a las ocupaciones agrícolas la misma atención que había dado a otras recomendaciones del NIOSH relacionadas con las ocupaciones no agrícolas. La Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien comunicar información sobre las enmiendas de las HO vigentes que se hubiesen adoptado efectivamente en virtud de las recomendaciones del NIOSH. Al tomar nota de que las enmiendas propuestas sólo abordan las recomendaciones del NIOSH respecto de las ocupaciones no agrícolas, la Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno adopte las medidas necesarias para abordar las recomendaciones del NIOSH dirigidas a cambiar las HO agrícolas vigentes. También solicita al Gobierno que comunique información acerca de las enmiendas previstas o ya adoptadas para las HO agrícolas y de todo progreso realizado al respecto.

Artículo 5. Mecanismos de vigilancia. Trabajos peligrosos y agricultura. La Comisión había tomado nota con anterioridad de la indicación de la AFL-CIO, según la cual se estimaba que eran 100.000 los niños que sufrían anualmente lesiones relacionadas con la agricultura en los Estados Unidos y que habían tenido lugar muy pocas inspecciones en la agricultura. Había señalado que la GAO recomendaba las medidas que habían de adoptarse para garantizar que se siguieran los procedimientos especificados en el acuerdo vigente entre la División de Salarios y Horas (WHD) del DOL y otros organismos federales y estatales, especialmente respecto de las inspecciones conjuntas y del intercambio de información. La Comisión había tomado nota de la información del Gobierno, según la cual, en 2004, la WHD había concluido más de 1.600 investigaciones en la industria agrícola y había encontrado que 42 menores estaban empleados ilegalmente en 26 casos. Se detectó a cuatro menores ilegalmente empleados, en violación de las HO agrícolas. Había tomado nota de la información del Gobierno, según la cual la EPA había revisado la guía de inspecciones nacionales de la WPS para la realización de las inspecciones de uso rutinario en los establecimientos agrícolas. Además, había tomado nota de que la WHD, la OSHA y el NIOSH, habían participado en la reducción de los fallecimientos y las lesiones laborales de los jóvenes en las granjas, a través del cumplimiento de la asistencia y de la sensibilización. Sin embargo, la Comisión había expresado su preocupación ante el número decreciente de investigaciones sobre el trabajo infantil realizadas en el sector de agrícola de 2004 a 2005, que, según la AFL-CIO, había descendido en el 31,5 por ciento.

La Comisión toma nota de que, según la memoria del Gobierno de 2005, la WHD había realizado 1.449 investigaciones de empleadores agrícolas, en las cuales se encontró que 61 menores habían estado ilegalmente empleados en 35 casos. En 2006, la WHD había efectuado 1.410 investigaciones de empleadores agrícolas y había detectado que 51 menores habían estado empleados ilegalmente en 23 casos. La Comisión toma nota asimismo de la información del Gobierno según la cual la OSHA realiza inspecciones in situ siempre que recibe una queja que da motivos razonables para creer que existe una grave violación o peligro, y los trabajadores menores de 18 años de edad están expuestos a ese peligro, especialmente si se relaciona con la construcción, con la industria manufacturera o con la agricultura. El Gobierno indica que, entre septiembre de 2005 y agosto de 2007, la OSHA y sus asociados estatales habían realizado 4.268 inspecciones de empleadores agrícolas, habiéndose detectado 8.952 violaciones en 2.637 casos. Sin embargo, la Comisión toma nota de que, según el representante gubernamental en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia de la 95.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, de junio de 2006, si bien seguían disminuyendo las violaciones al trabajo infantil en las industrias, las violaciones en la agricultura seguían creciendo en el año anterior. La Comisión alienta vivamente al Gobierno a que siga fortaleciendo el papel de las instituciones responsables de la aplicación de las leyes relativas al trabajo infantil en la agricultura, especialmente respecto de los trabajos peligrosos. Solicita al Gobierno que siga comunicando información sobre las inspecciones llevadas a cabo y sobre el número y la naturaleza de las violaciones detectadas en relación con los niños menores de 18 años empleados en las peores formas de trabajo infantil, especialmente en la agricultura.

Artículo 7, párrafo 1. Sanciones. La Comisión había tomado nota con anterioridad de que la Secretaría de Trabajo había propuesto elevar la sanción máxima de 11.000 dólares a 50.000 dólares por cualquier tipo de violación del trabajo infantil que se derivara en fallecimiento o en mutilación. Además, la Secretaría de Trabajo había propuesto elevar la sanción máxima por violaciones intencionadas o reiteradas que condujeran al fallecimiento o a una lesión grave de un niño. La Comisión había tomado nota de la información del Gobierno según la cual el presupuesto del presidente para los años fiscales 2004-2006, incluía propuestas para aumentar las sanciones monetarias civiles por violaciones de las disposiciones relativas al empleo de jóvenes de la FLSA que se derivaran en el fallecimiento o en una lesión grave de un trabajador joven.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual el proyecto de ley que espera aumentar la sanción monetaria civil de 11.000 dólares a 50.000 dólares, también eleve a 100.000 dólares la sanción máxima por una violación intencionada o reiterada que ocasione el fallecimiento o una lesión grave de un niño empleado en violación de las disposiciones del trabajo infantil de la FLSA. El Gobierno indica que le proyecto de ley había sido aprobado por la Cámara de Representantes el 12 de junio de 2007 y se encontraba en el senado el 13 de junio de 2007, que la trasladó a la comisión de salud, educación, trabajo y pensiones, para su consideración. La Comisión solicita al Gobierno que transmita una copia del proyecto de ley en cuanto se hubiese adoptado.

Partes III, IV y V del formulario de memoria. Aplicación del Convenio en la práctica. La Comisión había tomado nota anteriormente de la información del Gobierno, según la cual la TVPA, en su forma enmendada por la TVPRA, exige que el Fiscal General presente un informe anual al Congreso con la evaluación del impacto de las actividades del Gobierno de los Estados Unidos para combatir la trata de personas, que incluye, entre otras cosas, información sobre: el número de víctimas de trata que habían recibido prestaciones y servicios del Gobierno; y el número de investigaciones y de procesamientos por trata de personas.

La Comisión toma nota de que, según el informe anual del Fiscal General al Congreso sobre las actividades del Gobierno de los Estados Unidos para combatir la trata de personas, de mayo de 2007, los esfuerzos realizados contra la trata de la División de Derechos Civiles del Departamento de Justicia (DOJ), se habían traducido en un número record de defensores acusados y condenados en un solo año, mientras que el número de investigaciones se había incrementado más del 20 por ciento a lo largo del año fiscal de 2005. En 2006, el DOJ había iniciado unos procesos contra 111 traficantes, que es más elevado que el número de 2005 (96) y más del doble del número de 2004 (47). La Comisión también toma nota de que la Autoridad Competente de Inmigración y Aduanas (ICE) de Estados Unidos, que investiga la explotación sexual de los niños en el extranjero por parte de los ciudadanos de Estados Unidos, había conducido a más de 299 investigaciones de turismo sexual infantil. Además, la ICE efectúa la «operación depredador» para salvaguardar a los niños de los delincuentes sexuales nacionales y extranjeros, los viajeros que hacen turismo sexual a escala internacional, los pornógrafos infantiles y los traficantes humanos de Internet. Desde 2003, la iniciativa se tradujo en más de 9.000 arrestos, de los cuales 2.381 habían tenido lugar en 2006. Además, en 2006, la Unidad de delitos contra los niños del FBI, que había dado inicio en 2003 a la «Iniciativa nacional pérdida de inocencia», en asociación con la división criminal del DOJ, para abordar el problema de los niños explotados en la prostitución, condujo a 103 investigaciones abiertas, a 157 arrestos y a 43 condenas. Desde que se comenzara la «Iniciativa nacional pérdida de inocencia», en 2003, se recuperaron más de 300 niños. La Comisión toma debida nota de esta información y solicita al Gobierno que siga comunicando información sobre las peores formas de trabajo infantil, a través de copias o de extractos de documentos oficiales, incluyéndose informes, estudios y encuestas de inspección e información sobre la naturaleza, la extensión y las tendencias de las peores formas de trabajo infantil, y, más específicamente, en relación con los niños implicados en la trata para su explotación sexual o laboral o que realizan trabajos peligrosos en la agricultura, con el número de niños comprendidos en las medidas que dan efecto al Convenio, con el número y la naturaleza de las infracciones notificadas, y con investigaciones, procesos, condenas y sanciones penales aplicadas.