Observación (CEACR) - Adopción: 1995, Publicación: 82ª reunión CIT (1995)

1. Después de la discusión que tuvo lugar en 1994 en la Comisión de la Conferencia sobre el problema del trabajo forzoso en la India, la Comisión ha tomado nota de las detalladas memorias del Gobierno sobre la aplicación del Convenio, sometidas en junio de 1994 y febrero de 1995.

2. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que años después de que las autoridades de la India tomaran la decisión de abolir el sistema de trabajo forzoso en 1976 y de que la Suprema Corte adoptara su decisión de referencia en la materia en 1993, la situación no parecía haber mejorado mucho en la práctica y que no se habían aplicado hasta la fecha las recomendaciones para mejorar la situación formuladas por la Comisión Nacional sobre Empleo Rural en 1991.

3. La Comisión tomó nota de la declaración del representante gubernamental a la Comisión de la Conferencia en 1993 según la cual existía ya en la India un alto nivel de conciencia sobre el problema del trabajo forzoso y que el Gobierno realizaba todos los esfuerzos posibles para erradicarlo. En 1994, la Comisión de la Conferencia señaló que a pesar de los esfuerzos realizados quedaba todavía mucho por hacer para superar los problemas que habían sido discutidos en numerosas sesiones anteriores, relativos en particular a la identificación, liberación y rehabilitación de personas en situación de trabajo forzoso, incluidos los niños, así como la introducción de un sistema eficaz de protección. A este respecto, la Comisión de la Conferencia expresó que seguía profundamente preocupada por la situación.

Identificación de la mano de obra bajo servidumbre y magnitud del problema

4. Estimaciones divergentes. Anteriormente la Comisión había observado que no existía un estudio global sobre el alcance del problema. Un estudio realizado en 1978-1979 bajo los auspicios de la Fundación Gandhi por la Paz en cooperación con el Instituto Nacional del Trabajo, que abarcaba 10 de los 21 estados, aunque sólo en áreas tradicionales, estimó que el número de trabajadores obligatorios era de 2,6 millones; un informe de la Subcomisión de Trabajo Forzoso establecida por el Comisión Central Permanente sobre Mano de Obra Rural no Sindicada indicó la existencia de alrededor de 2 millones de personas bajo servidumbre en el sector rural. En 1980, nueve gobiernos provinciales dieron una estimación de alrededor de 0,12 millones de trabajadores bajo servidumbre, aumentando este número en 1990 hasta a 0,21 millones en 12 estados. El Frente Indio de Liberación contra la Servidumbre ha adelantado la cifra de alrededor de 5 millones de adultos y de 10 millones de niños sujetos a trabajo bajo servidumbre.

5. Instrucciones del Gobierno en 1992. En su declaración a la Comisión de la Conferencia en 1992, el Gobierno hizo referencia a dificultades para obtener información de los distintos estados federados. Observando que la identificación de la mano de obra bajo servidumbre era realizada principalmente por los Departamentos de Ingresos y los directores de unidades de desarrollo de los estados federados, indicó que según las estadísticas disponibles (31 de marzo de 1991), el número total de trabajadores bajo servidumbre identificados era de 255.608, de los cuales 222.985 habían sido rehabilitados. A fin de acelerar el proceso de identificación, el Gobierno central había emitido instrucciones a los distintos gobiernos federados en una circular, poniendo de relieve la necesidad de realizar periódicamente esfuerzos renovados de identificación. Sugirió las siguientes medidas:

a) estudios de hogares a realizar por el Departamento de Ingresos con la colaboración de agencias con competencia local como la Dirección de Estadísticas y Datos Económicos, la Dirección Zonal de Clases Retrasadas desde el punto de vista del bienestar y agencias similares, en el sentido del estudio realizado por la Organización Nacional de Encuestas por Muestra en su 32.a ronda;

b) debería procederse a la identificación en los censos realizados para la parcelación de terrenos para habitación en virtud del IRDP;

c) realización de estudios intensivos en canteras de piedra y fábricas de ladrillos.

Habida cuenta de ello, el 7 de febrero de 1992 el Secretario de Trabajo de la Unión ha requerido a los secretarios responsables de los gobiernos de todos los estados afectados que tomen medidas enérgicas para identificar y rehabilitar a la mano de obra bajo servidumbre y se ha introducido un sistema trimestral de control.

6. En 1993, la Comisión observó que el Gobierno en su memoria sobre el período que terminaba el 30 de junio de 1995 se había referido ya al mismo tipo de medidas, y expresó la esperanza de que el Gobierno enviaría informaciones detalladas sobre tales instrucciones, en particular sobre cualquier aumento en el número de trabajadores bajo servidumbre identificados y rehabilitados; sobre las medidas adoptadas a nivel de los estados federados y dadas a conocer por el Gobierno central; y sobre cualquiera nueva evaluación de la situación que realice el Gobierno central.

7. Definición que debe ser utilizada. La Comisión observó sin embargo que en el informe de la Comisión de Trabajo Rural se indicaba que la definición de trabajo en condiciones de servidumbre adoptada por la Organización Nacional por Muestra para su 32.o ciclo de encuestas (1977-1978) era de carácter restrictivo y no abarcaba todos los aspectos de la definición legal, pese a comprender sectores tradicionales y no tradicionales. La Comisión esperó que toda encuesta de hogares que se realizara, así como todo censo o estudio que se realicen tomarían en consideración la definición completa de la ley de 1976, sobre la abolición de la servidumbre por deudas, tal como fue interpretada por la Suprema Corte de la India en 1993 y de conformidad con las enmiendas adoptadas en 1995. La Comisión solicitó al Gobierno que comunicara informaciones al respecto, acompañadas de ejemplares de toda instrucción o directiva dada con tal finalidad.

8. Ausencia de seguimiento a las instrucciones gubernamentales de 1992. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno a la Comisión de la Conferencia en 1993, según la cual las tareas a realizar por la Organización Nacional de Encuestas sobre la propuesta del Ministerio de Trabajo de obtener información sobre el trabajo forzoso no han sido planificadas antes de 1998-1999. Con su memoria recibida en junio de 1994, el Gobierno ha enviado informaciones sobre el número de trabajadores bajo servidumbre identificados, liberados y rehabilitados en 12 estados hasta el 31 de marzo de 1993 y los objetivos de rehabilitación que se intentan alcanzar para 1993-1994. Las cifras totales son de 251.069 personas identificadas y liberadas y de 224.074 rehabilitadas (1 por ciento menos de identificados - por alguna razón - con relación a dos años antes y 1 por ciento más de rehabilitados, siendo el objetivo de rehabilitación para 1993-1994 el de 2.179 trabajadores en siete estados). No se ha facilitado información sobre la metodología o definición utilizada ni sobre el seguimiento dado a las instrucciones anteriormente mencionadas que había emitido el Gobierno central en febrero de 1992.

9. Nuevas discusiones preliminares. En la misma memoria, el Gobierno indicó que el 15 de abril de 1993, en una reunión del Ministro de Estado del Trabajo con los secretarios del trabajo de los estados donde el problema del trabajo forzoso es endémico, se decidió constituir una comisión que integraba a los secretarios del trabajo de cinco estados con objeto de examinar y recomendar una definición adecuada del trabajo forzoso y las modalidades y procedimientos para su identificación. En esta reunión se acordó que todos los gobiernos federados realizarían un estudio para identificar el trabajo forzoso en sus respectivos estados. Al realizar el estudio, se tendrían en cuenta las recomendaciones de la mencionada Comisión, nombrada para conseguir una definición adecuada de trabajo forzoso. También se acordó que todos los estados se esforzaran por concluir el estudio en septiembre de 1993. El 18 de junio y el 23 de julio de 1993 tuvieron lugar dos reuniones de la Comisión de Secretarios de Trabajo en las que se discutió la metodología a fines de identificación y de rehabilitación de trabajadores bajo servidumbre en los distintos estados, así como las dificultades encontradas en los mismos. La Comisión fue unánime en lo que respecta a la adopción de una definición adecuada y simple del trabajo forzoso. El mandato de la Comisión ha sido extendido y el Gobierno indica en su memoria, recibida en febrero de 1995, que el informe de la Comisión ha sido recibido por el Gobierno de la India y es objeto de consulta por los gobiernos de los estados. No ha sido enviado a la OIT. El Gobierno añade que en septiembre-octubre de 1994, el Ministro de Trabajo organizó tres conferencias distintas con 15 ministros de trabajo de 15 estados, las cuales recomendaron que los estados realizaran estudios para identificar trabajadores bajo servidumbre que puedan existir a pesar de la ley de 1976 relativa a la abolición del sistema de trabajo forzoso. Estos estudios deben concluirse en un período de seis meses. Los estados deben también realizar selectivamente estudios de seguimiento para evaluar si algunos de los trabajadores bajo servidumbre rehabilitados han vuelto a situaciones de trabajo forzoso.

10. El Gobierno añade asimismo que algunos miembros del Parlamento se han referido a la incidencia del trabajo forzoso en la región de Dehradun (estado de Uttar Pradesh). El gobierno de este estado ha negado que este problema haya tenido incidencia últimamente. La Academia Nacional de Administración Mussoorie de Lal Bahadur Shastri se ha mostrado de acuerdo en realizar un estudio para determinar si existe o no trabajo forzoso en el área de Dehradun.

11. Ausencia continua de progresos. La Comisión ha tomado debida nota de estas indicaciones. Observa que hasta ahora ninguno de estos estudios estatales anunciados repetidamente por el Gobierno - cuyas fechas de terminación ya han pasado - parecen haber sido realizados por los gobiernos estatales y que los ministros de trabajo de los estados han decidido aparentemente no utilizar la definición de la ley de 1976 sobre la abolición del sistema de trabajo forzoso, tal como había sido interpretada por la Suprema Corte de la India en 1973 y con las enmiendas adoptadas en 1985, sino tan sólo una definición "meramente práctica" que no ha sido comunicada a la OIT.

12. Ocupaciones que tienen que ser objeto de estudios. En su observación de 1994, la Comisión tomó nota también del informe de la Comisión Nacional de Trabajo Rural, según la cual se habían detectado elementos de servidumbre por deudas en las siguientes ocupaciones no agrícolas si bien no habían sido abarcados de modo adecuado por los estudios y encuestas: canteras de piedra, trabajadores migrantes, fabricación de ladrillos, Jogines y Devadasis, pescadores, albañiles y trabajadores de la construcción, trabajadores de la silvicultura, trabajadores en las fábricas de cigarrillos tradicionales llamados "bidis", tejido de alfombra, cerámica, tejidos, niños que transportan carga en la cabeza, trabajo infantil en las industrias de cerillas y fuegos de artificio, etc. La Comisión solicitó al Gobierno que comunicara información sobre cualquier estudio o encuesta realizado sobre esas actividades y sobre el número de trabajadores en el sistema de servidumbre por deudas identificados, liberados y rehabilitados.

13. Estudios de casos concretos. Canteras de Haryana: la opinión del Gobierno. El Gobierno envió en febrero de 1995 una copia de un informe, de fecha 30 de marzo de 1993, de la Subcomisión sobre la eliminación del trabajo infantil en la industria de la cerilla y de los fuegos de artificio en Tamil Nadu y, en junio de 1994, una copia del informe de la Comisión nombrada por la Suprema Corte en su orden de fecha 21 de febrero de 1991 destinada a que se realizaran investigaciones en relación con la identificación de trabajadores bajo servidumbre en el estado de Haryana (la Suprema Corte había estatuido sobre la cuestión principal en la petición núm. 2135/1982 Bandhua Mukti Morcha v. the Union of India - sentencia de 16 de diciembre de 1983). Comentando el informe de esta Comisión, el Gobierno se refiere en una memoria recibida en junio de 1994 a una evaluación de 2.000 trabajadores empleados en las canteras de piedra del distrito de Faridabad, y alega que si bien la Comisión hizo comentarios críticos sobre condiciones de trabajo insatisfactorias en las canteras y sobre conflictos relativos a los salarios mínimos que se pagaban a los trabajadores, no consideró a tales trabajadores como trabajadores bajo servidumbre; en su última memoria, el Gobierno añade que "el resultado de este caso en el que se halla implicado una de las ONG más activas en el terreno del trabajo forzoso revela que aunque sus reclamaciones y quejas sean bienintencionadas pueden ser objeto de exageraciones muy notables".

14. Canteras de Haryana: cifras irrelevantes del Gobierno. Estos argumentos no se hallan en las conclusiones realizadas por la Comisión nombrada por la Suprema Corte. La Comisión señaló que aunque un informe sometido por el Gobierno de Haryana señalaba que el número de trabajadores bajo servidumbre era 544, de los cuales el número de rehabilitados era 21 el 30 de noviembre de 1990, estas cifras se referían a trabajadores bajo servidumbre identificados en todo Haryana y principalmente cubrían la fabricación de ladrillos, mientras que el peticionante se refería sólo a la cuestión de los trabajadores en las canteras de piedra del distrito de Faridabad; sólo en este último el número de personas en la primera lista facilitada por el peticionante era 2.800, de las cuales 1.983 habían sido identificadas. La lista definitiva de 2.000 personas preparada por la Comisión incluye algunas personas que no se encontraban en la primera lista. Asimismo, según estimaciones de la Comisión, alrededor de 200 personas fueron sacadas de la lista definitiva al no ser susceptibles de poder ser identificadas, sea esto por temor a la persona que las había contratado o bien porque estaban fuera el día de la visita de la Comisión.

15. Criterios para la identificación. La Comisión nombrada por la Suprema Corte adoptó los siguientes criterios de identificación:

El artículo 23 de la Constitución de la India prohíbe el tráfico de seres humanos así como el trabajo forzoso.

La definición de "sistema de trabajo forzoso, del artículo 2, g) de la ley de 1976 sobre la abolición del sistema de trabajo forzoso, las definiciones de servidumbre por deudas del artículo 2, d), el trabajo forzoso del artículo 2, e), los trabajadores bajo servidumbre del artículo 2, f), los salarios nominales del artículo 2, i) y otros principios establecidos en la mencionada ley".

Los distintos principios establecidos por la Suprema Corte sobre el concepto del trabajo forzoso del artículo 23 y sus relaciones con el salario en el People's Union for Democratic Rights v. the Union of India, 1982 (8) SCC 235 and Bandhua Mukti Morcha v. the Union of India 1984 (3) SCC 161 (en adelante "sentencia PUDR" y "sentencia sobre el trabajo forzoso" respectivamente).

Se preparó un memorándum jurídico para ayudar a la Comisión a sintetizar todos los principios mencionados cuyas conclusiones son:

a) toda forma de trabajo forzoso que incluya trabajo bajo servidumbre por deudas se prohíbe en virtud del artículo 23 de la Constitución y toda infracción a esta disposición es un delito que puede ser hecho valer contra el estado y contra todo individuo (sentencia TDUR);

b) la ley de 1976 sobre la abolición del sistema de trabajo forzoso fue promulgada con la finalidad de dar aplicación al artículo 23 (sentencia sobre el trabajo forzoso);

c) toda forma de trabajo forzoso está incluida en el artículo 23 que no hace distinción entre personas a las que se obliga a trabajar en favor de otro por ser o no remunerado el trabajo (sentencia PUDR);

d) "forzoso" incluye la fuerza física o la coacción legal así como la fuerza derivada de la coacción o de circunstancias económicas que no dejan elección o alternativa a la persona y la llevan a trabajar por menos del salario mínimo (sentencia PUDR);

e) cuando una persona presta trabajos o servicios por menos del salario mínimo, el trabajo o servicio prestado se halla claramente dentro del ámbito del campo de aplicación del "trabajo forzoso" contemplado en el artículo 23 (sentencia PUDR);

f) cada vez que se compruebe que un trabajador realiza trabajo forzoso, se presume que se le requiere a ello por consideraciones económicas incumbentes al interesado por lo que se trata de un trabajador bajo servidumbre (sentencia sobre el trabajo forzoso).

16. Canteras de Haryana: papel de la estructura salarial. La Comisión nombrada por la Suprema Corte ha aplicado todos los criterios mencionados para la identificación de personas en la lista de peticionantes así como para otros casos recientes o casos anteriores dejados de lado. En sus conclusiones, la Comisión observó que la Suprema Corte había sostenido en la sentencia PUDR, ínter alia que cuando una persona presta trabajo o servicios por menos del salario mínimo, el trabajo o servicio prestado se halla claramente dentro del campo de aplicación del "trabajo forzoso" contemplado en el artículo 23 de la Constitución. En la "sentencia sobre el trabajo forzoso", la Suprema Corte ha mantenido que siempre que se comprueba que se obliga a un trabajador a prestar trabajo forzoso, se presume que se le requiere a ello por consideraciones económicas que le incumben y que por ello es un trabajador bajo servidumbre. En su "sentencia sobre el trabajo forzoso", la Suprema Corte ha dirigido 21 directivas, como parte de lo establecido claramente ahora, entre las cuales, la de que deben tomarse todas las medidas necesarias para garantizar a los trabajadores el pago de los salarios estipulados (directivas 5, 6 y 8). La Comisión ha puesto pues algún énfasis sobre la estructura salarial, claramente identificable, a fin de que los trabajadores disfruten de los beneficios derivados de la ley de 1976 sobre la abolición del sistema de trabajo forzoso. Otros criterios como la ausencia de deuda o el hecho de poder cambiar de empleador son criterios variables que no son necesariamente constantes.

17. Acciones que deben emprenderse. La Comisión espera que las medidas necesarias sean rápidamente tomadas a nivel nacional y de los estados para la identificación sistemática de los trabajadores en servidumbre, en virtud de la ley de 1976 que ordena la abolición del sistema de trabajo obligatorio, cuya aplicación se haya estancada desde hace varios años y que el Gobierno comunicará informaciones acerca de las acciones emprendidas en aplicación de las instrucciones de 1992 y acerca de los resultados concretos que hayan sido obtenidos, teniendo presente igualmente las indicaciones de la Comisión de Trabajo Rural acerca de las ocupaciones que no han sido adecuadamente examinadas o estudiadas.

Funciones de las comisiones de vigilancia

18. En comentarios anteriores la Comisión había solicitado informaciones acerca del funcionamiento de las comisiones de vigilancia y acerca de la aplicación efectiva de la competencia que les había sido atribuida por la ley de 1976 para la identificación, liberación y rehabilitación de los trabajadores en servidumbre. El Gobierno ha facilitado información específica puesta a su disposición por los gobiernos de diez estados acerca del número de comisiones de vigilancia instituidas en los distritos y subdivisiones, con algunas indicaciones sobre su composición y actividades. En su memoria recibida en junio de 1994 el Gobierno indicó que el Gobierno central no dirige actualmente el funcionamiento de las comisiones de vigilancia y tampoco recibe proposiciones de los gobiernos de los estados para mejorar el funcionamiento de tales comisiones. En febrero de 1995 el Gobierno añadió que las comisiones de vigilancia habían sido constituidas en todos los estados donde se consideraba endémico el problema del trabajo en servidumbre y que consideraba que, con el paso de los años, los logros de las comisiones de vigilancia en cuanto a la identificación y rehabilitación de un amplio número de trabajadores en servidumbre, dispersados en las áreas rurales y del interior son la prueba de su efectivo funcionamiento.

19. La Comisión considera que esta apreciación no ha sido corroborada por las estadísticas comunicadas por el Gobierno en los últimos años, mencionadas en el punto 8. En el informe publicado en 1991 la Comisión Nacional del Trabajo Rural indicó que pocas comisiones de vigilancia realizaban un buen trabajo y que la mayoría no habían sido constituidas o reconstituidas o no eran muy activas ya que no se reunían con regularidad. No ha habido supervisión del funcionamiento de dichas comisiones y en los últimos años se ha paralizado la identificación de nuevos trabajadores en servidumbre. La Comisión toma nota de que esta situación continúa, a pesar de que las comisiones de vigilancia existen actualmente en los distritos y subdivisiones en cierto número de estados. Como ha sido indicado por la Comisión Nacional, parece necesario activar las comisiones de vigilancia con la composición prescrita. Además, el compromiso de los organismos benévolos y la creación de una autoridad nacional sobre el trabajo en servidumbre, tal como ha sido recomendado por la Comisión Nacional de Trabajo Rural en 1991, pueden contribuir a que las comisiones de vigilancia tengan que rendir cuentas y que se acelere el proceso de identificación, de liberación y de readaptación de los trabajadores en servidumbre.

Participación de los organismos benévolos

20. En comentarios anteriores la Comisión había solicitado al Gobierno que suministrara información acerca del funcionamiento del plan de participación de los organismos benévolos en la identificación y rehabilitación de los trabajadores en servidumbre. En sus memorias recibidas en junio de 1994 y en febrero de 1995 el Gobierno indicó los nombres de diez agencias benévolas funcionando, la mayoría a nivel de uno o dos distritos, en seis estados e información recibida de ocho gobiernos estatales con respecto a las actividades de las agencias benévolas. En Bihar, Antyodaya, Ashram of Santhal Pargana y T. Chakkalakar de Rampura Ashram han colaborado a la identificación de 2.662 trabajadores en el distrito de Dumka y 317 en el distrito de Bettiah respectivamente. En Tamil Nadu, la Organización para la rehabilitación y desarrollo de los trabajadores en servidumbre, en Madras, ha elaborado un estudio sobre la rehabilitación de los trabajadores liberados de habla tamil y sometido el estudio y sugerencias para el mejoramiento al Ministerio de la Unión en 1990. En Uttar Pradesh, Bandhua Mukti Morcha y Bandhua Mukti están trabajando en el distrito de Mirzapur; en ninguno de los otros distritos los magistrados han respondido positivamente a la solicitud formulada por los gobiernos de los estados para que contacten a los organismos benévolos. El gobierno del estado de Andhra Pradesh aceptó emprender nuevos esfuerzos para asociar a los organismos benévolos en la tarea de identificación del trabajo en servidumbre, "a pesar de que en el pasado la respuesta no fue alentadora". El gobierno del estado de Marahasthra ha sido categórico en su opinión contra la participación de los organismos benévolos "Porque tienden a tener una idea exagerada de la existencia del trabajo en servidumbre". La Comisión toma nota de que en Marahasthra 1.382 trabajadores en servidumbre han sido identificados y 1.300 rehabilitados mientras que 82 han declarado no necesitar asistencia para la rehabilitación. Por el contrario el gobierno del estado de Karnataka ha adoptado orientaciones destinadas a los vicecomisarios para la identificación de los trabajadores, en las cuales se enfatiza que las organizaciones no gubernamentales y los organismos benévolos deberían participar en esta tarea. A pesar de que no han sido mencionados de manera detallada los resultados obtenidos en este ejercicio, se ha puesto de relieve que han realizado un trabajo notable. En Karnataka había sido, en 1993, identificado un amplio número de trabajadores en servidumbre, liberado (62.708 personas), y rehabilitado (54.078 personas).

21. La Comisión expresa nuevamente la esperanza de que el Gobierno tomará medidas para estimular la participación de más organismos benévolos, particularmente de aquellos que se han preocupado de la cuestión del trabajo en servidumbre por muchos años, como por ejemplo el Frente de Liberación del Trabajo obligatorio (Bonded Labour Liberation Front), AWARE y Vidhayak Samsad, y que comunicará información detallada acerca de las medidas tomadas y los logros obtenidos.

Participación de los sindicatos

22. En anteriores comentarios la Comisión ha subrayado la importancia de la participación de los sindicatos en el proceso de identificación y rehabilitación de los trabajadores en servidumbre. En la memoria recibida en junio de 1994 el Gobierno declara que los sindicatos se encuentran en sectores organizados y que su participación en la identificación y rehabilitación de estos trabajadores, que se encuentran principalmente en sectores no organizados no daría resultados. La Comisión toma nota de esta declaración. Recordando la indicación suministrada por la Comisión Nacional del Trabajo Rural según la cual, elementos de trabajo en servidumbre han sido observados pero no examinados de manera adecuada, en ocupaciones no agrícolas tales como las canteras, ladrilleras, construcción de rutas y edificios, madereras, trabajadores de la confección de cigarrillos tradicionales (bidis), carpeterías, textiles, cerámica, la Comisión espera que serán tomadas medidas, donde sea necesario, para garantizar el derecho de organización de dichos trabajadores.

Propuesta de creación de una comisión nacional sobre la servidumbre por deudas

23. La Comisión había tomado nota anteriormente de que durante la discusión en el grupo de trabajo sobre las formas contemporáneas de esclavitud de las Naciones Unidas, en la sesión de junio de 1990, la organización Anti-Slavery International indicó que la continua gravedad y magnitud del sistema de trabajo en servidumbre era, en parte, el resultado de la debilidad central de los objetivos y el funcionamiento de los medios de aplicación de la ley sobre la abolición del sistema de trabajo obligatorio de 1976 y preconizado la creación de una comisión nacional sobre la servidumbre. La Comisión tomó nota posteriormente de que en su informe publicado en 1991 la Comisión Nacional de Trabajo Rural recomendó que la aplicación de la ley de 1976 fuera mejorada por medio de la creación de una red de agencias a nivel nacional y de los estados para coordinar y supervisar la identificación, liberación y rehabilitación de los trabajadores en servidumbre y para acrecentar la responsabilidad de la administración y de las comisiones de vigilancia. Una autoridad o comisión nacional sobre la servidumbre debería ser constituida semejante a la Comisión Nacional para las Castas y las Tribus Protegidas y a nivel estatal deberían existir fiscales para la servidumbre.

24. En respuesta, el Gobierno indicó a la Comisión de la Conferencia en 1992 que la cuestión de la creación de una comisión nacional sobre la servidumbre había sido examinada detenidamente por el Ministro del Trabajo a la luz de las recomendaciones de la Comisión Nacional de Trabajo Rural y que había sido decidido que la creación de tal comisión no era necesaria en ese momento. Lo que se requería era una mejor aplicación de las disposiciones de la ley por los gobiernos de los estados que deberían supervisar mensualmente más de cerca.

25. En 1993, la Comisión tomó nota de que un proyecto para la creación de una comisión de derechos humanos iba a ser sometido al Parlamento y considerado que esta comisión podía ser encargada de las cuestiones relativas a la servidumbre. Posteriormente a la creación de una Comisión Nacional de Derechos Humanos, en octubre de 1993, en aplicación de la ley de 1993 sobre la protección de los derechos humanos, la Comisión solicitó al Gobierno que suministrara información sobre cualquier medida prevista para ampliar la competencia de la Comisión o para crear una comisión nacional sobre servidumbre.

26. La Comisión toma nota de las indicaciones del Gobierno en su memoria recibida en febrero de 1995 según las cuales se espera que la Comisión Nacional de Derechos Humanos cubra un vasto conjunto de funciones y que su ámbito de actividad no sea limitado únicamente a las violaciones cometidas por los agentes del Estado. El Gobierno reitera la opinión de que la mejor aplicación de la ley de abolición del sistema de trabajo obligatorio erradicará esta práctica aberrante. Sin embargo, algunos grupos interesados han insistido en la creación de esta comisión sobre la servidumbre. En consecuencia, una comisión de ministros del trabajo, dirigida por el Ministro de Trabajo del Gobierno de Maharasthra fue constituida para examinar esta cuestión. Ha habido retraso en la presentación de este informe a la Comisión dados los frecuentes cambios en el personal del ministerio de Maharasthra al cual ha sido solicitado el acelerar el envío del informe.

27. La Comisión toma debida nota de estas indicaciones. Observa que hace cuatro años que la Comisión del Trabajo Rural publicó su informe y todavía no ha sido llevada a cabo la recomendación del establecimiento de una red de agencias que tengan como cometido la supervisión y la coordinación de la abolición de la servidumbre a nivel nacional y de los estados y, aparte raras excepciones, debidas principalmente a la iniciativa de los organismos benévolos, la identificación de los trabajadores en servidumbre parece haberse interrumpido. Al mismo tiempo la Comisión advierte la ausencia de una presentación regular de una visión de conjunto del estado del problema como había sido el caso hasta 1989, en cierta medida en los informes del Comisionado para las castas y tribus protegidas y finalmente en el informe de la Comisión del Trabajo Rural publicado en 1991. La Comisión observa que si un alto nivel de conciencia existe ya acerca del problema de la servidumbre, no está claro que se estén haciendo mayores esfuerzos para mantener esta conciencia, o para resolver el problema. La Comisión espera tomar conocimiento de las medidas tomadas acerca de la proposición de la Comisión del Trabajo Rural en 1991 para instituir una autoridad nacional sobre servidumbre para supervisar y coordinar a nivel nacional y de los estados, la identificación, liberación y rehabilitación de los trabajadores en servidumbre y para hacer más responsable a la administración y las comisiones de vigilancia.

Rehabilitación

28. Intervalo entre la liberación y la rehabilitación. La Comisión ha tomado nota que la Comisión Nacional de Trabajo Rural había subrayado el intervalo considerable entre la liberación y la rehabilitación y el pobre seguimiento de la rehabilitación que conduce a la miseria y a la recaída en servidumbre. En relación con las estadísticas comunicadas por el Gobierno relativas al número de trabajadores identificados y rehabilitados y los objetivos para 1993-1994, la Comisión toma nota de que en ciertos estados, un amplio número de trabajadores en servidumbre quedan por ser rehabilitados. De este modo, el 31 de marzo de 1993, en el estado de Andhra Pradesh de los 35.934 trabajadores identificados, 25.753 habían sido rehabilitados y quedaban por ser rehabilitados 10.181 pero desafortunadamente el objetivo fijado para 1993-1994 era de solamente 1.000 personas.

29. La Comisión toma nota con interés de que según las informaciones comunicadas por el Gobierno la rehabilitación del trabajo en servidumbre que estaba siendo descuidada en Andhra Pradesh, ha sido acelerada como consecuencia de los aunados esfuerzos del Ministerio del Trabajo y del gobierno del estado y que los problemas enfrentados en el terreno han sido resueltos. El monto de la asistencia del Gobierno de India al gobierno del estado de Andhra Pradesh para la rehabilitación fue incrementada de cero rupia en 1991-1992 a 2,7 millones de rupias en 1992-1993 y de 10,1 millones suplementarios en 1993-1994. El objetivo anual de rehabilitar 1.000 trabajadores en servidumbre en Andhra Pradesh en 1993-1994 fue casi alcanzado. En comparación con el año anterior el objetivo de rehabilitación de la servidumbre para 1994-1995 fue aumentado del cien por ciento. La Comisión acoge este progreso pero toma nota sin embargo de que aún en la tasa de 2.000 personas rehabilitadas anualmente, los últimos trabajadores que deberían ser rehabilitados, como previsto en marzo de 1993 lo serán solamente en 1999. La Comisión espera tomar conocimiento de las medidas que sean tomadas para acelerar el proceso de rehabilitación de los trabajadores identificados en Andhra Pradesh y Karnataka así como también en los demás Estados en los cuales sean identificados nuevos trabajadores en servidumbre.

30. Habiendo tomado nota de que, para ciertos estados, un número considerable de trabajadores en servidumbre fue calificado en la memoria del Gobierno de "inhabilitados para la rehabilitación" la Comisión apreciaría que el Gobierno suministrara una explicación con referencia a la ley sobre la abolición del sistema de trabajo obligatorio de 1976.

Adaptación del programa respaldado por el Gobierno central

31. La Comisión había tomado nota anteriormente de que el programa de rehabilitación de los trabajadores en servidumbre respaldado por el Gobierno central, asigna 6.250 rupias para la rehabilitación económica de cada trabajador en servidumbre. Además de esta suma se dan 500 rupias en efectivo para que el trabajador liberado pueda sobrevivir hasta su rehabilitación. La Comisión había solicitado al Gobierno que indicara si dicha suma ha demostrado ser suficiente para evitar que los trabajadores recién liberados caigan nuevamente bajo servidumbre, teniendo presente en particular el largo período que transcurre entre la liberación y la rehabilitación.

32. La Comisión toma nota de que según la memoria del Gobierno, recibida en junio de 1994 existen diferentes puntos de vista entre los gobiernos de los diferentes estados: Haryana considera que en la medida en que no ha sido identificado ningún trabajador en servidumbre para ser liberado, no se ha presentado la ocasión de pagar las 500 rupias. Maharasthra y Tamil Nadu declaran que no han habido quejas acerca de la inadecuación de los fondos o de recaídas en servidumbre; por el contrario Gujarat, Uttar Pradesh, Karnataka y Bihar consideraron inadecuado el subsidio de 500 rupias; para Gujarat y Uttar Pradesh debería aumentarse a 1000 rupias y en Bihar el Gobierno ha sugerido que sean 1.500 rupias, pagaderas a razón de 250 rupias mensuales durante seis meses, que es el tiempo normal de duración de la rehabilitación. Según el gobierno de Uttar Pradesh el monto total de 6.250 rupias debería ser aumentado a 15.000 rupias. El gobierno de Karnataka añadió que la rehabilitación de los trabajadores en servidumbre ha sido emprendida para promover el empleo independiente. Durante 1992-1993 el gobierno de Karnataka empezó a suministrar tierras cultivables para la rehabilitación por grupos de trabajadores en servidumbre. La extensión mínima en de los campos agrícolas es de 50 "acres" (cerca de 20 hectáreas) para 12 trabajadores rehabilitados. Este ejercicio ha sido limitado en seis distritos; ha permitido suministrar servicios comunitarios y obtener la sinergia de los programas gubernamentales en el grupo y supervisar adecuadamente el trabajo realizado.

33. La Comisión espera que el Gobierno podrá aumentar los fondos del programa de rehabilitación respaldado por el Gobierno central y que comunicará informaciones suplementarias sobre las acciones emprendidas al respecto.

34. Integración del programa de rehabilitación con otros programas para combatir la pobreza. La Comisión ha tomado nota con interés de la detallada información comunicada por el Gobierno acerca de las medidas que han sido tomadas en nueve estados para la integración del programa de rehabilitación respaldado por el Gobierno central con otros programas tales como el Programa para el desarrollo rural integrado, Jawahar Rozgar Vojana, Programa del seguro de empleo, Formación de la juventud rural para el empleo independiente, Programa especial, elemento del Programa para las castas y tribus protegidas. La Comisión espera que el Gobierno podrá comunicar las futuras acciones en este campo.

35. Seguimiento de las otras recomendaciones. La Comisión tomó nota anteriormente de que en su declaración a la Conferencia en 1993 el representante gubernamental mencionó los subsidios a la readaptación, a vocación agraria, no agraria o artesanal. Ella tomó nota igualmente de que la Comisión del trabajo rural señaló las deficiencias, tales como la mala calidad de la tierra en el Programa de readaptación y subrayado la necesidad de proceder a la rehabilitación de los trabajadores migrantes en servidumbre, en el estado de donde son originarios y en el estado donde trabajan. La Comisión Nacional propone que el sistema de rehabilitación sea escogido en consultación con los beneficiarios y bien planificado; la tierra debería ser de razonablemente buena calidad en el caso de la readaptación en sectores agrarios; los bancos deberían conceder préstamos por cuanto la causa principal de la recaída en servidumbre es el endeudamiento, fundamentalmente por necesidades de consumo. La Comisión espera que el Gobierno comunicará informaciones acerca de las medidas tomadas o previstas para mejorar la calidad de la rehabilitación, tomando en consideración las proposiciones formuladas por la Comisión Nacional del Trabajo Rural.

36. Tomando nota con interés de la información suministrada por el Gobierno sobre el "Programa alternativo de autodesarrollo de los trabajadores liberados de la servidumbre" presentado por Mukti Niketan a la Corte Suprema de la India, invitado a hacerlo en el marco de un procedimiento de interés público (Writ Petition núm. 483 de 1987), la Comisión espera que el Gobierno comunicará una copia de la sentencia. Ella espera igualmente tomar conocimiento del resultado del recurso a la Corte Suprema en el caso núm. 121215 de 1984.

Sanciones penales y observancia de la legislación

37. La Comisión había tomado nota en sus anteriores comentarios, en relación con el informe de la Comisión Nacional sobre el Trabajo Rural, que eran pocos los procesos que existían contra las personas que mantenían trabajadores en servidumbre. La Comisión Nacional destacaba que el proceso de identificación, liberación y persecución penal de los culpables, debería ser en lo posible, simultánea, formulando a tal efecto una serie de propuestas para mejorar la situación. La Comisión había tomado nota de la declaración del representante gubernamental ante la Conferencia en 1993, según la cual el enjuiciamiento penal tenía que estar fundado en el debido proceso legal y no podía ser realizado en plazos artificiales. La Comisión deseó conocer los plazos necesarios a la acción penal. Al tomar nota de que la ley fue adoptada en 1976 y en referencia a la evaluación de la Comisión Nacional de Trabajo Rural la Comisión solicitó información detallada sobre las medidas adoptadas para garantizar el debido procedimiento legal. Al tomar igualmente nota de que las acciones penales previstas en la ley incluyen, además de la reclusión hasta de tres años, una multa insignificante de hasta 2.000 rupias, la Comisión solicita al Gobierno que comunique informaciones acerca de las medidas adoptadas para garantizar la efectividad de las sanciones penales impuestas a los culpables, indicando en particular el número de los procesos, condenas y sanciones impuestas desde que entró en vigor la ley de 1976.

38. Eficacia de las sanciones. La Comisión toma nota de que el Gobierno no ha suministrado información acerca de las penas impuestas en aplicación de la ley de 1976. La Comisión recuerda que en virtud del artículo 25 del Convenio la imposición ilegal de trabajo forzoso u obligatorio será punible como un delito penal y el Gobierno debe garantizar que las sanciones impuestas sean verdaderamente eficaces y que se apliquen estrictamente. La Comisión expresa de nuevo la esperanza de que sean tomadas las medidas necesarias para asegurar que las sanciones impuestas por la ley sean realmente adecuadas y que el Gobierno comunicará información acerca de cualquier modificación de la ley de 1976. En espera de estas acciones, la Comisión espera que sean comunicadas informaciones detalladas acerca del número de casos en los cuales han sido impuestas simplemente multas, o condenas a prisión o suspensión de penas impuestas a las personas condenadas.

39. Estadísticas judiciales. La Comisión ha tomado nota de las estadísticas suministradas por el Gobierno acerca del número de procesos incoados en 12 estados en virtud de la ley de 1976 hasta marzo de 1993 con indicaciones acerca del número de inculpados (en tres estados) y condenados (en Uttar Pradesh). La Comisión toma nota de que en Uttar Pradesh solamente, con 27.489 trabajadores en servidumbre identificados hasta marzo de 1993, fueron incoados 2.305 procesos que desembocaron en 1031 exculpaciones , 84 casos en curso y 1.190 condenas; por el contrario en 11 otros estados con 220.000 trabajadores identificados , las declaraciones del Gobierno señalan un total de solamente 2.354 procesos incoados y 987 personas procesadas (en tres Estados).

40. Medidas destinadas a asegurar el respeto de la legislación: rapidez y eficacia. Sobre la cuestión de la simultaneidad de la identificación rehabilitación e iniciación de los procedimientos legales contra quienes utilizan el trabajo en servidumbre, el Gobierno indica en su último informe que algunos de los estados temen que las acciones punitivas sean contraproductivas y desemboquen en que los culpables no cooperen voluntariamente en el proceso de identificación. La Comisión observa que el proceso de identificación parece detenerse en espera de la cooperación voluntaria de los culpables. La Comisión toma nota de las indicaciones del Gobierno según las cuales para incoar los procesos no se necesitan plazos pero que dada la independencia de la justicia no es posible que las autoridades administrativas determinen un plazo límite para que sean concluidos los procesos. En relación con lo anterior la Comisión toma nota, sin embargo, de la declaración del Gobierno en su memoria de junio de 1994, según la cual el artículo 21 de la ley de 1976 contiene disposiciones relativas a los procesos sumarios de las infracciones a esta ley. La Comisión expresa nuevamente la esperanza de que el Gobierno tomará rápidamente las medidas necesarias para asegurar, en conformidad con el artículo 25 del Convenio, que sanciones adecuadas sean impuestas por el hecho de exigir formalmente trabajo obligatorio y estrictamente aplicadas. Espera que el Gobierno comunicará informaciones acerca de las medidas tomadas así como también estadísticas recientes sobre los procesos incoados, las condenas, y el tipo de sanciones impuestas.

41. Asistencia jurídica. En seguimiento a una proposición de la Comisión Nacional de Trabajo Rural, la Comisión toma nota con interés de la indicación del Gobierno en su memoria recibida en junio de 1994 según la cual existen arreglos en diferentes estados para proporcionar asistencia legal a los pobres y que posteriores instrucciones serían dadas sobre esta cuestión. Ella espera que el Gobierno comunicará información acerca de las acciones emprendidas y sus consecuencias para la aplicación de la ley de 1976 sobre la abolición del sistema de trabajo en servidumbre. En relación con ello, recordando la proposición formulada por la Comisión del Trabajo Rural de que disposiciones legales deberían adoptarse para las reclamaciones relativas a salarios de los trabajadores en servidumbre y la devolución de las tierras pertenecientes a los mismos pero usurpadas por grandes propietarios y usureros que prestan a grandes tasas de interés, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno en su memoria de que las disposiciones de la ley sobre salarios mínimos se aplican a las reivindicaciones salariales de los trabajadores liberados y de que existe en la ley de 1976 una disposición que asegura a los trabajadores liberados la restitución de las tierras que les pertenecen sin carga alguna. La Comisión espera que el Gobierno comunicará informaciones acerca de las medidas tomadas en el marco de los programas de asistencia jurídica o de cualquiera otra manera para asegurar la aplicación en la práctica de las disposiciones legales mencionadas.

Servidumbre infantil por deudas

42. En sus comentarios anteriores, la Comisión se refería a las denuncias presentadas ante la Subcomisión de prevención de discriminaciones y protección a las minorías, según las cuales los niños en servidumbre trabajaban en las siguientes actividades: agricultura, fabricación de ladrillos, canteras de piedra, tejidos de telares a mano, confección de cerillas y fuegos de artificio, fabricación de vidrio y ajorcas, talla y pulido de diamantes; que la servidumbre y el trabajo forzoso de los niños se asociaban con la trata y el rapto, con la represión, la ausencia de libertad de movimientos, los castigos corporales, los abusos sexuales, el hambre, el número agobiante de horas de trabajo y la exposición a condiciones de trabajo extremadamente peligrosas. La Comisión tomó nota de la indicación del Gobierno, según la cual, a los fines de identificación y rehabilitación, mediante los procedimientos establecidos con este objetivo, no se estableció distinción alguna entre el trabajo forzoso de los niños y el trabajo forzoso de los adultos. Sin embargo, habida cuenta de la especial vulnerabilidad de los niños y de sus necesidades específicas, la Comisión había solicitado información sobre algunas medidas específicas adoptadas para su identificación, liberación y rehabilitación.

La Comisión había solicitado también una memoria exhaustiva sobre la situación de la servidumbre infantil por deudas.

43. Edad mínima. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno en su última memoria, según la cual se compromete firmemente a eliminar progresivamente el flagelo del trabajo infantil. Como parte del plan de acción legislativo, el Gobierno ha decidido presentar al Parlamento un proyecto de ley, con miras a enmendar la ley de 1986 sobre el trabajo infantil (prohibición y reglamentación). La finalidad es la eliminación de cualquier margen para la fijación de los salarios mínimos, que puede tender a alentar la práctica del trabajo infantil. El texto del proyecto de ley se encuentra en fase de finalización, en consulta con la ley relativa a los ministerios. La Comisión espera con impaciencia ponerse en conocimiento de la adopción del proyecto de ley.

44. Estadísticas de aplicación de la ley. Si bien no se han reunido ni compilado datos específicos sobre los casos de trabajo forzoso de los niños, el Gobierno destaca un incremento apreciable en los dos últimos años en el número de inspecciones, de procesamientos y de condenas, en virtud de la ley de 1986 sobre el trabajo infantil (prohibición y reglamentación), y de la ley de 1948 sobre las fábricas. Sin embargo, la Comisión toma nota de los datos pormenorizados comunicados por el Gobierno en junio de 1994 para el año 1993, y que comprendía 15 estados, que los procesamientos en virtud de ley sobre el trabajo infantil se cumplieron únicamente en Uttar Pradesh (4.770), Tamil Nadu (16) y Maharashtra (37), pronunciándose condenas solamente en Uttar Pradesh (567) y en Tamil Nadu (2).

Según las memorias recibidas de los gobiernos del estado, se han identificado aproximadamente 1.400 niños que trabajaban en condiciones de servidumbre. Según el estudio de muestra nacional, de 1987, el número de niños que trabajan se sitúa en 17,02 millones. De ello se considera que 2 millones son empleados en tareas peligrosas.

El 15 de agosto de 1994, el Primer Ministro dirigió un discurso a la nación, con ocasión del Día de la Independencia, en el que se anunciaba un nuevo proyecto para erradicar la práctica del trabajo infantil, ya ilegal, en empleos peligrosos. Con arreglo a este proyecto, se busca apartar del mundo del trabajo, con el horizonte del año 2000 a millones de niños trabajadores contratados en empleos peligrosos en India.

45. Acción del Gobierno. El 1.o de octubre de 1994, se estableció la autoridad nacional para la eliminación del trabajo infantil (NAECL), bajo la presidencia del Ministerio de Trabajo. En su tercera reunión, celebrada el 16 de enero de 1995, la NAECL adoptó un anteproyecto de acción para abordar el problema del trabajo infantil, bajo el título de "identificación, liberación y rehabilitación del trabajo infantil". La circular se presentó a los estados UET para su adopción.

La circular abarca la gama de acciones exigida para abordar el problema del trabajo infantil, especialmente en los empleos peligrosos. Prevé la convergencia de los servicios y de los proyectos de los Gobiernos central y estatal en la aplicación del nivel - nivel regional - para lograr una coordinación efectiva de los proyectos de eliminación del trabajo infantil. En términos generales, el esfuerzo se dirige a:

a) una mejor aplicación de las leyes destinadas a la protección de los niños;

b) separación de los niños del trabajo, derivándolos a escuelas especiales en las que puedan recibir educación de nivel primario, formación preprofesional, una nutrición complementaria y sueldo;

c) inclusión de los padres de los niños que trabajan, a través de proyectos de atenuación de la pobreza y de fomento del ingreso, para reducir la necesidad de que los niños sean enviados a trabajar;

d) prevención del ingreso prematuro de los niños en el mundo del trabajo, mediante la intensificación de actividades encaminadas a la educación preescolar, a la salud y a la nutrición de los niños del grupo de edades comprendidas entre 0 y 6 años, a través de proyectos tales como los servicios de desarrollo integral del niño (ICDS), programas de nutrición comunitaria, etc.

En la actualidad, el Gobierno persigue el objetivo de eliminación completa del trabajo infantil en la industria de la pizarra en Mandasur (Madhya Pradesh) y en la industria de la teja en Jaggampet (Andhra Pradesh). Estos dos proyectos nacionales sobre el trabajo infantil han sido identificados por la Comisión Nacional Consultiva de Trabajo Infantil.

46. La Comisión está pendiente de la recepción de los resultados de estos dos proyectos y planes de acción, así como del seguimiento del informe de la Subcomisión de Eliminación del Trabajo Infantil en la industria de las cerías y de los fuegos de artificio, en Tamil Nadu, del que el Gobierno ha comunicado una copia en febrero de 1995.

47. Protección contra la explotación sexual. En su memoria, recibida en junio de 1994, el Gobierno había indicado que todos los gobiernos estatales y la Unión de Administraciones Territoriales habían sido asesoradas para la constitución de comisiones consultivas en el ámbito estatal, para la adopción de medidas destinadas a la erradicación de la prostitución infantil y a la concepción y aplicación de programas de bienestar social para su asistencia, protección, tratamiento, desarrollo y rehabilitación.

48. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno que figura en su última memoria, según la cual el Gobierno estatal de Uttar Pradesh se encuentra en conocimiento del problema de la supuesta prostitución infantil y procederá a la realización de un estudio en las zonas afectadas. Se establecieron algunas comisarías con un personal constituido exclusivamente por mujeres, se instalaron "funcionarios de rescate" en determinadas áreas delicadas, a efectos de organizar redadas con ayuda policial para el rescate de las víctimas y el seguimiento de los procesos de los tribunales. La "sensibilización de la policía" en la formación de los funcionarios policiales, trasladando la carga de la prueba de la víctima al acusado, la implicación de las ONG en la rehabilitación de las víctimas de la prostitución infantil, constituyen algunos de los puntos que se encuentran en consideración a la hora de abordar el problema. En cuanto a los cargos específicos relativos al comercio y a la explotación sexual de los niños, los magistrados de distrito, Agra, Saharanpur y Varanasi informaron que ninguno de esos casos había salido a la luz. En estos tres últimos distritos, se llevaron a cabo durante los tres últimos años, 57 redadas, se registraron en los tribunales 465 casos de supresión de la trata inmoral y 131 casos terminaron en condena.

La Comisión espera que el Gobierno comunique una copia del estudio realizado e información sobre las demás medidas adoptadas en Uttar Pradesh, así como en otros estados y territorios.