Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Pakistán (Ratificación : 1951)

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Solicitud directa

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Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission note que, en vertu de l’article 1(3) de la loi sur les relations professionnelles (IRA), 2012, l’IRA du Khyber Pakhtoonkhwa (KPIRA), l’IRA du Punjab (PIRA) et l’IRA du Sindh (SIRA) ainsi que des articles 1(4) de l’IRA du Baloutchistan (BIRA), 2(ix) de l’IRA, 2(h) de la BIRA, 2(vii) de la KPIRA et 2(viii) de la PIRA et de la SIRA, les lois ne semblent s’appliquer qu’aux travailleurs au bénéfice d’un contrat de travail. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle le droit d’association est garanti dans la Constitution et, bien que les lois sur les relations professionnelles concernent les syndicats se trouvant dans des établissements où il existe des relations employé employeur, aucun obstacle n’existe dans la Constitution ou dans d’autres lois qui empêche les travailleurs indépendants de bénéficier du droit syndical. La commission prie le gouvernement d’indiquer quelles sont les règles spécifiques qui permettent aux travailleurs indépendants de bénéficier des droits prévus par la convention.

La commission note que la BIRA exclut les zones tribales de son champ d’application (art. 1(2)). La commission prie le gouvernement d’indiquer si les travailleurs et les employeurs se trouvant dans les zones tribales exclues par la BIRA bénéficient des droits consacrés par la convention.

La commission note que, selon l’article 6 de l’IRA, tout syndicat peut demander à être enregistré à la condition qu’il existe au moins deux syndicats dans un établissement donné. Elle note l’indication du gouvernement selon laquelle l’article 6, qui implique qu’il convient qu’il y ait au moins deux syndicats dans chaque établissement, encourage la constitution de syndicats. Etant donné qu’une telle prescription semble faire obstacle à la constitution de syndicats dans des établissements où un seul syndicat existe, voire aucun, puisqu’aucun syndicat ne peut faire une demande d’enregistrement, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 6 de l’IRA.

Article 3. Droit d’élire librement leurs représentants. La commission note que l’IRA contient plusieurs articles concernant le pouvoir de démettre un dirigeant syndical de ses fonctions syndicales. Premièrement, conformément à l’article 18 de l’IRA, une personne qui a été déclarée coupable et condamnée à deux ans d’emprisonnement ou plus pour avoir commis une infraction impliquant un comportement immoral en vertu du Code pénal pakistanais ne peut être élue, ou ne peut être nommée dirigeant syndical, à moins qu’une période de cinq ans ne se soit écoulée suivant le terme de la sentence; en vertu de l’article 7 de la BIRA, de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA, une personne qui a été condamnée pour non-respect de la loi (KPIRA et SIRA) ou pour comportement immoral en vertu du Code pénal pakistanais ne peut être élue ou ne peut être nommée dirigeant syndical. La commission rappelle à cet égard qu’une condamnation pour un acte qui, par sa nature, ne présente pas de risques véritables pour l’exercice des fonctions syndicales ne doit pas constituer un motif de disqualification (voir étude d’ensemble sur les conventions fondamentales concernant les droits au travail, 2012, paragr. 106). Deuxièmement, la Commission nationale des relations industrielles («Commission» – art. 44(10) de l’IRA), ou le tribunal du travail (art. 64(7) de la BIRA et de la SIRA, 60(7) de la KPIRA et 56(7) de la PIRA), est habilité à interdire à un responsable syndical de remplir des fonctions syndicales jusqu’à la fin de son mandat et pendant la période du mandat consécutif s’il ne respecte pas la décision du tribunal de mettre un terme à une grève (ce point est discuté plus amplement ci-dessous). La commission rappelle qu’une législation qui établit des critères d’inéligibilité trop extensifs, par exemple d’une longue énumération couvrant des actes sans réel rapport avec les qualités d’intégrité requises pour s’acquitter d’un mandat syndical, est incompatible avec la convention (voir étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1994, paragr. 120). Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation de façon à en assurer la conformité avec les principes ci-dessus et de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que les gouvernements des provinces modifient eux aussi leur législation.

Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et de formuler leur programme. La commission note que les articles 8 de l’IRA et 6 de la BIRA, de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA réglementent le fonctionnement interne des syndicats. Plus précisément, la sous-section 1(j) stipule que les statuts d’un syndicat devraient prévoir un mandat pour lequel un dirigeant syndical peut être élu et précise que celui-ci ne devrait pas excéder deux ans; et la sous-section 1(l) prévoit la fréquence des réunions du bureau exécutif d’un syndicat et de la tenue de l’assemblée générale. La commission note en outre que la Commission (en vertu de l’art. 48(2) de l’IRA) ou le tribunal du travail (en vertu des art. 67(2) de la BIRA et de la SIRA, 63(2) de la KPIRA et 59(3) de la PIRA) a le pouvoir d’ordonner qu’une personne qui a été expulsée d’un syndicat soit réintégrée ou d’ordonner que lui soit versés, à même les fonds syndicaux, des dommages compensatoires que la Commission ou le tribunal du travail estime justes. La commission est d’avis que toutes ces questions devraient être confiées à une organisation qui décidera et fixera les règles à leur sujet. Elle prie donc le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin de modifier la législation à cet égard et de veiller à ce que les gouvernements des provinces modifient eux aussi leur législation.

La commission note que, conformément aux articles 65(2) et (3) de l’IRA, 68(2) et (3) de la BIRA et de la SIRA, 64(2) et (3) de la KPIRA et 60(2) et (3) de la PIRA, «une partie à un différend du travail ne devrait pas être autorisée à être représentée par un conseiller juridique dans une procédure de conciliation dans le cadre de cette loi» et qu’une représentation n’est possible, dans la procédure devant le tribunal du travail, la Commission ou l’arbitre, qu’avec l’autorisation du tribunal, de la Commission ou de l’arbitre, suivant le cas. La commission estime qu’une législation qui interdit aux organisations d’employeurs et/ou de travailleurs de recourir aux services d’experts (conseil juridique ou agent), pour les représenter dans une procédure administrative ou judiciaire n’est pas conforme à l’article 3 de la convention. La commission prie donc le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour examiner la législation afin de garantir que les organisations d’employeurs et de travailleurs puissent être autorisées à être représentées par des conseillers juridiques dans une procédure administrative ou judiciaire, si elles le souhaitent, et de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que les gouvernements des provinces prennent eux aussi de telles mesures.

La commission note que, en vertu des articles 32(1)(e) de l’IRA et 18(1)(e) de la BIRA, de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA, une grève du zèle est considérée comme une pratique déloyale au travail. Selon la commission, des restrictions quant aux formes de grève (y compris les grèves du zèle) ne se justifieraient que si la grève perdait son caractère pacifique (voir étude d’ensemble, 2012, op. cit., paragr. 126). En conséquence, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation afin de garantir qu’une grève du zèle pacifique ne puisse être assimilée à une pratique déloyale au travail qui serait interdite et de veiller à ce que les gouvernements des provinces modifient eux aussi leur législation.

La commission note que les articles 42(3) de l’IRA, 48(3) de la BIRA et de la SIRA, 44(3) de la KPIRA et 40(3) de la PIRA prévoient que, lorsqu’un grève dure plus de trente jours, le gouvernement peut l’interdire par voie d’ordonnance, étant entendu que ladite grève peut être interdite à n’importe quel moment avant la fin de l’expiration de trente jours «si le gouvernement constate que la poursuite de cette grève entraînerait de graves inconvénients pour la communauté ou serait préjudiciable aux intérêts nationaux». La commission note aussi que, en vertu des articles 45 de l’IRA et de la KPIRA, 49 de la BIRA, 41 de la PIRA et 49 de la SIRA, le gouvernement peut interdire une grève liée à un différend professionnel «ayant une portée nationale» (cette précision n’apparaît ni dans la KPIRA, ni dans la PIRA), ou dans le cas de services d’utilité publique, à n’importe quel moment avant le commencement de la grève ou après. En vertu des articles 43(1)(c) de l’IRA, 63(1)(c) de la BIRA et de la SIRA, 59(1)(c) de la KPIRA et 55(1)(c) de la PIRA, une grève effectuée en violation d’une ordonnance émise au titre de ces articles, de même qu’en vertu des articles susmentionnés, est illicite. La commission note les annexes de l’IRA, de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA, qui contiennent la liste des services d’utilité publique, entre autres, la production de pétrole, la poste, les chemins de fer et les transports aériens. La commission rappelle que l’interdiction de grève ne peut être justifiée que dans les cas suivants: 1) dans les services publics, et seulement pour les fonctionnaires qui exercent une fonction d’autorité au nom de l’Etat; 2) en situation de crise nationale ou locale aigüe; ou 3) dans les services essentiels au sens strict du terme (c’est-à-dire les services dont l’interruption mettrait en péril la vie, la sécurité personnelle ou la santé de l’ensemble ou d’une partie de la population). La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle les nouvelles lois ont été élaborées après consultation des partenaires sociaux et compte tenu des prescriptions nationales. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation de façon à garantir que toute interdiction ou restriction imposée au droit de grève est pleinement conforme aux principes susmentionnés et de prendre toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que les gouvernements des provinces prennent les dispositions requises, en consultation avec les partenaires sociaux, pour modifier eux aussi leur législation. La commission prie le gouvernement de demander au gouvernement du Baloutchistan copie de l’annexe de la BIRA qui définit les services d’utilité publique.

La commission note que, suivant une interdiction de grève déclarée par le gouvernement en vertu des articles 42 et 45 de l’IRA, 48 et 49 de la BIRA, 44 et 45 de la KPIRA, 40 et 41 de la PIRA et 48 et 49 de la SIRA susmentionnés, le différend est référé à la Commission et/ou au tribunal du travail pour être jugé. La commission note en outre que les articles 42(2) de l’IRA, 48(2) de la BIRA, 44(2) de la KPIRA, 40(2) de la PIRA et 48(2) de la SIRA autorisent une «partie à un différend», avant ou après le commencement d’une grève, à saisir la Commission ou le tribunal du travail, selon le cas, pour qu’elle/il se prononce sur le différend. Pendant cette période, la Commission ou le tribunal du travail peut interdire la poursuite de la grève en cours (art. 61 de l’IRA, 62 de la BIRA et de la SIRA, 58 de la KPIRA et 54 de la PIRA). La commission rappelle qu’une disposition qui permet aux autorités publiques ou à l’une ou à l’autre partie de demander unilatéralement le règlement d’un conflit au moyen d’un arbitrage obligatoire qui aboutit à une sentence finale compromet considérablement le droit de grève. En effet, elle permet d’interdire pratiquement toutes les grèves ou les faire cesser rapidement. Pareille interdiction de la grève limite considérablement les moyens dont disposent les syndicats pour promouvoir et défendre les intérêts de leurs membres ainsi que leur droit d’organiser leur activité et de formuler leur programme et n’est pas compatible avec l’article 3 de la convention. En outre, la commission estime que le recours à l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à un conflit collectif du travail et à une grève n’est acceptable que dans certaines circonstances, à savoir: i) lorsque les deux parties au conflit en conviennent; ou ii) lorsque la grève peut faire l’objet de restrictions, voire d’une interdiction, c’est-à-dire: a) dans le cadre de conflits concernant des fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat; b) de conflits survenant dans les services essentiels au sens strict du terme; ou c) dans des situations de crise nationale ou locale aigüe mais pour une durée limitée et dans la mesure nécessaire pour faire face à la situation uniquement (voir étude d’ensemble, 2012, op. cit., paragr. 153). La commission prie donc le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation de manière à garantir que le recours à l’arbitrage obligatoire n’est possible que dans les cas où l’exercice de la grève peut être restreint, voire interdit, ou à la demande des deux parties au différend, et de faire tout son possible pour veiller à ce que les gouvernements des provinces fassent eux aussi le nécessaire afin de modifier leur législation.

La commission note que, conformément aux articles 32(1)(e) de l’IRA, 18(1)(e) de la BIRA, de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA, persuader, commencer ou continuer une grève ou une grève du zèle illicite, inciter d’autres travailleurs à y participer, utiliser, donner de l’argent ou se livrer à un acte de ce type pour appuyer cette grève sont considérés comme une pratique déloyale au travail passible d’une amende d’un montant maximum de 20 000 roupies du Pakistan (PKR) (art. 72(3) de la BIRA et de la SIRA, 68(3) de la KPIRA et 64(3) de la PIRA), et/ou d’une peine d’emprisonnement ne dépassant pas trente jours (art. 67(3) de l’IRA). La commission note en outre que les articles 44(10) de l’IRA, 64(7) de la BIRA et de la SIRA, 60(7) de la KPIRA et 56(7) de la PIRA prévoient les sanctions suivantes en cas de contravention à un ordre de mettre un terme à une grève: licenciement des grévistes; annulation de l’enregistrement du syndicat; interdiction aux dirigeants du syndicat d’occuper des fonctions syndicales jusqu’au terme de leur mandat et pendant le mandat qui suit immédiatement. La commission insiste sur le fait que des sanctions devraient pouvoir être infligées pour faits de grève uniquement dans les cas où les interdictions en question sont conformes aux principes de la liberté syndicale. Elle considère en outre que l’utilisation de mesures extrêmes graves, comme le licenciement de travailleurs et l’annulation de l’enregistrement d’un syndicat, implique un risque sérieux d’abus et constitue une violation de la liberté syndicale. En ce qui concerne les sanctions pénales, la commission rappelle qu’aucune sanction pénale ne devrait être imposée contre un travailleur pour avoir mené une grève pacifique et, en aucun cas, des mesures d’emprisonnement ne devraient être prononcées. Ces sanctions ne peuvent être envisagées que lorsque, pendant une grève, la violence contre les personnes ou les biens ou d’autres violations graves des droits ont été commises et ne peuvent être imposées que conformément à la législation punissant de tels actes. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier sa législation afin de la rendre conforme aux principes ci-dessus mentionnés et de faire tout son possible pour veiller à ce que les gouvernements des provinces prennent les mesures requises pour modifier eux aussi leur législation.

Articles 5 et 6. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations. La commission note que, en vertu de l’article 14(4) de l’IRA, aucune fédération ou confédération ne peut être constituée ou enregistrée avec un nom identique ou similaire. La commission prie le gouvernement de clarifier ce qui est entendu par l’expression «nom similaire». Notant l’indication du gouvernement selon laquelle l’expression «nom similaire» veut dire «nom identique», la commission prie le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour modifier la législation afin de supprimer l’adjectif «similaire», puisqu’il est synonyme de l’adjectif «identique», afin d’éviter qu’une fédération ou une confédération ayant un nom similaire mais pas identique ne puisse être constituée.