Observación (CEACR) - Adopción: 2004, Publicación: 93ª reunión CIT (2005)

La Comisión ha tomado nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en su memoria y de los comentarios presentados conjuntamente por la Asociación Gaucha de Inspectores del Trabajo (AGITRA) y por la Asociación de Agentes de la Inspección del Trabajo de Paraná (AAIT/PR), así como de los presentados por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), que se han transmitido al Gobierno el 30 de marzo de 2004 y el 1.º de septiembre de 2004, respectivamente.

La Comisión reconoce que, desde hace algunos años, el Gobierno viene adoptando una serie de medidas importantes que demuestran su compromiso en la lucha contra el trabajo forzoso, medidas de las que ha tomado nota en detalle en su observación anterior. A pesar de ello, el fenómeno continúa en muchas regiones en las que son muchos los trabajadores sometidos a condiciones de trabajo degradantes y a servidumbre por deudas. Si los controles llevados a cabo por el Grupo Especial de Inspección Itinerante, permiten que cada año se liberen más trabajadores del yugo de los empleadores que los explotan, no parece, empero, que las infracciones comprobadas se traduzcan en la imposición de sanciones suficientemente disuasivas contra las personas que hayan impuesto trabajo forzoso para erradicar ese fenómeno.

Marco jurídico

1. Artículo 149 del Código Penal. La Comisión toma nota de que, tras la adopción de la ley núm. 10803, de 11 de diciembre de 2003, se había modificado el artículo 149 del Código Penal, que condenaba el hecho de reducir a una persona a condiciones análogas a la esclavitud, a una pena de dos a ocho años de reclusión. Toma nota con interés de que, en adelante, la noción de «reducción de una persona a una condición análoga a la esclavitud» ha sido completada, puesto que el artículo 149 la califica, indicando las hipótesis según las cuales se constituye la reducción a la condición análoga a la esclavitud, a saber: por el sometimiento de alguien a trabajos forzosos o a jornadas de trabajo agotadoras o por la obligación a condiciones de trabajo degradantes, o incluso por la restricción, por cualquier medio, de su movilidad en razón de la deuda contraída respecto del empleador o de su encargado. Son pasibles de la misma pena de reclusión quienes retienen a los trabajadores en su lugar de trabajo, ya sea impidiéndoles la utilización de medios de locomoción, ya sea reteniendo sus documentos o sus bienes personales, ya sea manteniendo una vigilancia ostensible.

2. Proyecto de enmienda del artículo 243 de la Constitución (PEC núm. 438/2001). La Comisión había tomado nota de que, entre las medidas previstas en el Plan Nacional de Acción para la Erradicación del Trabajo Esclavo, lanzado en marzo de 2003 por el Presidente de la República, figuraba la aprobación de la proposición de enmienda del artículo 243 de la Constitución, que se dirige a expropiar, sin indemnización, las explotaciones en las que se comprobara la utilización de mano de obra esclava. Las tierras expropiadas se destinarán a la reforma agraria y se reservarán prioritariamente a las personas que trabajan en las mencionadas explotaciones. El Gobierno indica que la proposición, aprobada por el Senado, se debate en la actualidad en la Cámara de Diputados y promete comprometerse políticamente para su rápida aprobación.

La CIOSL considera favorablemente esta proposición que, si se adopta, permitirá imponer una verdadera sanción a quien utilice mano de obra esclava y evitar que los trabajadores, al acceder a la tierra, regresen al trabajo en condiciones de servidumbre. Esto es muy importante, en la medida en que las estadísticas demuestran que el 40 por ciento de los trabajadores liberados, ya lo habían sido más de una vez. Sin embargo, la CIOSL subraya que, proposiciones de enmiendas similares ya habían sido debatidas en el Congreso desde 1995, sin haber llegado a un resultado.

La Comisión espera que, tal y como se comprometiera, el Gobierno adoptará todas las medidas que estén en su poder para acelerar el proceso que debiera llevar a la adopción de tal proposición, que, cuando sea adoptada, permitirá imponer sanciones verdaderamente disuasorias a los propietarios de explotaciones que recurran a la mano de obra esclava.

3. Lista de las personas que utilizan o han utilizado mano de obra esclava. En noviembre de 2003, se había adoptado una lista de 52 nombres de personas físicas o jurídicas que habían sido juzgadas definitivamente por haber utilizado mano de obra esclava, con el objetivo de evitar que éstas pudiesen beneficiarse de financiaciones públicas. Según el decreto MTE núm. 1234/2003, de 17 de noviembre de 2003, transmitido por el Gobierno, la lista deberá comunicarse cada seis meses a diferentes instituciones públicas, para que estas últimas adopten las medidas que estén dentro de su competencia. Además, el decreto núm. 1150, de 18 de noviembre de 2003, precisa que el departamento de gestión de finanzas para el desarrollo regional del Ministerio de Integración Nacional, deberá comunicar esta lista a los bancos que administran los fondos constitucionales y regionales de financiación, para que no se conceda ningún crédito público a las personas incluidas en la lista. El Gobierno añade que el Ministerio de Finanzas y el Banco Central apuntan a extender esta prohibición a los bancos privados, en lo que respecta a los recursos controlados por el Gobierno federal. Reconoce que la cuestión de la concesión de ayudas o de créditos a las personas que utilizan mano de obra esclava, es un grave problema, sobre todo en la Amazonía, donde algunas instituciones de crédito ponen a disposición recursos para el desarrollo regional.

Al respecto, la CIOSL manifiesta su preocupación por la ausencia de un mecanismo administrativo de seguimiento que permita garantizar que quienes figuran en la lista no se beneficien de financiaciones o de ventajas públicas.

La Comisión ya había considerado que, apuntando a afectar directamente los intereses financieros de quienes explotan mano de obra esclava, la adopción de la lista constituía una etapa importante en la lucha contra el trabajo forzoso. En este sentido, toma nota con interés de que se ha actualizado la lista, que contiene en adelante 49 nombres (decreto núm. 540 del Ministerio de Trabajo y Empleo, de 15 de octubre de 2004). Según el artículo 4 de este decreto, durante los dos años siguientes a la inclusión de un nombre en la lista, la inspección del trabajo verificará las condiciones de trabajo en las explotaciones concernidas. Si no hay reincidencia y si se pagan las multas y las deudas relacionadas con los trabajadores, el nombre puede sacarse de la lista. La Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien seguir comunicando informaciones al respecto, especialmente sobre la revisión de la lista, la extensión a los bancos privados de la prohibición de conceder créditos a las personas que figuran en la lista y la manera en que se garantiza el respeto en la práctica de esta prohibición.

Aplicación

1. Prevención y sensibilización. Estos dos últimos años, el Gobierno había adoptado una serie de medidas dirigidas a combatir el trabajo esclavo, entre ellas, la adopción, en 2002, del Plan Nacional para la Erradicación del Trabajo Esclavo, la creación de la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Esclavo (CONATRAE), en marzo de 2003, y el lanzamiento de la campaña nacional para la erradicación del trabajo esclavo, en septiembre de 2003. La CONATRAE, compuesta de órganos gubernamentales y no gubernamentales, dota al país de un marco permanente eficaz para la coordinación del conjunto de las medidas que deberán adoptarse en el marco del plan nacional de acción. El Gobierno se refiere asimismo al proyecto de cooperación entre la OIT y el Gobierno, «Combatir el trabajo forzoso en Brasil» (2002-2007). Entre los objetivos de este proyecto, se encuentran:

-  el fortalecimiento y la coordinación de las acciones llevadas a cabo por la CONATRAE,

-  el desarrollo de campañas nacionales de sensibilización,

-  el desarrollo de la base de datos que recoge los datos relativos al trabajo forzoso procedente de diferentes fuentes, con el fin de ayudar el Gobierno a centrar y planificar mejor sus acciones,

-  la consolidación del Grupo Especial de Inspección Móvil, y

-  la creación de programas piloto destinados a asistir a los trabajadores liberados.

La Comisión toma nota con interés de todas estas acciones, que vienen a testimoniar el compromiso del Gobierno de luchar contra el trabajo esclavo, de sensibilizar a la opinión pública y de efectuar una acción concertada en este terreno. La Comisión espera que el Gobierno prosiga esta acción y le solicita que tenga a bien seguir comunicando informaciones sobre las medidas adoptadas para proseguir la aplicación del Plan Nacional para la Erradicación del Trabajo Esclavo, sobre los resultados obtenidos y sobre las dificultades surgidas.

2. Acciones de la inspección del trabajo. La Comisión había tomado nota del papel preponderante desempeñado por la inspección del trabajo en la lucha contra el trabajo forzoso, destacando que la acción del Grupo Especial de Inspección Móvil (GEFM), constituía el paso previo sin el cual los trabajadores no podían ser liberados, ni los culpables condenados. Al tomar nota de las medidas ya adoptadas por el Gobierno. La Comisión expresó la esperanza de que continuara movilizando todos los medios a su disposición para reforzar más los servicios de inspección. El Gobierno indica que el GEFM actúa improvisadamente, en base a las denuncias recibidas. Los inspectores del trabajo son acompañados de la policía federal, que se responsabiliza de su seguridad y tiene, al mismo tiempo, competencias en materia de policía judicial. La finalidad de tales intervenciones es la de liberar a los trabajadores, la de obtener el pago de las sumas que se les adeudan y, al finalizar la operación, la de transmitir el expediente al Ministerio Público Federal, si la situación tipifica el delito de reducción de una persona a una condición análoga a la de esclavo o la de cualquier otra infracción penal. En 2003, el GEFM había sido dotado de 16 vehículos de tracción especialmente adaptados para las inspecciones que debían llevarse a cabo, y, en 2004, de un sexto equipo. Tras la apertura de un concurso, se había admitido a 150 inspectores del trabajo, que habían comenzado sus funciones en mayo de 2004. Serán asignados, prioritariamente, a las zonas en las que se concentra el trabajo forzoso. De manera general, en el año 2003, se había registrado el mayor número de operativos del GEFM, desde que se creara en 1995. Lo mismo había ocurrido con el número de trabajadores liberados. Así, habían sido 196 los establecimientos inspeccionados en el marco de 66 operativos, lo que había permitido liberar a 4.879 trabajadores.

La CIOSL reconoce que el aumento del número de trabajadores liberados, demuestra la eficacia del GEFM. Sin embargo, manifiesta su preocupación por la disminución del número de trabajadores liberados observado en el primer semestre de 2004, lo que podría significar que el trabajo del GEFM había sido obstaculizado por su falta de recursos y por el clima de intimidación y de impunidad. Además, habían aumentado los plazos entre la presentación de una denuncia y el desarrollo de las inspecciones. Según la CIOSL, es necesario fortalecer el GEFM, tanto en materia de recursos humanos como en medios de locomoción adecuados para garantizar inspecciones rápidas y en las regiones menos accesibles. La falta de medios de la inspección del trabajo, constituye igualmente un tema preocupante para la AGITRA. Por otra parte, estas dos organizaciones sindicales expresan su preocupación por el clima de intimidación y de violencia que se ejerce contra los inspectores del trabajo, contra los jueces, contra los procuradores y contra todos aquellos que luchan contra el trabajo esclavo. El asesinato de tres inspectores del trabajo y de su conductor, el 28 de enero de 2004, ilustra este clima. La AGITRA considera que el combate es tanto más difícil cuanto que están implicados ciudadanos importantes. La CIOSL insiste en la necesidad de que el Gobierno proteja a aquellos que trabajan para combatir el trabajo esclavo y garantice que quienes utilicen la violencia y la intimidación, sean sancionados y juzgados.

La Comisión toma nota de todas estas informaciones y desea que el Gobierno siga aportando datos pormenorizados sobre las actuaciones emprendidas por el GEFM y sobre los medios puestos a disposición por el Gobierno, así como sobre el número de operativos realizado, el tiempo medio transcurrido entre la recepción de una denuncia y la visita del GEFM, y el número de trabajadores liberados. Además, la Comisión manifiesta su preocupación por el contexto de violencia en el que deben trabajar los inspectores del trabajo, los procuradores, los jueces y, más generalmente, las personas implicadas en la lucha contra el trabajo esclavo. Señala que, en agosto de 2003, antes del asesinato de los inspectores del trabajo, y ante las muchas amenazas sufridas por sus miembros, algunas instituciones, como el Procurador Federal de Derechos Humanos, la Asociación Nacional de Magistrados del Trabajo, el Ministerio Público del Trabajo, el Colegio de Abogados de Brasil y la Comisión Pastoral de la Tierra, habían publicado un comunicado de prensa, en el que se relataba la situación y se solicitaba la adopción de medidas adecuadas. Se retomó este comunicado bajo la forma de una moción de apelación, sobre todo al Presidente de la República y al Ministro de Justicia, con la finalidad de que el Gobierno adopte medidas urgentes para garantizar la vida y la seguridad de las personas comprometidas en la aplicación del Plan Nacional de Erradicación del Trabajo Esclavo. La Comisión espera que el Gobierno transmitirá las informaciones relativas a las medidas adoptadas al respecto.

Aplicación de sanciones eficaces

1. Sanciones administrativas. Considerando que la aplicación efectiva de sanciones, en caso de infracción a la legislación del trabajo, es un elemento fundamental de la lucha contra el trabajo forzoso, en la medida en que el conjunto de esas infracciones configura prácticas de trabajo forzoso, la Comisión espera que el Gobierno vele por que sean efectivamente recaudadas las multas impuestas en caso de infracción a la legislación del trabajo, de modo de garantizar el carácter disuasivo de las sanciones. El Gobierno indica que el Ministerio Público del Trabajo, mediante los procuradores regionales del trabajo, había iniciado diferentes acciones con miras a penalizar a quienes utilizan mano de obra esclava, y que están en curso 439  procedimientos de investigación. En cuanto a la CIOSL y a la AGITRA, ambas expresaron su temor de que las enmiendas impuestas fuesen demasiado bajas para ser disuasivas y de que muchas multas sigan sin ser pagadas. La CIOSL lamenta la falta de datos oficiales sobre la cuantía de las multas impuestas y sobre el monto de las recaudadas. La Comisión toma nota de estas informaciones y ha tomado conocimiento que algunas decisiones de los tribunales regionales del trabajo, además de exigir el pago de los salarios atrasados y de otras cotizaciones sociales, habían condenado a los acusados a multas y a indemnizaciones, especialmente por perjuicio social colectivo. Quisiera que el Gobierno comunicara informaciones completas sobre las decisiones de los tribunales del trabajo, así como sobre las dificultades surgidas en la recaudación de las multas impuestas.

2. Sanciones penales. Desde hace muchos años, la Comisión viene solicitando al Gobierno que se sirva comunicar informaciones sobre el número de casos de trabajo forzoso denunciados ante el Ministerio Público Federal por los servicios de inspección del Ministerio de Trabajo, sobre la manera en que se tratan estos casos, especialmente el porcentaje de denuncias que se había traducido en la apertura de diligencias penales, en relación con el número total de denuncias recibidas de los servicios de inspección, y sobre el número de condenas dictadas en aplicación de las disposiciones penales pertinentes, especialmente del artículo 149 del Código Penal. En su memoria, el Gobierno indica que, entre febrero de 2003 y mayo de 2004, el Procurador General de la República había dado inicio a 633  procedimientos administrativos para la verificación de las alegaciones relativas al trabajo esclavo. Al respecto, la Comisión tomó conocimiento, en el sitio Internet del Procurador General de la República (http://www.pgr.mpf.gov.br/pgr/pfdc/pfdc.html), de una lista de asuntos, en los cuales el Ministerio Público Federal solicitaba a la jurisdicción competente que acogiera su denuncia, con miras a la apertura de un proceso penal, basándose, sobre todo, en el artículo 149 del Código Penal. A pesar de la ausencia de informaciones del Gobierno, en cuanto al número de condenas dictadas en aplicación del mencionado artículo 149, la Comisión ha podido comprobar con interés que tales condenas habían sido dictadas (véase especialmente la decisión núm. 2001.04.01.045970-8/SC, del Tribunal Regional Federal de la Cuarta Región, confirmándose en la apelación la condena a una pena de reclusión de dos años y ocho meses por el delito previsto en el artículo 149 del Código Penal).

Ante tal situación, la Comisión espera que, en su próxima memoria, el Gobierno comunique informaciones más completas sobre los procedimientos en curso, ya sea los procedimientos administrativos llevados a cabo por el Procurador General de la República para la verificación de los hechos, a los que el Gobierno se refería en su memoria, ya sea el curso dado a las denuncias presentadas por el Ministerio Público Federal, de cara a la apertura de un proceso penal o a los fallos efectivamente dictados por las jurisdicciones penales. Al respecto, la Comisión recuerda que, de conformidad con el artículo 25 del Convenio, el Gobierno deberá cerciorarse de que las sanciones penales impuestas por la ley, sean realmente eficaces y se apliquen estrictamente.

En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión quisiera saber si se ha resuelto el problema de la determinación de la jurisdicción competente - jurisdicciones federales o de los Estados - para juzgar el delito de reducción de una persona a la condición análoga a la de esclavitud (artículo 149 del Código Penal) y si se ha tomado una decisión definitiva al respecto.