Interim Report - Report No 378, June 2016

1. 420. El Comité ya ha examinado estos casos en cuanto al fondo en nueve ocasiones, la última de ellas en su reunión de junio de 2014, cuando presentó un informe provisional al Consejo de Administración [véase 372.º informe, párrafos 328 a 375, aprobado por el Consejo de Administración en su 321.ª reunión (junio de 2014)].
2. 421. La Confederación Nacional de Sindicatos (ZENROREN) (caso núm. 2183) presentó información adicional por comunicación de fecha 18 de junio de 2015.
3. 422. El Gobierno envió observaciones por comunicación de fecha 26 de enero de 2016.
4. 423. El Japón ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 424. En su reunión de junio de 2014, el Comité formuló las siguientes recomendaciones [véase 372.º informe, párrafo 375]:
   • a) el Comité urge al Gobierno que tome las medidas necesarias sin mayores demoras en consulta con los interlocutores sociales interesados con miras a garantizar los derechos laborales básicos a los empleados de la administración pública, respetando plenamente los principios del derecho de sindicación consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, que han sido ratificados por el Japón, en particular en relación con:
     • i) el reconocimiento de los derechos laborales fundamentales de los empleados públicos;
     • ii) el reconocimiento pleno del derecho de sindicación y de negociación colectiva de los bomberos y del personal de establecimientos penitenciarios;
     • iii) la garantía de que los empleados públicos no adscritos a la administración del Estado tengan derecho a negociar colectivamente y celebrar convenios colectivos, y que aquellos empleados cuyos derechos de negociación colectiva podrían restringirse por motivos legítimos, se beneficien de procedimientos compensatorios adecuados;
     • iv) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan disfrutar del derecho de huelga, de conformidad con los principios de libertad sindical, y que no se imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que ejercen legítimamente ese derecho severas sanciones civiles o penales, y
     • v) el alcance de los asuntos negociables colectivamente en la administración pública.
   • El Comité espera que las enmiendas legislativas necesarias sean presentadas a la Dieta sin demora y pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto;
   • b) el Comité pide al Gobierno y a las organizaciones querellantes que le mantengan informado de los resultados de la demanda interpuesta por la KOKKOROREN, así como de las demandas respecto del recorte unilateral en la «Organización para la Salud y el Bienestar de los Trabajadores» y aquéllas presentadas por los sindicatos de los empleados de una serie de sociedades universitarias nacionales contra las autoridades universitarias por las medidas de recorte salarial, y
   • c) el Comité pide al Gobierno que proporcione información detallada sobre el funcionamiento de la Autoridad Nacional de Personal en su contexto actual y sobre propuestas para su revisión.

B. Información adicional de las organizaciones querellantes

1. 425. En una comunicación de fecha 18 de junio de 2015, la ZENROREN afirma que el Gobierno sigue manteniendo que es necesario reformar el sistema de personal de la administración pública nacional y hace caso omiso de la recomendación del Comité a este respecto, puesto que ni siquiera ha contemplado el restablecimiento de los derechos laborales básicos de los empleados públicos.
2. 426. Según la ZENROREN, la ley de reforma parcial de la Ley Nacional del Servicio Público, aprobada el 11 de abril de 2014, presentaba graves deficiencias con respecto a los derechos laborales básicos de los empleados públicos. En virtud de esta reforma, se otorgaban amplias facultades de decisión sobre las condiciones de trabajo a la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete, incluida la competencia que hasta ahora tenía la Autoridad Nacional de Personal (NPA) para decidir o revisar el cupo de puestos en función del grado, la planificación de nombramientos, exámenes y cursos de formación, la administración del personal y la gestión del mecanismo y los cupos de puestos en el Ministerio de Asuntos Internos y Comunicación, el control uniforme de los puestos de directivos de nueva creación, y la política básica sobre el gasto total de personal. Para los empleados públicos nacionales cuyos derechos laborales básicos han sido injustamente restringidos, la transferencia de la función compensatoria de la NPA, que afecta a las decisiones sobre salarios y condiciones de trabajo, a un órgano del empleador equivale a la denegación de esos derechos.
3. 427. A pesar del establecimiento de dicha entidad del empleador dotada de amplias facultades, una resolución complementaria de las comisiones del Gabinete de la Cámara Alta y de la Cámara Baja relativa a los derechos laborales básicos dispone que, para contar con un sistema autónomo de relaciones laborales, «se deberían llevar a cabo consultas y alcanzar acuerdos con las organizaciones de trabajadores interesadas». Ahora bien, según la ZENROREN, ni el Gobierno (Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete) ni los partidos en el poder han demostrado una voluntad real de aplicar lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de Reforma o en la resolución complementaria.
4. 428. Además, el 7 de agosto de 2014 la NPA emitió una recomendación relativa a la revisión general del sistema salarial que tenía por objeto recortar el salario base en un 2 por ciento en promedio (con un máximo del 4 por ciento para los trabajadores de más edad) y revisar la tarifa de los ajustes por lugar de destino y las zonas a las que se aplica utilizando el margen logrado gracias al recorte salarial (en concreto, ampliando el diferencial en función de las zonas). El Gobierno también aprobó una decisión del Gabinete de 15 de noviembre de 2013 sobre la gestión de la revisión salarial de los empleados públicos, según la cual:
   • Con respecto al salario de los empleados públicos, el Gobierno acometerá una reforma drástica del sistema de remuneración, que consistirá en: i) revisar la remuneración de los empleados de la administración pública nacional a fin de reflejar el nivel salarial local en los salarios de los funcionarios públicos; ii) revisar la estructura salarial del personal de más edad, teniendo en cuenta la brecha salarial entre los sectores público y privado, en particular para los trabajadores de más de 50 años, y iii) reflejar con mayor precisión las capacidades y el desempeño en el trato dispensado a los funcionarios, lo cual sería efectivo en el ejercicio de 2014. A tal efecto, el Gobierno pide a la NPA que aplique medidas concretas sin demora.
5. La recomendación de la NPA antes mencionada se basa principalmente en esta decisión.
6. 429. La ZENROREN considera que todos los acontecimientos citados demuestran que la NPA ya no es una entidad independiente del Gabinete, sino que está subordinada al empleador, esto es, al Gobierno, y que sus recomendaciones no constituyen una medida compensatoria frente a la restricción de los derechos laborales básicos. Aunque la facultad de decidir o revisar el cupo de puestos en función del grado se transfirió a la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete, el artículo 8 de la ley salarial se modificó para especificar que «la opinión de la NPA debería tomarse en consideración cuando se establezca o revise el cupo de puestos en función del grado».
7. 430. La organización querellante expresa su preocupación por el hecho de que el Gobierno, deseoso de promover una reducción de plantilla en la administración pública, está presionando a la NPA sin asegurar adecuadamente la función compensatoria frente a la restricción de los derechos laborales básicos. Por consiguiente, se desatiende la tarea de restablecer los derechos laborales básicos y los funcionarios públicos quedan privados de sus derechos sin que exista ninguna medida compensatoria. La situación se ha agravado dado que el Gobierno recibe presiones para consolidar aún más el poder del empleador.
8. 431. La organización querellante añade que el proyecto de enmienda a la Constitución del Japón presentado por el partido en el poder propone añadir a la descripción de los derechos laborales básicos, que figura en el artículo 28, una cláusula en la que se especifique que «el derecho de los funcionarios públicos puede restringirse total o parcialmente», sin prestar consideración alguna al restablecimiento de los derechos laborales básicos. Dada la mayoría estable lograda por el Gobierno en las últimas elecciones generales, la adopción de esta enmienda podría acelerarse y, por consiguiente, se revisarían a la baja las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos contempladas en la legislación.
9. 432. A la organización querellante le preocupa el efecto de propagación del recorte salarial de los empleados de la administración pública nacional a los trabajadores de los servicios municipales y los organismos administrativos independientes. Este efecto de propagación ha sido real, como lo demuestra el hecho de que, según el Ministerio de Asuntos Internos y Comunicación, en octubre de 2013 se llevó a cabo, a petición del Gobierno, un recorte salarial en 1 069 administraciones públicas locales (59,8 por ciento del total). La ZENROREN se declara muy preocupada porque, a raíz de la solicitud formulada por el Gobierno central a las administraciones locales de reducir la remuneración del personal de la administración pública sin la debida consulta a los sindicatos y sin tener en cuenta las recomendaciones de las comisiones locales de personal, se han llevado a cabo recortes similares en diversas administraciones locales. En Izumisano, prefectura de Osaka, desde que el actual alcalde asumió el cargo en 2011 los salarios de los funcionarios públicos se han reducido entre el 8 y el 13 por ciento. El ayuntamiento suspendió la negociación colectiva, puso fin de forma unilateral al sistema de retención en nómina de las cuotas sindicales e impuso el cobro por el uso de los locales que había puesto a disposición del sindicato de forma gratuita durante los últimos 36 años. Los sindicatos presentaron una queja ante la Comisión Prefectoral de Relaciones Laborales de Osaka basándose en seis alegaciones. Hasta la fecha, la Comisión ha reconocido que sólo dos de estas seis alegaciones constituyen prácticas laborales injustas. En Kamakura, prefectura de Kanagawa, los interlocutores sociales negociaron un acuerdo en septiembre de 2014 que contemplaba la aplicación de medidas transitorias durante un período de seis años para aliviar un recorte salarial medio superior al 10 por ciento que afectaría a cerca de 100 empleados municipales. Ahora bien, la junta municipal decidió unilateralmente hacer efectivo el recorte con carácter inmediato sin adoptar medidas transitorias. Actualmente, el sindicato de trabajadores municipales ha presentado un recurso ante la Comisión Prefectoral de Relaciones Laborales. La organización querellante observa que, como ya se ha indicado, cuando la ley no prevé que las condiciones de trabajo se determinen mediante negociación colectiva, se producen numerosos casos de recortes salariales y graves violaciones de los derechos de los trabajadores de la administración pública local.
10. 433. Además, con respecto al fallo del Tribunal de Distrito de Tokio sobre el recurso de la Federación Nacional de Sindicatos de Empleados Públicos del Japón (KOKKOROREN) en el que invocaba la nulidad de la ley de recorte salarial por considerarla contraria a la Constitución, la organización querellante indica que el Tribunal celebró 12 audiencias, que concluyeron el 17 de julio de 2014. En su fallo de 30 de octubre de 2014, el Tribunal de Distrito estableció que el recorte salarial impuesto, a pesar de ser contrario a la recomendación de la NPA que tenía por objeto compensar la restricción de los derechos laborales básicos de los empleados gubernamentales, no vulneraba el artículo 28 de la Constitución. A la organización querellante le preocupa que en el fallo del Tribunal ni siquiera se reconozca que la ausencia de negociación del Gobierno con la KOKKOROREN constituye un incumplimiento de su obligación de negociar. En lugar de ello, el Tribunal justifica la decisión anticonstitucional del Gobierno y la Dieta de recortar los salarios y desestima injustamente las reclamaciones de los demandantes. El Tribunal de Distrito dictaminó que, en el caso examinado, el recorte salarial no vulneraba los convenios de la OIT, habida cuenta de que «ni el Convenio núm. 87 ni el Convenio núm. 98 garantizaban el derecho de negociación colectiva de los empleados públicos», y que «no se puede considerar que el hecho de que el Primer Ministro no sometiese a la Dieta un proyecto de ley salarial que reflejara la recomendación de la NPA o de que los diputados aprobaran la ley de excepción provisional sobre la revisión del sistema salarial vulnere dichos convenios». Aunque esta interpretación plantea ya de por sí graves interrogantes, el fallo también reduce el límite de la obligación del Gobierno de celebrar negociaciones con los sindicatos nacionales de funcionarios públicos en caso de que se recorte su salario sin una recomendación de la NPA. Peor aún, si bien admite la falta de verdaderas consultas entre el Gobierno y la KOKKOROREN, el Tribunal de Distrito se basó en los documentos presentados formalmente y en el número de negociaciones registrado para desestimar todas las pretensiones del demandante. Por consiguiente, dado que el fallo es erróneo tanto en lo que se refiere a la interpretación de la Constitución y las leyes conexas como en lo relativo a la determinación de los hechos, la KOKKOROREN presentó un recurso ante el Tribunal Superior de Tokio el 13 de noviembre de 2014.
11. 434. La ZENROREN se refiere a la queja presentada ante las Comisiones de Relaciones Laborales en la que solicitaba reparación por prácticas laborales injustas debido a la reducción unilateral de las primas por parte de la dirección de Hospitales Rosai (OSH), en contradicción con las normas del trabajo. Los Hospitales Rosai están gestionados por la Organización de Salud y Bienestar Laboral del Japón (la Organización), un órgano administrativo independiente con presencia en diversas zonas del Japón. Después de cuatro investigaciones y cuatro audiencias, en diciembre de 2013 la Comisión Prefectoral de Relaciones Laborales de Kanagawa emitió una orden en la que concluía que: «es inaceptable efectuar una modificación unilateral desfavorable sin la debida negociación» y que «se considera que la actuación de la Organización constituye un abuso de autoridad que podría reducir el poder de negociación de los sindicatos y debilitarlos». Por consiguiente, la Comisión denunció con firmeza las prácticas laborales injustas de la Organización. Esta última presentó un recurso ante la Comisión Central de Relaciones Laborales en el que solicitaba que se volviera a examinar el caso y se revocara la orden. De acuerdo con la organización querellante, hasta el momento la Comisión Central de Relaciones Laborales ha llevado a cabo tres investigaciones y el sindicato afectado, Sindicato de Trabajadores de Hospitales Rosai (ZENROSAI), pide que el caso se resuelva con rapidez.
12. 435. La organización querellante recuerda que ocho sindicatos de sociedades universitarias nacionales han presentado demandas contra los recortes salariales unilaterales. En la primera causa, iniciada por el Sindicato de Profesores y Personal de las Universidades del Japón (ZENDAIKYO), se han celebrado hasta ahora nueve juicios orales en los que se han puesto de manifiesto los argumentos de ambas partes. Los sindicatos querellantes, pertenecientes a ocho universidades, alegaban principalmente lo siguiente: i) es injusto que la dirección ponga fin a las negociaciones colectivas e imponga un recorte salarial de forma unilateral; ii) es injusto que la dirección no haya hecho ningún esfuerzo para reducir el porcentaje de los recortes salariales, y iii) es injusto que el Gobierno (Ministerio de Educación, Cultura, Deporte, Ciencia y Tecnología), en virtud de una «petición», haya ignorado el principio de independencia de las relaciones laborales y de autonomía de la universidad, imponiendo un recorte salarial y ordenando la reducción de las subvenciones para gastos de gestión en las universidades. Los argumentos de las sociedades universitarias nacionales demandadas son los siguientes: i) el recorte salarial era inevitable dado que fue impuesto por la administración nacional; ii) el recorte salarial no es injusto, habida cuenta de que se llevó a cabo mediante el procedimiento adecuado, y iii) la reducción de los gastos de personal era fundamental para ajustarse a la reducción de las subvenciones para gastos de gestión efectuada por el Gobierno, y por lo tanto no es injusta. La sentencia del caso presentado por el ZENDAIKYO se dictó el 21 de enero de 2015, y la del caso presentado por el Sindicato de la Universidad de Educación de Fukuoka el 28 de enero de 2015. En ambas sentencias se desestimaron los argumentos de los demandantes.
13. 436. En la sentencia relativa a la causa iniciada por el ZENDAIKYO, si bien se admitía que el recorte salarial había supuesto un revés significativo y había tenido un grave impacto en la vida de los demandantes, así como en la educación de sus hijos, se otorgaba una importancia excesiva al diferente grado de responsabilidad del Instituto Nacional de Tecnología con respecto de otras entidades sin ánimo de lucro, y se reconocía la necesidad de proceder a este recorte. En lo referente a la negociación colectiva, el Tribunal únicamente aceptaba el argumento del empleador y atribuía toda la responsabilidad de la interrupción de la negociación colectiva al sindicato, legitimando por ende la modificación de las normas del trabajo, en perjuicio de los trabajadores. En opinión de la organización querellante, esta decisión era errónea tanto en lo relativo a la interpretación de la legislación laboral y de la ley de contratos de trabajo como en la interpretación de los hechos, y por consiguiente era injusto desestimar la demanda. La organización querellante también expresa su preocupación con respecto a la sentencia relativa a la causa de la Universidad de Educación de Fukuoka, en la que se desestimaba la demanda alegando que el perjuicio sufrido por los demandantes era sólo temporal y no debía sobreestimarse.

C. Respuesta del Gobierno

1. 437. En su comunicación de fecha 26 de enero de 2016, el Gobierno recuerda que las medidas para instaurar un sistema autónomo de relaciones laborales, previsto en el artículo 12 de la Ley de Reforma de la Administración Pública, se incorporaron en los cuatro proyectos de ley sobre la reforma de la administración pública que no se tramitaron debido a la disolución de la Cámara de Diputados en noviembre de 2012. No obstante, dado que tanto el empleador como los trabajadores expresaron opiniones divergentes acerca de dichas medidas, éstas no se incorporaron a la enmienda a la Ley de la Administración Pública Nacional, promulgada en abril de 2014. No obstante, al planificar el proyecto de enmienda, el Gobierno mantuvo numerosas reuniones con los sindicatos interesados, incluida la Alianza de Sindicatos de Trabajadores de la Administración Pública (APU), y la KOKKOROREN, ambos afiliados a la ZENROREN.
2. 438. En respuesta a los comentarios de la ZENROREN en los que alega que:
   • … se otorgaban amplias facultades de decisión sobre las condiciones de trabajo a la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete, incluida la competencia que hasta ahora tenía la Autoridad Nacional de Personal (NPA) para decidir o revisar el cupo de puestos en función del grado, la planificación de nombramientos, exámenes y cursos de formación, la administración del personal y la gestión del mecanismo y los cupos de puestos en el Ministerio de Asuntos Internos y Comunicación, el control uniforme de los puestos de directivos de nueva creación, y la política básica sobre el gasto total de personal.
3. El Gobierno especifica que la enmienda a la Ley de la Administración Pública Nacional incluye los siguientes elementos: i) la NPA sigue siendo competente respecto de los asuntos relativos a la imparcialidad del nombramiento de los empleados de la administración pública nacional; ii) debido a que el número de funcionarios establecido para cada grado de la escala salarial (al que la ZENROREN se refiere como «cupo de puestos en función del grado») está vinculado a las condiciones de trabajo y habida cuenta de que se recibieron numerosas advertencias con respecto a la necesidad de mejorar las condiciones de trabajo, se añadió una disposición según la cual el Primer Ministro respetaría plenamente las recomendaciones de la NPA, que tenían por objeto asegurar las condiciones de trabajo de los funcionarios, al decidir y revisar el cupo de funcionarios en cada grado de la escala salarial. También se refiere a otras competencias distintas del nombramiento y el cupo de funcionarios, que corresponden a la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete, puesto que es necesario que esta dirija los sistemas de gestión del personal a fin de promover la estrategia de recursos humanos del Gobierno para los empleados de la administración pública nacional, y que deben ser independientes de las medidas de compensación de las restricciones a los derechos laborales básicos; iii) la enmienda a la Ley de la Administración Pública Nacional se elaboró sobre la base de las actuales restricciones a los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública nacional y la recomendación de la NPA al respecto no se ha modificado. Con ello el Gobierno responde a la afirmación de la ZENROREN de que, para los empleados públicos nacionales cuyos derechos laborales básicos han sido injustamente restringidos, la transferencia de la función compensatoria de la NPA, que afecta a las decisiones sobre salarios y condiciones de trabajo, a un órgano del empleador equivale a la denegación de esos derechos, y iv) el Gobierno está dispuesto a respetar la recomendación de la NPA, que es una medida compensatoria frente a las restricciones a los derechos laborales básicos. Una decisión del Gabinete de 25 de julio de 2014 — formulada después de la promulgación de la enmienda a la Ley de la Administración Pública Nacional — ponía de manifiesto el compromiso del Gobierno: «La postura principal del Gobierno respecto de la remuneración es la de respeto a la recomendación de la NPA en la política básica de gasto total de personal para los funcionarios públicos». Por consiguiente, en opinión del Gobierno, la afirmación de la ZENROREN carece de fundamento.
4. 439. En cuanto a las medidas para instaurar un sistema autónomo de relaciones laborales, durante las deliberaciones de la Dieta sobre el proyecto de enmienda de la Ley de la Administración Pública Nacional, el Ministro encargado de la reforma de la administración pública declaró en noviembre de 2013, ante el Comité del Gabinete de la Cámara de Diputados, que se habían formulado diversas propuestas sobre dichas medidas y que no habían sido bien recibidas por la ciudadanía, por lo que el Gobierno debía seguir examinando detenidamente las medidas para el sistema autónomo de relaciones laborales.
5. 440. Con respecto al reconocimiento de los derechos laborales básicos, el Ministro encargado de la reforma de la administración pública declaró en octubre de 2014, ante el Comité del Gabinete de la Cámara de Diputados, que era necesario que el Gobierno continuara examinando en profundidad estas cuestiones, habida cuenta de que el reconocimiento del derecho a celebrar convenios colectivos de los empleados de la administración pública nacional podría repercutir negativamente en las actividades de los servicios públicos debido a la larga duración de las negociaciones de los interlocutores sociales y al aumento del costo de dichas negociaciones, y crear confusión entre la opinión pública. Además, el reconocimiento del derecho de huelga de los empleados de la administración pública nacional interrumpiría el funcionamiento de los servicios públicos y perjudicaría a la ciudadanía, con la consiguiente pérdida de confianza en los servicios públicos.
6. 441. A raíz de la aprobación de la enmienda a la Ley de la Administración Pública Nacional, la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete asume el cumplimiento del artículo 12 de la Ley de Reforma de la Administración Pública, por la que se adoptan medidas para instaurar un sistema transparente y autónomo de relaciones laborales. La Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete ha intercambiado pareceres con las organizaciones de trabajadores sobre diversas cuestiones, en particular las medidas para instaurar un sistema autónomo de relaciones laborales, y seguirá promoviendo el entendimiento mutuo a través del intercambio de opiniones en el futuro. A este respecto, el Ministro encargado de la reforma de la administración pública estableció con claridad la postura de la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete ante el Comité del Gabinete de la Cámara de Diputados en noviembre de 2014. Por consiguiente, el Gobierno considera que no es veraz la afirmación de la ZENROREN según la cual «ni el Gobierno ni los partidos en el poder han demostrado una voluntad real de hacer frente a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de Reforma o en la resolución complementaria».
7. 442. Además, con respecto al establecimiento de un cupo de funcionarios en cada grado de la escala salarial, el Gobierno indica que el número de funcionarios dentro de cada cupo es el máximo que puede establecerse en cada grado de la escala salarial cuando el empleador decide el grado de los empleados. En virtud de la enmienda a la Ley de la Administración Pública Nacional, la competencia de la NPA para decidir y revisar el número de funcionarios en cada grado de la escala salarial se ha transferido a la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete a fin de implantar rápidamente un sistema eficiente y flexible que dé respuesta a las cuestiones normativas importantes que afronta el Gabinete y a los cambios en la demanda de servicios administrativos. No obstante, si bien corresponde al Primer Ministro decidir y revisar el cupo de funcionarios en cada grado de la escala salarial, debería «respetarse plenamente» la recomendación de la NPA, que tiene por objeto asegurar buenas condiciones de trabajo para los funcionarios. De hecho, después de la promulgación de la enmienda a la Ley de la Administración Pública Nacional, la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete decidió revisar el cupo de funcionarios en cada grado de la escala salarial de conformidad con la recomendación de la NPA.
8. 443. El Gobierno recuerda que las medidas para instaurar un sistema autónomo de relaciones laborales para los empleados de la administración pública local se incorporaron al proyecto de enmienda de la Ley de la Administración Pública Local y al proyecto de ley sobre relaciones laborales de los empleados de la administración pública local, que no se tramitaron debido a la disolución de la Cámara de Diputados en noviembre de 2012. Dado que tanto los empleadores (administraciones locales) como las organizaciones de trabajadores (la APU, el Sindicato de Trabajadores de Prefecturas y Municipios del Japón (JICHIRO), y la Federación Japonesa de Sindicatos de Trabajadores de Prefecturas y Municipios (JICHIROREN-ZENROREN)), habían expresado opiniones discordantes respecto de las medidas para instaurar un sistema autónomo de relaciones laborales, estas no se habían incorporado a la enmienda a la Ley de la Administración Pública Local ni a la Ley de Organismos Administrativos Autónomos de ámbito local, promulgada en abril de 2014. El Ministerio de Asuntos Internos y Comunicación seguirá examinando la gestión de las medidas relativas a la reforma de la administración pública local prestando la debida atención a las opiniones de todas las partes interesadas y teniendo en cuenta el examen de la futura reforma de la administración pública nacional.
9. 444. En cuanto a las medidas relativas a la remuneración de los empleados de la administración pública nacional, el Gobierno recuerda que tomó una medida especial de carácter transitorio, en virtud de la Ley de Revisión de las Remuneraciones de la Administración Pública Nacional y Disposiciones Especiales Conexas de Carácter Transitorio (ley núm. 2 de 2012, en adelante «Ley de Revisión de la Remuneración y Medidas Especiales Conexas de Carácter Transitorio»), a fin de reducir los costos de personal de la administración pública nacional, ya que era imprescindible seguir reduciendo los gastos anuales, a la luz de la grave situación fiscal del Japón y de la necesidad de responder a la devastación producida por el gran terremoto de la región oriental del país. Esta medida especial de carácter transitorio estuvo vigente dos años, hasta el 31 de marzo de 2014.
10. 445. Después de proceder a una revisión general del sistema de remuneración, en agosto de 2014, la NPA formuló las siguientes recomendaciones a la Dieta y al Gabinete: i) deberían incrementarse la remuneración mensual y la remuneración especial (primas) de los empleados de la administración pública nacional en servicio regular para equilibrarlas con las de los empleados del sector privado, y ii) convendría realizar una reforma general del sistema retributivo para revisar la distribución de la remuneración entre regiones y grupos de edades, atendiendo asimismo a las funciones y al desempeño de los empleados, sin merma del incremento salarial.
11. 446. En lo referente a la remuneración de los empleados de la administración pública local, el Gobierno recuerda que normalmente viene fijada por la normativa de cada administración local. Según la ley, las solicitudes formuladas por el Gobierno nacional sobre este particular son meras recomendaciones de orden técnico, carentes de fuerza obligatoria para imponer recortes retributivos. En consecuencia, las solicitudes dimanantes de la administración nacional no pueden alterar en modo alguno la independencia de las administraciones locales para decidir acerca de la conveniencia de reducir la remuneración de sus empleados, previo su debate en asamblea y a la luz de los informes y recomendaciones de la Comisión de Personal. En octubre de 2013, el Ministerio de Industria y Comercio informó de varias administraciones que no habían accedido a la solicitud de recortar la remuneración de sus empleados.
12. 447. Además, en noviembre de 2013, el Gabinete confirmó que el 31 de marzo de 2014 caducaría la medida especial y transitoria de recorte retributivo que afectaba a los empleados de la administración pública nacional, de conformidad con la Ley de Revisión de la Remuneración y Medidas Especiales Conexas de Carácter Transitorio. Desde el inicio del ejercicio de 2014, la administración nacional no ha solicitado recortes retributivos en la administración pública local.
13. 448. Respecto a la recomendación que la NPA formuló en agosto de 2014 sobre la revisión general del sistema retributivo, el Gabinete confirmó en octubre de 2014 que se procedería a una revisión general de la remuneración de los empleados de la administración pública nacional de conformidad con las recomendaciones de la NPA, según las cuales debía llevarse a cabo una reforma completa del sistema retributivo con miras a revisar la distribución de la remuneración entre regiones y grupos de edades, atendiendo a las funciones y al desempeño de cada empleado. A raíz de la decisión del Gabinete, el Ministerio de Industria y Comercio envió una notificación «Acerca de las medidas de revisión de la remuneración de los empleados de la administración pública local» en la que solicitaba que cada administración local procediese a una revisión adecuada y reflejase con mayor exactitud las remuneraciones aplicadas en el sector privado a escala local.
14. 449. Se considera que la remuneración de los empleados de las diversas administraciones locales ha de venir determinada con carácter especial, según se desprende de la Ley de Administración Pública Local y de las recomendaciones de la Comisión de Personal, por la normativa de cada administración local, previa su votación en la asamblea correspondiente. Además, las recomendaciones de la Comisión de Personal son importantes como parte de una medida destinada a compensar las restricciones impuestas al ejercicio de los derechos laborales básicos, y porque las formula una institución profesional de carácter neutral e imparcial a la luz de las averiguaciones realizadas sobre las retribuciones abonadas en el sector privado. Si bien esas recomendaciones no son de obligado cumplimiento, deberían respetarse en toda la medida de lo posible.
15. 450. Respecto a la demanda presentada por la KOKKOROREN contra los recortes salariales aprobados por la Dieta el 25 de mayo de 2012, el Gobierno indica que el Tribunal del Distrito de Tokio desestimó las pretensiones de la parte demandante el 30 de octubre de 2014. Resolvió en efecto que, ante la grave situación fiscal del Japón y la necesidad de responder a la devastación producida por el gran terremoto de la región oriental del país, no cabía negar el carácter necesario de la Ley de Revisión de la Remuneración y Medidas Especiales Conexas de Carácter Transitorio, destinada a reducir la remuneración de los empleados de la administración pública nacional, y no cabe considerar que la Dieta no aplicara entonces un criterio razonable. Por tanto, tampoco cabe declarar que la Ley de Revisión de la Remuneración y Medidas Especiales Conexas de Carácter Transitorio se adoptara sin reconocerse su necesidad. Además, al limitarse la vigencia de la medida de reducción de la remuneración de los empleados de la administración pública nacional a un período de dos años y al haber reconocido el Gobierno que se trataba de una medida sumamente inhabitual, lo cual evidencia la disposición de éste a seguir respetando la recomendación de la NPA, no resulta apropiado considerar que la medida consistente en recortar la remuneración de los empleados de la administración pública nacional en una media del 7,8 por ciento estuviera en contradicción con el motivo primero de la recomendación de la NPA. Finalmente, la respuesta del Gobierno a una solicitud de negociación colectiva durante la tramitación de la Ley de Revisión de la Remuneración y Medidas Especiales Conexas de Carácter Transitorio fue inevitable en un contexto en que las obligaciones de negociar colectivamente venían limitadas por el principio según el cual las condiciones laborales vienen determinadas por ley. Así, pues, no cabe considerar que el Gobierno incurriera en actos ilícitos en violación de los derechos de negociación colectiva de la parte demandante. La KOKKOROREN impugnó la decisión ante el Tribunal Superior de Tokio en noviembre de 2014.
16. 451. En lo referente a la demanda relativa a la reducción salarial practicada en la Organización, el Gobierno comunica los datos siguientes: i) la Comisión de Relaciones Laborales de Kanagawa realizó cuatro investigaciones, intervino en cuatro juicios y procedió a dos ajustes antes de emitir un decreto el 19 de diciembre de 2013; ii) el sindicato se expresó públicamente sobre el detalle de las reparaciones que exigía para las cinco áreas, la mayoría de las cuales fueron desestimadas, aunque se resolvió que la negociación colectiva y el abono de indemnizaciones por fin de servicios y diligencias constituían prácticas laborales injustas a tenor de lo dispuesto en el artículo 7, secciones 2 y 3 de la Ley de Sindicatos; iii) la Organización objetó el decreto de la Comisión de Relaciones Laborales de Kanagawa y solicitó su reconsideración ante la Comisión Central de Relaciones Laborales el 27 de diciembre de 2013; iv) el sindicato también solicitó esta reconsideración el 6 de enero de 2014, y v) la Comisión Central de Relaciones Laborales investigó el caso en siete ocasiones y la Organización y el sindicato consensuaron un acuerdo el 8 de enero de 2015. Se retiró, pues, la declaración según la cual el Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar había incurrido en prácticas laborales de carácter injusto.
17. 452. En lo relativo a las demandas judiciales que se presentaron contra varias sociedades universitarias de ámbito nacional, el Gobierno comunica que, al 1.º de octubre de 2015, los sindicatos de trabajadores de nueve sociedades universitarias nacionales (y no ocho, según alega la organización querellante) demandaron a sus respectivas universidades para obtener el pago de los salarios perdidos a raíz de las medidas de recorte retributivo. Esas demandas siguen sub júdice. En otras causas, relativas a dos de las sociedades universitarias de ámbito nacional, los tribunales regionales resolvieron en contra de las partes demandantes, cuyas pretensiones desestimaron. En los correspondientes fallos, los tribunales inferiores declararon que los recortes salariales resultaban harto necesarios y que no se habían observado problemas de negociación con los sindicatos. Respecto al desenlace de las demás demandas judiciales, el Gobierno facilitará información adicional sobre los fallos pertinentes. No obstante, el Gobierno recuerda que solicitó a cada sociedad universitaria de ámbito nacional que tuviese presente la tendencia a la revisión de la remuneración de los empleados de la administración pública nacional y adoptase, en ese sentido, las medidas necesarias en el contexto de las relaciones laborales autónomas e independientes que imperan en las universidades. El Gobierno no había impuesto por la fuerza de la ley los recortes retributivos a las sociedades universitarias nacionales.
18. 453. Respecto a la causa judicial en que intervino el ZENDAIKYO, y que la organización querellante mencionó en su comunicación de 18 de junio de 2015, el Gobierno comunica que, en su demanda contra el Instituto Nacional de Tecnología, el ZENDAIKYO reclamaba el abono de los salarios perdidos a causa de la medida de recorte retributivo, pero que el 21 de enero de 2015 el tribunal regional desestimó la demanda en un fallo similar al que pronunciaran los tribunales inferiores respecto a las dos acciones incoadas contra las asociaciones universitarias de ámbito nacional antes mencionadas.
19. 454. Finalmente, en lo relativo a las funciones que desempeña en el contexto actual, la NPA sigue formulando recomendaciones a la Dieta y al Gabinete con base en el principio de adaptación al cambio de condiciones sentado en la Ley de Administración Pública Nacional como medida destinada a compensar la restricción impuesta al ejercicio de los derechos laborales básicos. Además, respecto a la determinación y revisión del número de funcionarios establecido para cada grado de la escala salarial, en virtud de la Ley de Remuneración de Funcionarios en Servicio Regular revisada por la enmienda a Ley de Administración Pública Nacional, el Primer Ministro oirá y respetará plenamente las recomendaciones de la NPA, que obedecerán al objetivo de obtener unas condiciones de trabajo adecuadas para los empleados. Además, en este proceso, la NPA elabora un proyecto de decisión y revisión sobre el número de funcionarios establecido para cada grado de la escala salarial después de haber oído la opinión de los empleadores y de los trabajadores, tras lo cual somete el proyecto al Primer Ministro en forma de recomendación durante el proceso presupuestario, que se inicia a instancia del Gabinete y de cada ministerio. Acto seguido, el Primer Ministro determina y revisa el número de funcionarios establecido para cada grado de la escala salarial conforme a la recomendación de la NPA. Además de cumplir su función consistente en compensar la restricción del ejercicio de los derechos laborales básicos, antes señalada, la NPA sigue velando por la igualdad de trato entre todos los miembros del personal de la administración pública en términos de nombramiento, exámenes en la fase de contratación, formación, y otros particulares.
20. 455. En conclusión, el Gobierno destaca que ha hecho todo lo posible por entablar conversaciones sustanciales y reformar eficazmente la administración pública, teniendo presente la idea fundamental de que es necesario establecer un diálogo franco y coordinarse con las organizaciones pertinentes. El Gobierno seguirá remitiéndose a las recomendaciones del Comité, al que se compromete a presentar información oportuna y pertinente sobre los progresos registrados. En el entretanto, el Gobierno solicita que el Comité reconozca sus esfuerzos en este asunto.

D. Conclusiones del Comité

1. 456. El Comité recuerda que decidió examinar estos dos casos, inicialmente presentados en 2002, conjuntamente, considerando que ambos se refieren a la reforma de la administración pública en el Japón y sus consecuencias en la realización de los principios de la libertad sindical. El Comité toma nota de la información detallada que presentaron el Gobierno y una de las organizaciones querellantes en relación con sus recomendaciones anteriores, incluso sobre las medidas más recientes adoptadas en este proceso de reforma.
2. 457. Con respecto a la reforma de la administración pública nacional, en su anterior examen del caso el Comité lamentó que, pese a los avances logrados en la elaboración de una reforma de la administración pública del Japón, que hubiera incluido una serie de derechos laborales básicos para los empleados de la administración pública nacional, finalmente ninguna de estas medidas se aprobara. Con respecto a la reforma de la administración pública local, el Comité recuerda que los proyectos de enmienda que se habían presentado a la Dieta en noviembre de 2012 fueron retirados del orden del día de dicho órgano tras su disolución motivada por la celebración de elecciones. El Comité urgió al Gobierno a que mantuviera consultas plenas, sinceras y constructivas con todas las partes interesadas en relación con estas cuestiones y esperaba que el Gobierno hiciera todo lo posible por llevar a cabo sin más demoras la reforma de la administración pública.
3. 458. El Comité toma nota de que, según reitera el Gobierno, la enmienda a la Ley de Administración Pública Nacional, adoptada en abril de 2014, no incluye medidas para el sistema autónomo de relaciones laborales, ya que varias cuestiones relativas al sistema ya fueron incluidas en los proyectos de ley anteriores. El Comité toma nota de que, según el Gobierno y la ZENROREN, en virtud de la ley enmendada, la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete se encargó de examinar las medidas para el sistema autónomo de relaciones laborales previsto en el artículo 12 de la Ley de Reforma, con audiencias continuas de los sindicatos pertinentes, entre ellos la APU y la KOKKOROREN, que son organizaciones afiliadas a la ZENROREN.
4. 459. Con respecto a la administración pública local, el Comité observa que, según reitera el Gobierno, las medidas para el sistema autónomo de relaciones laborales de los empleados de dicha administración se incorporaron al proyecto de enmienda de la Ley de Administración Pública Local y que el proyecto de ley sobre relaciones laborales de los empleados de la administración pública local fue abandonado a causa de la disolución de la Cámara de Representantes, en noviembre de 2012. Además, dado que en las filas de los empleadores (las administraciones locales) y en las de los trabajadores (en particular la APU, el JICHIRO, y la ZENROREN-JICHIROREN) se expresaron opiniones divergentes en relación con las medidas para el sistema autónomo de relaciones laborales, dichas medidas no se incorporaron a la enmienda a la Ley de Administración Pública Local ni a la Ley de Organismos Autónomos de Ámbito Local, de abril de 2014. Con todo, el Ministerio de Asuntos Internos y de Comunicación sigue examinando la tramitación de las medidas para la reforma de las administraciones públicas locales y, en este empeño, celebra continuamente audiencias con las partes interesadas.
5. 460. El Comité lamenta profundamente que, pese al tiempo transcurrido desde la presentación de la queja y al largo e intenso diálogo entablado entre el Gobierno y los interlocutores sociales, todavía no se hayan adoptado medidas concretas para reconocer los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública con miras a garantizar el pleno respeto de los principios de la libertad sindical consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, ratificados por el Japón. El Comité no puede menos de urgir nuevamente al Gobierno que acelere sus consultas con los interlocutores sociales interesados con miras a garantizar, sin mayor demora y con arreglo a las recomendaciones que formuló con ocasión del último examen del caso, los derechos laborales básicos a los empleados de la administración pública. El Comité espera que las necesarias enmiendas legislativas sean presentadas a la Dieta sin demora y pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto.
6. 461. En su última comunicación, la ZENROREN expresa nuevamente su preocupación por la reducción unilateral de los salarios de los empleados de la administración pública nacional, la presión para recortar los salarios de los empleados de la administración pública local y la degradación del sistema de recomendación de la NPA. La ZENROREN alude al efecto de propagación que los recortes retributivos operados en la administración pública nacional han tenido en los salarios de los trabajadores de los servicios municipales y de los organismos públicos autónomos. Alega que este efecto se extendió a raíz de la solicitud dirigida por la administración nacional a las administraciones locales para que redujeran los sueldos de su personal administrativo sin consultar debidamente a los sindicatos y haciendo caso omiso de las recomendaciones de las comisiones de personal de ámbito local; se efectúan recortes similares en varias administraciones locales. El Comité toma nota de que, según reitera el Gobierno, la reducción salarial de los empleados de la administración pública nacional era indispensable teniendo en cuenta la grave situación fiscal del Japón y la necesidad de responder a la devastación producida por gran terremoto de la región oriental del país. El Gobierno también recuerda que esta medida especial se aplicó durante dos años, hasta el 31 de marzo de 2014. En lo que respecta a los empleados locales, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual si bien no podía imponer una reducción de este tipo, sí necesitaba señalar a la atención de las administraciones locales la necesidad imperiosa de remediar esta situación. Desde el ejercicio de 2014, el Gobierno nacional no ha instado que se recorte la remuneración de los empleados de la administración pública local.
7. 462. A raíz de las graves preocupaciones planteadas en las quejas en el sentido de que se ha socavado la autoridad de las recomendaciones que la NPA formuló sobre los acuerdos salariales con el fin de compensar a los funcionarios públicos mientras no pudieran ejercer sus derechos laborales básicos, y respecto a la posible transferencia de autoridad de la gestión de las escalas salariales a la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete, el Comité solicitó ya anteriormente información detallada sobre el funcionamiento de la NPA en el contexto actual y propuestas para su revisión. El Comité observa que la ZENROREN sigue considerando que, desde que se aprobó la revisión parcial de la Ley del Personal de la Administración Pública, en abril de 2014, los hechos demuestran que la NPA ha dejado de ser un órgano imparcial e independiente del Gabinete y se halla hoy subordinado al Gobierno, y que su sistema de recomendaciones no funciona como medida destinada a compensar la restricción de los derechos laborales básicos. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, la NPA sigue formulando recomendaciones a la Dieta y al Gabinete con base en el principio de adaptación al cambio de condiciones establecido en la Ley de Administración Pública Nacional destinado a compensar las restricciones a los derechos laborales básicos. Además, respecto a la determinación y revisión del número de funcionarios establecido para cada grado de la escala salarial, el Gobierno indica que, según la Ley de Remuneración de Funcionarios en Servicio Regular revisada por la enmienda a la Ley de Administración Pública Nacional, el Primer Ministro oirá y respetará plenamente las recomendaciones de la NPA, que obedecen al objetivo de obtener unas condiciones laborales adecuadas para los empleados. Además, en este empeño, la NPA prepara un proyecto de decisión y revisión sobre el número de funcionarios establecido para cada grado de la escala salarial después de haber oído el parecer de los empleadores y de los trabajadores, tras lo cual presenta el proyecto al Primer Ministro en forma de recomendación durante el proceso presupuestario, que da comienzo a instancia de la Oficina del Gabinete y de cada ministerio. Acto seguido, el Primer Ministro establece y revisa el número de funcionarios establecido para cada grado de la escala salarial atendiendo a la recomendación de la NPA. Finalmente, el Gobierno recuerda que la NPA sigue velando por la igualdad de trato de todos los miembros del personal de la administración pública en términos de nombramiento, exámenes en la etapa de contratación, formación, y otros particulares. El Comité pide al Gobierno que siga facilitando información sobre el funcionamiento del sistema de recomendación de la NPA como medida compensatoria hasta que se reconozcan los derechos laborales básicos de los empleados públicos.
8. 463. Además, el Comité toma nota de la información facilitada tanto por el Gobierno como por la ZENROREN sobre el resultado de la causa judicial incoada por la KOKKOROREN contra los recortes salariales adoptados por la Dieta el 25 de mayo de 2012. El Comité observa que, en su decisión de 30 de octubre de 2014, el Tribunal de Distrito resolvió que: i) la grave situación fiscal del Japón y la necesidad de responder a la devastación producida por el gran terremoto de la región oriental del país, no cabía negar el carácter necesario de la Ley de Revisión de la Remuneración y Medidas Especiales Conexas de Carácter Transitorio, con miras a reducir la remuneración de los empleados de la administración pública nacional, y no cabía considerar que la Dieta no aplicara un criterio razonable. Por tanto, el Tribunal consideró que no cabía declarar que la Ley de Revisión de la Remuneración y Medidas Especiales Conexas de Carácter Transitorio se adoptó sin reconocerse su necesidad; ii) al limitarse la vigencia de la medida de reducción de la remuneración de los empleados de la administración pública nacional a un período de dos años y al haber reconocido el Gobierno que se trataba de una medida sumamente inhabitual, lo cual evidenciaba su disposición a seguir respetando la recomendación de la NPA, no resultaba apropiado considerar que la medida consistente en recortar la remuneración de los empleados de la administración pública nacional en una media del 7,8 por ciento fuera contraria al motivo primero de la recomendación de la NPA, y iii) la respuesta del Gobierno a una solicitud de negociación colectiva durante la tramitación de la Ley de Revisión de la Remuneración y Medidas Especiales Conexas de Carácter Transitorio fue inevitable en un contexto en que sus obligaciones de negociar colectivamente venían limitadas por el principio según el cual las condiciones laborales se determinan por ley. Así, pues, el Tribunal estimó que no podía considerarse que el Gobierno hubiera infringido la ley en violación de los derechos de negociación colectiva de la parte demandante. Tomando nota de que la KOKKOROREN impugnó la decisión ante el Tribunal Superior de Tokio en noviembre de 2014, el Comité pide al Gobierno y a la organización querellante que faciliten información sobre los resultados de este recurso.
9. 464. El Comité también toma nota de la información facilitada tanto por el Gobierno como por la organización querellante sobre el estado de las causas judiciales relativas al recorte unilateral efectuado en la «Organización para la Salud y el Bienestar de los Trabajadores», que se resolvió finalmente en enero de 2015, y las relativas a las medidas de recorte salarial aplicadas en nueve universidades públicas. A este respecto, el Comité observa que en las causas incoadas contra dos asociaciones universitarias de ámbito nacional, los tribunales locales fallaron contra las partes demandantes, cuyas pretensiones rechazaron. En sus sentencias, los tribunales declararon que los recortes salariales eran sumamente necesarios y que no había problemas de negociación con los sindicatos. El Comité pide al Gobierno y a la organización querellante que le mantengan informado de los resultados de las causas judiciales referentes a las demás universidades públicas.
10. 465. Dados los antecedentes del presente caso, el Comité considera apropiado recordar de manera general que, en los casos en que un Gobierno haya recurrido en reiteradas ocasiones a lo largo de una década, a limitaciones legales a la negociación colectiva, el Comité señala que la repetida utilización de restricciones legislativas a la negociación colectiva sólo puede tener a largo plazo una influencia perjudicial y desestabilizadora de las relaciones profesionales, dado que priva a los trabajadores de un derecho fundamental y de un medio para la defensa y promoción de sus intereses económicos y sociales. En los casos en que las facultades presupuestarias correspondan a la autoridad legislativa, debería encontrarse un compromiso equitativo y razonable entre, por una parte, la necesidad de preservar hasta donde sea posible la autonomía de las partes en la negociación y, por otra, el deber que incumbe a los gobiernos de adoptar las medidas necesarias para superar sus dificultades presupuestarias [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafos 1000 y 1035].