Observación (CEACR) - Adopción: 1995, Publicación: 83ª reunión CIT (1996)

1. La Comisión toma nota de las memorias del Gobierno que abarcan los períodos de 1.o de julio de 1992 - 30 de junio de 1993 y de 1.o de julio de 1993 - 30 de junio de 1994, así como del material suplementario recibido del Gobierno en noviembre de 1995 "sobre las medidas más recientes para abordar el problema de la servidumbre infantil".

La Comisión ha tomado nota también de las observaciones sobre la aplicación del Convenio formuladas por la Federación Panpakistana de Sindicatos, en comunicación fechada el 13 de octubre de 1994, que a su vez fue comunicada al Gobierno para recabar sus comentarios el 11 de noviembre de 1994. El Gobierno no ha formulado sus comentarios sobre estas observaciones.

I. El trabajo infantil en el Convenio sobre el trabajo forzoso

2. En sus observaciones anteriores, la Comisión se había referido en detalle a los problemas de la servidumbre por deudas y de los niños en servidumbre. En el material suplementario recibido en noviembre de 1995, el Gobierno al tratar las dimensiones del problema de la servidumbre de los niños, indica que: "existe una gran diferencia entre trabajo infantil y servidumbre de los niños. El problema del trabajo infantil efectivamente existe en Pakistán pero tiene una extensión limitada. Ese problema es a la vez visible e invisible. El trabajo infantil visible existe principalmente en los pequeños establecimientos industriales, talleres, restaurantes, etc. El trabajo infantil invisible existe posiblemente en los casos de niños que ayudan a la familia en industrias domésticas y en el sector de la agricultura. Los casos de servidumbre de los niños tampoco son visibles".

3. La Comisión toma debida nota de esas indicaciones. Antes de considerar más profundamente la cuestión de la visibilidad como punto clave para tratar el problema del trabajo en servidumbre, la Comisión desearía insistir, desde un punto de vista más conceptual en la diferencia entre el trabajo infantil y la servidumbre de los niños a los fines del Convenio.

4. Trabajo forzoso, servidumbre por deudas, niños en servidumbre. En virtud del Convenio, el Gobierno se ha obligado a eliminar la utilización del trabajo forzoso u obligatorio, definido en el artículo 2, 1), como "todo trabajo o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual dicho individuo no se ofrece voluntariamente". La servidumbre por deudas, tal como se define en el artículo 2, e), de la ley núm. III de 1992 "Bonded Labour System (Abolition Act)" (abolición del trabajo en servidumbre), no es sino una forma de trabajo forzoso contemplado en el artículo 2, párrafo 1, del Convenio. La servidumbre de los niños es una parte intrínseca y típica del sistema de trabajo en servidumbre, como se reconoce en el artículo 2, e) de la ley, que se refiere reiteradamente al trabajo impuesto a cualquiera de los miembros de la familia del "deudor" o presunto deudor o a persona que dependa de ella. La servidumbre por deudas, con inclusión de los niños en servidumbre, se considerará en detalle más adelante en la parte II.

5. Trabajo infantil distinto de la servidumbre por deudas. En lo que respecta a otras formas de trabajo infantil diferentes de la servidumbre por deudas, se plantea la cuestión, con respecto al artículo 2, 1), del Convenio, de saber, si ése es el caso, en virtud de qué circunstancias se puede considerar que un menor se haya ofrecido "voluntariamente" para un trabajo o servicio, o en qué condiciones el consentimiento de los padres es necesario o aun suficiente a este respecto, y cuáles son las sanciones en caso de negativa. A este respecto debería tenerse en cuenta que al regularse el recurso al trabajo obligatorio durante un período de transición a partir de la entrada en vigor del Convenio (1.o de mayo de 1932), la Conferencia excluyó expresamente en el artículo 11 que se recurriera a toda persona menor de 18 años.

6. En sus memorias sobre la aplicación del Convenio y en el material suplementario sobre las medidas más recientes, el Gobierno presentó información sobre una gama de actividades y programas relacionados con el trabajo infantil, con inclusión de la firma del Memorandum de Entendimiento con la OIT en junio de 1994 a fin de suprimir en el país el trabajo infantil y el lanzamiento de los 14 programas de acción IPEC; el establecimiento de una "Comisión Nacional de los Derechos del Niño" y de "unidades especiales sobre el trabajo infantil" en el Ministerio de Trabajo, Recursos Humanos y de pakistaníes en el extranjero y en los departamentos de trabajo de los gobiernos provinciales; la realización de casi 3.000 inspecciones durante el pasado año que tuvieron como consecuencia se iniciaran acciones judiciales en aproximadamente 1.000 casos, en virtud de la ley de 1991 sobre empleo de los niños, que prohíbe el empleo de personas que no hayan cumplido 14 años en una limitada variedad de ocupaciones (relacionadas con los ferrocarriles y la venta de buscapiés y fuegos artificiales) y en 14 ocupaciones manufactureras que se enumeran (con la inclusión de elaboración de manufacturas en las que se emplean metales y sustancias tóxicas), salvo en empresas familiares o escuelas reconocidas por el Gobierno. La aplicación de la ley se hace efectiva bajo penas de prisión o multa. La Comisión observa que en la ley de fábricas de 1934, en su tenor modificado en 1977, ya prohibía de una manera más general el trabajo de los niños que no habían cumplido los 14 años en las fábricas en las que trabajaran diez personas o más y en las minas, pero no ha sido comunicada ninguna información acerca del control de la aplicación de dicha ley.

7. Refiriéndose al documento sobre la situación global con respecto a la aplicación de la ley de 1991 sobre empleo de los niños y de la ley de 1992 "Bonded Labour System (Abolition Act)" (abolición del trabajo en servidumbre) comunicado por el Gobierno en noviembre de 1995, la Comisión toma nota de que en virtud de la ley de 1991 sobre el empleo de los niños, en Punjab, 1.351 inspecciones condujeron a la iniciación de 699 acciones judiciales, de las cuales provisionalmente resultaron 48 condenas; en Sindh, 407 inspecciones fueron seguidas por 47 acciones judiciales, sin que se haya informado de condenas hasta el momento; en la North-West Frontier Province, a través de 1.576 inspecciones se detectaron 270 irregularidades, y se adoptaron decisiones en 16 casos; en Baluchistan se estaban por adoptar medidas relativas a 1.921 niños menores de 14 años que trabajan en diferentes establecimientos. La Comisión aprecia los esfuerzos del Gobierno para sacar a los niños de una serie de ocupaciones que se cuentan entre las más peligrosas o perjudiciales. Pero ante la falta de detalles adicionales sobre los casos a los que se refiere el Gobierno, que se plantearon en virtud de la ley de 1991 sobre el empleo de los niños, la Comisión no está en condiciones de evaluar su alcance en cuanto a la aplicación del Convenio sobre el trabajo forzoso, ni sobre lo que queda por hacer para proteger de manera más general a los niños de la explotación de su trabajo. No obstante ello, la Comisión puede apreciar con claridad que los esfuerzos realizados en la práctica no son suficientes para combatir el problema de los niños sometidos a servidumbre ni, en rigor de verdad, el problema de la servidumbre por deudas como tal.

II. Servidumbre por deudas

8. Dimensión del problema. En comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de las denuncias ante las Naciones Unidas según las cuales 20 millones de personas trabajaban en condiciones de servidumbre, 7 millones de las cuales eran niños. La Comisión había tomado nota de la indicación del Gobierno de que esas cifras no correspondían a la realidad, una apreciación compartida por la Federación Panpakistana de Sindicatos (APFTU). Al comparar las cifras mencionadas con datos estadísticos relativos a la mano de obra y a la población total de Pakistán, el Gobierno no ha suministrado ninguna cifra propia relativa al número de trabajadores en servidumbre. Sin embargo, del documento presentado por el Gobierno en el seminario regional asiático sobre los niños sometidos a servidumbre (Islamabad, noviembre de 1992), la Comisión toma nota de que en Pakistán el trabajo de los niños persiste principalmente debido a la pobreza, la falta de conciencia pública, la falta de facilidades educativas y la servidumbre por deudas de sus padres. En regiones en las que los padres (campesinos/jornaleros) están obligados a trabajar para los propietarios de la tierra/empleadores, sus niños se ven atrapados con frecuencia en la servidumbre por deudas. Por lo general, se otorga un préstamo a los padres para satisfacer algunas necesidades urgentes. En consecuencia, el deudor tiene que reembolsarlo mediante su trabajo. En la práctica, la deuda no disminuye; incluso se hace cada vez mayor. La totalidad de la familia pasa a quedar esclavizada permanentemente y el prestamista reclama el reembolso de las generaciones sucesivas. De ese modo, se compromete a los niños como trabajadores como parte de pago de una deuda. También se podía esclavizar a los niños por su cuenta. Los parientes podían enviarlos a trabajar a la casa de un propietario de tierras o de un prestamista. Esos niños podrían permanecer durante muchos años sin saber ni durante cuánto tiempo deberían trabajar, ni la magnitud de la deuda que estaban pagando. La Comisión toma nota además de la observación formulada por la Federación Panpakistana de Sindicatos en su comunicación de fecha 13 de octubre de 1994 de que las personas están sujetas a realizar trabajo forzoso en virtud del sistema de servidumbre por deudas por los señores feudales en regiones rurales y menos desarrolladas y también en algunas minas de carbón y fábricas de ladrillos.

9. Práctica en materia de investigación y medidas tomadas para la aplicación de la ley. En sus memorias correspondientes a 1992-1994 sobre la aplicación del Gobierno, éste indica que únicamente se encontró un caso de servidumbre por deudas en la provincia de Punjab y de que se habían incoado acciones judiciales contra la dirección. En la "Consolidated position of the implementation of the Employment of Children Act, 1991, and the Bonded Labour System (Abolition Act), 1992" (situación consolidada de la aplicación de la ley de 1991 sobre el empleo de los niños y de la ley de 1992 sobre la abolición del trabajo en servidumbre) recibida del Gobierno en noviembre de 1995 y a la que ya se hizo referencia en el párrafo 7, arriba, no hay constancia de que se hayan llevado a cabo inspecciones, procesamientos y dictado condenas en virtud de la ley de 1992 sobre abolición del trabajo en servidumbre. Se afirma a guisa de explicación que los informes suministrados por los magistrados de distritos de Baluchistan indican que no se han registrado casos de servidumbre por deudas en la provincia y de que los comités de vigilancia encabezados por los comisionados adjuntos en los distritos de NWFP y Sindh no han detectado casos de servidumbre por deudas; en Punjab, se explica que de conformidad con el artículo 15 de la ley, se han formado comités de vigilancia en casi todos los distritos de esa provincia y de que la ley prevé que dichos comités tengan principalmente un papel de asesoramiento y supervisión, y de que "se puede observar de una manera general que las personas agraviadas no recurren a los comités de vigilancia, sino que prefieren recurrir al Alto Tribunal para obtener ayuda rápidamente".

10. Visibilidad y percepción del problema. En su declaración de la que se tomó nota en el párrafo 2, el Gobierno, al evaluar la extensión del problema de la servidumbre de los niños, había señalado que esos casos no eran visibles. Al parecer, la falta de visibilidad o de percepción, es por lo general, una muestra de la dificultad de tratar el problema de la servidumbre por deudas, una dificultad que hasta ahora no ha sido superada por el sistema establecido, salvo en el caso singular en que los trabajadores pudieron organizarse y por su propia iniciativa invocaron la jurisdicción del Alto Tribunal.

11. La función de los magistrados de distrito y de los comités de vigilancia. La Comisión recuerda que en virtud del artículo 9 de la ley de 1992 sobre la abolición del trabajo en servidumbre, los gobiernos provinciales pueden otorgar las facultades e imponer las obligaciones que sean necesarias a los magistrados de distrito para garantizar que se cumplen adecuadamente con las disposiciones de la ley; además, en virtud del artículo 15 de la ley, los comités de vigilancia que se establecen a nivel de distrito no sólo tienen la función de asesorar a la administración de distrito acerca de los asuntos relacionados con la aplicación efectiva de la ley, sino también garantizar su aplicación de manera adecuada y prestar a los trabajadores en servidumbre la asistencia necesaria para lograr los objetivos de la norma. Hasta la fecha, al parecer esto no se ha cumplido.

12. Observaciones de los sindicatos. La Comisión recuerda las observaciones sobre la aplicación del Convenio formuladas por la Federación Panpakistana de Sindicatos en una comunicación de fecha 31 de diciembre de 1993, transmitida al Gobierno para recabar sus comentarios el 21 de enero de 1994. En sus observaciones, la Federación, al referirse a la composición de los comités de vigilancia declaró que los señores feudales del país tenían un gran control sobre la maquinaria administrativa del país, utilizada siempre para la protección del sistema de servidumbre por deudas y que cada vez que se realizó algún esfuerzo para eliminar el sistema, encontró una enérgica resistencia. La Federación había solicitado que los sindicatos deberían estar representados obligatoriamente en los comités de vigilancia, cuestión que por el momento no está prevista en la ley. La Comisión toma nota de que el Gobierno no ha contestado a esas observaciones.

13. Medidas a adoptar. La Comisión espera que ahora se tomarán las medidas necesarias para garantizar la aplicación efectiva de la ley de 1992 sobre la abolición del trabajo en servidumbre, en lo que respecta a la identificación, liberación y rehabilitación de los trabajadores en servidumbre, así como el estricto castigo de los infractores, con inclusión, como está previsto en el artículo 14 de la ley y en el artículo 107 del Código Penal, del castigo de todo funcionario público o de otra persona que por toda acción u omisión ilícita u ocultamiento deliberado de un hecho material que está obligado a revelar ayude voluntariamente o trate de que se cometa un delito previsto por la ley. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione información pormenorizada sobre las medidas adoptadas a estos efectos, o sobre toda medida adoptada o prevista para incluir en los mecanismos existentes a los representantes de los sindicatos y de las asociaciones de empleadores, así como también, representantes de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y otras organizaciones no gubernamentales, comprometidas en la tarea de socorrer a los trabajadores en servidumbre, y sobre los resultados obtenidos, con inclusión del número de trabajadores en servidumbre identificados, liberados y rehabilitados, y detalles relativos a los procesamientos, condena y castigo de los infractores.

III. Restricciones a la terminación de la relación de trabajo

14. Desde hace numerosos años la Comisión señala que las disposiciones de la ley de 1952 "Pakistan Essential Services (Maintenance Act), 1952" (mantenimiento de los servicios esenciales) establecen que constituye delito pasible de pena de prisión de hasta un año el hecho de que una persona que desempeña un empleo, cualquiera sea su naturaleza, en el Gobierno central lo dé por terminado sin consentimiento de su empleador a pesar de que su contrato indique expresa o implícitamente que esa terminación es posible mediante una simple notificación previa. Estas disposiciones pueden ampliarse a otras clases de empleo (artículos 2, 3, párrafo 1, apartado b) y explicación 2, artículo 7, párrafo 1 y artículo 3). Disposiciones similares figuran en la ley de 1958 sobre el mantenimiento de los servicios esenciales de Pakistán occidental vigente en Baluchistan y en la provincia de la frontera Noroccidental, y en las correspondientes leyes de mantenimiento de los servicios esenciales de 1958 de Punjab y de Sindh.

15. El Gobierno había señalado reiteradamente su intención de modificar las disposiciones de la ley de mantenimiento de los servicios esenciales de Pakistán para que los empleados puedan dar por terminado su empleo de conformidad con los términos expresos o implícitos de su contrato. En su última memoria, el Gobierno declara que la ley se aplica temporalmente a los empleos esenciales únicamente con la finalidad de garantizar la defensa o la seguridad del país y para el mantenimiento de los abastecimientos y servicios, esenciales para la vida de la comunidad. Mientras que en esos casos el derecho de asociación no se ve afectado, sólo las huelgas y los cierres patronales están prohibidos, debido a que el Gobierno considera que si se interrumpen los servicios esenciales, estará en peligro la vida de la comunidad en su conjunto. Sin embargo, en toda circunstancia, los trabajadores gozan del derecho de recurrir a los foros apropiados (NIRC) para la reparación de los agravios que hubieren sufrido. El Gobierno añade que la lista de empleos esenciales abarcados por la ley es mínima. El Gobierno ha adoptado una política de revisión y control constante de esa lista. También ha modificado expresamente las disposiciones de esta ley para permitir que un empleado dé por terminado su empleo de conformidad con los términos expresos o implícitos de su contrato, pero reitera que la aplicación de esa ley a algunas industrias es inevitable debido al carácter delicado de esos empleos. Además, esto se ha efectuado debido a que el interés nacional exige en esos casos controles y equilibrios adecuados. Sin embargo, el Gobierno ha decidido que en el futuro la ley no se extienda a ninguna industria a menos que esté absolutamente garantizado y justificado. No obstante, la posibilidad de que los empleados abarcados por la ley de 1952 sobre el mantenimiento de los servicios esenciales den por terminada la relación de trabajo de manera unilateral y la exclusión de algunos establecimientos de la aplicación de la ley ha sido considerada por un grupo especial tripartito sobre cuestiones laborales que presentó su informe al Gabinete a la luz de las opiniones expresadas por los grupos de trabajadores y de empleadores. El Gabinete creó una comisión en su seno para seguir examinando el informe y la OIT será informada de toda novedad al respecto.

16. La Comisión ha tomado debida nota de las diversas explicaciones. Con respecto a la reiterada declaración del Gobierno de que la ley se aplica temporalmente sólo a los empleos esenciales, la Comisión se ve obligada a señalar una vez más que la ley de servicios esenciales se aplica permanentemente a todo empleo cualquiera sea su naturaleza en el Gobierno federal, y a todo empleo en un gobierno provincial u organismo establecido por éste o en una autoridad local o en todo servicio relacionado con el transporte o la defensa civil; además, puede aplicarse, por notificación de un gobierno provincial con respecto a los empleos en todo organismo educativo autónomo y por notificación del Gobierno federal durante períodos especificados y renovables de seis meses cada uno, a los demás empleos o tipos de empleo que el Gobierno considere esenciales.

17. Con respecto a la indicación del Gobierno de que el derecho de asociación permanece intacto y que sólo se prohíben las huelgas y los cierres patronales, la Comisión, refiriéndose también al punto 4 de su observación sobre Pakistán en virtud del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), debe señalar nuevamente que incluso en los servicios realmente esenciales, cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de las personas, la libertad de los trabajadores individualmente considerados de dar por terminada la relación laboral dando un preaviso razonable sigue siendo un derecho inalienable; en virtud de las leyes provinciales y federales sobre los servicios esenciales, se deniega ese mismo derecho a un vasto grupo de empleados.

18. Por lo que respecta a la indicación del Gobierno de la posibilidad de restablecer el derecho de los empleados abarcados por la ley de 1952 sobre mantenimiento de los servicios esenciales, de dar por terminado su empleo de manera unilateral se está examinando más detenidamente por un comité del Gabinete sobre la base de un informe elaborado por el grupo especial tripartito sobre cuestiones laborales, la Comisión tomó nota también de la observación formulada por la Federación Panpakistana de Sindicatos, en su comunicación de fecha 13 de octubre de 1994, de que es necesaria la derogación de esas leyes a la luz de los Convenios núms. 29 y 105, ratificados por Pakistán. Recordando que las leyes sobre servicios esenciales han sido objeto de los comentarios de la Comisión desde hace numerosos años en virtud del Convenio, ratificado por Pakistán en 1957, y de que el Gobierno había garantizado a la Comisión de la Conferencia en 1989 de que ya había decidido dar cumplimiento a las estipulaciones del Convenio mediante la modificación de la ley de 1952, y de que el proyecto de enmienda iba a ser sometido a la Asamblea Nacional, la Comisión confía en que esto así se hará ahora y de que se adoptarán disposiciones similares para las correspondientes leyes provinciales, y que el Gobierno informará sobre las disposiciones adoptadas a este respecto.