Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Brasil (Ratificación : 2002)

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La commission prend note d’un rapport du gouvernement, reçu en septembre 2012 et contenant des informations actualisées en réponse à l’observation formulée en 2011. En outre, en avril et mai 2012, le gouvernement a adressé des communications détaillées sur le processus de réglementation de la consultation préalable. La commission invite le gouvernement, lors de la préparation de son prochain rapport, à consulter les partenaires sociaux et les organisations indigènes sur les mesures prises pour donner effet à la convention (Points VII et VIII du formulaire de rapport). La commission espère que le rapport que le gouvernement présentera en 2013 contiendra des informations actualisées sur les questions abordées dans la présente observation et dans l’observation formulée en 2011 ainsi que sur les résultats des mesures adoptées pour donner effet à chacune des dispositions de la convention.

Communication de l’Organisation internationale des employeurs (OIE). La commission note que l’OIE a soumis, en août 2012, des observations concernant l’application en droit et dans la pratique des articles 6, 7, 15 et 16 relatifs aux consultations requises par la convention. A cet égard, l’OIE soulève les questions suivantes: l’identification des institutions représentatives, la définition du territoire indigène et l’absence de consensus chez les peuples indigènes et tribaux, ainsi que l’importance que revêt le fait que la commission soit consciente des conséquences de cette question sur le plan de la sécurité juridique, du coût financier et de la certitude, pour l’investissement public comme privé. L’OIE se réfère aux difficultés, aux coûts et à l’impact négatif qui peuvent résulter du manquement, par un Etat, à son obligation de consultation lorsqu’il est question de projets menés par des entreprises publiques ou privées. L’OIE estime, entre autres choses, qu’une application et interprétation erronées de la règle de la consultation préalable peut se révéler un obstacle sur le plan légal, entraîner des difficultés dans les négociations, affecter la réputation des entreprises et engendrer des coûts pour celles-ci. L’OIE déclare que les difficultés pour satisfaire à l’obligation de consultation peuvent avoir une incidence sur les projets que les entreprises pourraient vouloir réaliser afin de susciter un contexte propice au développement économique et social, à la création d’emplois décents et productifs et au développement durable de la société dans son ensemble. La commission invite le gouvernement à inclure, dans son prochain rapport, tous commentaires qu’il jugera opportuns sur les observations de l’OIE.

Réglementation des mécanismes de consultation. La commission prend note avec intérêt de la publication en janvier 2012 de l’arrêté interministériel no 35 du Secrétariat général de la présidence de la République et du ministère des Relations extérieures, en vertu duquel a été créé un groupe de travail interministériel (GTI) chargé d’élaborer un projet de réglementation du droit de consultation. En juillet 2012, de nouvelles entités du gouvernement (le ministère de la Culture et l’Institut Chico Mendes) ont été invitées à participer au processus de «consultation de la consultation», et des instances de dialogue entre le GTI et la société civile ont été constituées. Un comité facilitateur, composé de 12 représentants indigènes et 12 représentants quilombolas et autant de représentants des entités gouvernementales (24 représentants), a été mis en place. Le GTI a l’intention d’entretenir un dialogue permanent et de qualité avec les peuples indigènes, les communautés quilombolas, les autres communautés traditionnelles et la société civile. Sous les auspices du GTI, diverses activités ont été menées avec les responsables indigènes et des entités nouvelles ont été intégrées dans le processus de consultation. Le gouvernement fait état des activités de consultation prévues en 2013 et se propose de soumettre un projet de réglementation en 2014. La commission invite le gouvernement à inclure dans son prochain rapport des indications détaillées sur l’état d’avancement des activités de consultation menées pour donner effet aux articles 6, 7, 15 et 16 de la convention.

Suivi des recommandations du comité tripartite (réclamation présentée en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT). Législation sur les forêts publiques. Dans l’observation formulée en 2011, la commission avait pris note du rapport du Conseil d’administration (document GB.304/14/7, mars 2009) examinant une réclamation présentée en octobre 2005 par le Syndicat des ingénieurs du district fédéral (SENGE/DF). Dans cette réclamation, l’organisation syndicale alléguait que les peuples autochtones n’avaient pas été consultés, comme l’exige la convention, pour un projet de législation relatif à l’administration des forêts publiques. Dans le rapport reçu en septembre 2012, le gouvernement fait savoir que le projet législatif est devenu la loi no 11284/2006 et qu’en vertu du décret no 7747 du 5 juin 2012 une Politique nationale de gestion environnementale et territoriale des terres indigènes (PNGATI) a été mise en place. Le gouvernement indique qu’il s’agit d’un processus novateur de consultation des peuples indigènes, qui permettra de renforcer leur contribution effective à la conservation de la biodiversité par la gestion traditionnelle et communautaire des ressources naturelles. La commission se réfère aux recommandations formulées par le Conseil d’administration au paragraphe 62 du document GB.304/14/7 de mars 2009 et invite le gouvernement à fournir dans son prochain rapport des informations à jour permettant d’examiner les points suivants:

a) les mesures adoptées pour compléter la consultation sur l’impact des concessions forestières envisagées dans la loi relative à l’administration des forêts publiques sur les populations indigènes susceptibles d’être affectées, en prenant en compte l’article 6 de la convention ainsi que les conclusions du comité tripartite figurant aux paragraphes 42 à 44 du rapport;
b) les mesures réglementaires et pratiques envisagées pour mettre en œuvre le processus de consultation prévu à l’article 15, paragraphe 2, de la convention, en respectant les exigences de l’article 6 en matière de procédure, avant d’émettre les licences d’exploration et/ou d’exploitation forestières prévues par la loi relative à l’administration des forêts publiques;
c) la façon dont les autorités veillent à ce que le processus de consultation prévu à l’article 15 de la convention soit mené à bien au sujet des terres mentionnées au paragraphe 52 du rapport, quelle que soit leur situation juridique, dans la mesure où elles répondent aux critères définis à l’article 13, paragraphe 2, de la convention (terres que les peuples indigènes occupent ou utilisent d’une autre manière);
d) la façon dont les autorités veillent, en vertu de l’article 7, paragraphe 1, de la convention, à la participation des peuples indigènes à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation des plans et programmes relatifs aux activités forestières en cause, y compris à la détermination des terres exclues des activités forestières en vertu de l’article 11, IV), de la loi relative à l’administration des forêts publiques;
e) la façon dont les autorités veillent à ce que, en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de la convention, des études soient effectuées, en coopération avec les peuples intéressés, afin d’évaluer l’incidence que les activités forestières prévues dans la loi pourraient avoir sur le plan social, spirituel ainsi que sur l’environnement;
f) la façon dont les autorités veillent à ce que les populations autochtones touchées par les activités forestières participent, chaque fois que c’est possible, aux avantages découlant de ces activités et reçoivent une indemnisation équitable pour tout dommage qu’elles pourraient subir en raison de ces activités;
g) la façon dont les autorités veillent à ce que les activités forestières n’affectent pas les droits de propriété et de possession énoncés à l’article 14 de la convention;
h) les mesures spéciales éventuellement adoptées en vue de sauvegarder les personnes, les institutions, les biens, le travail, les cultures et l’environnement des populations indigènes touchées par les activités forestières.

Réinstallation des communautés quilombolas (municipalité d’Alcántara, Etat de Maranhão). S’agissant des observations formulées depuis de nombreuses années, le gouvernement a présenté, en septembre 2012, de nouvelles indications sur l’établissement de l’entreprise binationale Alcántara Cyclone Space (ACS) en territoires traditionnellement occupés par les communautés quilombolas. Le gouvernement rappelle que, selon le rapport technique d’identification et de délimitation du territoire quilombola, publié au Journal officiel de l’Union en novembre 2008, près de 78 millions d’hectares ont été attribués à 3 350 familles des communautés quilombolas. En outre, la Fondation culturelle Palmares a émis un avis technique en 2010, dans lequel elle a demandé que soient identifiées toutes les incidences directes et indirectes associées au projet et que des mesures soient prises pour atténuer et contrebalancer l’impact du projet sur les communautés quilombolas. Dans le cadre de l’action en justice intentée par le ministère public fédéral, en août 2003, au motif que la réinstallation de la population quilombola en raison de la construction du complexe terrestre Cyclone-4, n’avait pas tenu compte des droits des communautés affectées, le gouvernement fédéral a organisé une réunion de conciliation, le 6 mars 2009, au cours de laquelle l’entreprise ACS a reconnu formellement les droits territoriaux des communautés quilombolas d’Alcántara et a accepté de limiter les opérations du complexe terrestre Cyclone-4 à la superficie occupée par la base de lancement. La commission prend note que, en octobre 2011, dans le cadre de l’action en justice mentionnée, le gouvernement fédéral a maintenu que le processus de délimitation des terres n’était pas encore achevé et, comme il est indiqué dans le dernier rapport, que la procédure judiciaire suivait son cours. La commission demande au gouvernement de continuer à fournir des informations sur les procédures judicaires en cours. La commission espère que, dans son prochain rapport, le gouvernement inclura des indications plus précises sur les mesures garantissant la protection effective des droits des communautés quilombolas sur les terres qu’elles ont occupées traditionnellement dans la municipalité d’Alcántara (article 14). Prière d’indiquer si les communautés quilombolas ont été déplacées de leurs territoires habituels, ainsi que les mesures prises pour les réinstaller et les indemniser (article 16). Comme requis dans le formulaire de rapport, prière de décrire les mesures prises en l’espèce pour obtenir leur consentement donné librement et en toute connaissance de cause.

Usine hydroélectrique de Belo Monte (Etat de Pará). Dans ses commentaires antérieurs, entre autres questions liées à la construction d’une usine hydroélectrique, la commission avait pris note que la Commission interaméricaine des droits de l’homme (CIDH) avait requis l’octroi de mesures conservatoires le 1er avril 2011 (MC-382-10) demandant la suspension du chantier jusqu’à ce que certaines conditions minimales de consultation des populations autochtones touchées soient remplies. En outre, en septembre 2011, un tribunal fédéral de l’Etat de Pará a émis une mesure conservatoire interdisant à l’entreprise de construction de modifier le lit de la rivière concernée par la construction de l’usine hydroélectrique. Dans le rapport reçu en septembre 2012, le gouvernement indique que la superficie qui serait inondée par le projet avait été réduite, passant de 1 225 kilomètres carrés à 516 kilomètres carrés. Contrairement à ce qui s’était produit dans le cadre des projets des années quatre-vingt et quatre-vingt-dix, le gouvernement déclare qu’aucune terre autochtone ne serait inondée. La Fondation nationale de l’Indien (FUNAI) a effectué 42 réunions avec les communautés autochtones entre décembre 2007 et octobre 2009, en sus des autres activités destinées à faire connaître l’impact environnemental du projet. La FUNAI intervient pour faire en sorte que les préoccupations des communautés touchées soient prises en compte par l’entreprise responsable du projet et que des informations pertinentes sur le projet soient diffusées. Le gouvernement rappelle également que le Tribunal fédéral suprême a autorisé la poursuite des travaux de l’usine hydroélectrique. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les actions judiciaires en cours en rapport avec le projet d’usine hydroélectrique de Belo Monte. Elle invite le gouvernement à indiquer de quelle façon est garantie la protection effective des droits des communautés indigènes sur les terres qu’elles ont occupées traditionnellement et qui sont affectées par la construction de l’usine hydroélectrique (article 14). Comme requis dans le formulaire de rapport, prière d’indiquer si des mesures ont été prises pour réinstaller et indemniser les communautés affectées dans l’éventualité où elles auraient été déplacées de leur territoire traditionnel et d’exposer concrètement quelles mesures ont été prises en l’espèce pour obtenir leur consentement, donné librement et en toute connaissance de cause (article 16).

Détournement des eaux du fleuve San Francisco. La commission prend note des indications fournies par le gouvernement dans le rapport reçu en septembre 2012 sur les mesures adoptées par la FUNAI pour consulter et informer les peuples indigènes potentiellement affectés par le projet de détournement du fleuve San Francisco (PIRSF). La FUNAI a entrepris d’élaborer des études et des programmes à l’attention des communautés potentiellement affectées par l’impact de l’ouvrage. La commission invite le gouvernement à inclure dans son prochain rapport le texte de l’étude intitulée «Prognóstico das Modificaçoes no Cenário Sociocultural dos Grupos Indígenas» (Prévision de modification du contexte socioculturel des groupes autochtones), dans lequel sont recensés les principaux problèmes des terres autochtones truká, tumbalalá, pipipan et kambiwá. Prière de préciser de quelle façon les peuples autochtones intéressés ont participé aux études et aux programmes réalisés par la FUNAI, et comment leurs intérêts et leurs priorités ont été pris en compte. La commission espère que le gouvernement inclura également des informations sur les actions judiciaires en cours, et en particulier sur la décision relative à la constitutionnalité du projet de détournement du fleuve San Francisco qui est en instance au Tribunal fédéral suprême.

Construction d’une usine hydroélectrique sur la rivière Cotingo. Le gouvernement relève, dans le rapport reçu en septembre 2012, que le projet d’installation d’une usine hydroélectrique sur la rivière Cotingo, située sur des terres indigènes, du nom de Raposa Serra do Sol (Etat de Roraima), reste soumis à l’approbation du Congrès. La commission prend note que, malgré les démarches entreprises pour un projet de décret législatif, l’usine hydroélectrique n’a pas été mentionnée dans le Plan national d’énergie 2030 ni dans le plan décennal d’expansion énergétique. La commission prie de nouveau le gouvernement de faire en sorte que tout projet affectant des terres indigènes fasse l’objet de consultations pleines avec les peuples indigènes et que leurs points de vue, leurs priorités et leurs intérêts soient pris en compte lors de l’adoption de décisions à ce sujet. La commission exprime de nouveau l’espoir que les peuples intéressés pourront collaborer aux études d’impact effectuées conformément à l’article 7 de la convention. La commission invite le gouvernement à inclure, dans son prochain rapport, des informations détaillées sur tout élément nouveau en la matière.

Exploitation minière sur les terres autochtones du peuple Cinta Larga. Le gouvernement indique que, depuis mars 2012, le «garimpo» (mine) Laje, d’où il avait fallu expulser des intrus qui s’en étaient pris à la communauté indigène, est resté fermé. La commission prend note que la FUNAI et la police fédérale ont pris des mesures pour enquêter sur la situation dans ce «garimpo». La commission invite le gouvernement à continuer à fournir des informations sur les mesures prises pour protéger les communautés indigènes Cinta Larga. Prière d’ajouter des informations sur les résultats des enquêtes conduites par la police fédérale et les sanctions appliquées dans les cas d’intrusion avérée (article 18).

Situation des peuples guaraní Kaiowá dans l’Etat du Mato Grosso do Sul. Communauté guaraní mbyá de la municipalité d’Eldorado do Sul (Etat de Rio Grande do Sul). Le gouvernement indique que, lors d’une réunion coordonnée par la FUNAI, qui s’est tenue le 28 novembre 2011 à Dourados (Mato Grosso do Sul), le ministère public fédéral, le Secrétariat des droits de l’homme de la présidence et le Secrétariat général de la présidence de la République ont examiné des stratégies pour contrer l’obstruction à la justice que font les propriétaires fonciers non indigènes et trouver un moyen d’accélérer le règlement des procédures en cours concernant les terres indigènes. La FUNAI a publié des études confirmant que les Guaraní Kaiowá ont occupé traditionnellement le territoire Panambi-Lagoa Seca. En outre, la présence policière a été renforcée dans la région pour protéger les communautés indigènes. La commission invite le gouvernement à continuer de fournir des informations au sujet de la délimitation des terres traditionnellement occupées par les communautés indigènes de la région du cône Sud du Mato Grosso do Sul, et des résultats obtenus dans le cadre du plan de sécurité publique visant à garantir l’intégrité physique et la sécurité des communautés indigènes de la région. La commission prie également le gouvernement d’inclure dans le prochain rapport des informations sur la situation de la communauté guaraní mbyá de la municipalité d’Eldorado do Sul mentionnée dans les observations du Syndicat des travailleurs de l’Université fédérale de Santa Catalina (SINTUFSC) qui ont été transmises au gouvernement en novembre 2008.

Article 14. Délimitation des terres et octroi de titres fonciers aux communautés quilombolas. Le gouvernement fournit des informations à jour sur les initiatives prises par l’Institut national de colonisation et de réforme agraire (INCRA) pour réaliser 1 167 procédures de régularisation des terres en faveur des communautés quilombolas. La commission note que 121 titres ont été délivrés, ce qui permet la régularisation de près d’un million d’hectares octroyés à 109 territoires, 190 communautés et près de 12 000 familles. Près de la moitié de ces terres se trouvent dans l’Etat du Pará. La Fondation culturelle Palmares, en liaison avec le ministère de la Culture, participe au processus d’auto-identification des communautés quilombolas. La fondation suit 154 procédures judiciaires concernant 56 communautés quilombolas restantes réparties dans 19 Etats du Brésil. Comme l’indique le gouvernement dans son rapport, la réglementation du droit de propriété rend difficile l’obtention par les communautés d’un titre foncier définitif. La commission prend note que l’on est dans l’attente d’une décision de la Cour suprême fédérale sur la constitutionnalité du décret no 4887/2003 du 20 novembre 2003, qui réglemente le processus de délimitation des terres et d’octroi de titres fonciers aux communautés quilombolas restantes. La commission invite le gouvernement à continuer de transmettre des informations sur la question.