Observación (CEACR) - Adopción: 2004, Publicación: 93ª reunión CIT (2005)

En relación con su observación anterior, la Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en marzo de 2004 en respuesta a los comentarios de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) relativos a la explotación de los trabajadores migrantes indonesios. Asimismo, toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno durante la discusión sobre la aplicación del Convenio en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 2004, de la memoria del Gobierno recibida en agosto de 2004, así como de los nuevos comentarios presentados por la CIOSL en agosto de 2004, de los que se transmitió una copia al Gobierno el 2 de septiembre de 2004.

1. Trabajo forzoso infantil en las plataformas pesqueras. En sus anteriores comentarios, la Comisión había pedido al Gobierno que proporcionase informaciones sobre las acciones emprendidas para erradicar el trabajo infantil en las plataformas pesqueras (jermals) y sobre los resultados obtenidos en la práctica gracias a estas acciones. Observando que el Gobierno ratificó el Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182), y ha proporcionado memorias sobre su aplicación, la Comisión le ruega que tenga a bien remitirse a los comentarios que formula sobre la aplicación de este Convenio. En efecto, en la medida en la que el Convenio núm. 182 dispone en su artículo 3, párrafo a), que las peores formas de trabajo infantil incluyen «todas las formas de esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, como la venta y el tráfico de niños, la servidumbre por deudas y la condición de siervo, y el trabajo forzoso u obligatorio», la Comisión considera que el problema del trabajo forzoso infantil en las plataformas pesqueras puede ser examinado de forma más específica en el marco del Convenio núm. 182.

2. Trata de personas. En sus anteriores comentarios, la Comisión se refirió a los comentarios de la CIOSL según los cuales la trata de personas, especialmente con fines de prostitución, estaba muy extendida en Indonesia y que numerosos trabajadores migrantes indonesios debían ser considerados como víctimas de trata; el 20 por ciento de los 5 millones de trabajadores migrantes indonesios serían víctimas de trata. A este respecto, había tomado nota de las medidas tomadas por el Gobierno para combatir este fenómeno, entre las cuales estaban: la preparación de proyectos de ley relativos a los delitos relacionados con la trata de personas; la creación de 200 centros especiales y 19 centros de servicios integrados para combatir la trata de personas; las acciones realizadas por la policía para prevenir y luchar contra este fenómeno; y la adopción, el 30 de diciembre de 2002, del Plan Nacional de Acción para la Erradicación de la Trata de Mujeres y Niños. La Comisión había pedido al Gobierno que proporcionase informaciones sobre la adopción de los proyectos de ley relativos a la prevención y represión de la trata de personas, sobre las medidas tomadas en el marco del Plan Nacional de Acción para la Erradicación de la Trata de Mujeres y Niños, sobre los resultados obtenidos en la lucha contra la trata de personas en general (siendo las mujeres y los niños los únicos considerados por el Plan de Acción) así como sobre todo otro procedimiento judicial entablado con vistas a sancionar a las personas responsables de trata.

Durante la discusión sobre la aplicación del Convenio por parte de Indonesia en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia y en su memoria sometida ulteriormente, el Gobierno ha proporcionado ciertas informaciones a este respecto:

-  aplicación del Plan Nacional de Acción para los Derechos Humanos 2004-2009, que comprende un programa destinado a reforzar la coordinación de los esfuerzos con miras a la protección de los niños contra la trata y la explotación sexual;

-  fortalecimiento de los medios de la policía nacional a fin de que ésta esté más preparada para luchar contra la trata de mujeres y niños;

-  organización por el Ministerio de Trabajo y de Migraciones de talleres de sensibilización y de formación para los inspectores del trabajo provenientes de diferentes provincias y los funcionarios encargados de hacer aplicar la legislación del trabajo a fin de que puedan hacer frente a las cuestiones relacionadas con la trata en el lugar de trabajo y de esta forma prevenir este fenómeno;

-  lanzamiento de una iniciativa regional, en cooperación con el Gobierno australiano, y acogida de la Conferencia Ministerial Regional sobre las Migraciones Clandestinas y la Trata de Personas en 2002 y 2003, con miras a reforzar la cooperación regional y establecer un mecanismo regional de lucha contra la trata de personas;

-  continuar actualizando los datos sobre los casos de trata, que son esenciales para la elaboración de políticas y programas en este ámbito;

-  continuar el procedimiento de armonización de la legislación, esencialmente del Código Penal y de la Ley sobre las Migraciones, con vistas a insertar en ellos disposiciones sobre la trata de personas, y finalización del proyecto de ley sobre la erradicación del comercio de personas y de la trata;

-  en el marco de la colaboración con la OIT, participación en un proyecto destinado a responder especialmente a los problemas a los que tienen que hacer frente los trabajadores domésticos indonesios, comprendida la trata (proyecto «Realizar acciones para la protección de los trabajadores domésticos contra el trabajo forzoso y la trata»).

La Comisión toma nota de todas estas informaciones y observa con interés que el Gobierno, consciente de la importancia del problema de la trata de personas, continua tomando medidas de sensibilización, de prevención y de represión, especialmente a través del refuerzo de las capacidades de la policía y de los inspectores del trabajo, la cooperación regional y la asistencia técnica de la OIT. La Comisión agradecería sin embargo que el Gobierno comunique informaciones más concretas y más detalladas, en particular sobre los puntos siguientes:

-  la evaluación de la amplitud y la naturaleza del fenómeno de la trata: la Comisión espera que la recogida de datos a la que el Gobierno se refiere en su memoria permitirá disponer de informaciones sobre el número de personas afectadas (hombres, mujeres y niños), las diferentes formas de trata (nacional y transnacional), las categorías de trabajadores afectadas, etc., que ayudarán al Gobierno a establecer los objetivos de las acciones a emprender y a evaluar su eficacia;

-  las sanciones infligidas: la Comisión toma nota de que el Gobierno no ha proporcionado ninguna información sobre los procedimientos judiciales entablados contra las personas responsables de trata y sobre las sanciones infligidas. A este respecto, observa que la Ley sobre la Trata de Personas a la que el Gobierno se refería ya en 2003 todavía no ha sido adoptada. El Gobierno debería tomar todas las medidas necesarias para dotar rápidamente a su legislación de un texto completo que defina la trata de personas, prevea sanciones penales eficaces y disuasivas y contenga disposiciones sobre la protección de las víctimas y su indemnización. La adopción de un texto que defina y sancione expresamente la trata permitirá subsanar las fallas de la legislación en este ámbito y constituirá una etapa importante en la lucha contra la trata de personas. Esperando que esto se produzca, la Comisión observa que los tribunales pueden sin embargo juzgar a las personas responsables de trata basándose en otras disposiciones legales como, por ejemplo, el artículo 297 del Código Penal según el cual la trata de mujeres o de jóvenes de sexo masculino puede ser castigada con una pena de prisión de seis años como máximo o las disposiciones del Código Penal relativas a la explotación sexual, o incluso sancionando el incumplimiento de la legislación del trabajo (tiempo de trabajo, condiciones de trabajo, etc.). Recordando el artículo 25 del Convenio según el cual la imposición de trabajo forzoso debe poder ser castigada con sanciones penales eficaces, la Comisión ruega de nuevo al Gobierno que tenga a bien proporcionar informaciones sobre las denuncias sobre trata presentadas, los procedimientos judiciales incoados contra los autores de este delito, las sanciones impuestas (sírvase comunicar copia de estas decisiones) así como la protección ofrecida a las víctimas;

-  los resultados concretos obtenidos gracias a las acciones realizadas en el marco del Plan Nacional de Acción para la Erradicación de la Trata de Mujeres y Niños, adoptado en diciembre de 2002. A este respecto, la Comisión señala a la atención del Gobierno el hecho de que pareciera que las medidas anunciadas por el Gobierno no incluyen a las víctimas de sexo masculino.

3. Explotación de los trabajadores migrantes. En sus anteriores comentarios, la Comisión había pedido al Gobierno que proporcionase informaciones completas sobre los comentarios transmitidos por la CIOSL relativos a la explotación de los trabajadores migrantes. El recurso obligatorio a las agencias de colocación y la falta de legislación que establezca los derechos de los trabajadores migrantes indonesios y que reglamente el proceso de migración de la mano de obra favorecen la explotación de estos trabajadores. Según la CIOSL, los trabajadores indonesios poco cualificados que desean trabajar en el extranjero deben pasar por las agencias de colocación que les hacen pagar gastos de inscripción y de formación muy elevados. Incluso antes de comenzar a trabajar en el extranjero, los trabajadores migrantes ya han contraído una deuda importante. Están legalmente obligados a firmar un contrato con las agencias de colocación sin tener realmente el poder para negociar los términos del contrato. Los contratos de trabajo a veces son redactados en una lengua extranjera y los candidatos obligados a mentir sobre su edad, su dirección e incluso sobre su identidad. Estos trabajadores terminan por aceptar cualquier empleo incluso si éste no corresponde a lo que estaba previsto en el contrato. Se encuentran en una situación de vulnerabilidad propicia a la explotación y al trabajo forzoso.

Para la CIOSL, los candidatos a la emigración son explotados antes, durante y después de su estancia en el extranjero. Antes, las agencias de colocación exigen que los trabajadores vivan en campos de formación, a veces hasta 14 meses, en donde pueden ser forzados a trabajar por el personal de estas agencias. Además, las condiciones de vida en estos centros son extremadamente difíciles y ciertos trabajadores no disfrutan siempre de libertad de movimiento. Las agencias de colocación generan beneficios importantes ya que la explotación de los trabajadores migrantes sigue después de su partida hacia los países de destino. Una vez en el extranjero, los trabajadores migrantes deben reembolsar los gastos que deben a la agencia, gastos que generalmente son superiores al máximo fijado por el Gobierno. La agencia percibe una suma correspondiente a un cierto número de meses de salario que varía según el país al que emigran. En estas circunstancias, los trabajadores maltratados u obligados a trabajar, en condiciones difíciles, más horas de lo normal no pueden marcharse debido al contrato que les vincula y al dinero que deben a las agencias de colocación. Estos trabajadores tienen dificultades para conseguir información o ayuda de sus autoridades consulares y en particular en lo que respecta a los posibles medios de recurso. Por último, los trabajadores migrantes también deben pagar gastos de agencia para renovar su contrato que generalmente son superiores al máximo legal. Ciertas agencias, utilizando la coacción y el engaño para reclutar y transportar a migrantes al extranjero a fin de poderlos explotar, practican la trata de personas y deberían ser sancionadas en consecuencia. En su comunicación recibida en agosto de 2004, la CIOSL retoma el conjunto de estas alegaciones.

En respuesta, el Gobierno indica que la colocación de los trabajadores migrantes indonesios es responsabilidad suya. Está reglamentada por el decreto núm. 104A/MEN/2002 y se efectúa a través de las agencias de colocación públicas o privadas, de las que actualmente existen unas 400. Para ejercer su actividad, las agencias de colocación privadas deben obtener una autorización oficial que sólo se expide después de la verificación del respeto de ciertos criterios. El Gobierno reconoce que pueden producirse abusos durante todo el procedimiento de colocación de estos trabajadores. Por consiguiente, controla las actividades de las agencias de colocación y sanciona a las que no respetan la reglamentación. De esta forma, durante el período 2002-2003, 61 agencias fueron sancionadas, se retiraron 53 licencias y 8 agencias son objeto de un procedimiento judicial. En cooperación con la policía, el Ministerio de Trabajo y Migraciones ha intervenido en diversos centros de formación y dormitorios comunes. El Gobierno incluso suspendió el envío de mano de obra indonesia a la zona de Asia-Pacífico entre febrero y agosto de 2003.

Asimismo, el Gobierno proporciona informaciones sobre las diferentes etapas del procedimiento de colocación a las que la CIOSL se refiere en sus comentarios:

-  Las agencias tienen la obligación, bajo pena de sanción, de informar al trabajador sobre la naturaleza del empleo propuesto, las condiciones de trabajo y los inconvenientes relacionados con el país de destino a fin de que pueda decidir libremente si acepta partir y firmar el contrato de trabajo. Si el trabajo no corresponde a lo que estaba previsto en el contrato, el trabajador debe informar a la institución gubernamental competente a fin de que la agencia o el empleador sean procesados. De esta forma, ya se han sancionado algunas agencias (retirada de la licencia, obligación de indemnizar al trabajador) y el Gobierno tiene una lista negra de los infractores.

-  El Gobierno fija el coste de la colocación de los trabajadores migrantes en función de diferentes datos, tales como la oferta y la demanda, a fin de evitar, entre otras cosas, que el trabajador sea explotado por la agencia. A este respecto, el contrato de colocación concluido entre la agencia y el trabajador debe prever los derechos y los deberes de cada parte y en particular el costo de la colocación a cargo del trabajador y la forma en que éste pagará. El Gobierno verifica estos contratos para evitar que se cobre demasiado al trabajador.

-  La preparación de los trabajadores en los centros de formación y las condiciones de vida de los dormitorios comunes son debidamente reglamentadas. El Gobierno indica por otra parte que no ha recibido ninguna queja de los trabajadores, que al terminar su formación, son ubicados en casas de particulares mientras esperan los documentos que les autoricen a partir al extranjero.

-  La obligación de regresar a Indonesia cuando finalice el contrato de trabajo pretende permitir a los trabajadores reencontrarse con su familia. Este regreso a veces es impuesto por el país que les ha acogido. Esta obligación ofrece asimismo al trabajador la oportunidad de prolongar por sí mismo su contrato de trabajo con su empleador sin pasar por la agencia y así evitar la explotación.

Por último, el Gobierno indica que es consciente del escaso poder de negociación de los trabajadores migrantes y por ello busca mejorar su condición firmando protocolos de acuerdo con los países de destino. Además, se está preparando un proyecto de ley sobre la colocación y la protección de los trabajadores migrantes que pretende entre otras cosas: aumentar la edad mínima para trabajar en el extranjero; incrementar la función de las oficinas de empleo en el proceso de reclutamiento y de colocación a nivel regional; limitar la duración de la validez de las autorizaciones acordadas a las agencias; limitar el costo de la colocación a cargo del trabajador; y reforzar las sanciones impuestas a las agencias de colocación que no respeten la legislación.

La Comisión toma nota de todas estas informaciones. Observa que el Gobierno es consciente de los abusos que pueden producirse durante el procedimiento de colocación de los trabajadores migrantes indonesios y se esfuerza por tomar medidas a fin de luchar contra estos abusos y sancionar a sus autores. La Comisión acoge favorablemente las iniciativas del Gobierno y desearía que continúe proporcionando informaciones, en particular sobre:

-  la naturaleza de los controles realizados sobre las actividades de las agencias de colocación en el territorio nacional, especialmente en lo que concierne a la verificación de los contratos de colocación y de los contratos de trabajo y su respeto, el coste de la colocación efectivamente a cargo del trabajador, la formación proporcionada, las condiciones de vida en los centros de formación y los dormitorios comunes y los plazos de espera;

-  los medios de los que dispone el Ministerio de Trabajo y de Migraciones para realizar estos controles;

-  la naturaleza de las infracciones observadas, los fallos pronunciados y las sanciones impuestas. Sírvase comunicar copia de estos fallos;

-  los mecanismos (asistencia, vías de recurso, etc.) puestos a disposición de los trabajadores migrantes indonesios que son explotados en los países de destino así como sobre los protocolos de acuerdo firmados con estos países y que proporcione copia de ellos.

Por último, la Comisión espera que la Ley sobre la Colocación y la Protección de los Trabajadores Migrantes podrá adoptarse próximamente. Ruega al Gobierno que proporcione informaciones sobre los comentarios comunicados a este respecto por el Congreso de Sindicatos de Indonesia, transmitidos al Gobierno el 15 de noviembre de 2004.