Observación (CEACR) - Adopción: 2013, Publicación: 103ª reunión CIT (2014)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Pakistán (Ratificación : 1953)

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Suivi donné aux conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 102e session, juin 2013)

La commission prend note des conclusions de la Commission de l’application des normes de la Conférence sur l’application de la présente convention, des commentaires formulés par la Confédération syndicale internationale (CSI) datés du 21 août 2013 et communiqués au gouvernement le 29 août 2013, ainsi que du rapport du gouvernement et de ses diverses annexes reçus par le Bureau le 30 août 2013.

La commission note que la discussion a porté sur les points suivants: 1) l’efficacité de l’inspection du travail et le contrôle de l’application des dispositions légales dans le contexte de la délégation aux provinces de compétences législatives et juridictionnelles dans le domaine du travail; 2) l’inspection du travail et la santé et sécurité au travail (SST) dans le contexte du récent incendie de la fabrique de vêtements de Karachi où près de 300 travailleurs ont perdu la vie; 3) les ressources humaines et matérielles de l’inspection du travail; 4) les politiques restrictives relatives à l’inspection du travail; et 5) la publication régulière et la communication à l’OIT de rapports annuels sur l’inspection du travail.

Dans ses conclusions, la Commission de la Conférence priait le gouvernement de fournir, avec le rapport qu’il devait soumettre à la commission d’experts en 2013, des informations complètes sur tous les points soulevés, ainsi que des données détaillées dans un rapport annuel sur l’action des services de l’inspection du travail dans chaque province et pour tous les points cités à l’article 21 de la convention, y compris une information sur les lieux de travail assujettis à l’inspection et sur le nombre de travailleurs qui y sont employés, des statistiques sur les visites d’inspection, les infractions constatées et les sanctions imposées, les accidents du travail et les cas de maladies professionnelles. Elle exprimait l’espoir que les mesures prises en vue de l’application de cette convention de gouvernance se refléteraient dans le prochain rapport du gouvernement à la commission d’experts. La commission se félicitait de la demande d’assistance technique formulée par le gouvernement et elle espérait que cette assistance lui permettrait d’appliquer effectivement la convention.

1. Efficacité de l’inspection du travail et contrôle de l’application des dispositions légales dans le contexte de la délégation aux provinces de compétences législatives et juridictionnelles dans le domaine du travail. Processus législatif dans les provinces

La commission prend note des indications fournies par le gouvernement pendant les discussions qui ont eu lieu à la Commission de la Conférence et suivant lesquelles la délégation de pouvoirs aux gouvernements des provinces donnerait lieu à un renforcement du régime d’inspection. Elle note en outre que le gouvernement indique dans son rapport que, à la suite de cette délégation de compétences législatives, les provinces adoptent actuellement leurs propres législations du travail. A cet égard, elle prend note des copies des différents textes législatifs communiqués par le gouvernement et qui ont été adoptés par les provinces du Punjab et du Khyber Pakhtunkha en 2012 et 2013. Elle note également les observations de la CSI pour laquelle le manque de coordination entre les provinces au cours de ce processus a débouché sur une mosaïque de législations et réglementations du travail qui ne répond pas aux normes internationales du travail. Le syndicat souligne aussi la nécessité d’une promulgation immédiate des lois et règlements relatifs à l’inspection du travail, ce qui n’a été fait dans aucune des provinces. La commission prie le gouvernement de tenir le Bureau informé de tout nouveau progrès effectué par les provinces pour ce qui est de l’adoption de législations du travail, en particulier dans les domaines de l’inspection du travail et de la SST, et de transmettre copie de ces textes lorsqu’ils auront été adoptés, en précisant les dispositions particulières qui donnent effet aux articles de la convention.

Articles 4 et 5 b). Surveillance et contrôle d’une autorité centrale. Détermination des priorités de l’inspection en collaboration avec les partenaires sociaux. La commission rappelle que les conclusions de la Commission de la Conférence soulignaient l’importance d’un système efficace d’inspection du travail dans toutes les provinces, la nécessité de convenir des priorités de l’inspection du travail et d’adopter une approche stratégique et flexible en concertation avec les partenaires sociaux. La commission rappelle à cet égard les indications fournies par le gouvernement, dans son précédent rapport, concernant le projet de mise en place d’un mécanisme de coordination à l’échelon fédéral pour remplacer l’autorité nationale de l’inspection qui avait été prévu précédemment. Elle note à ce propos que le ministère des Pakistanais à l’étranger et du Développement des ressources humaines (MOPHRD) est responsable de la coordination et du contrôle de la législation du travail dans les provinces et que le mécanisme de coordination mis en place au niveau fédéral se compose d’un comité de coordination (composé des secrétariats provinciaux du travail et dirigé par le secrétaire fédéral du MOPHRD) et d’un comité technique (composé de représentants du gouvernement fédéral et de l’OIT). Tout en prenant note des observations de la CSI suivant lesquelles la politique d’inspection adoptée en 2006 par le gouvernement fédéral n’a pas d’effet contraignant sur les provinces, la commission prend également note des indications du gouvernement suivant lesquelles la politique fédérale de 2006 relative à l’inspection du travail et la politique du travail de 2010 fournissent des orientations à l’intention des provinces, dont beaucoup ont mis en pratique de nombreux éléments de ces politiques, notamment la rationalisation et la consolidation des législations du travail, l’informatisation des registres d’inspection du travail, etc. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises afin de déterminer les priorités de l’inspection du travail dans le but d’améliorer son efficacité et de faire la meilleure utilisation possible de ressources humaines et matérielles limitées, et de préciser le rôle des partenaires sociaux dans ce processus. Prière également de préciser les spécifications relatives aux mesures de mise en application qui ont été adoptées dans les provinces pour ce qui est des matières et des points soulevés précédemment par la commission à propos des documents relatifs à la politique d’inspection de 2006 et à la politique du travail de 2010. A cet égard, la commission prie également le gouvernement de fournir de plus amples informations sur le mandat, la composition et les activités du comité de coordination et du comité technique ainsi que des copies de tout texte applicable.

Articles 3, paragraphe 1 b), 17, 18, 20 et 21. Application effective de sanctions suffisamment dissuasives. La commission prend note des indications fournies par le gouvernement pendant les discussions qui ont eu lieu à la Commission de la Conférence suivant lesquelles la délégation de compétences aux gouvernements provinciaux aurait pour effet de renforcer le régime d’inspection et permettrait aux inspecteurs de travailler de manière plus efficiente en suivant une démarche préventive. La commission note également que le gouvernement indique dans son rapport qu’il est recommandé aux inspecteurs du travail de recourir principalement à la persuasion, aux conseils et aux mises en garde, et que des poursuites ne doivent être engagées qu’en dernier recours. La commission prend également note des informations fournies dans l’annexe au rapport du gouvernement à propos du nombre des poursuites engagées par les inspecteurs du travail, des cas en suspens devant les tribunaux du travail, des décisions rendues et du montant des amendes infligées. A cet égard, la commission note que la CSI fait état de l’insuffisance des sanctions pour infraction à la législation du travail et pour obstruction aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions, la CSI précisant que les amendes susceptibles d’être imposées en cas d’infraction à la législation du travail sont extrêmement faibles et n’ont pas de ce fait d’effet dissuasif sur les employeurs. De plus, la CSI allègue que les employeurs peuvent refuser aux inspecteurs du travail de consulter les registres de l’entreprise et que, même si les inspecteurs peuvent s’adresser aux tribunaux pour obtenir le droit de consulter ces registres, la procédure peut prendre plusieurs mois et ne donner lieu qu’à des amendes insignifiantes. La commission rappelle au gouvernement que, aux termes des paragraphes 279 et 282 de l’étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, les informations et conseils techniques, dont il est question à l’article 3, paragraphe 1 b), de la convention, ne peuvent que favoriser l’adhésion aux prescriptions légales mais ils n’en doivent pas moins s’accompagner d’un dispositif répressif permettant la poursuite des auteurs d’infractions constatées par les inspecteurs du travail. Les fonctions de contrôle et de conseil sont, en pratique, inséparables. Rappelant la demande de la Commission de la Conférence concernant la fourniture, dans les rapports annuels, de données détaillées sur l’action des services de l’inspection du travail s’agissant de tous les éléments répertoriés à l’article 21 de la convention, y compris sur les infractions commises et les sanctions imposées, la commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations pertinentes ainsi que des précisions sur la classification de ces infractions en fonction des dispositions légales auxquelles elles se rapportent, et de s’assurer que cette information figure dans les rapports annuels sur l’inspection du travail. La commission prie également le gouvernement d’indiquer le nombre des cas dans lesquels les inspecteurs se voient refuser l’accès aux registres de l’entreprise et le nombre des recours engagés pour des cas d’obstruction aux inspecteurs du travail, ainsi que le résultat de ceux-ci.

En outre, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées afin d’augmenter les amendes et de renforcer les dispositions pénales dans les réformes législatives en cours, et de communiquer les textes législatifs correspondants lorsqu’ils auront été adoptés.

2. Inspection du travail et SST dans le contexte du récent incendie de l’usine de vêtements de Karachi dans lequel près de 300 travailleurs ont perdu la vie

Articles 3, paragraphe 1 a) et b), 5 b), 9 et 13. Activités de l’inspection du travail dans le domaine de la SST, y compris dans les entreprises industrielles de la province du Sindh. Supervision des systèmes privés d’audit et de certification des normes du travail par les services de l’inspection du travail. La commission note que, pendant les discussions qui ont eu lieu à la Commission de la Conférence, le gouvernement avait annoncé des mesures pour indemniser les victimes de l’incendie de Karachi et leurs familles ainsi que pour éviter la répétition de tels accidents à l’avenir. La commission note également à cet égard que le gouvernement avait évoqué pendant ces discussions la signature, dans la province du Sindh, d’une déclaration d’intention commune par l’OIT et les partenaires sociaux, en vue de l’élaboration d’un plan d’action concernant les problèmes liés à l’inspection du travail et à la SST, au vu des accidents graves qui ont frappé le pays, en particulier l’incendie de la fabrique de vêtements de Karachi en septembre 2012. En outre, la commission prend note de l’information figurant dans le rapport du gouvernement suivant laquelle des efforts sont déployés à l’échelon des provinces pour assurer le respect des dispositions légales dans le domaine de la SST, notamment sous la forme de services techniques et de formation dispensés gratuitement par les inspecteurs du travail sur les lieux de travail. Elle note en outre l’indication du gouvernement suivant laquelle, dans les provinces, les services d’inspection du travail sont appuyés par des équipes d’experts techniques qui offrent des conseils et assurent des services spécialisés dans les domaines de l’hygiène professionnelle, de la sécurité au travail et autres domaines techniques.

La commission prend également note des observations de la CSI suivant lesquelles la fabrique de vêtements de Karachi précitée avait précédemment reçu, d’une firme d’audit privée, un certificat entaché de graves erreurs attestant de la conformité avec les normes internationales du travail, entre autres dans le domaine de la SST. Elle note en outre que la CSI indique que la province du Sindh, dans laquelle se trouve Karachi, n’a pas de système d’inspection du travail opérationnel, qu’on n’y effectue pas d’inspection régulière des établissements industriels, et que les mesures visant à éliminer ou réduire les risques liés au travail sont totalement absentes, étant donné que les employeurs savent qu’ils ne seront pas tenus responsables de leurs carences en la matière. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les progrès réalisés dans l’élaboration du plan d’action précité, destiné à améliorer l’inspection du travail et le respect des normes de SST dans la province du Sindh, d’en communiquer copie au Bureau lorsqu’il aura été adopté et de l’informer de toutes mesures prises en vue de sa mise en œuvre.

Elle prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur les activités de l’inspection du travail dans le domaine de la SST, en particulier dans la province du Sindh (nombre de visites d’inspection, d’infractions constatées, dispositions légales concernées, types de sanctions imposées et mesures adoptées avec force exécutoire immédiate en cas de danger imminent pour la santé et la sécurité des travailleurs) ainsi que sur le nombre des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle signalés.

La commission prie en outre le gouvernement de formuler les commentaires qu’il juge appropriés à propos des observations de la CSI et de fournir des informations détaillées sur la manière dont les firmes privées d’audit sont contrôlées par l’inspection du travail.

Prière également de fournir des informations sur le nombre, les qualifications, le statut et la répartition géographique des experts techniques fournissant des services consultatifs et des services spécialisés dans les domaines de l’hygiène professionnelle, la sécurité au travail et autres domaines techniques, et de préciser toute collaboration avec les partenaires sociaux en vue d’assurer le respect de la législation sur la SST.

Articles 3, paragraphe 1 a) et b), 13, 17, 18, 20 et 21. Inspection du travail et SST dans le secteur minier de la province du Balouchistan. La commission rappelle l’indication fournie par le gouvernement pendant les discussions qui ont eu lieu à la Commission de la Conférence et suivant laquelle la délégation de compétences aux gouvernements provinciaux permettrait aux inspecteurs d’agir avec davantage d’efficience. Faisant suite aux discussions qui ont eu lieu à propos de l’inspection du travail et de la SST dans les entreprises industrielles de la province du Sindh, la commission note que la CSI signale également un nombre élevé de morts et de blessés dans les charbonnages de la province du Balouchistan où les mineurs travailleraient sans pratiquement aucun équipement de protection et où les propriétaires des exploitations ne prennent guère de précautions en matière de sécurité. A cet égard, le syndicat évoque une série de coups de grisou dans un charbonnage situé près de Quetta qui ont provoqué la mort de 43 ouvriers en 2011. Rappelant que la Commission de la Conférence avait prié le gouvernement d’inclure, dans ses rapports annuels, des données détaillées sur l’action des services de l’inspection du travail dans chaque province, notamment pour ce qui est des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle, la commission prie le gouvernement de fournir des informations statistiques séparées sur les activités de l’inspection du travail dans le domaine de la SST dans la province du Balouchistan, en particulier dans les charbonnages en activité dans cette province, et de faire en sorte que cette information figure dans les rapports annuels sur l’inspection du travail.

3. Ressources humaines et matérielles de l’inspection du travail

Articles 7, 10 et 11. Ressources humaines et matérielles de l’inspection du travail et formation des inspecteurs du travail. La commission note que les conclusions de la Commission de la Conférence soulignaient l’importance des ressources humaines et matérielles suffisantes et d’une formation appropriée des inspecteurs du travail.

A cet égard, elle note l’observation de la CSI faisant état d’une pénurie aiguë d’inspecteurs du travail dans le pays. Elle note en outre que, bien que le gouvernement indique que les moyens de transport soient limités en nombre, partagés entre plusieurs inspecteurs, et qu’il existe toujours la possibilité d’être remboursé lorsque les inspecteurs du travail utilisent leur véhicule particulier, la CSI indique que, la plupart du temps, les inspecteurs sont obligés d’utiliser leur propre véhicule pour se rendre sur les lieux d’inspection et que leurs frais de déplacement leur sont rarement, voire jamais, remboursés. La commission note en outre que, alors que le gouvernement évoque une formation adéquate des inspecteurs du travail, la CSI indique que ces inspecteurs ne reçoivent qu’une formation très rudimentaire et que peu est fait pour développer les capacités requises pour les inspections dans des secteurs particuliers. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que des ressources humaines et matérielles suffisantes soient affectées aux services de l’inspection du travail pour leur permettre de remplir efficacement leurs fonctions. Elle prie le gouvernement de fournir des informations actualisées sur le nombre des inspecteurs du travail dans chaque province ainsi que des détails sur les moyens matériels dont disposent les services de l’inspection du travail dans chaque province, tels que bureaux et moyens de transport. Prière également de décrire les règles applicables en matière de remboursement (indemnité de déplacement par kilomètre, procédure à suivre, etc.) en précisant le nombre de cas dans lesquels des frais de déplacement ont été remboursés. En outre, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la formation dispensée aux inspecteurs du travail dans chaque province (matières traitées, nombre de participants, durée, etc.) au cours de la période faisant l’objet du prochain rapport du gouvernement.

4. Politiques restrictives relatives à l’inspection du travail

Article 12, paragraphe 1. Politiques d’inspection du travail restrictives. La commission note que, pendant les discussions qui ont eu lieu à la Commission de la Conférence, le gouvernement avait donné l’assurance que les inspections ne faisaient l’objet d’aucune interdiction dans aucune province. A cet égard, la commission prend note des observations de la CSI suivant lesquelles, s’il est vrai que la province du Punjab a abrogé la politique restrictive précédemment évoquée par la Confédération des travailleurs du Pakistan (PWC) qui, depuis longtemps, empêchait les inspecteurs du travail de pénétrer dans les locaux des entreprises à la suite des pressions exercées par le lobby de l’industrie, les inspecteurs sont toujours tenus, dans la province du Sindh, d’avertir les employeurs concernés longtemps à l’avance qu’ils vont procéder à une inspection. A cet égard, la commission note que le gouvernement réitère dans son rapport que les inspections ne sont interdites dans aucune province et que les inspections régulières ont été réinstaurées dans la province du Punjab, comme l’expliquait son précédent rapport. La commission prie le gouvernement de communiquer toute observation qu’il juge utile en réponse aux commentaires de la CSI et, le cas échéant, d’indiquer les mesures prises, en droit et dans la pratique, pour faire en sorte que les inspecteurs du travail aient la possibilité d’entrer librement, et sans la nécessité d’un préavis, à toute heure du jour et de la nuit, dans tous les lieux de travail assujettis à l’inspection, de manière à pouvoir exercer leurs fonctions dans toutes les provinces du pays, conformément aux dispositions de la convention.

5. Publication régulière et communication au BIT de rapports annuels sur l’inspection du travail

Articles 20 et 21. Publication d’un rapport annuel d’inspection. La commission note que les conclusions de la Commission de la Conférence soulignaient l’importance d’une information complète sur tous les éléments visés à l’article 21 de la convention pour évaluer dans quelle mesure les dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs dans l’exercice de leur profession sont respectées dans chaque province. La commission note que le rapport relatif à la province du Sindh, annexé au rapport du gouvernement, contient des informations sur le nombre des inspections effectuées, le nombre des poursuites engagées, les cas en attente devant les tribunaux du travail, les décisions rendues et le montant des amendes imposées pour la période allant de 2011 à 2013. Elle note également les statistiques relatives au nombre des inspections, des poursuites et des amendes infligées entre 2008 et 2012 contenues dans le rapport de la province du Khyber Pakhtunkhwa (se rapportant au travail des enfants, aux rémunérations, aux primes de maternité, à la SST, etc.) ainsi que les statistiques sur le nombre des inspections effectuées, des poursuites engagées, des cas en attente devant les juridictions du travail, des décisions rendues et du montant des amendes infligées dans la province du Balouchistan. Toutefois, les maigres informations communiquées en général et l’absence d’informations sur le nombre des lieux de travail assujettis à l’inspection du travail n’offrent pas une base suffisante pour une appréciation complète de l’application de la convention. Bien qu’elle ait pris note des informations suivant lesquelles les documents relatifs à l’inspection du travail sont actuellement informatisés dans la province du Punjab, la commission observe qu’aucune information n’a été communiquée sur les activités des services de l’inspection du travail dans cette province.

A ce propos, elle note également que la CSI constate que le dernier rapport sur les activités des services de l’inspection du travail se rapporte à l’année 2007 et qu’il n’existe pas d’autorité centrale chargée de rassembler les informations et de dresser un rapport annuel pour l’ensemble du pays. Le syndicat indique à cet égard que le ministère de la Coordination interprovinciale est supposé superviser cette question mais qu’il n’a rien fait à ce jour. La commission prie le gouvernement de mettre tout en œuvre pour faire en sorte que l’autorité centrale du travail publie et communique au BIT un rapport annuel sur l’inspection du travail (articles 20 et 21 de la convention), et d’indiquer les mesures prises à cet égard. Elle prie également le gouvernement de communiquer, avec son prochain rapport, des informations statistiques sur l’inspection du travail dans les provinces et les différents secteurs, y compris dans les zones franches d’exportation; ces informations devant être aussi détaillées que possible (établissements industriels et commerciaux assujettis à l’inspection, nombre des inspections, infractions constatées et dispositions légales auxquelles elles se rapportent, etc.) dans chacune des provinces.

Assistance technique. Rappelant que la Commission de la Conférence a accueilli favorablement la demande d’assistance technique du gouvernement et que cette assistance lui permettra d’appliquer effectivement la convention, la commission invite le gouvernement à fournir des informations sur les suites qui seront données en la matière.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2014.]