Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100) - Japón (Ratificación : 1967)

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La commission prend note des observations de la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) jointes au rapport du gouvernement. Elle prend note en outre des observations de la Fédération japonaise des entreprises (NIPPON KEIDANREN), reçues le 29 août 2019.

Article 1 de la convention. Écart de rémunération entre hommes et femmes. Faisant suite à la demande faite par la commission de communiquer des données statistiques illustrant l’écart de rémunération entre hommes et femmes dans les secteurs public et privé, le gouvernement indique dans son rapport qu’en 2017, les rémunérations des femmes correspondaient à 74,7 pour cent de celles des hommes (ce qui représente un écart de 25,3 pour cent) alors qu’en 2015, les rémunérations des femmes correspondaient à 73,6 pour cent de celles des hommes (ce qui représente un écart de 26,4 pour cent). De plus, l’écart des gains horaires des hommes et des femmes indexés par catégorie varie selon la branche d’activité considérée: par exemple, les gains moyens des femmes correspondaient à 62,7 pour cent de ceux des hommes (ce qui représentait un écart de 37,3 pour cent) dans la finance et les assurances; ils correspondaient à 81,7 pour cent de ceux des hommes (ce qui représentait un écart de 18,3 pour cent) dans les activités des transports et de la poste; ils correspondaient à 88,7 pour cent de ceux des hommes (ce qui représentait un écart de 11,3 pour cent) dans l’enseignement. Quant à la proportion de femmes de la catégorie des directrices dans les entreprises privées, celle-ci était de 8,5 pour cent en 2015 et de 9,9 pour cent en 2018. Le gouvernement ajoute que l’on ne dispose pas de statistiques illustrant l’écart de rémunération entre hommes et femmes dans le secteur public. La commission observe que, bien que l’écart de rémunération entre hommes et femmes diminue régulièrement, il reste encore élevé et la part que représentent les femmes dans les postes de responsabilité reste très faible alors que leur niveau d’instruction continue de progresser, que les lois sur l’égalité entre hommes et femmes sont désormais en vigueur et que la participation des femmes au marché de l’emploi s’accroît continuellement. Selon l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE), au Japon, les femmes n’occupaient que 13 pour cent des postes à responsabilité en 2019, et elles n’étaient guère que 4,9 pour cent en 2018 à occuper des postes à haute responsabilité dans le gouvernement central et 10,9 pour cent en 2017 dans le secteur privé. De plus, en 2017, les femmes n’occupaient que 5,3 pour cent des sièges des conseils administration des entreprises cotées en bourse. La commission prie le gouvernement de communiquer: i) des informations sur les mesures prises pour promouvoir l’accès des femmes à un plus large éventail d’emplois offrant des perspectives de carrière et une rémunération plus élevées en s’attaquant aux causes sous-jacentes de la ségrégation professionnelle tant verticale qu’horizontale qui existe entre les hommes et les femmes (par exemple: les stéréotypes concernant les aspirations des femmes, leurs préférences et leurs aptitudes sur le plan professionnel ou encore leur rôle dans la famille; les facteurs déterminant leur concentration dans les activités les moins rémunératrices et dans le travail à temps partiel; ou encore le système de promotion privilégiant la détention ininterrompue d’un poste); et ii) des données statistiques actualisées illustrant l’écart des rémunérations entre hommes et femmes, ventilées par branche d’activité économique et par profession ainsi que des données statistiques illustrant la répartition des hommes et des femmes par catégorie d’emploi dans le secteur public.

Articles 1 et 2. Discrimination indirecte fondée sur le sexe. Législation. Suite aux amendements apportés à la loi sur l’égalité de chances dans l’emploi (EEOL) en 2006, la commission avait noté que l’article 7 de cette loi adopte une approche restrictive en ce qu’il ne permet d’identifier que trois circonstances susceptibles de constituer une discrimination indirecte plutôt que d’introduire une définition générale - pouvant s’appliquer à large éventail de situations - de la discrimination indirecte. Elle avait noté que, selon les déclarations du gouvernement, la discrimination indirecte est une notion trop vaste, qui risquerait d’être invoquée dans la plupart des circonstances, d’où la décision à l’origine d’une ordonnance ministérielle spécifiant les éléments qui pourraient être considérés comme constituant une discrimination indirecte. Le gouvernement indique qu’à l’issue des discussions menées au sein de la Sous-commission conditions d’emploi et égalité de chances du Conseil de la politique du travail d’août à décembre 2018, aucune conclusion n’avait été adoptée sur la nécessité d’élargir la définition de la discrimination indirecte car aucune nouvelle décision touchant à cette question n’avait été rendue par les juridictions compétentes. La commission tient à souligner une fois de plus à ce propos que la notion de discrimination indirecte est indispensable pour pouvoir discerner les situations dans lesquelles certains traitements sont appliqués de la même façon à tous mais aboutissent à une discrimination envers un groupe particulier protégé par la convention (femmes, groupes ethniques et religieux, personnes d’une certaine origine sociale), et pour trouver des solutions. Cette forme de discrimination étant plus subtile et moins visible, il est d’autant plus impératif de disposer d’un cadre précis pour y remédier et de prendre des mesures volontaristes pour l’éliminer. La commission tient également à souligner que l’absence ou le faible nombre de cas de discrimination ou de plaintes pourraient être dus à une absence de cadre juridique approprié, à une méconnaissance des droits, à un manque de confiance dans les voies de recours offertes, à l’inexistence de telles voies de recours ou à la difficulté d’y accéder dans la pratique ou encore à la crainte de représailles. L’absence de plainte ou de cas peut également signifier que le système de recensement des infractions n’est pas suffisamment développé (voir l’étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragraphes 746 et 870). La commission prie à nouveau le gouvernement de donner des informations sur toutes nouvelles discussions, décisions ou mesures prises afin de s’attaquer à la discrimination indirecte entre hommes et femmes affectant non seulement les salaires mais toutes les composantes de la rémunération.

Emploi à durée déterminée. Rappelant que la convention s’applique à tout travailleur, qu’il ait ou non un emploi régulier ,, y compris les contrats à durée déterminée, et en prenant en compte la dimension de genre de la structure de l’emploi, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur: 1) les mesures prises pour s’attaquer à la sous-évaluation des activités ou professions à dominante féminine et pour ajuster les niveaux de rémunération de manière transversale par rapport à la catégorie des emplois réguliers et à celle des emplois épisodiques et ce, dans le secteur public comme dans le secteur privé; 2) les mesures prises pour améliorer les chances des femmes d’accéder à un emploi régulier ou d’être réintégrées dans un tel emploi; et 3) les progrès concernant l’adoption des directives applicables à tout travailleur, qu’il ait ou non un emploi régulier.

S’agissant des mesures prises pour ajuster les niveaux de rémunération à tout emploi, qu’il soit régulier ou non dans le secteur public comme dans le secteur privé, le gouvernement rappelle que la rémunération des salariés de la fonction publique nationale est déterminée en appliquant le principe de la rémunération basée sur les attributions, telles qu’énoncées dans l’article 62 de la loi sur la fonction publique nationale et à l’article 2 de la loi sur la rémunération des salariés du cadre permanent du secteur public national. La discrimination de genre en matière de rémunération est aussi interdite en vertu de l’article 27 de la loi sur la fonction publique nationale. La rémunération des salariés de la fonction publique locale est déterminée sur la base des attributions, conformément aux articles 24 et 26 de la loi sur la fonction publique locale. Le gouvernement précise en outre que l’article 13 de cette dernière loi interdit toute discrimination fondée sur le sexe dans la détermination du montant de la rémunération. S’agissant des mesures prises pour éliminer les disparités entre travail à temps partiel, travail sous contrat à durée déterminée, ainsi qu’entre travailleurs détachés et travailleurs réguliers dans le secteur privé, le gouvernement se réfère à l’élaboration, en 2018, de directives prohibant tout traitement arbitraire des travailleurs à temps partiel, sous contrat à durée déterminée ou encore détachés, directives également désignées « directives sur l’égalité de rémunération pour un travail égal » (ci-après: « les directives »). Selon le plan d’action de 2017 pour la réalisation de la réforme du mode de travail, ces directives ont identifié trois domaines dans lesquels les disparités de rémunération sont prévalentes: 1) les salaires de base, les augmentations de salaires et les primes; 2) divers types d’allocations; 3) l’éducation, la formation professionnelle et les prestations sociales. S’agissant des mesures prises pour améliorer les chances des femmes d’accéder à un emploi régulier ou de réintégrer un tel emploi, la commission invite à se reporter aux commentaires qu’elle formule à propos de l’application de la convention (n° 156) sur les travailleurs ayant des responsabilités familiales, 1981. Rappelant qu’au Japon, les travailleuses sont fortement concentrées dans les formes d’emploi non régulier, la commission prie le gouvernement de fournir de nouvelles informations sur l’application des « directives sur l’égalité de rémunération pour un travail égal », en indiquant de quelle manière cet instrument contribue à réduire , tant dans le secteur public que dans le secteur privé, les écarts de rémunération entre les travailleurs ayant un emploi régulier et ceux qui ont un emploi à durée déterminée.

Travail à temps partiel. La commission avait prié le gouvernement de communiquer des informations sur: 1) l’application dans la pratique de l’article 8 de la loi sur les travailleurs à temps partiel; 2) les conversions qui ont été demandées, tant pour passer d’un emploi à temps partiel à un emploi à plein temps que pour passer d’un emploi à durée déterminée à un emploi à durée indéterminée; et 3) les mesures prises pour s’attaquer aux problèmes évoqués par la JTUC-RENGO à propos de l’application, à l’égard des travailleurs à temps partiel, de critères différents en matière d’affectation sur tous les lieux de travail, en particulier dans la fonction publique locale, y compris lorsque les types d’emploi et les fonctions et attributions sont les mêmes.

La commission note que le gouvernement déclare que, d’après l’Enquête générale de 2016 menée pour la collecte de bases factuelles, près de 39,4 pour cent des réponses provenant des lieux de travail sondés ont indiqué avoir procédé à un réajustement des rémunérations suite à la révision de la loi sur les travailleurs à temps partiel. Le gouvernement indique également que l’on ne dispose pas de statistiques ventilées par sexe sur la conversion du travail à temps partiel au travail à plein temps ou d’un emploi à durée déterminée à un emploi à durée indéterminée. S’agissant des problèmes évoqués par la JTUC-RENGO à propos de l’application à l’égard des travailleurs à temps partiel de critères d’embauche différents et donc de classifications différentes des emplois de ces travailleurs dans la fonction publique locale, la commission note que le gouvernement indique que la loi sur la fonction publique locale ainsi que la loi sur l’autonomie locale ont été partiellement révisées en 2017. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les mesures prises pour contribuer à une réduction de l’écart des rémunérations entre hommes et femmes entre travailleurs à temps partiel et travailleurs ayant un emploi régulier. Suite à la révision de la loi sur la fonction publique et de la loi sur l’autonomie locale, la commission prie également le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour étendre aux travailleurs à temps partiel des collectivités locales la même protection que celle qui est prévue pour les travailleurs à temps partiel du secteur privé.

Parcours professionnels différenciés. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que l’existence d’un système dual de parcours professionnels - un type de parcours professionnel pour les femmes et un autre pour les hommes – comme conséquence du système de structuration de l’emploi, se traduisait dans la pratique par un nombre nettement moins élevé de femmes dans les postes d’encadrement, phénomène qui contribue à l’écart salarial entre hommes et femmes. Par conséquent, elle avait instamment prié le gouvernement à intensifier ses efforts tendant à ce qu’une plus forte proportion de femmes accède à la filière professionnelle intégrée et elle l’avait également prié de fournir des informations sur toutes mesures prises pour promouvoir activement des évaluations objectives des emplois, sans distinction entre les différents types de parcours professionnel. Le gouvernement indique que, d’après une enquête menée en 2017, seulement 6,5 pour cent des employeurs ayant 10 salariés ou plus pratiquent le système des parcours professionnels différenciés - 15,1 pour cent des travailleurs couverts par ces parcours sont des femmes. S’agissant des mesures prises pour promouvoir des évaluations objectives des emplois sans considération des différents types de parcours professionnel, le gouvernement considère qu’une méthode d’évaluation objective des emplois selon laquelle les salaires sont déterminés suivant le contenu des fonctions ou attributions à un stade donné n’est pas compatible avec le système salarial du Japon. La commission note que, même s’il n’est pratiqué que par 6,5 pour cent des entreprises, ce système dual de parcours professionnels différenciés, tel qu’il est conçu, revêt un caractère sexiste parce qu’il se traduit par une participation considérablement moins élevée des femmes dans les postes d’encadrement et qu’il ne peut, de ce fait, qu’être une cause de disparité sur le plan salarial entre les hommes et les femmes. À cet égard, la commission encourage le gouvernement à prendre les mesures nécessaires afin que le système des parcours professionnels différenciés ne soit pas directement ou indirectement discriminatoire à l’égard des femmes. Elle le prie également de communiquer des données statistiques actualisées illustrant la répartition des hommes et des femmes suivant les différents parcours professionnels et l’impact du système des parcours professionnels différenciés actuellement en vigueur sur le niveau des rémunérations des femmes, en vue de remédier à la discrimination salariale.

Articles 3 et 4. Évaluation objective des emplois et coopération avec les partenaires sociaux. La commission a précédemment demandé au gouvernement de :1) fournir des informations afin de promouvoir et de développer les moyens utilisés pour que le système de fixation des salaires puisse incorporer les méthodes d’évaluation objectives, tant dans le secteur privé que public ; 2) rendre compte des mesures de sensibilisation et d’éducation prises afin de mieux informer les employeurs, les salariés et les supérieurs sur l’évaluation objective des emplois et l’importance qu’il y a à veiller à ce que les préjugés sexistes n’entrent pas en ligne de compte dans le système de rémunération ; et (3) préciser le statut des directives visant au soutien des initiatives prises par les employeurs et les salariés pour résoudre la question de la disparité de salaires entre hommes et femmes et de fournir des informations sur la manière dont elles ont été reconnues, encouragées et appliquées. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle un nombre limité d’entreprises ont adopté le système basé sur l’emploi, même si un tel système est introduit en combinant les systèmes basés sur l’emploi avec ceux basés sur la performance. Le gouvernement déclare également que les critères d'évaluation des emplois ne facilitent pas nécessairement la mise en œuvre de la convention puisque le système des ressources humaines est basé sur des catégories de type d'emploi et de statut d'emploi plutôt que sur les exigences de l'emploi. Le gouvernement se réfère à un certain nombre de directives / manuels qui ont été élaborés pour encourager les entreprises à concevoir des systèmes clairs, équitables et objectifs de gestion des salaires et de l'emploi, y compris : 1) « Directives pour le soutien aux initiatives prises par les employeurs et les employés pour résoudre les disparités salariales entre hommes et femmes "; 2)" Directives pour l'évaluation des emplois par la méthode de classement par élément "révisée en 2019 et actuellement intitulée" Manuel pour l'inspection et l'examen des salaire à l'aide de l'évaluation des emplois »(Manuel). Dans ses observations, la JTUC-RENGO souligne que ce Manuel s'applique aux travailleurs à temps partiel et à durée déterminée sans prendre en compte la question des disparités salariales entre hommes et femmes. En outre, le Manuel ne contient toujours pas de critères liés à la charge de travail et à l'environnement de travail des travailleurs, ce qui rend cette évaluation désavantageuse pour les travailleurs. La commission note que le gouvernement reconnaît que l’évaluation des emplois dans le pays est basée sur le comportement individuel des travailleurs plutôt que sur la valeur des postes occupés. Rappelant l'importance de mettre en œuvre des méthodes d'évaluation objectives qui mesurent et comparent la valeur relative des différents emplois, la commission prie le gouvernement de fournir une copie des «Directives pour l'évaluation des emplois par la méthode de classement par élément» révisées en 2019 afin d'évaluer que les critères utilisés sont exempts de préjugés sexistes.

Contrôle de l’application. Le gouvernement indique qu’en 2017, un total de 135 785 visites d’inspection ordinaires ont été menées au niveau national, et que celles-ci ont donné lieu à cinq reprises à la constatation de situations d’infraction à l’article 4 de la loi sur les normes du travail consistant en une différence de rémunération entre hommes et femmes. Chez les gens de mer, aucune violation du principe d’égalité de rémunération entre hommes et femmes pour un travail de valeur égale n’a été constatée lors des quelques 9518 visites d’inspection effectuées d’avril 2017 à mars 2018 à bord des navires et sur les lieux de travail relevant de la compétence de l’inspection du travail maritime. Le gouvernement déclare également que les Départements (Offices) environnement de l’emploi et égalité dans l’emploi des Organismes préfectoraux du travail, ainsi que le Département sécurité et environnement maritime et le Département maritime de promotion des gens de mer assurent des services de consultation, de conseil et d’appui dans le cadre des procédures de litige. Reconnaissant les difficultés auxquelles sont confrontés les inspecteurs du travail par rapport à l’identification des situations de discrimination salariale, pour déterminer si les conditions d’une rémunération égale pour un travail de valeur égale sont effectivement réalisées, surtout là où les hommes et les femmes n’effectuent pas le même travail, la commission prie le gouvernement de donner des informations sur l’élaboration de programmes de formation spécifiques visant à développer les capacités des inspecteurs du travail de se saisir des situations de discrimination salariale. En outre, la commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations détaillées sur la nature des infractions décelées, la teneur des conseils fournis et les mesures de réparation ordonnées par l’inspection du travail ou par les juridictions compétentes dans les cas de violation de l’article 4 de la loi sur les normes du travail. Notant l’absence de données sur les disparités salariales dans le secteur public, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour entreprendre la collecte de ces informations.