Definitive Report - Report No 392, October 2020

1. 822. La plainte figure dans une communication en date du 17 octobre 2019 de l’Organisation norvégienne des infirmières (NNO).
2. 823. Le gouvernement a fait part de ses observations dans des communications en date des 4 mai et 2 juillet 2020.
3. 824. La Norvège a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 825. Dans sa communication en date du 17 octobre 2019, la NNO allègue l’adoption d’une législation visant à mettre fin à une grève légale par le biais d’un arbitrage obligatoire pour régler le différend qui l’oppose à la Confédération des industries norvégiennes (NHO)/Fédération norvégienne des industries de services et du commerce de détail (NHOSH) concernant les modalités de l’Accord 527 de 2018. Elle allègue à cet égard que le gouvernement n’a pas mis en œuvre les conclusions du comité dans les 12 cas concernant la Norvège qui soulèvent des questions similaires d’intervention législative dans le processus de négociation collective. La NNO allègue que le Conseil national des salaires (NWB) n’offre pas les gages d’une impartialité et d’une indépendance suffisantes pour constituer une garantie compensatoire en cas d’interdiction de grève dans les services essentiels.
2. 826. L’organisation plaignante explique qu’elle est un syndicat national d’infirmières et de sages femmes. Avec 116 000 membres, soit environ 95 pour cent de l’ensemble des infirmières organisées et près de 90 pour cent de l’ensemble des infirmières du pays, elle représente le plus grand nombre de travailleurs employés dans le secteur des soins de santé du pays. La NNO est membre de la Confédération des syndicats de professionnels, Norvège (Unio). Près de la moitié de ses membres dans le secteur des soins de santé sont couverts par une convention collective négociée par la NNO, et 1 200 membres de la NNO sont couverts par un accord négocié par l’Unio au nom de la NNO.
3. 827. L’organisation plaignante explique en outre que, si la NHO est la plus grande fédération norvégienne d’organisations représentant les entreprises privées, sa représentation dans le secteur de la santé est peu marquée. La NHO est partie à toutes les conventions collectives conclues par ses affiliés.
4. 828. L’organisation plaignante explique en outre que l’Accord 527 est le résultat d’une décision du NWB auprès de qui le litige entre la NNO et les entreprises de la NHO/NHOSH concernant la renégociation de l’Accord 481 a été renvoyé par une loi du Parlement. La NNO indique que, dans le cas en question, après que les négociations eurent échoué et que la médiation obligatoire n’eut pas abouti à un accord, les membres de la NNO se sont mis en grève en janvier 2010. Quelques semaines après le début de la grève, le gouvernement est intervenu en recommandant au Parlement d’adopter une loi pour mettre fin à la grève et de soumettre le litige à un arbitrage obligatoire. Le 11 mai 2010, trois mois après la fin de la grève, le NWB a rendu sa décision par laquelle il a établi l’Accord 527. La NNO indique qu’elle a renégocié l’Accord 527 à plusieurs reprises, apportant des améliorations sur les secteurs couverts par l’accord, le niveau de rémunération et les conditions sociales. L’accord couvre les maisons de repos, les maisons de convalescence, les centres administratifs et de réadaptation, les services de santé au travail et les services de conseil en cas de grossesse involontaire, ainsi que d’autres entreprises dans le domaine de la santé. Soixante cinq entreprises étaient couvertes par l’accord en 2018. Selon l’organisation plaignante, l’Accord 527 reste sensiblement moins favorable que tout autre accord auquel la NNO est partie.
5. 829. L’organisation plaignante indique que sa principale priorité dans la renégociation de l’Accord 527 en 2018 était d’améliorer le salaire minimum des infirmières afin de combler l’écart de salaire minimum qui existe entre la convention collective conclue avec la NHO/NHOSH et les conventions collectives conclues avec d’autres organisations et fédérations d’employeurs. En tout état de cause, cette tentative a échoué une fois de plus. La médiation obligatoire n’ayant pas abouti à une révision de l’accord, 56 des 501 membres de la NNO se sont mis en grève dans sept entreprises. Selon l’organisation plaignante, les sept entreprises touchées par la grève fournissaient des services non essentiels et, par conséquent, la grève n’a menacé la vie ou la santé d’aucun des patients des entreprises concernées. Selon l’organisation plaignante, cela est confirmé par la proposition du gouvernement au Parlement indiquant que la grève de la NNO n’a mis en danger ni la vie ni la santé dans aucune des sept entreprises concernées. Les maisons de convalescence, les centres administratifs et de réadaptation, les services de santé au travail et les services de conseil en matière de grossesse n’ont pas été mentionnés dans l’évaluation des risques effectuée par les autorités sanitaires; il est donc clair que ces entreprises ne fournissent pas de «services essentiels» au sens le plus strict du terme.
6. 830. L’organisation plaignante allègue que, bien que l’accord de base entre la NNO et la NHO/NHOSH réglemente les procédures de détermination des services minima, aucune des entreprises couvertes par l’accord et touchées par la grève n’a entamé de négociations sur cette question. Après trois semaines, le 16 novembre 2018, la NHO/NHOSH a annoncé un lock out de tous les membres de la NNO, avec effet au 21 novembre 2018. Le lock out a touché 65 entreprises et 501 membres de la NNO. Selon l’organisation plaignante, les autorités sanitaires ont considéré que le lock out de la NHO/NHOSH constituerait une menace immédiate pour la vie et la santé. Après avoir conclu qu’aucun accord volontaire ne pouvait être conclu entre les parties, la ministre du Travail et des Affaires sociales a fait savoir aux parties qu’elle recommanderait une législation tendant à imposer un arbitrage obligatoire pour résoudre le litige. Les deux parties ont convenu de reprendre le travail en attendant que le Parlement adopte une loi imposant que le conflit soit résolu par l’arbitrage obligatoire. La loi est entrée en vigueur le 20 décembre 2018.
7. 831. La NNO convient qu’un lock out de tous les membres de la NNO dans les 65 entreprises aurait eu de graves conséquences dans un certain nombre d’entreprises touchées par le lock out. Toutefois, selon l’organisation plaignante, parmi les 65 entreprises concernées par le lock out, un nombre important d’entre elles fournissent des services non essentiels. L’organisation plaignante explique que, si les autorités sanitaires régionales et les municipalités peuvent choisir de laisser la fourniture des services de soins de santé à des prestataires privés, la responsabilité légale de fournir des services de soins de santé incombe à la sphère publique. L’organisation plaignante allègue que, bien que le gouvernement ait été informé du risque d’une grève/d’un lock out plus d’un mois avant que la médiation obligatoire n’ait lieu, ni le gouvernement ni les autorités locales responsables de la fourniture des services n’ont pris de mesures pour en limiter l’impact potentiel sur les tiers.
8. 832. L’organisation plaignante souligne que l’OIT a fait remarquer à plusieurs reprises que le gouvernement norvégien devrait encourager les partenaires sociaux à négocier un service minimum ou, en cas de désaccord sur le nombre de travailleurs et leurs fonctions, à soumettre la question à un organisme indépendant. L’organisation plaignante allègue que le gouvernement n’a rien fait pour garantir le droit à la négociation collective. L’absence de réglementation des services minima donne à une partie irresponsable la possibilité d’agir d’une manière qui incite le gouvernement à intervenir, au lieu de faire un effort pour résoudre le conflit. La NNO souligne que, même si l’accord de base entre la NHO et la NNO contient des règles sur les effectifs minima, aucune des entreprises touchées par la grève/le lock out n’a entamé de négociations à cet égard avant ou pendant une grève. L’organisation plaignante allègue que cette stratégie est utilisée par les employeurs du secteur des soins de santé. La raison de l’intervention était l’ampleur du lock out de la NHO/NHOSH combinée à un manquement des autorités publiques à leur obligation légale de fournir des services de santé statutaires aux citoyens. La NNO considère que la décision de soumettre le conflit à un arbitrage obligatoire dans cette situation était injustifiée, car des services minima auraient pu être imposés pour garantir que la grève ne mette pas en danger la vie, la sécurité ou la santé. Selon l’organisation plaignante, cela aurait permis de garantir le droit de grève en harmonie avec les obligations mentionnées dans les conventions nos 87 et 98. La NNO considère que les interventions répétées du gouvernement portent atteinte au droit de négociation collective et limitent les chances de parvenir à un accord volontaire.
9. 833. La NNO allègue que la décision du gouvernement d’interdire la grève et de soumettre le litige à un arbitrage obligatoire pour les entreprises assurant des services non essentiels était injustifiée. Lorsque le droit de grève est limité ou interdit dans certains services essentiels, une protection adéquate doit être accordée aux travailleurs pour compenser les limitations qui leur sont imposées. Cela inclut le droit à un processus d’arbitrage impartial et rapide.
10. 834. L’organisation plaignante indique que la Norvège n’a pas de législation limitant le droit de grève ni de législation générale sur le recours à l’arbitrage obligatoire. Le Parlement adopte une loi distincte pour chaque cas individuel, interdisant le droit de grève et soumettant un litige à l’arbitrage obligatoire du NWB. L’organisation plaignante indique qu’en principe le NWB a été instauré à des fins d’arbitrage volontaire, mais qu’il a joué un rôle très limité en tant que mécanisme d’arbitrage volontaire. Au lieu de cela, le NWB a fréquemment servi à résoudre des conflits par le recours à l’arbitrage obligatoire par suite de l’intervention du gouvernement. La NNO indique à cet égard que le gouvernement est intervenu à maintes reprises dans le droit de négociation collective dans des litiges concernant les Accords 481 (en 2002 et 2012) et 527 (en 2010 et 2018).
11. 835. L’organisation plaignante allègue en outre qu’aucune mesure n’a été prise pour garantir l’impartialité des membres du NWB représentant les intérêts des salariés et des employeurs. Elle explique à cet égard que la loi sur le NWB régit la nomination des membres du conseil, en prévoyant que trois des cinq membres doivent être impartiaux conformément aux critères établis pour les juges. Toutefois, il n’existe pas de garanties similaires en ce qui concerne les membres représentant les intérêts des employeurs et des salariés. Le gouvernement nomme toujours des représentants de la NHO comme membres pour représenter les intérêts des employeurs et des représentants de la Confédération des syndicats de Norvège (LO) pour représenter les intérêts des salariés. Selon l’organisation plaignante, les représentants de la LO et de la NHO ont une motivation claire pour essayer de persuader le tribunal d’arbitrage de se prononcer en faveur d’une solution conforme aux politiques des deux organisations. La participation de ces deux organisations fait clairement du NWB un mécanisme de règlement des litiges dépourvu de l’impartialité nécessaire.
12. 836. L’organisation plaignante indique en outre que la NHO/NHOSH disposait de trois représentants pour défendre ses intérêts au sein du NWB et souligne que la NHO est partie à toutes les conventions collectives conclues par ses affiliés et dont le représentant a participé aux négociations sur l’Accord 527; en outre, la NHO a été fortement impliquée dans la décision de lock out qui a été approuvée par le conseil de la NHO conformément aux statuts de la NHO. L’organisation plaignante estime que la NHO/NHOSH avait un intérêt évident dans le résultat de l’arbitrage. Le fait que la NHO/NHOSH comptait trois membres au sein du NWB et que la NNO n’en comptait que deux démontre que le gouvernement n’a pas fourni de garanties suffisantes pour compenser les limitations au droit de grève.
13. 837. La loi sur le NWB régit l’arbitrage volontaire, mais très peu d’organisations ont eu recours au NWB pour résoudre des conflits sur une base volontaire au cours des quarante dernières années. Aucun syndicat n’est disposé à être jugé par un tribunal d’arbitrage composé de deux membres dénués d’impartialité, représentant des points de vue et des priorités politiques différentes de celles des parties en conflit. La NNO considère que cela confirme l’opinion selon laquelle le NWB ne présente pas les garanties nécessaires d’impartialité. Le renvoi d’un cas à un arbitrage obligatoire dans le cadre duquel deux membres ne sont pas impartiaux pose clairement problème du point de vue de la liberté syndicale. L’organisation plaignante se demande en outre si le NWB peut être considéré comme indépendant du gouvernement. Les membres sont nommés par le gouvernement après consultation informelle de la NHO et de la LO; ainsi, selon l’organisation plaignante, ces membres sont connus pour être loyaux envers le modèle et les deux fédérations. Même si les trois membres dits neutres ne sauraient recevoir d’instructions dans leur décision, il existe un lien institutionnalisé entre le gouvernement et les membres, définissant clairement la manière dont les cas doivent être résolus, ce qui limite l’impartialité du NWB.
14. 838. La NNO considère que le NWB a imposé un accord, négocié entre la NHO et la LO, aux deux parties impliquées dans le litige. Selon l’organisation plaignante, le NWB a subordonné la NNO aux considérations de la LO, bien que la NNO ne soit pas membre de cette confédération. Dans ce cas particulier, l’organisation plaignante indique que les augmentations convenues au NWB correspondaient à une augmentation des salaires nominaux et non à un pourcentage, rendant ainsi le résultat moins favorable pour les travailleurs à revenus plus élevés, que la NNO représente. Les augmentations de salaire pour les membres de la NNO travaillant dans les entreprises relevant de la NHO/NHOSH étaient sensiblement différentes des augmentations de salaire convenues avec toute autre organisation d’employeurs. En outre, le résultat imposé à la NNO était basé sur des augmentations de salaire en vigueur à partir du 1er avril 2018, alors que le NWB a fait entrer en vigueur les augmentations de salaire des membres de la NNO à compter du 21 novembre 2018. Selon l’organisation plaignante, cette décision a également suivi un principe élaboré par le NWB – le résultat de l’arbitrage obligatoire doit favoriser économiquement l’employeur. Il en est résulté une situation où les infirmières affiliées à la Confédération norvégienne des syndicats (LO)/NUMGE (Norwegian Union of Municipal and General Employees) ont reçu leur augmentation de salaire près de huit mois avant les infirmières affilées à la NNO. Enfin, les membres de la NNO dont l’emploi a pris fin avant que le NWB ne prenne sa décision le 21 mars 2019 n’ont eu droit à aucune augmentation de salaire. Il s’est écoulé plus de trois mois avant que le NWB ne soit convoqué, ce qui a eu un impact économique sur les salariés. Ainsi, selon l’organisation plaignante, les travailleurs qui ont exercé leur droit de grève ont été laissés dans une position moins favorable. En outre, les décisions du NWB favorisant l’employeur sur le plan économique peuvent faire obstacle au droit à la négociation collective, car elles limitent les intérêts des employeurs à conclure un accord. L’organisation plaignante estime que l’imposition du résultat négocié par un syndicat représentant seulement 25 infirmières à 501 membres de la NNO porte atteinte au droit fondamental des travailleurs de faire grève pour défendre leurs intérêts économiques et pose des difficultés pour mener des négociations collectives libres. La NNO allègue que le gouvernement n’a pas mis en place un système d’arbitrage obligatoire dans le cadre duquel le résultat n’est pas prédéterminé.

B. Réponse du gouvernement

1. 839. Dans sa communication en date du 4 mai 2020, le gouvernement indique que le litige est survenu lors de la révision de l’Accord 527 entre la NNO et la NHO/NHOSH en lien avec la convention salariale collective de 2018. Après la rupture des négociations, le médiateur national a prononcé une interdiction temporaire de tout arrêt de travail le 27 septembre 2018 et a convoqué les parties à une médiation. Le 19 octobre 2018, la partie syndicale a exigé l’abandon de la médiation et a annoncé un arrêt de travail collectif pour 56 membres. Le médiateur a alors disposé de quatre jours pour amener les parties à conclure un accord. La médiation s’est terminée sans résultat dans la matinée du 25 octobre 2018. Le même jour, la NNO a mis en œuvre la grève annoncée, qui a touché les infirmières de sept entreprises. Aucune situation n’aurait entraîné un risque grave d’atteinte à la vie ou à la santé en raison de la grève. Aucune nouvelle escalade de la grève n’a été annoncée. Le 16 novembre 2018, la NHOSH a annoncé un lock out. Le lock out a été notifié comme s’appliquant à 445 membres de la NNO. Le lock out aurait signifié que 501 employés dans 65 entreprises auraient été absents de leur poste à partir du 21 novembre 2018. L’évaluation globale de l’Agence norvégienne de la santé et des services sociaux a conclu que la mise en œuvre du lock out entraînerait un danger immédiat pour la vie et la santé des personnes. Sur la base de ce rapport, la ministre du Travail et des Affaires sociales a convoqué les parties à une réunion le 20 novembre 2018. Les parties ont fait savoir à la ministre qu’elles ne voyaient aucune possibilité immédiate de parvenir à un consensus qui permettrait de régler le conflit et d’empêcher une nouvelle escalade de l’action collective. À la lumière de ces éléments et du rapport de l’Agence norvégienne de la santé et des services sociaux, la ministre a informé les parties que le gouvernement n’avait pas d’autre choix que d’intervenir et de proposer que le conflit soit résolu par le NWB. À la demande de la ministre, la NNO et la NHOSH se sont déclarées prêtes à abandonner immédiatement les actions collectives.
2. 840. Le gouvernement fait remarquer que le droit à l’action collective n’est pas expressément inscrit dans les conventions nos 87 et 98, mais qu’il découle des principes de la liberté syndicale. Sans la protection du droit de grève, en particulier le droit d’organiser des activités dans le but de promouvoir et de protéger les intérêts des travailleurs, le droit de grève ne peut être pleinement réalisé. Le gouvernement souligne en outre que les organes de contrôle de l’OIT considèrent que le droit de grève n’est pas un droit absolu et qu’il peut faire l’objet d’une interdiction générale dans certaines circonstances exceptionnelles. L’exercice de ce droit fondamental peut également être régi par des dispositions fixant des conditions ou des restrictions à cet égard. Les conséquences d’un conflit du travail peuvent être d’une gravité telle que des interventions ou des restrictions du droit de grève deviennent compatibles avec les principes de la liberté syndicale.
3. 841. Le gouvernement indique qu’il existe en Norvège une longue tradition de négociation collective et que le droit d’organisation et le droit de négociation collective sont reconnus comme des éléments fondamentaux du droit norvégien. Il n’existe aucune restriction légale quant aux personnes habilitées à constituer des syndicats et des organisations et y adhérer, et il n’y a aucune ingérence des autorités concernant la rédaction des statuts et des règles des syndicats et l’organisation de leurs activités. Le droit d’entreprendre une action collective fait partie intégrante du droit à la libre négociation collective, y compris dans les services de santé et de soins. Il n’existe pas d’interdiction frappant les grèves ou les lock out, sauf dans les forces armées et pour les hauts fonctionnaires. Ces groupes jouissent néanmoins du droit d’organisation et du droit de négociation collective. Le rôle des autorités est de créer les conditions permettant aux partenaires sociaux de prendre leurs responsabilités pour la fixation des salaires dans le cadre de conventions collectives. Ce rôle implique d’offrir de bonnes solutions en matière de médiation et d’arbitrage pour résoudre les conflits d’intérêts et un tribunal du travail pour résoudre les conflits juridiques. Pour contrebalancer cette liberté syndicale et de négociation collective illimitée, y compris le droit à l’action collective, un large consensus s’est dégagé selon lequel il appartient en dernier ressort au gouvernement de faire en sorte que les conflits du travail ne causent pas de graves préjudices. Si le gouvernement estime qu’un conflit peut avoir des effets préjudiciables au point de mettre en danger la vie, la sécurité, la santé de la personne ou des intérêts publics vitaux, il soumet un projet de loi au Parlement dans lequel il propose d’interdire la grève ou le lock out en question et de saisir le NWB dudit conflit.
4. 842. Le gouvernement explique que, lorsqu’il est intervenu dans le présent cas, les parties étaient engagées dans des négociations collectives depuis une longue période; elles avaient engagé une médiation obligatoire par l’intermédiaire du médiateur national, et le syndicat était en grève depuis près de trente jours. À tout moment jusqu’à la décision finale du NWB, les parties au litige ont eu la possibilité de parvenir à un accord sans intervention extérieure.
5. 843. S’agissant de l’allégation de la NNO selon laquelle la décision de soumettre le litige à l’arbitrage obligatoire était injustifiée, étant donné que des services minima auraient pu être imposés pour garantir que la grève ne mette pas en danger la vie, la sécurité ou la santé des personnes, le gouvernement indique qu’il déploie de grands efforts pour se conformer à ses obligations au titre des conventions. Le Parlement n’intervient que lorsqu’il est absolument nécessaire d’éviter que les conflits du travail ne causent de graves dommages à la société. Ce système ne prive aucune des parties au conflit du droit à l’action collective, quelles qu’en soient les conséquences. Le gouvernement considère que le fait de ne pas avoir imposé de services minima ne constitue pas une violation des conventions, car ces instruments n’obligent pas les États Membres à imposer des services minima pour faire en sorte qu’une action collective ne mette pas en danger la vie, la sécurité ou la santé des personnes.
6. 844. Le gouvernement souligne que le principe de base en Norvège est que la négociation collective est de la seule responsabilité des partenaires sociaux et que les autorités ne doivent pas intervenir. Le recours à l’arbitrage obligatoire n’est pas un outil que le gouvernement utilise de son plein gré. Le gouvernement souligne qu’à plusieurs reprises, et conformément à la demande du comité, notamment comme indiqué dans le cas no 3147 (2016), il a invité les parties à examiner des solutions de rechange à l’arbitrage obligatoire, y compris des moyens possibles de limiter la nécessité d’une intervention du gouvernement dans les actions collectives. Ces discussions ont notamment porté sur la possibilité d’établir des services minima. Les parties ont également été invitées à décrire si et comment les conventions collectives couvrent les accords sur ces mécanismes et à donner un aperçu de leur utilisation. Le gouvernement souligne que toute modification des procédures et pratiques concernant le cadre national des actions collectives doit être traitée avec compréhension et en étroite coopération avec les partenaires sociaux. Bien que le gouvernement ait l’impression que les partenaires sociaux ont été quelque peu réticents, il continuera à discuter de ces questions avec les partenaires sociaux afin de donner effet aux conclusions antérieures du comité.
7. 845. Le gouvernement estime que, dans le cas présent, son intervention était nécessaire, juste et conforme aux conventions et aux conclusions du comité dans des cas antérieurs où il a soutenu que l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à un conflit collectif du travail et à une grève est acceptable en cas de litiges dans des services essentiels au sens strict du terme, à savoir des services dont l’interruption risquerait de mettre en danger dans tout ou partie de la population la vie, la santé ou la sécurité de la personne. La grève en l’espèce concernait des travailleurs de différentes parties du secteur privé de la santé et des soins. Même si la grève initiale au moment de l’intervention n’a pas mis immédiatement en danger la vie et la santé, le gouvernement a dû prendre en considération la situation dans son ensemble. Face au risque qu’un lock out, dans le cadre du même conflit, inclue 445 autres travailleurs dans différentes institutions, il était clair que les actions affecteraient la santé publique. La situation était que plusieurs maisons de repos et services à domicile seraient privés d’infirmières. Cette situation affecterait immédiatement le service de santé dans plusieurs municipalités du pays. En particulier, selon l’Agence norvégienne de la santé et des services sociaux, le service de santé de la région d’Oslo et de la municipalité d’Austevoll serait confronté à de graves problèmes. Dans la région d’Oslo, les maisons de retraite, comptant 532 résidents, un service de soins à domicile, rendant visite à 200 utilisateurs, et un service d’alerte de sécurité, œuvrant pour plus de 33 000 utilisateurs dans tout le pays, seraient immédiatement touchés. Dans la municipalité d’Austevoll, les maisons de repos et les services de soins à domicile ne pourraient plus fonctionner. La situation de plus de 500 pensionnaires de maisons de repos serait particulièrement difficile; selon l’Agence norvégienne de la santé et des services sociaux, le déplacement de ces patients serait hasardeux et risquerait de provoquer (ou d’aggraver) un état de confusion, une détérioration de leur santé, voire leur décès. Sur la base de ce qui précède, le gouvernement a estimé que les services concernés par le litige relevaient des services essentiels, au sens strict du terme, face à une menace claire et imminente pour la santé publique, et qu’une intervention était nécessaire.
8. 846. En ce qui concerne l’allégation de la NNO selon laquelle le gouvernement n’a pas garanti un traitement impartial du litige lors de la nomination des membres de l’arbitrage obligatoire, n’a pas prévu un arbitrage obligatoire dans le cadre duquel le résultat n’est pas prédéterminé et n’a pas protégé les intérêts économiques des travailleurs impliqués dans le litige, le gouvernement souligne que le NWB est un organisme indépendant et autonome chargé de résoudre les conflits. Il a de nombreuses caractéristiques en commun avec un tribunal. Il prend ses décisions de façon indépendante, en toute liberté. Le gouvernement n’a aucune influence sur les procédures, les délibérations ou les décisions du conseil, qui est composé de cinq membres. S’agissant de la composition du NWB, le gouvernement indique que trois des membres sont neutres, nommés après consultation des partenaires sociaux pour une période de trois ans. D’une manière générale, les personnes nommées sont des juges ou possèdent une formation en économie. Dans le cas présent, les trois membres neutres étaient un juge, un professeur de droit et un enseignant chercheur en économie. Chacune des parties impliquées dans le litige désigne un membre votant. Outre les cinq membres votants, le conseil compte deux conseillers représentant les parties au litige et deux conseillers représentant les intérêts des travailleurs et des employeurs en général et qui ont une connaissance particulière des conditions nationales en matière de salaires. Dans ses décisions, le conseil prend en considération la situation économique, les négociations au niveau national et les résultats des négociations antérieures. Le conseil n’est lié par aucune directive ou instruction du gouvernement et est libre de parvenir à tout résultat qu’il juge équitable et raisonnable. Cela inclut la décision sur la date d’entrée en vigueur du résultat. Le gouvernement estime que le processus d’arbitrage a été équitable et indépendant et a fourni à la NNO la possibilité de faire valoir son point de vue et de promouvoir ses intérêts.
9. 847. Par une communication en date du 2 juillet 2020, le gouvernement fournit les observations conjointes suivantes de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), de la NHO et de la NHOSH sur la plainte relative au présent cas:

C. Conclusions du comité

1. 848. Le comité note que l’organisation plaignante dans le présent cas, la NNO, allègue l’adoption d’une législation visant à mettre fin à une grève légale et le recours à l’arbitrage obligatoire pour résoudre le différend qui l’oppose à la NHO/NHOSH concernant les modalités de l’Accord 527. La NNO allègue en outre que le gouvernement n’a pas mis en œuvre les conclusions du comité dans les 12 cas concernant la Norvège qui soulèvent une question similaire d’intervention législative dans le processus de négociation collective. Elle allègue également que le NWB n’offre pas de garanties d’indépendance et d’impartialité.
2. 849. Le comité croit comprendre le déroulement des événements qui ont conduit à l’arbitrage obligatoire comme suit. Le litige est survenu durant la révision de l’Accord 527 entre la NNO et la NHO/NHOSH en rapport avec le règlement collectif des salaires de 2018. Après la rupture des négociations, le médiateur national a entrepris une médiation et a prononcé une interdiction temporaire de tout arrêt de travail le 27 septembre 2018. Le 19 octobre 2018, la NNO a exigé l’abandon de la médiation et a annoncé un arrêt de travail collectif pour ses 56 membres. La médiation s’étant terminée sans résultat le 25 octobre 2018, la NNO a entamé la grève annoncée, qui a touché les infirmières de sept entreprises.
3. 850. Le comité note que la NNO et le gouvernement ont tous deux considéré que la grève n’a pas provoqué de situation entraînant une menace pour la vie ou la santé des patients des entreprises concernées. Aucune nouvelle escalade de la grève n’a été annoncée.
4. 851. Le comité note en outre que, le 16 novembre 2018, la NHOSH a annoncé un lock out. Le lock out a été notifié comme applicable à 445 membres de la NNO et signifiait que 501 employés de 65 entreprises auraient été absents de leur poste à partir du 21 novembre 2018. Selon le gouvernement, l’évaluation globale de l’Agence norvégienne de la santé et des services sociaux a conclu que la mise en œuvre du lock out entraînerait un danger immédiat pour la vie et la santé des patients concernés. Sur la base de cette considération, le gouvernement a décidé d’intervenir et de recommander l’adoption d’une législation spéciale renvoyant le litige au NWB. Le 20 novembre 2018, les deux parties, informées de l’intention du gouvernement, ont convenu de reprendre le travail en attendant que le Parlement adopte une loi imposant le règlement du litige par arbitrage obligatoire. La loi est entrée en vigueur le 20 décembre 2018. Le comité note que la NNO convient qu’un lock out de tous ses membres dans les 65 entreprises aurait eu de graves conséquences sur un certain nombre d’entreprises touchées par le lock out. Néanmoins, selon l’organisation plaignante, parmi les 65 entreprises concernées par le lock out, un nombre important d’entre elles fournissaient des services non essentiels. Dans ces circonstances, l’organisation plaignante allègue que, bien que le gouvernement ait été informé du risque d’une grève/un lock out plus d’un mois avant que la médiation obligatoire n’ait lieu, ni le gouvernement ni les autorités locales responsables de la fourniture des services n’ont pris de mesures pour en limiter l’impact potentiel sur les tiers. L’organisation plaignante allègue que, bien que l’accord de base entre la NNO et la NHO/NHOSH réglemente les procédures de détermination des services minima, aucune des entreprises couvertes par l’accord et touchées par la grève n’a entamé de négociations sur cette question.
5. 852. Le comité note à cet égard que la NNO se réfère aux recommandations du comité dans des cas précédents concernant le recours à l’arbitrage obligatoire par le gouvernement norvégien pour mettre fin à une grève légitime et imposer les termes d’une convention collective. L’organisation plaignante souligne qu’à ces occasions le comité avait encouragé le gouvernement à discuter avec les partenaires sociaux des moyens possibles d’assurer le maintien des services de base en cas de grève dont les conséquences pourraient mettre en danger la vie ou la santé de la population. La NNO souligne que cette recommandation n’a pas encore été mise en œuvre. Le comité prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le principe de base en Norvège est que la négociation collective relève de la seule responsabilité des partenaires sociaux et que les autorités ne doivent pas s’immiscer dans ce processus. Le droit à l’action collective est garanti à tous les travailleurs (y compris dans les services de santé), à la seule exception des membres des forces armées et des hauts fonctionnaires. Le gouvernement indique que l’arbitrage obligatoire n’est pas un outil qu’il utilise de son plein gré, mais seulement lorsqu’il constate qu’un conflit peut avoir des effets préjudiciables au point de mettre en danger la vie, la sécurité, la santé de la personne ou des intérêts publics vitaux. Le gouvernement considère que le fait de ne pas avoir imposé de services minima ne constitue pas une violation des conventions, car ces instruments n’obligent pas les États Membres à imposer des services minima pour faire en sorte qu’une action collective ne mette pas en danger la vie, la sécurité ou la santé des personnes.
6. 853. Le gouvernement souligne qu’à plusieurs reprises, et conformément à la demande du comité, notamment comme indiqué dans le cas no 3147 (2016), il a invité les parties à examiner des solutions de rechange à l’arbitrage obligatoire, y compris des moyens possibles de limiter la nécessité d’une intervention du gouvernement dans les actions collectives. Ces discussions ont notamment porté sur la possibilité d’établir des services minima. Les parties ont également été invitées à décrire si et comment les conventions collectives couvrent les accords sur ces mécanismes et à donner un aperçu de leur utilisation. Le gouvernement souligne que toute modification des procédures et pratiques concernant le cadre national des actions collectives doit être traitée avec compréhension et en étroite coopération avec les partenaires sociaux. Le gouvernement ajoute que, bien qu’il ait l’impression que les partenaires sociaux ont été quelque peu réticents, il continuera à discuter de ces questions avec les partenaires sociaux afin de donner effet aux conclusions antérieures du comité.
7. 854. Le comité prend également note de la position exprimée par les organisations d’employeurs, qui considèrent que le gouvernement n’a aucun rôle à jouer dans les conventions collectives conclues dans le secteur privé et qu’il n’est donc pas habilité à négocier un service minimum pour le conflit de travail en question. La NHOSH estime que la NNO n’aurait de toute façon pas accepté un accord sur les services minima car, avant les négociations de 2019, elle avait déjà refusé à son représentant local des travailleurs de conclure un tel accord avec l’une des entreprises membres de la NHOSH. Les organisations d’employeurs considèrent que, en l’espèce, le recours à l’arbitrage obligatoire était justifié car il portait sur des services essentiels et que le gouvernement était fondé à considérer que le lock out mettrait en danger la vie et la santé publique de la population dans plusieurs municipalités. Le gouvernement n’était pas obligé d’imposer un service minimum, mais il était seulement encouragé à veiller au maintien des services de base par le biais du dialogue social. Selon les organisations d’employeurs, dans le cas présent, le gouvernement a clairement fait des efforts pour assurer le dialogue social à plusieurs reprises et n’est intervenu que lorsque le lock out était sur le point de mettre en danger la vie et la santé des travailleurs de différentes institutions.
8. 855. Le comité rappelle tout d’abord que par le passé, à de multiples occasions, il a examiné des cas concernant l’arbitrage obligatoire en Norvège, qui était imposé dans des secteurs de services non essentiels par une intervention d’ordre législatif dans le processus de négociation collective, mettant ainsi fin à une action de grève. Le présent cas est différent dans la mesure où le gouvernement affirme être intervenu et avoir imposé l’arbitrage obligatoire dans des services dont l’interruption mettrait en danger la vie et la santé des patients des prestataires privés de services de santé concernés. Le comité note en outre que la NNO reconnaît que certaines des conséquences peuvent effectivement avoir mis en danger la vie ou la santé de certaines entreprises, mais fait valoir que plusieurs entreprises n’étaient pas des services essentiels. Le gouvernement admet qu’il n’est intervenu qu’après que la NHOSH a déclaré le lock out de 65 entreprises de services de santé et de 445 membres de la NNO, une situation qui avait été jugée par l’Agence norvégienne de la santé et des services sociaux comme mettant en danger la vie et la santé des patients de l’industrie.
9. 856. Le comité rappelle que l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à un conflit collectif du travail est acceptable soit s’il intervient à la demande des deux parties au conflit, soit dans les cas où la grève peut être limitée, voire interdite, à savoir dans les cas de conflit dans la fonction publique à l’égard des fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’État ou dans les services essentiels au sens strict du terme, c’est à dire les services dont l’interruption risquerait de mettre en danger dans tout ou partie de la population la vie, la santé ou la sécurité de la personne. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 816.] Tout en notant que, en Norvège, les travailleurs des services de santé jouissent du droit de grève et qu’une grève d’un certain nombre de membres de la NNO dans au moins sept entreprises de services de santé a été considérée comme n’entraînant pas une situation où la vie et la santé des patients sont mises en danger, le comité observe que ce n’est qu’une fois le lock out déclaré que toutes les entreprises fournissant des services de santé (y compris celles qui étaient initialement considérées comme non essentielles) ont été traitées comme essentielles. À cet égard, le comité rappelle que, dans d’autres cas concernant la Norvège, il s’était dit préoccupé par l’affirmation des organisations plaignantes selon laquelle l’avis de lock out total émis par une organisation d’employeurs en réponse à un avis de grève avait constitué une «demande» d’arbitrage obligatoire par les employeurs, demande qui a presque immédiatement été acceptée par le gouvernement. [Voir cas no 3038, 372e rapport, paragr. 470 et 2545, 349e rapport, paragr. 1151.] Le comité note toutefois que, dans le présent cas, la NNO représente les infirmières et les sages femmes et rappelle ses considérations selon lesquelles peuvent être considérés comme services essentiels ceux du secteur hospitalier. [Voir Compilation, paragr. 840.] Dans le cas de la Norvège où la législation autorise les actions collectives dans le secteur hospitalier ou les services de santé, l’évaluation de tout risque justifiant des restrictions imposées à des actions de revendication légales est de la compétence du gouvernement. Le comité considère donc que la cessation de la grève et du lock out dans les services de santé par le Parlement norvégien ne constitue pas une violation des principes de l’OIT relatifs à la liberté syndicale.
10. 857. En ce qui concerne l’utilisation des services minima, le comité rappelle que le maintien de services minima en cas de grève ne devrait être possible que: 1) dans les services dont l’interruption risquerait de mettre en danger la vie, la sécurité ou la santé de la personne dans une partie ou dans l’ensemble de la population (services essentiels au sens strict du terme); 2) dans les services qui ne sont pas essentiels au sens strict du terme mais où les grèves d’une certaine ampleur et durée pourraient provoquer une crise nationale aiguë menaçant les conditions normales d’existence de la population; et 3) dans les services publics d’importance primordiale. [Voir Compilation, paragr. 866.]
11. 858. Le comité se félicite de l’indication du gouvernement selon laquelle il s’engage avec les partenaires sociaux à donner effet à la recommandation précédente du comité concernant l’établissement de services minima négociés en lieu et place d’un recours pur et simple à l’arbitrage obligatoire et veut croire que ces efforts auront pour effet de promouvoir le règlement des différends par les parties concernées.
12. 859. En ce qui concerne l’allégation relative au NWB, le comité prend note de l’allégation de l’organisation plaignante selon laquelle le gouvernement désigne toujours des représentants de la NHO comme membres pour représenter les intérêts des employeurs et des représentants de la LO pour représenter les intérêts des salariés, ce qui, de l’avis de la NNO, fait du NWB un mécanisme de règlement des différends dépourvu de l’impartialité nécessaire. L’organisation plaignante indique que, d’une part, la NHO est partie à la convention collective en question et a été impliquée dans une décision de mise en œuvre d’un lock out et que, d’autre part, la LO n’est pas une organisation dont la NNO est membre. En outre, selon la NNO, même si les trois membres dits neutres ne peuvent recevoir d’instructions sur ce qu’il convient de décider, il existe un lien institutionnalisé entre le gouvernement et les membres définissant clairement la manière dont les cas doivent être résolus, ce qui limite l’impartialité du NWB. Le comité prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le NWB est un organisme indépendant qui présente de nombreuses caractéristiques en commun avec un tribunal. Le gouvernement n’a aucune influence sur les procédures, les délibérations ou les décisions du conseil, qui est composé de cinq membres, dont trois sont neutres, nommés après consultation des partenaires sociaux pour une période de trois ans. D’une manière générale, les personnes nommées sont des juges ou possèdent une formation en économie. Dans le cas présent, les trois membres neutres étaient un juge, un professeur de droit et un enseignant chercheur en économie. Chacune des parties impliquées dans le litige désigne un membre votant. Outre les cinq membres votants, le NWB compte deux conseillers représentant les parties au litige et deux conseillers représentant les intérêts des travailleurs et des employeurs en général et qui ont une connaissance particulière des conditions nationales en matière de salaires. Dans ses décisions, le NWB prend en considération la situation économique, les négociations au niveau national et les résultats des négociations antérieures. Le NWB n’est lié par aucune directive ou instruction du gouvernement et est libre de parvenir à tout résultat qu’il juge équitable et raisonnable. Le gouvernement estime que le processus d’arbitrage en question a été équitable et indépendant et a fourni à la NNO la possibilité de faire valoir son point de vue et de promouvoir ses intérêts.
13. 860. Tout en rappelant que, en cas de médiation et d’arbitrage de conflits collectifs, l’essentiel réside dans le fait que tous les membres des organes chargés de telles fonctions doivent non seulement être strictement impartiaux, mais doivent apparaître comme tels aussi bien aux employeurs qu’aux travailleurs, afin que la confiance dont ils jouissent de la part des deux parties et dont dépend le succès de l’action, même s’il s’agit d’arbitrage obligatoire, soit maintenue [voir Compilation, paragr. 858], le comité observe que l’organisation plaignante désigne un membre votant au sein du NWB, ainsi qu’un conseiller pour la représenter. Le comité croit comprendre que la LO est la plus grande organisation de travailleurs en Norvège et ne considère pas que son rôle en tant que conseiller représentant les intérêts des travailleurs en général remette en question la nature impartiale du conseil.