Observación (CEACR) - Adopción: 2007, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

La commission prend note du rapport du gouvernement, du rapport annuel de l’inspection générale et de la sécurité sociale pour 2006, ainsi que d’autres documents joints, dont copie de législations récentes. La commission note les observations formulées, en date du 27 octobre 2006, par la Confédération latino-américaine des inspecteurs du travail (CIIT) et transmises au gouvernement le 28 novembre 2006, ainsi que celles formulées par l’Assemblée intersyndicale des travailleurs – Convention nationale des travailleurs (PIT-CNT), communiquées au BIT par le gouvernement. La commission note que l’essentiel des commentaires émanant de la CIIT et de la PIT-CNT portent sur des questions qui font l’objet de ses commentaires depuis plusieurs années.

1. Article 6 de la convention. Suppression de la possibilité de cumul d’emplois pour les inspecteurs du travail. La PIT-CNT avait souligné dans des commentaires antérieurs que les inspecteurs du travail qui occupent parallèlement un emploi dans le secteur privé sont soumis à de telles contraintes qu’il leur est impossible de mettre à jour les compétences nécessaires à l’accomplissement de leurs missions d’inspection. Le gouvernement avait alors établi une procédure obligeant les inspecteurs du travail à déclarer sous serment leur deuxième emploi, mesure que la commission avait jugée insuffisante au regard des exigences de la convention. L’attention du gouvernement a de nouveau été appelée avec insistance sur l’intérêt de reconsidérer la question au regard de la crédibilité et de la probité exigées pour l’exercice des fonctions d’inspection du travail. Le principe de l’interdiction pour les inspecteurs d’avoir une relation de dépendance à l’égard de personnes juridiques ou physiques assujetties au contrôle des bureaux dont ils dépendent a été consacré par l’article 27 du décret n^o 30 du 23 janvier 2003. Cette mesure qui constituait un certain progrès laissait néanmoins une grande latitude aux inspecteurs de consacrer du temps et de l’énergie à l’exercice d’activités parallèles pour améliorer leurs revenus.

Reconnaissant dans son précédent rapport que l’exercice d’un deuxième emploi entame sérieusement l’énergie nécessaire à l’exercice des fonctions d’inspection, le gouvernement avait finalement annoncé des mesures budgétaires visant à améliorer la rémunération des inspecteurs du travail, de manière à ce qu’ils ne soient pas amenés à rechercher d’autres sources de revenu pour assurer la subsistance de leur famille. La commission constate avec satisfaction qu’il a donné suite à son engagement puisqu’il résulte des explications qu’il fournit, ainsi que de nouvelles dispositions légales, que le personnel d’inspection du travail est désormais composé de fonctionnaires publics à part entière. En effet, suivant les articles 240 et 241 de la loi des finances n^o 18.172 pour 2006, les inspecteurs du travail qui optent pour le principe d’exclusivité sont employés à titre exclusif huit heures par jour au sein de l’inspection du travail et ne peuvent exercer aucune autre activité tandis que ceux qui n’optent pas pour ce principe ne pourront, sous réserve d’une autorisation de l’autorité hiérarchique, exercer d’activités parallèles qu’à caractère culturel, sportif, familial ou autre n’interférant en aucune manière avec la fonction d’inspection. La CIIT considère que néanmoins l’absence de mesure visant à réglementer le principe d’exclusivité constitue une violation de l’article 15 de la convention. Le gouvernement semble estimer pour sa part que la revalorisation de la rémunération des inspecteurs ayant opté pour le principe d’exclusivité équivaut à un encouragement pour les autres inspecteurs à les rejoindre dans cette démarche. Le gouvernement précise en outre que le salaire revalorisé prend effet à la date d’adhésion au principe et que les paiements de ces augmentations seront effectués, à titre rétroactif, dès que le budget correspondant sera alloué par le ministère de l’Economie.

La commission saurait gré au gouvernement de préciser si les principes affirmés par les articles 240 et 241 de la loi n^o 18.172 susmentionnée ont vocation à être permanents et de fournir des informations, y compris des documents pertinents, sur les mesures prises pour leur application, notamment en ce qui concerne l’article 241, pour assurer que l’autorisation d’exercice d’une activité parallèle telle que celles qui sont prévues par l’article 241 de la loi n^o 18.172 fixe la période, la durée horaire et la nature de l’activité de telle sorte que les inspecteurs du travail concernés ne soient pas entravés dans l’exercice de leurs fonctions d’inspection.

Discriminations salariales. La question de la disparité des salaires entre les inspecteurs des impôts et les inspecteurs du travail, soulevée antérieurement par la PIT-CNT, est à nouveau évoquée par la CIIT, qui signale que cette disparité s’observe également au regard d’inspecteurs appartenant à d’autres corps de l’administration, ainsi que dans les rangs mêmes de l’inspection du travail entre des inspecteurs occupant des postes identiques et exerçant les mêmes fonctions. La commission constate que les informations que le gouvernement a communiquées sur la question ne concernent que les cas d’inspecteurs du travail recrutés suite à la dissolution d’une ancienne entreprise de transport aérien (PLUNA), qui ne sont pas inscrits au budget de l’inspection du travail, mais dont la rémunération est supérieure à celle de leurs collègues de l’inspection du travail. Précisant que les seuls fonctionnaires du travail qui ont bénéficié d’une augmentation de salaire au cours de l’exercice couvert par le rapport sont les inspecteurs du travail, le gouvernement estime que cette augmentation ainsi que la mise en œuvre du principe d’exclusivité déjà évoqué devraient réduire les écarts actuels.

Autres discriminations à l’encontre des inspecteurs du travail affiliés à une organisation syndicale. Selon la CIIT, la répartition des compétences et responsabilités entre les inspecteurs serait arbitraire et ne tiendrait pas compte du mérite. L’organisation signale notamment des actes de persécution à l’encontre des inspecteurs affiliés à une organisation syndicale, qui se sont traduits par des mutations, des changements d’horaire de travail injustifiés ou encore par l’assignation de tâches à caractère purement administratif. Des promotions seraient accordées exclusivement à des inspecteurs non affiliés auxquels seraient attribués des pouvoirs d’investigation concernant les agissements de leurs collègues et d’ingérence dans les affaires de l’organisation. La commission note que le gouvernement n’a pas jugé utile de communiquer son point de vue sur ces questions. Elle saurait gré au gouvernement de communiquer tout commentaire qu’il jugerait approprié au sujet de ces allégations ainsi que tout document pertinent.

2. Article 7. Formation des inspecteurs du travail. La CIIT estime souhaitable qu’une formation spécifique soit assurée aux candidats aux postes d’inspecteur du travail. Elle regrette que les inspecteurs du travail ne bénéficient pas d’une formation appropriée pour l’exercice de leurs fonctions et déplore l’inexistence d’une instance de formation permanente. L’organisation déplore également le fait qu’aucune activité de formation à l’intention des inspecteurs en service n’ait été mise en œuvre par l’administration actuelle.

Le gouvernement indique pour sa part que, lors de leur prise de fonctions, les inspecteurs du travail reçoivent une formation de base sur les domaines qui relèveront de leurs compétences (conditions générales de travail, santé et sécurité au travail), et que des activités de formation sont également organisées périodiquement afin de mettre à jour leurs connaissances. Par ailleurs, des cours ont été organisés dans le cadre de la coopération avec l’Espagne et le BIT dans le domaine de la sécurité au travail, l’hygiène industrielle, la sécurité dans l’industrie de la construction, la prévention des risques dans les forêts. Un cours sur les substances chimiques, qui sera dispensé par un expert de la coopération, est en cours de préparation. D’autres activités de formation sur la procédure d’inspection ainsi que sur les réformes fiscales ont également été réalisées.

3. Article 10. Effectifs d’inspecteurs du travail. La PIT-CNT et la CIIT continuent de considérer que le nombre d’inspecteurs est insuffisant. Pour la CIIT, cette insuffisance s’apprécie au regard de la population active et du nombre d’établissements à couvrir, du volume et de la complexité de la législation à contrôler, ainsi que des fonctions additionnelles confiées au personnel d’inspection. Selon cette organisation, le nombre des inspecteurs est fixé principalement en fonction des restrictions budgétaires et du rang accordé par les pouvoirs publics à d’autres priorités et non sur la base des critères définis à l’article 10. Par ailleurs, les effectifs seraient répartis de manière déséquilibrée à la fois entre la capitale (80 pour cent) et le reste du pays et entre la Division des conditions de l’environnement de travail et la Division des conditions générales de travail. Le manque de juristes au sein de la Division juridique et l’insuffisance de personnel administratif seraient à l’origine de la lenteur des procédures d’inspection et affecteraient en conséquence la crédibilité de l’institution.

En réponse à ces allégations, le gouvernement signale que l’effectif de l’inspection du travail compte 142 inspecteurs, répartis en trois équipes de travail (une opérant à Montevideo, l’autre à l’intérieur du pays et la troisième dans les ports), que trois nouveaux inspecteurs ont été recrutés au service de la Division des conditions générales de travail et que des démarches ont été entreprises pour le recrutement de 33 inspecteurs de santé et sécurité au travail pour la Division des conditions de l’environnement de travail. Il annonce par ailleurs un renforcement des effectifs par trois juristes déjà en poste et par l’entrée en fonction imminente de sept autres. La commission saurait gré au gouvernement de continuer à communiquer des informations à jour sur la répartition géographique et par spécialité du personnel de l’inspection du travail.

4. Articles 10 a) i) et ii), 11 et 16. Conditions matérielles de travail des inspecteurs du travail et visites d’inspection. La CIIT déplore une nouvelle fois que le fonctionnement de l’inspection du travail demeure entravé par le manque de moyens matériels élémentaires, d’équipements, de mobilier, d’infrastructure informatique et de moyens de transports appropriés aux déplacements professionnels dans les zones rurales. En outre, les inspecteurs ne disposeraient d’aucun guide ou manuel professionnel de sorte que les méthodes employées pour les visites d’inspection sont disparates. Cette situation serait encore aggravée par l’absence de toute politique d’inspection donnant priorité aux activités caractérisées par un taux élevé d’accidents du travail et de cas de maladie professionnelle. Selon l’organisation, la fréquence des inspections est nettement plus élevée dans les établissements situés dans la capitale que sur le reste du territoire. En outre, les établissements des secteurs dans lesquels il n’existe pas de représentation syndicale seraient négligés par l’inspection, celle-ci réagissant surtout aux plaintes qui lui sont adressées ou encore aux situations médiatisées.

En ce qui concerne les conditions matérielles de travail des inspecteurs, le gouvernement signale que les bureaux de Montevideo disposent de véhicules et perçoivent des indemnités pour leurs déplacements à l’intérieur du pays et qu’un appel d’offres a été lancé pour l’acquisition de véhicules tout terrain. En outre, les équipements informatiques auraient été améliorés. Les bureaux disposent du matériel nécessaire pour mesurer les agents de contamination dans l’environnement de travail, de trousses de premiers secours, d’appareils photographiques numériques, de moyens de communication, y compris de téléphones portables. Des éléments de protection individuelle tels que des gants, des masques, des casques, des protections auditives sont également fournis aux inspecteurs pour exercer leurs fonctions.

S’agissant des visites d’inspection, la commission note avec intérêt le décret n^o 108/007 en vertu duquel toute personne physique ou morale employant du personnel est obligée de tenir et d’enregistrer auprès de l’Inspection générale du travail ou de ses bureaux régionaux la liste du personnel employé, ainsi qu’un registre contenant notamment les résultats des visites d’inspection et des informations relatives aux accidents du travail. Notant l’annonce par le gouvernement d’une restructuration de l’Inspection générale du travail et de la sécurité sociale en vue d’améliorer la qualité des visites d’inspection, la commission espère que la mise en œuvre du décret susmentionné permettra aux services d’inspection d’identifier les établissements assujettis à leur contrôle et d’établir des programmes de visites tenant compte des secteurs prioritaires, notamment au regard des questions de sécurité et santé au travail. La commission saurait gré au gouvernement de continuer à fournir des informations sur l’évolution des conditions de travail des inspecteurs, ainsi que sur la nature des modifications annoncées de la structure de l’Inspection générale du travail. Elle le prie de fournir en outre des informations sur la mise en œuvre du décret n^o 108/007 et sur son impact sur le fonctionnement de l’inspection du travail ainsi que sur la programmation et la qualité des visites d’inspection.

5. Article 5 a). Coopération au sein des services d’inspection et entre ces services et d’autres organes publics. Selon la CIIT, le fonctionnement de l’inspection du travail souffre d’un manque de coordination entre les différentes divisions et les groupes de travail de l’Inspection générale du travail, ce manque étant particulièrement important dans les régions éloignées de la capitale. Tout en reconnaissant les efforts déployés par le gouvernement pour promouvoir une collaboration entre les différentes structures de l’inspection du travail, l’organisation estime que l’impact des mesures mises en œuvre sur l’efficacité du fonctionnement de l’inspection du travail reste limité compte tenu de la pénurie de ressources et de la forte centralisation du système. En outre, elle déplore le manque de coopération de l’inspection du travail avec d’autres organes publics, notamment les organes compétents en matière d’investigation technique et scientifique et déclare ignorer s’il existe une coordination entre l’inspection et d’autres institutions ou organes de l’Etat exerçant des activités liées à celles de l’inspection du travail. Elle regrette que des informations sur les résultats des activités des services d’inspection, notamment les suites données aux enquêtes concernant les accidents du travail, ne soient pas systématiquement communiquées à l’inspection du travail. La commission note avec intérêt que ce sera désormais le cas grâce à un rapport qui sera établi annuellement et qui contiendra des informations pertinentes (voir article 18 ci-dessous).

Concernant la coordination des services d’inspection, le gouvernement indique que les bureaux du travail à l’intérieur du pays sont en contact avec l’Inspection générale du travail et de la sécurité sociale à travers la Direction nationale de coordination de l’intérieur (DINACOIN) du ministère du Travail et de la Sécurité sociale.

Sans répondre à la préoccupation exprimée quant à l’absence de coopération avec les autres organes publics visés par l’organisation, le gouvernement mentionne diverses autres formes de coopération, telles que la conclusion d’accords passés par l’Inspection générale du travail: i) avec la Banque d’assurances de l’Etat, en date du 17 novembre 2006, portant sur l’échange d’informations relatives aux accidents du travail et aux cas de maladie professionnelle; et ii) avec le ministère de l’Intérieur, duquel dépend la police technique, afin que celle-ci notifie systématiquement à l’inspection les accidents graves et mortels qui ont nécessité son intervention. Il indique en outre que l’Inspection générale du travail a dispensé aux fonctionnaires de la police technique une formation portant sur la nécessité de préserver les éléments matériels sur le lieu d’un accident jusqu’à l’arrivée des inspecteurs.

6. Article 14. Notification à l’inspection du travail des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle. Selon la CIIT, la mise en œuvre de la procédure de notification à l’inspection ne permet pas l’établissement de statistiques fiables en la matière. Elle relève en outre que l’inspection n’en contrôle pas l’application et qu’aucune sanction n’est donc imposée en cas de manquement. La commission note avec satisfaction que les méthodes et délais de notification sont désormais régis par l’annexe 1, groupe B 1 du décret n^o 64/004 portant nouveau Code national des maladies et situations sanitaires dont la notification obligatoire ainsi que par l’article 1, paragraphe 1, du décret réglementaire n^o 169/004 portant extension de la notification obligatoire des accidents du travail et des maladies professionnelles. Durant la période couverte par le rapport annuel d’inspection, 17 237 accidents du travail ont été notifiés, 78 ont fait l’objet d’une enquête. Le gouvernement annonçait qu’un rapport sur les accidents ayant fait l’objet d’une enquête devait être élaboré pour fin 2006. La commission espère que des mesures d’application réglementaires ou administratives (instructions, circulaires, etc.) seront prises pour donner rapidement effet sur tout le territoire aux décrets susmentionnés. Elle le prie d’en tenir le Bureau informé et de communiquer les documents pertinents ainsi qu’une copie du rapport annoncé sur les accidents ayant donné lieu à des enquêtes.

7. Article 18. Application effective de sanctions appropriées. Du point de vue de la CIIT, les sanctions applicables aux auteurs d’infraction ne sont ni adéquates ni dissuasives. Dans la plupart des cas, il est moins onéreux pour les entreprises de s’acquitter du montant des amendes que de mettre fin aux manquements, en particulier dans les chantiers de courte durée. Au demeurant, seul un faible pourcentage des amendes serait effectivement encaissé par l’administration, à l’issue d’une longue procédure.

La commission note avec intérêt à cet égard qu’en vertu de la loi n^o 15.903 et du décret n^o 186/004 les montants des sanctions ont été augmentés de manière substantielle et que, grâce à l’enregistrement des entreprises en infraction prévu par la loi n^o 17930/2005 complétée par le décret n^o 263/006, il est désormais possible de graduer les sanctions pécuniaires, notamment en tenant compte des récidives.

La commission note avec satisfaction qu’un registre des entreprises en infraction, contenant des informations sur les infractions constatées, les normes concernées et les sanctions appliquées, sera tenu à disposition de chaque service d’inspection.

La commission adresse directement au gouvernement une demande portant sur d’autres points.