Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 371, March 2014

1. 902. Le comité a examiné ce cas pour la dernière fois à sa réunion de mars 2013 et a présenté à cette occasion un rapport intérimaire au Conseil d’administration. [Voir 367e rapport, approuvé par le Conseil d’administration à sa 317e session (mars 2013), paragr. 1127-1141.]
2. 903. A sa réunion d’octobre 2013 [voir 370e rapport, paragr. 11], le comité a noté qu’une mission d’assistance technique du Bureau s’est rendue dans le pays en juillet 2013 afin de recueillir des informations pertinentes sur le cas.
3. 904. La République démocratique du Congo a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, ainsi que la convention (nº 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971.

A. Examen antérieur du cas

1. 905. Lors de son précédent examen du cas, en mars 2013, le comité a formulé les recommandations suivantes [voir 367e rapport, paragr. 1141]:
   • a) Le comité regrette que, malgré le temps écoulé depuis la présentation de la plainte, le gouvernement n’ait pas répondu aux allégations de l’organisation plaignante, alors qu’il a été invité à plusieurs reprises, y compris par un appel pressant, à présenter ses commentaires et observations sur ce cas. Le comité constate avec une profonde préoccupation qu’il s’agit du sixième cas consécutif depuis 2009 pour lequel le gouvernement omet de fournir toute information en réponse aux allégations présentées par les organisations plaignantes. Le comité exhorte le gouvernement à faire preuve de plus de coopération à l’avenir.
   • b) Le comité prie instamment le gouvernement de diligenter sans délai une enquête sur les allégations de harcèlement antisyndical et de suspension de salaire des membres du comité syndical de la CCT/Affaires foncières, nommément MM. Ruphin Kisenda, Léon Bakaka, Zacharie Lukabya, Benjamin Milabyo et Justin Lohekele, et de fournir des informations détaillées sur leur situation professionnelle actuelle et sur la situation du CCT/Affaires foncières au sein de l’administration concernée.

B. Conclusions du comité

1. 906. Le comité note avec intérêt que le gouvernement a accepté une mission d’assistance technique du Bureau international du Travail afin de recueillir des informations relatives aux différents cas que le comité examine depuis de nombreuses années sans qu’aucun progrès réel ne soit enregistré dans le suivi de ses recommandations. Le comité a pris note du rapport de la mission d’assistance technique (en annexe du présent rapport) et fait bon accueil du nouvel esprit de collaboration dont fait preuve le gouvernement. Il espère que les recommandations qu’il aura à formuler seront suivies d’effet dans le même esprit.
2. 907. Le comité rappelle que le présent cas porte sur des actes de harcèlement présumés à l’encontre de syndicalistes du CCT/Affaires foncières, notamment la suspension de salaire et du bénéfice des avantages sociaux puis la mise à pied, de la part de la direction du secrétariat général aux affaires foncières.
3. 908. Le comité prend note que la mission du BIT a rencontré les délégués syndicaux affectés dans le présent cas. Il s’agit de MM. Ruphin Kisenda, Léon Bakaka, Zacharie Lukabya et Benjamin Milabyo. Il note que M. Justin Lohekele, également concerné par la plainte, a depuis été mis à la retraite par une ordonnance présidentielle du 31 juillet 2009. Le comité note que la mission a également rencontré des représentants du secrétariat aux affaires foncières à son siège à Kinshasa. La mission a ainsi été reçue par M. Bokoko, assistant du secrétaire général aux affaires foncières, le directeur des ressources humaines ainsi qu’une délégation de l’intersyndicale. Le comité note que la mission a reçu de la part de la CCT une documentation de correspondances à l’appui de ses allégations, mais que les documents demandés par la mission à l’administration qui pouvaient appuyer les affirmations du représentant des affaires foncières n’ont pas été remis à la mission sur place, ni envoyés au Bureau par la suite. Le comité regrette cette situation qui ne lui permet pas de se prononcer en toute connaissance de cause. Cependant, le comité considère que, à la lumière du rapport de mission, les informations dorénavant à sa disposition l’éclairent davantage sur les événements intervenus dans le présent cas.
4. 909. Tout d’abord, le comité note l’indication selon laquelle les délégués syndicaux en question étaient tous membres du Syndicat libre du Congo (SLC) au début de l’affaire en 2008. C’est en tant que délégués du SLC que ces derniers ont fait initialement l’objet de harcèlement antisyndical et de mesures disciplinaires. Ces derniers auraient par la suite été révoqués abusivement par leur syndicat d’origine (sept. 2009) et auraient par la suite rejoint la CCT (juil. 2010), toujours au sein du secrétariat général aux affaires foncières.
5. 910. Le comité note que M. Léon Bakaka, premier vice-président du comité de base SLC (puis CCT), a contesté une commission d’affectation en septembre 2008 en invoquant son mandat syndical et s’est vu notifier immédiatement sa suspension pour propos diffamatoires à l’endroit de l’autorité et l’ouverture d’une action disciplinaire. Le comité note que, selon la CCT, le régime disciplinaire des agents des services publics de l’Etat ne peuvent être sanctionnés de la sorte sans avoir pu se défendre auparavant au cours de l’action disciplinaire. Le comité note l’indication selon laquelle, depuis la date de sa suspension jusqu’à ce jour, M. Bakaka ne touche plus la partie de son revenu afférente à la prime d’affectation au secrétariat aux affaires foncières (qui constitue la part la plus importante du revenu d’un agent de l’Etat en complément de son salaire de base). A cet égard, le comité observe qu’il ressort des informations à sa disposition que l’administration n’a pas fourni d’explication plus précise concernant les propos diffamatoires que M. Bakaka aurait tenus.
6. 911. Le comité ne peut qu’appeler l’attention sur la convention no 135 ratifiée par le gouvernement, dans laquelle il est prévu que les représentants des travailleurs dans l’entreprise doivent bénéficier d’une protection efficace contre toutes mesures qui pourraient leur porter préjudice, y compris le licenciement, et qui seraient motivés par leur qualité ou leurs activités de représentants des travailleurs, leur affiliation syndicale, ou leur participation à des activités syndicales, pour autant qu’ils agissent conformément aux lois, conventions collectives ou autres arrangements conventionnels en vigueur. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 800.] En outre, constatant qu’aucune information n’a pu être fournie sur l’issue de l’action disciplinaire, et notant que l’intéressé a saisi les organes judiciaires sur sa situation sans qu’aucune suite n’ait été apparemment donnée à son recours, le comité rappelle que le respect des principes de la liberté syndicale exige que les travailleurs qui estiment avoir subi des préjudices en raison de leurs activités syndicales disposent de moyens de recours expéditifs, peu coûteux et tout à fait impartiaux. Une lenteur excessive dans le traitement des cas de discrimination antisyndicale et, en particulier, l’absence de jugement pendant un long délai dans les procès relatifs à la réintégration des dirigeants syndicaux licenciés équivalent à un déni de justice et, par conséquent, à une violation des droits syndicaux des intéressés. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 820 et 826.]
7. 912. Dans ces circonstances, le comité ne peut que déplorer le laps de temps écoulé depuis l’ouverture de l’action disciplinaire et regretter profondément l’absence d’information de la part des autorités, plus de cinq années après, sur l’issue de cette action. En conséquence, le comité prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires en vue de faire bénéficier M. Bakaka d’une décision de réintégration immédiate dans ses fonctions aux affaires foncières et du paiement des salaires dus depuis sa suspension, cela dans l’attente d’une décision finale de l’administration sur son cas, étant entendu que cette décision devra être susceptible de recours. Le comité s’attend à ce que le gouvernement fasse état des mesures prises dans ce sens dans les plus brefs délais.
8. 913. Par ailleurs, le comité note avec préoccupation les allégations réitérées par la CCT à la mission concernant le harcèlement des délégués syndicaux du comité de base CCT/Affaires foncières pour avoir dénoncé la mauvaise gestion dans leur administration. Les actes de harcèlement comprennent des tentatives de séquestration dénoncées par les intéressés en janvier 2009, des affectations «punitives», la suspension du versement de la prime d’affectation, voire de l’ensemble du salaire d’avril à juin 2011, de l’ouverture d’actions disciplinaires et de l’interdiction qui leur est faite d’accéder aux lieux de travail. Le comité observe, selon les informations fournies à la mission, que les délégués syndicaux en question ont dénoncé le traitement dont ils font l’objet par courriers à différentes autorités administratives et judiciaires, sans qu’aucune suite n’y soit donnée.
9. 914. Le comité note que, selon l’administration, toutes les tentatives de dialogue avec MM. Kisenda, Bakaka, Lukabya et Milabyo ont échoué car ces derniers entreprenaient systématiquement des actions pour empêcher le bon fonctionnement du service (blocage des portes, troubles sur la voie publique). Ces derniers auraient systématiquement refusé de répondre aux convocations de la commission de discipline, de même qu’ils refuseraient les commissions d’affectation qui leur ont été notifiées. Si bien que, face à la situation, leur syndicat d’origine les a révoqués. Malgré tout, ces derniers ont adhéré à un autre syndicat (la CCT) et continuent d’employer leurs méthodes d’action qui troublent l’ordre public pour se faire entendre. Selon l’administration, face à la situation de blocage, le ministre des Affaires foncières les a mis à la disposition du ministre de la Fonction publique en 2011. Ils ont été convoqués devant une commission de discipline mais ils ne s’y sont pas rendus. La commission de discipline aurait finalement recommandé leur révocation en juin 2011. Les quatre délégués syndicaux ne peuvent plus accéder aux locaux des affaires foncières, sur instruction du ministre des Affaires foncières, compte tenu de leur comportement troublant l’ordre public et dans l’attente des résultats de l’action disciplinaire.
10. 915. Le comité note le caractère divergent des analyses sur la situation des délégués syndicaux MM. Kisenda, Bakaka, Lukabya et Milabyo. Cependant, les échanges de correspondance à sa disposition lui permettent de faire les constats ci-après.
11. 916. Les délégués syndicaux ont régulièrement, tant au sein du SLC que de la CCT, demandé des clarifications concernant la gestion de l’administration concernée (2009 à 2011). Le comité relève le refus de l’administration de donner suite à la requête d’un débat public pour certains motifs qui lui apparaissent contraires aux principes de la liberté syndicale, notamment que figure dans le comité un fonctionnaire qui aurait été mis à la retraite par ordonnance présidentielle et qui, à ce titre, n’aurait plus la qualité d’occuper un poste de dirigeant syndical. Le comité observe également que, suite à l’information par la CCT de la constitution du nouveau comité de base CCT/Affaires foncières, le secrétaire général aux affaires foncières, dans sa réponse à l’organisation, indique qu’un des membres du comité (nommément M. Lohekele) ayant été mis à la retraite par ordonnance présidentielle, ne peut plus exercer de fonctions au sein du syndicat. A cet égard, le comité souhaite rappeler le principe selon lequel les organisations de travailleurs ayant le droit d’élire librement leurs représentants, le licenciement d’un dirigeant syndical ou le simple fait qu’il abandonne le travail qu’il avait dans une entreprise déterminée ne devrait pas avoir d’incidence sur sa situation et ses fonctions syndicales, sauf si les statuts du syndicat concerné en disposent autrement. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 411.]
12. 917. Le comité note également que, dans sa réponse, le secrétaire général fait également observer que la charge de conduire des affaires syndicales ne peut être confiée qu’à des personnes «respectueuses des normes et des textes». Cette formulation revient à remettre en cause la crédibilité des délégués syndicaux de la CCT et ne les reconnaît pas en tant que tels. Outre le principe selon lequel la détermination des conditions d’éligibilité aux directions syndicales est une question qui devrait être laissée aux statuts des syndicats et les autorités publiques devraient s’abstenir de toute intervention qui pourrait entraver l’exercice de ce droit par des organisations syndicales [voir Recueil, op. cit., paragr. 405], le comité souhaite attirer l’attention du gouvernement sur le fait que de tels propos émis par l’employeur public mettant en question l’intégrité de dirigeants à exercer des fonctions syndicales sur des qualifications aussi larges que «le non-respect des normes et des textes» n’est nullement propice à encourager le développement de relations professionnelles harmonieuses et porte atteinte au droit d’élire des dirigeants en toute liberté.
13. 918. Enfin, le comité prend note de la circulaire du 19 avril 2011 du secrétaire général aux affaires foncières à tous les conservateurs des titres immobiliers et chefs des divisions du cadastre de la ville de Kinshasa déclarant les agents Bakaka, Lukabya, Kisenda et Milabyo comme déserteurs et leur interdisant l’accès à leur lieu de travail («l’enceinte de leur division») en attendant l’aboutissement de leur dossier disciplinaire transmis à la fonction publique. Il note en outre que, le 20 janvier 2012, un communiqué officiel du secrétaire général aux affaires foncières informe que les quatre agents sont privés d’accès à leur bureau jusqu’à la clôture de leurs dossiers disciplinaires et menace de sanctions sévères tout agent qui perturberait le bon fonctionnement des services. Enfin, dans une lettre d’août 2012 au secrétaire général aux affaires foncières, le ministre des Affaires foncières prend acte d’une lettre reçue de la part du comité de l’intersyndicale des affaires foncières fustigeant le comportement anti-administratif des quatre agents et confirmant l’interdiction d’accès aux locaux de l’administration centrale et des circonscriptions foncières en attendant la clôture des dossiers disciplinaires ouverts au conseil de discipline.
14. 919. Le comité croit comprendre que le refus des intéressés à rejoindre leurs nouvelles affectations qu’ils considèrent comme des mesures punitives a motivé l’ouverture des actions disciplinaires. Le comité note en outre que, selon l’administration, la commission de discipline aurait recommandé la révocation des quatre agents en juin 2011. En l’absence d’information plus actuelle et si l’information est avérée, le comité ne peut que regretter le laps de temps entre la recommandation et sa mise en œuvre, dans la mesure où lors de la mission de juillet 2013 l’administration a confirmé qu’aucune décision n’avait encore été prise concernant les actions disciplinaires des syndicalistes concernés. Ces derniers avaient également confirmé à la mission ne pas connaître l’issue de l’action disciplinaire à leur encontre, dont ils contestent par ailleurs la méthode. Le comité prie instamment le gouvernement de fournir copie, le cas échéant, des recommandations de juin 2011 de la commission de discipline concernant les actions disciplinaires contre MM. Kisenda, Bakaka, Lukabya et Milabyo, ainsi que toute information sur les suites données à ces recommandations.
15. 920. Constatant l’absence d’information sur les recommandations de la part de la commission de discipline, le comité ne peut que déplorer profondément le traitement dont ont fait l’objet les syndicalistes membres du comité CCT/Affaires foncières, MM. Kisenda, Bakaka, Lukabya et Milabyo depuis trois ans. Dans ces conditions, et compte tenu du laps de temps écoulé singulièrement long depuis le déclenchement des mesures disciplinaires, le comité est amené à demander instamment au gouvernement de prendre les mesures adéquates en vue de la réintégration immédiate des syndicalistes dans leurs fonctions et le paiement rétroactif des salaires dus, cela dans l’attente de la communication d’une décision finale à leur égard, étant entendu que ladite décision sera susceptible de recours. Compte tenu des circonstances, si la réaffectation au lieu de travail d’origine n’est pas possible pour des raisons impérieuses et objectives, le comité s’attend à ce que les autorités négocient avec les agents concernés pour trouver une solution de replacement à la satisfaction des parties. Le comité prie le gouvernement d’indiquer toute mesure prise dans ce sens. Dans les circonstances présentes, le comité ne peut que fermement rappeler qu’une protection contre tous actes de discrimination tendant à porter atteinte à la liberté syndicale en matière d’emploi est particulièrement souhaitable en ce qui concerne les délégués syndicaux, étant donné que, pour pouvoir remplir leurs fonctions syndicales en pleine indépendance, ceux-ci doivent avoir la garantie qu’ils ne subiront pas de préjudice en raison du mandat syndical qu’ils détiennent. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 799.] Le comité s’attend à ce que le gouvernement veille au plein respect de ce principe à l’avenir.
16. 921. En ce qui concerne les allégations de retenue de la prime d’affectation des délégués syndicaux, en l’absence d’information plus précise sur la question, le comité prie instamment le gouvernement de diligenter sans délai une enquête sur les raisons d’une telle décision de la part du ministère de tutelle et de le tenir informé des résultats. S’il s’avère qu’une telle décision a été prise en représailles à des activités syndicales légitimes de ces derniers, le comité s’attend à ce que des mesures correctives soient prises immédiatement, en particulier le paiement des primes dues aux syndicalistes depuis l’interruption de leur versement.
17. 922. Par ailleurs, le comité observe que, en interdisant depuis avril 2011 l’accès aux lieux de travail aux quatre agents, tous membres du comité de base du CCT/Affaires foncières, la décision de l’administration a pu avoir un impact négatif sur l’exercice des activités de l’organisation syndicale au sein du secrétariat aux affaires foncières.
18. 923. Relevant les raisons avancées par le gouvernement pour justifier cette interdiction, à savoir que les délégués syndicaux en question entreprenaient systématiquement des actions pour empêcher le bon fonctionnement du service (blocage des portes, troubles sur la voie publique), le comité tient à rappeler que, si le droit de tenir des réunions syndicales est un élément essentiel de la liberté syndicale, les organisations sont toutefois tenues de respecter les dispositions générales relatives aux réunions publiques, principe énoncé également à l’article 8 de la convention no 87, selon lequel les travailleurs et leurs organisations sont tenus, comme les autres personnes ou collectivités organisées, de respecter la légalité. Cependant, pour que le droit syndical ait vraiment un sens, les organisations de travailleurs doivent être en mesure de promouvoir et de défendre les intérêts de leurs membres en bénéficiant des facilités nécessaires au libre exercice des activités liées à la représentation des travailleurs, incluant l’accès aux lieux de travail des membres du syndicat. L’accès aux lieux de travail des dirigeants syndicaux ne doit bien entendu pas être utilisé au détriment du fonctionnement efficace de l’administration ou des institutions publiques concernées. C’est pourquoi les organisations de travailleurs concernées et l’employeur doivent chercher à conclure des accords de manière à ce que l’accès au lieu de travail durant les heures de travail et en dehors de celles-ci soit reconnu aux organisations de travailleurs sans porter préjudice au fonctionnement de l’administration ou de l’institution publique concernée. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 143, 1106 et 1109.] En conséquence, le comité prie instamment le gouvernement de veiller à ce que des accords soient conclus pour permettre aux dirigeants syndicaux de la CCT, y compris les membres du comité de base CCT/Affaires foncières, de disposer d’un libre accès aux travailleurs de l’administration concernée aux fins de mener des activités syndicales normales.
19. 924. Le comité note avec une profonde préoccupation que, dans le cas présent, les délégués syndicaux affectés par des mesures qu’ils considéraient comme antisyndicales ont saisi à de nombreuses reprises, tant au nom du SLC, de la CCT qu’individuellement, les différentes autorités administratives et judiciaires du pays, sans qu’aucune suite n’ait été donnée à leurs requêtes. A cet égard, le comité note avec préoccupation l’indication de la CCT selon laquelle 89 correspondances aux autorités sont restées sans suite. Le comité rappelle que le gouvernement a la responsabilité de prévenir tous actes de discrimination antisyndicale et doit veiller à ce que les plaintes pour des pratiques discriminatoires de cette nature soient examinées dans le cadre d’une procédure qui doit être prompte, impartiale et considérée comme telle par les parties intéressées. Lorsqu’elles sont saisies de plaintes en discrimination antisyndicale, les instances compétentes doivent mener immédiatement une enquête et prendre les mesures nécessaires pour remédier aux conséquences des actes de discrimination antisyndicale qui auront été constatés. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 817 et 835.] Le gouvernement est prié de veiller au respect de ces principes à l’avenir.