Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 360, June 2011

743. La queja figura en una comunicación de la Federación Democrática de Sindicatos Independientes (LIGA), de fecha 5 de mayo de 2010.

1. 743. La queja figura en una comunicación de la Federación Democrática de Sindicatos Independientes (LIGA), de fecha 5 de mayo de 2010.
2. 744. El Gobierno envió sus observaciones por una comunicación de 29 de octubre de 2010.
3. 745. Hungría ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 746. En una comunicación de fecha 5 de mayo de 2010, la organización querellante alega que los estrictos requisitos impuestos por los tribunales para la inscripción de los sindicatos en el registro (incluidos los requisitos relativos al contenido de sus estatutos) han conllevado un retraso en la inscripción de la Asociación de Bomberos Szent Florián así como la dilación o la denegación de la inscripción de muchas otras organizaciones afiliadas. Según la organización querellante, los procedimientos judiciales han obstaculizado la creación de sindicatos y afectado su autonomía de manera tal que viola gravemente la libertad sindical.
2. 747. En cuanto a la Asociación de Bomberos Szent Florián (Szent Florián Tuzolto Vedegylet), la organización querellante indica que fue creada el 22 de septiembre de 2009 como una organización representativa de los intereses de los trabajadores que se desempeñan como bomberos, y que tres días después presentó una solicitud de inscripción en el registro ante el Tribunal de Distrito de Csongrad (Pk.60.147/2009). Así, el tribunal ordenó al sindicato introducir una serie de correcciones, en primer término el 12 de octubre, y posteriormente, el 30 de noviembre de 2009, tras haber comprobado que sus estatutos no se ajustaban a determinadas disposiciones de la Ley núm. II de 1989 sobre el Derecho de Sindicación. Como consecuencia de esos dos mandatos judiciales relativos a la introducción de correcciones en los estatutos, luego de la celebración de la asamblea constitutiva, el sindicato tuvo que convocar nuevamente a sus miembros en dos oportunidades a fin de modificar los estatutos conforme a lo solicitado por el tribunal. Según la organización querellante, dado que los miembros del sindicato son bomberos, sujetos a un plan de prestación de servicios de manera ininterrumpida, y a un cronograma de trabajo complejo y variable, ello presupuso grandes dificultades, que de por sí hacían peligrar la inscripción del sindicato en el registro. La resolución del tribunal por la que se ordenó la inscripción del sindicato quedó firme el 2 de febrero de 2010, es decir, cuatro meses después de ultimarse las correcciones ordenadas por aquél, y fue sólo a partir de entonces que la organización pudo comenzar a funcionar.
3. 748. En sus resoluciones, por las que ordenaba corregir y enmendar los estatutos, el tribunal formuló reservas respecto de 24 puntos de los estatutos y dispuso minuciosas instrucciones, no sólo respecto de la organización y funcionamiento del sindicato, sino también sobre su composición y su ámbito de actuación. Así, la organización querellante enumera tres de los requisitos cuyo cumplimiento extrañó las mayores dificultades, a saber:
   • i) Los estatutos iniciales tenían por objeto crear un sindicato organizado a nivel nacional para los empleados y ex empleados que se desempeñan o se desempeñaban en los servicios de lucha contra incendios y de protección civil (artículo I/8 de los estatutos). El tribunal, sin embargo, dispuso que el sindicato no podía tener carácter representativo en el ámbito nacional, debido a que éste se había creado en un lugar de trabajo situado en Hodmezovasarhely. Así, sostuvo que esta disposición de los estatutos no se ajustaba a la legislación y ordenó al sindicato que procediese a su modificación. Por tal motivo, el sindicato no podía convertirse en una organización profesional de bomberos de carácter nacional.
   • ii) Asimismo, el tribunal impuso limitaciones al alcance que podría tener la afiliación de sus miembros, al disponer que aquellas personas que no quedan comprendidas en el ámbito de aplicación de la Ley núm. XLIII de 1996 sobre el Estatus de Servicio de los Miembros Profesionales de las Fuerzas Armadas (Hszt.), sino que les resultan aplicables otras leyes que regulan las relaciones de trabajo (como por ejemplo, las leyes relativas a los empleados públicos o los funcionarios públicos), no pueden afiliarse al sindicato. El tribunal resolvió expresamente que el sindicato sólo debería aceptar como afiliados a aquellos que mantuviesen una relación de trabajo con un organismo estatal o municipal (artículos I/7 y II/l).
   • iii) Por otra parte, el tribunal dispuso la supresión de la disposición de los estatutos (artículo VI/2) mediante la que se establecía que en caso de disolución del sindicato los bienes residuales podrían distribuirse entre sus miembros.
4. 749. La organización querellante estima que las órdenes del tribunal expuestas anteriormente violan el artículo 2 y el inciso 1) del artículo 3 del Convenio núm. 87, según los cuales las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, y los trabajadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, gozan del derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas. Al restringir el alcance de las posibilidades de afiliación al sindicato a los trabajadores comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley núm. XLIII de 1996 sobre el Estatus de Servicio de los Miembros Profesionales de las Fuerzas Armadas (Hszt.), el tribunal establece ilegítimamente una distinción entre trabajadores con diferentes relaciones de trabajo, pero que desempeñan actividades en esferas o en profesiones similares o idénticas.
5. 750. Por otra parte, en cuanto a otras organizaciones afiliadas, la querellante señala que sus inscripciones también se vieron dilatadas u obstaculizadas por los procedimientos judiciales. Los tribunales ordenaron a las organizaciones miembros que subsanasen las siguientes «deficiencias» fundamentales, a saber:
   • i) Uso de la sede: el Tribunal de Distrito de Vas (Pk.60.118/2007/2) solicitó al Sindicato Independiente de Cooperativas de Ahorro (Takarekszovetkezetek Fiiggetlen Szakszervezete) en dos ocasiones, el 7 de enero y el 20 de febrero de 2008, que modificase sus estatutos en el plazo perentorio de 45 días y de 15 días, respectivamente. En la primera ocasión el tribunal enumeró, en siete páginas, las deficiencias que había constatado en torno a diez temas principales y cinco temas conexos y, una vez que todas ellas habían sido subsanadas, el tribunal aun así estaba en desacuerdo con el certificado del sindicato que acreditaba el derecho a utilizar su sede. Así, el tribunal insistió en que, para poder inscribir el sindicato en el registro, se debía adjuntar un documento referido a la propiedad asignada como sede, por el cual se reconociera el derecho del sindicato a utilizar la sede, que incluyera una copia certificada del título de propiedad, que datara de un período inferior a tres meses, y una declaración por escrito de los propietarios del inmueble en la que expresasen que ponían la propiedad asignada a disposición del sindicato para que la utilizasen como su sede. El sindicato obtuvo y adjuntó el título de propiedad solicitado en el plazo fijado para subsanar la deficiencia, al tiempo que también se encontraba subsanando las demás deficiencias señaladas por el tribunal. En ese momento, el tribunal señaló que, según se desprendía del título de propiedad, la propiedad tenía varios propietarios, y que no todos habían manifestado su consentimiento permitiendo la utilización de la propiedad con fines sindicales, por lo que solicitó que se adjuntasen nuevas certificaciones. El Tribunal Metropolitano de Budapest también pidió una copia del título de propiedad para permitir la utilización de la sede (7.Pk.60.231/2006), y el Tribunal de Distrito de Gyor-Moson-Sopron solicitó un acuerdo en el que constase el consentimiento para el uso de la sede, en concepto de documento privado que constituya plena prueba (Pk.T.60.170/2008/2).
   • ii) Fijación y tasa de las cuotas sindicales: el Tribunal de Distrito de Gyor-Moson-Sopron ordenó al Sindicato Independiente de Trabajadores de la Seguridad Privada (Maganbiztonsagi Munkavallalok Fuggetlen Szakszervezete) la modificación de la tasa de las cuotas sindicales (Pk.T.60.170/2008/2). El tribunal sostuvo que la tasa de un 1 por ciento del salario bruto de sus afiliados, establecida de manera uniforme para todos ellos, violaba el principio de funcionamiento democrático, ya que la determinación de las cuotas sindicales sobre la base de un porcentaje del salario implica que las cuotas variarán en función de cada afiliado.
   • iii) Conformidad del empleador: como condición para la inscripción en el registro, el Tribunal Metropolitano de Budapest ordenó expresamente al Sindicato Independiente de Trabajadores del Sector de la Electrónica (Elektronikai Munkavallalok Fuggetlen Szakszervezete) (7.Pk.60.231/2006) adjuntar la conformidad del empleador respecto de la creación del sindicato.
   • iv) Otros requisitos relativos al funcionamiento del sindicato: los tribunales exigieron a los sindicatos la inclusión en sus estatutos de minuciosas disposiciones reglamentarias en materia de expulsión de sus afiliados, terminación de la relación de afiliación, o por ejemplo, el funcionamiento del comité de supervisión, incluida la forma de dar a conocer su orden del día (Tribunal de Distrito de Vas Pk.60.118/2007). El Tribunal Metropolitano de Budapest, determinó que en los estatutos se deberían establecer la manera en que se convocan las reuniones del consejo y del comité de auditoría, así como la forma en que se comunica el orden del día de tales órganos (7.Pk.60.231/2006).
   • v) Forma y plazo para subsanar las deficiencias: la solicitud de inscripción en el registro sólo puede presentarse por medio de un formulario oficial que, a menos que sea rellenado correctamente por el sindicato, puede constituir de por sí, un motivo para que el tribunal deniegue la inscripción. No existen instrucciones oficiales para el rellenado del formulario, de modo que son los propios tribunales los que determinan los criterios aplicables, como por ejemplo, la obligatoriedad de definir el objeto de la organización social en virtud del punto I/5 del formulario núm. 1014 (Tribunal de Distrito de Vas Pk.60.118/2007/2) o de incluir el formulario de solicitud de inscripción en un documento privado que constituya plena prueba (Tribunal de Distrito de Gyor-Moson-Sopron). Por otra parte, en las órdenes del tribunal se incluyen apercibimientos sumamente perjudiciales para los sindicatos, advirtiéndoles que si no subsanan las deficiencias en el plazo de 15 a 30 días o, en algunos casos, de 45 días, no se aceptará ninguna certificación, y el tribunal denegará la inscripción del sindicato en el registro. Habida cuenta de que los mandatos judiciales que ordenan la subsanación de las deficiencias presuponen una modificación de los estatutos, ello conlleva una nueva convocatoria de la asamblea constitutiva, lo cual trae aparejada la adopción de medidas que demandan grandes esfuerzos, así como gastos y actividades organizativas considerables. Así pues, a menudo resulta difícil encontrar una fecha adecuada, dado que los tribunales exigen que en la nueva asamblea participen exactamente las mismas personas que estuvieron presentes como fundadores en la asamblea constitutiva. Si los participantes no son los mismos, entonces todo el procedimiento constitutivo debe llevarse a cabo nuevamente, incluida la elección de autoridades (Tribunal de Distrito de Gyor-Moson-Sopron, Mx. 60.170/2008/2). Todo esto debe certificarse con el registro de asistencia, incluidas las firmas de los presentes, y sus direcciones.
6. 751. La organización querellante estima que los procedimientos y las prácticas judiciales expuestas violan el artículo 2 y el inciso 2) del artículo 3 del Convenio núm. 87, ya que no permiten a los sindicatos redactar sus estatutos ni definir por sí mismos su funcionamiento, y por cuanto no debería exigirse ningún tipo de autorización previa para la creación de un sindicato. Según la querellante, la práctica de los tribunales húngaros también viola el inciso 2) del artículo 8 del Convenio núm. 87, según el cual la legislación nacional no podrá menoscabar los derechos previstos en ese Convenio. Los casos expuestos ponen en evidencia que la forma en que se aplica la ley limita la creación y la inscripción de los sindicatos.
7. 752. De conformidad con el inciso 2) del artículo 25 de la Ley núm. II de 1989 sobre el Derecho de Sindicación, el artículo 11, en el que se regula la constitución del órgano superior, así como del órgano ejecutivo y de los órganos de representación en el ámbito institucional de las organizaciones sociales, no comprende a los sindicatos ni a las organizaciones representativas de los intereses de los empleadores. Las disposiciones del capítulo II y III de la Ley que regula la Creación de Organizaciones Sociales y los Derechos y Obligaciones de sus Miembros son aplicables a los sindicatos y son citadas habitualmente por los tribunales como fundamento para impugnar las disposiciones de los estatutos de un sindicato. De conformidad con lo dispuesto en el inciso 1) del artículo 6, los estatutos de una organización social garantizarán su funcionamiento democrático, sobre la base del principio de autonomía, y promoverán el ejercicio de los derechos y obligaciones de sus miembros. Según la organización querellante, los tribunales frecuentemente invocan este artículo para poder examinar la organización y el funcionamiento de los sindicatos, soslayando así la norma prohibitiva que figura en el inciso 2) del artículo 25 y estableciendo innumerables requisitos puntuales respecto del contenido de los estatutos de los sindicatos.
8. 753. Si bien la ley permite apelar la resolución del Tribunal de Primera Instancia por la cual se deniega la inscripción en el registro, esta circunstancia sólo contribuye a que el procedimiento se prolongue aún más, impidiendo que el sindicato efectivamente comience a funcionar. El hecho de tener que convocar una asamblea general así como una reunión de miembros en repetidas ocasiones a raíz de las diversas resoluciones por las que se exige subsanar deficiencias, no sólo presupone un procedimiento costoso que presupone la realización de grandes esfuerzos, sino que también disuade a los miembros de crear un sindicato. La resolución por la que se ordena subsanar deficiencias no puede ser objeto de apelación. Así, o bien el sindicato cumple con los requisitos prescriptos por el tribunal o bien se deniega su inscripción en el registro.
9. 754. La organización querellante señala que acudió al Presidente de la Corte Suprema en dos ocasiones, el 26 de abril de 2006, y posteriormente el 1.º de julio de 2009, a fin de solicitarle que examinara las controvertidas prácticas a las que se vio confrontada en los tribunales y que adoptara las medidas que considerase oportunas a los fines de revertir esa situación. La primera de las cartas fue contestada el 11 de mayo de 2006 por el entonces Presidente de la Corte Suprema, quien no expresó ningún tipo de desacuerdo con las prácticas observadas por los tribunales. La segunda carta aún no ha recibido respuesta de parte del nuevo Presidente de la Corte Suprema.
10. 755. A la luz de lo expuesto, la organización querellante pide que el Comité de Libertad Sindical examine la queja y que el Consejo de Administración haga un llamamiento al Gobierno de Hungría para que aplique medidas o adopte disposiciones legales que garanticen el derecho a la libertad sindical, con especial hincapié en el derecho de los sindicatos a obtener la inscripción en el registro, redactar libremente sus estatutos y funcionar sin trabas de acuerdo con lo establecido en el Convenio núm. 87.

B. Respuesta del Gobierno

1. 756. El Gobierno no comparte la afirmación de la LIGA en cuanto a que la legislación nacional no está en consonancia con el Convenio núm. 87. En el procedimiento de inscripción de los sindicatos, los tribunales evalúan la solicitud de inscripción únicamente desde el punto de vista de su conformidad con las normas jurídicas. En la legislación aplicable a la materia se establece un plazo perentorio para llevar a cabo el procedimiento y, en caso de que el tribunal no se expida dentro de ese plazo, la solicitud debe ser aprobada conforme a su contenido inicial. En caso de inobservancia de las normas de procedimiento, los solicitantes tienen el derecho a interponer un recurso judicial, según corresponda.
2. 757. El Gobierno afirma que el punto de partida en el análisis de la legislación nacional lo constituye la Ley núm. XXII de 1992, sobre el Código del Trabajo, según la cual todas las organizaciones de trabajadores cuya función principal consista en promover y proteger los intereses de los trabajadores en la esfera de su relación de trabajo, serán consideradas como sindicatos. En términos jurídicos, un sindicato es una asociación (organización social), que tiene un objeto específico: la protección de los intereses de los trabajadores. Por lo tanto, además del Código del Trabajo, también se aplica a los sindicatos la Ley núm. II de 1989 sobre el Derecho de Sindicación. Por consiguiente, a las asociaciones cuya finalidad sea promover y proteger los intereses de los trabajadores se les reconocen los derechos sindicales establecidos en el Código del Trabajo, y, habida cuenta de que un sindicato constituye un tipo de asociación, también estará sujeto a las normas correspondientes a las asociaciones, en lo que respecta a su constitución, organización y funcionamiento. Por lo tanto, un sindicato podrá crearse, si: i) al menos diez miembros fundadores han decidido crear la organización; ii) han aprobado sus estatutos, y iii) han elegido sus órganos directivos y de representación.
3. 758. El Gobierno señala que se considera que un sindicato ha sido constituido al momento de su inscripción por orden del tribunal de distrito (o del Tribunal Municipal de Budapest) en cuya jurisdicción territorial se creó. La solicitud de inscripción debe ser presentada por aquella persona que ha sido autorizada para representar al sindicato en el formulario concebido para ese fin específico. En opinión del Gobierno, la utilización de este formulario no dificulta la elaboración de la solicitud, sino que, por el contrario, la facilita. El Gobierno destaca que, si los fundadores han dado cumplimiento a todos los requisitos establecidos en la ley, la aprobación de la solicitud es obligatoria, por lo cual, a este respecto, el tribunal carece de facultades discrecionales. La constitución del sindicato queda perfeccionada de manera oficial al momento en que queda firme la decisión por la cual se dispone su inscripción en el registro, y podrá iniciar sus actividades a partir de esa misma fecha (artículo 4 de la ley núm. II de 1989).
4. 759. Según se desprende de la respuesta del Gobierno, el tribunal adopta una decisión respecto de la inscripción del sindicato mediante un procedimiento no contradictorio, en un plazo de 60 días contados a partir de la fecha de recepción de la solicitud. En caso de que el tribunal no cumpla con su obligación de adoptar una resolución en el plazo previsto, se aplicará el denominado «principio de inscripción automática». En virtud de este principio, el oficial ejecutivo del tribunal tiene la obligación de adoptar las medidas necesarias tendientes a evaluar la solicitud dentro de los ocho días siguientes al vencimiento del plazo; en su defecto, la inscripción, manteniendo el contenido inicial de la solicitud, se hace efectiva al noveno día posterior al vencimiento del plazo señalado. Si la solicitud está incompleta, el tribunal podrá ordenar al solicitante que subsane las deficiencias de las que adolece, dentro de los 30 días posteriores a la recepción de la misma. El tribunal debe conceder un plazo prudencial — un máximo de 45 días — para subsanar las deficiencias, el que podrá ser prorrogado por otros 15 días, a petición del solicitante, si el tribunal lo considera razonable. En caso de que el solicitante no subsane las deficiencias en dicho plazo, o las subsane en forma parcial o incorrecta, no se podrá presentar ninguna petición tendiente a proseguir el procedimiento de subsanación de las deficiencias, y el tribunal rechazará la solicitud mediante una sentencia que tendrá carácter de definitiva (artículo 15 de la ley núm. II de 1989).
5. 760. De conformidad con lo dispuesto en la Ley núm. III de 1952, sobre el Código de Procedimiento Civil, no procede recurso alguno contra las decisiones adoptadas en el curso de ese procedimiento, incluidas las resoluciones en virtud de las cuales se ordena subsanar deficiencias (inciso b) del párrafo 3) del artículo 233 del Código de Procedimiento Civil). Sin embargo, el Gobierno estima que, si a juicio del sindicato solicitante no era necesario subsanar ninguna deficiencia, y si, ante la ausencia de recurso, el tribunal rechazó la solicitud, el solicitante podría interponer una apelación contra la decisión del tribunal. El Gobierno declara que no tiene información acerca de si los sindicatos interesados han ejercido su derecho a recurrir la decisión judicial.
6. 761. Según la respuesta del Gobierno, los sindicatos — como todas las asociaciones — son entidades jurídicas independientes y están facultadas a decidir su propia estructura orgánica interna. Así, la ley núm. II de 1989 contiene sólo algunos principios referidos a la estructura orgánica, y los sindicatos pueden actuar en el marco de esos principios según su propio criterio. Por ejemplo, los sindicatos deben funcionar de manera democrática, sobre la base del principio de autonomía (inciso 1 del artículo 6)). Así pues, tienen que especificar en los estatutos la estructura orgánica interna, y también podrán establecer los términos relativos a las condiciones de afiliación. En los estatutos del sindicato se deberá prever lo siguiente: i) el nombre del sindicato, según lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 7) (que debe diferir del nombre de otras organizaciones de la sociedad civil ya inscriptas que funcionen en una esfera de actividad similar en el territorio de Hungría); ii) su objeto (es decir, la finalidad exclusiva de representar los intereses de los trabajadores); iii) su sede oficial, y iv) su estructura orgánica, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2) del artículo 6).
7. 762. Según el Gobierno, los tribunales, al evaluar las solicitudes de inscripción, sólo verifican si las solicitudes cumplen con los requisitos jurídicos expuestos precedentemente. En la práctica, se trata de una investigación sumamente minuciosa y rigurosa, ya que cada asociación es una entidad jurídica que tiene derecho a ejercer una actividad económica — aun cuando ésta no sea su principal actividad — y, por lo tanto, podrá generar ganancias considerables. A tal respecto, es en defensa del interés público que se debe velar por que estas organizaciones funcionen de conformidad con lo dispuesto en la ley. El Gobierno señala que ese mismo criterio se aplica a la certificación del uso de las sedes oficiales: así pues, como requisito previo a la concesión de la autorización para funcionar lícitamente, la entidad jurídica tiene que poder presentar una certificación de su derecho a hacer uso del inmueble declarado como su sede oficial. Obviamente, los tribunales no inspeccionan si la sede elegida es adecuada para las actividades que habrán de desarrollarse, sino que sólo exigen una certificación del derecho a utilizarla. El Gobierno subraya que ese control meticuloso no sólo se aplica a los sindicatos, sino también a cualesquiera otras asociaciones.
8. 763. Por último, el Gobierno explica que el derecho de sindicación presupone que el sindicato tiene una organización independiente del empleador, de modo tal que pueda tener unidades orgánicas que funcionen a niveles inferiores (por ejemplo, del domicilio social principal) o superiores (por ejemplo, del condado) al del empleador. En el Código del Trabajo se indica que los trabajadores tienen derecho a organizar sindicatos en el ámbito del lugar de trabajo, y que, además, tienen el derecho de que sus órganos funcionen en el ámbito de cualquier lugar de trabajo, como también de que sus afiliados participen del funcionamiento de dichos órganos. Salvo disposición en contrario prevista en los estatutos del sindicato, estos órganos de los lugares de trabajo o domicilios sociales principales podrán funcionar también como entidades jurídicas independientes. Los sindicatos podrán constituirse o adherirse a federaciones o confederaciones, incluidas las federaciones internacionales. La organización y funcionamiento de dichas federaciones, así como su inscripción y personería jurídica estarán sujetas a las normas aplicables a los sindicatos.
9. 764. En síntesis, el Gobierno considera que la regulación del procedimiento de inscripción de los sindicatos en el registro garantiza su libertad sindical y sólo confiere a los tribunales intervinientes un margen mínimo de revisión a fin de verificar su legitimidad. Por otra parte, el Gobierno señala que, en algunos casos, las resoluciones adjuntas por la organización querellante efectivamente plantean una impugnación a la solicitud de inscripción, lo cual no es razonable en el marco de la legislación referida anteriormente, especialmente en lo que atañe a la exigencia de que el empleador debe prestar su consentimiento para la constitución del sindicato (esto sólo se justificaría si el sindicato adoptase el nombre del empleador). De manera análoga, el Gobierno tampoco está de acuerdo con el tribunal interviniente en cuanto a que no puede fijarse la cuota sindical sobre la base de un porcentaje del salario del afiliado. Sin embargo, en estos casos de errónea interpretación de la ley, en los que el tribunal interviniente rebasa los límites de sus facultades de revisión establecidas en la legislación citada, el Gobierno pone de relieve la posibilidad de presentar un recurso de apelación ante un tribunal de segunda instancia contra la decisión que rechaza la solicitud de inscripción en el registro.

C. Conclusiones del Comité

1. 765. El Comité observa que, en el presente caso, la organización querellante alega que los estrictos requisitos impuestos por los tribunales para la inscripción de los sindicatos en el registro (incluidos los requisitos relativos al contenido de los estatutos de los sindicatos) han ocasionado un retraso en la inscripción de la Asociación de Bomberos Szent Florián así como la dilación o la denegación de la inscripción de muchas otras organizaciones afiliadas.
2. 766. El Comité observa que, según se desprende de los alegatos de la organización querellante, la Asociación de Bomberos Szent Florián presentó una solicitud de inscripción en el registro ante el Tribunal de Distrito de Csongrad el 25 de septiembre de 2009, y posteriormente el tribunal impugnó 24 puntos de los estatutos del sindicato y emitió dos órdenes tendientes a que se introdujeran correcciones en tales estatutos. El Comité observa que, por tal motivo, luego de la celebración de la asamblea constitutiva, el sindicato tuvo que convocar a sus miembros, que son bomberos, en dos oportunidades más, lo cual acarreó un elevado costo y su organización resultó dificultosa. La resolución del tribunal mediante la cual se ordenó la inscripción del sindicato quedó firme cuatro meses después de ultimarse las correcciones ordenadas por aquél. El Comité toma nota de tres requisitos cuyo cumplimiento extrañaron una gran dificultad, a saber:
   • i) El tribunal ordenó al sindicato que procediese a modificar sus estatutos, los que tenían por objeto crear un sindicato organizado a nivel nacional para los empleados y ex empleados que se desempeñan o se desempeñaban en los servicios de lucha contra incendios y de protección civil, sosteniendo que, en virtud de lo dispuesto en la legislación, el sindicato no podía tener carácter representativo en el ámbito nacional, debido a que éste se había creado en un lugar de trabajo situado en Hodmezovasarhely; por tal motivo, el sindicato no podía convertirse en una organización profesional de bomberos con carácter nacional.
   • ii) El tribunal impuso limitaciones al alcance que podría tener la afiliación de sus miembros, disponiendo que aquellas personas que no quedaban comprendidas en el ámbito de aplicación de la Ley núm. XLIII de 1996 sobre el Estatus de Servicio de los Miembros Profesionales de las Fuerzas Armadas, sino que les resultaban aplicables otras leyes que regulan las relaciones de trabajo (como por ejemplo, las leyes sobre empleados públicos o funcionarios públicos), no podían afiliarse al sindicato, y resolvió expresamente que el sindicato sólo debería aceptar como afiliados a aquellos que mantuviesen una relación de trabajo con un organismo estatal o municipal.
   • iii) El tribunal dispuso la supresión de la disposición de los estatutos mediante la cual se establecía que en caso de disolución del sindicato los bienes residuales podrían distribuirse entre sus miembros.
3. 767. Por otra parte, en lo que respecta a otras organizaciones afiliadas, el Comité observa que, según indica la organización querellante, sus inscripciones también se vieron dilatadas u obstaculizadas en virtud de que los tribunales ordenaron a las organizaciones miembros que subsanen las siguientes «deficiencias».
   • i) Uso de la sede: el Tribunal de Distrito de Vas solicitó al Sindicato Independiente de Cooperativas de Ahorro subsanar una serie de deficiencias (enumeradas en siete páginas), y en particular, manifestó que estaba en desacuerdo con el certificado del sindicato que acreditaba el derecho a utilizar su sede e insistió en que se debía adjuntar un documento en el cual se reconociera el derecho del sindicato a utilizar la propiedad asignada como sede, que incluyera una copia certificada del título de propiedad que datara de un período inferior a tres meses y una declaración por escrito de los propietarios del inmueble en la que se expresase que ponían la propiedad asignada a disposición del sindicato para que la utilizasen como su sede. Si bien el sindicato obtuvo y adjuntó el título de propiedad y subsanó las demás deficiencias en el plazo fijado, el tribunal señaló que según se desprendía del título de propiedad, el inmueble en cuestión tenía varios propietarios, y que no todos habían manifestado su consentimiento que permitiese la utilización de la propiedad con fines sindicales, de modo tal que solicitó que se adjuntasen nuevas certificaciones. La organización querellante señala que el Tribunal Metropolitano de Budapest y el Tribunal de Distrito de Gyor-Moson-Sopron emitieron órdenes similares en tal sentido.
   • ii) Fijación y tasa de las cuotas sindicales: el Tribunal de Distrito de Gyor-Moson-Sopron ordenó al Sindicato Independiente de Trabajadores de la Seguridad Privada la modificación de la tasa de las cuotas sindicales, sosteniendo que la tasa de un 1 por ciento del salario bruto de sus afiliados viola el principio de funcionamiento democrático, ya que la determinación de las cuotas sindicales sobre la base de un porcentaje del salario implica que las cuotas variarán en función de cada afiliado.
   • iii) Conformidad del empleador: como condición para la inscripción en el registro, el Tribunal Metropolitano de Budapest ordenó expresamente al Sindicato Independiente de Trabajadores del Sector de la Electrónica adjuntar la conformidad del empleador respecto de la creación del sindicato.
   • iv) Otros requisitos relativos al funcionamiento del sindicato: los tribunales exigieron a los sindicatos la inclusión en sus estatutos de minuciosas disposiciones reglamentarias, como por ejemplo estipulaciones en materia de expulsión de sus afiliados, terminación de la relación de afiliación, funcionamiento del comité de supervisión, incluida la forma de dar a conocer su orden del día, la manera en que se convocan las reuniones del consejo y del comité de auditoría, así como la forma en que se comunica el orden del día de tales órganos.
4. 768. Asimismo, el Comité toma nota de que la solicitud de inscripción en el registro sólo puede presentarse por medio de un formulario oficial que, a menos que sea rellenado correctamente por el sindicato, puede constituir de por sí un motivo para que el tribunal deniegue la inscripción; sin embargo, no existen instrucciones oficiales para el rellenado del formulario, de modo que son los propios tribunales los que determinan los criterios aplicables, como por ejemplo, la obligatoriedad de definir el objeto de la organización social. Por otra parte, la organización querellante señala que si los sindicatos no subsanan las deficiencias en el plazo de 15 a 30 días o, en algunos casos, de 45 días, el tribunal denegará la inscripción del sindicato en el registro. Habida cuenta de que los mandatos judiciales que ordenan la subsanación de las deficiencias presuponen una modificación de los estatutos, ello conlleva una nueva convocatoria de la asamblea constitutiva, lo cual trae aparejados grandes esfuerzos, así como gastos y actividades organizativas considerables, dado que los tribunales exigen que en la nueva asamblea participen exactamente las mismas personas que estuvieron presentes como fundadores en la asamblea constitutiva.
5. 769. Por último, el Comité observa que, según se desprende de los alegatos de la querellante, la norma prohibitiva en virtud de la cual el artículo 11, en el que se regula el ámbito institucional de las organizaciones sociales, no comprende a los sindicatos (inciso 2) del artículo 25 de la ley núm. II de 1989), es efectivamente soslayada por los tribunales puesto que invocan el inciso 1) del artículo 6, para poder examinar la organización y el funcionamiento de los sindicatos y establecen innumerables requisitos puntuales respecto del contenido de sus estatutos. La organización querellante opina que, si bien la ley permite apelar las resoluciones por la cuales se deniegan la inscripciones en el registro, esta circunstancia sólo contribuye a que el procedimiento se prolongue aún más, impidiendo que el sindicato efectivamente comience a funcionar. Por otra parte, el hecho de tener que convocar una asamblea general en repetidas ocasiones a raíz de las diversas resoluciones por las que se exige subsanar deficiencias que no son susceptibles de apelación, no sólo presupone un procedimiento costoso que requiere grandes esfuerzos, sino que también disuade a los miembros de crear un sindicato. Así, o bien el sindicato cumple con los requisitos prescriptos por el tribunal o bien se deniega su inscripción en el registro. La organización querellante señala que acudió al Presidente de la Corte Suprema en 2006 y 2009 para solicitarle que adoptara medidas con miras a modificar las controvertidas prácticas a las que se vio confrontada en los tribunales. En la respuesta a la primera de las cartas enviadas el Presidente de la Corte Suprema no expresó ningún tipo de desacuerdo con las prácticas observadas por los tribunales. La segunda carta no ha recibido respuesta alguna.
6. 770. El Comité observa que, según el Gobierno, la legislación nacional está en consonancia con el Convenio núm. 87. El Gobierno señala que a las asociaciones cuya finalidad sea promover y proteger los intereses de los trabajadores se les reconocen los derechos sindicales establecidos en el Código del Trabajo, y habida cuenta de que un sindicato constituye tipo de asociación, también estará sujeto a las normas correspondientes a las asociaciones, en lo que respecta a su constitución, organización, y funcionamiento. Los sindicatos — como todas las asociaciones — son entidades jurídicas independientes con facultades para decidir su propia estructura orgánica interna. Así, la ley núm. II de 1989 contiene sólo algunos principios referidos a la estructura orgánica, y los sindicatos pueden actuar en el marco de esos principios según su propio criterio. Por ejemplo, los sindicatos deben funcionar de manera democrática, sobre la base de la autonomía. Así pues, tienen que especificar en los estatutos la estructura orgánica interna, y también podrán establecer los términos relativos a las condiciones de afiliación. En los estatutos del sindicato se deberá prever lo siguiente: i) el nombre del sindicato; ii) su objeto (es decir, la finalidad exclusiva de representar los intereses de los trabajadores); iii) su sede oficial, y iv) su estructura orgánica.
7. 771. El Comité observa que, según el Gobierno, en el procedimiento de inscripción de los sindicatos, los tribunales evalúan la solicitud de inscripción únicamente desde el punto de vista de su conformidad con las normas jurídicas, es decir, sólo verifican si las solicitudes se ajustan a la legislación nacional. En la práctica, se trata de una investigación sumamente minuciosa y rigurosa, ya que cada asociación es una entidad jurídica que tiene derecho a ejercer una actividad económica — aun cuando esta no sea su principal actividad — y, por lo tanto, podrá generar ganancias considerables. Según concluye el Gobierno, es en defensa del interés público que se debe velar por que estas organizaciones funcionen de conformidad con lo dispuesto en la ley, y resalta que los tribunales carecen de facultades discrecionales, y que deben aprobar la solicitud si los fundadores han cumplido acabadamente todos los requisitos establecidos en la ley núm. II de 1989.
8. 772. Respecto del formulario relativo a la presentación de la solicitud de inscripción, el Comité toma nota de que, según el Gobierno, la utilización de este formulario por parte de los tribunales no dificulta la elaboración de la solicitud, sino que, por el contrario, la facilita.
9. 773. En lo relativo al plazo para subsanar las deficiencias, el Comité observa que, según se desprende de la respuesta del Gobierno, si la solicitud está incompleta, el tribunal podrá ordenar al solicitante que subsane las deficiencias de las que adolece, dentro de los 30 días posteriores a la recepción de la misma. El tribunal debe conceder un plazo prudencial (un máximo de 45 días) para subsanar las deficiencias, que podrá ser prorrogado por otros 15 días, a petición del solicitante, si el tribunal lo considera razonable. En caso de que el solicitante no subsane las deficiencias dentro del plazo, o las subsane en forma parcial o incorrecta, el tribunal rechazará la solicitud. Asimismo, el Gobierno añade que el plazo de este procedimiento no contradictorio es de 60 días, contados a partir de la fecha de recepción de la solicitud, y que si el tribunal no cumple con su obligación de adoptar una resolución en el plazo previsto, deberá aprobarse la solicitud con su contenido inicial («principio de inscripción automática»).
10. 774. El Comité observa asimismo que, conforme a lo señalado por el Gobierno, en caso de inobservancia de las normas de procedimiento, los solicitantes tienen el derecho a interponer un recurso judicial, según corresponda. Si bien, de conformidad con lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil, no procede recurso alguno contra las resoluciones en virtud de las cuales se ordena subsanar deficiencias, el Gobierno estima que, si a juicio del sindicato solicitante no era necesario subsanar ninguna deficiencia, y si, ante la ausencia de recurso, el tribunal rechazó la solicitud, el solicitante podría interponer una apelación contra la decisión del tribunal. El Gobierno declara que no tiene información acerca de si los sindicatos interesados han ejercido su derecho a recurrir la decisión judicial.
11. 775. El Comité toma en consideración la información proporcionada por el Gobierno respecto de las cuestiones calificadas por los tribunales como deficiencias que debían ser subsanadas por el sindicato en cuestión:
    • i) Uso de las sedes: el Gobierno estima que es requisito previo a la concesión de la autorización para funcionar lícitamente que la entidad jurídica (no sólo los sindicatos, sino también cualesquiera otras asociaciones) presente una certificación de su derecho a hacer uso del inmueble declarado como su sede oficial; así, si bien los tribunales no inspeccionan si la sede elegida es adecuada para las actividades que habrán de desarrollarse, sólo exigen una certificación del derecho a utilizarla.
    • ii) Conformidad del empleador: el Gobierno reconoce que la impugnación planteada por los tribunales respecto de las solicitudes de inscripción en el registro, por considerar que el empleador debía prestar su consentimiento para la constitución del sindicato, no es razonable en el marco de la legislación nacional, aunque estima que, en estos casos de errónea interpretación de la ley, el sindicato tiene la posibilidad de presentar un recurso de apelación ante un tribunal de segunda instancia contra la decisión que rechaza la solicitud de inscripción en el registro.
    • iii) Cuota sindical: de manera análoga, el Gobierno tampoco está de acuerdo con el tribunal interviniente en cuanto a que no puede fijarse la cuota sindical sobre la base de un porcentaje del salario del afiliado, aunque destaca nuevamente la posibilidad de presentar un recurso de apelación contra esa decisión.
12. 776. El Comité toma nota de la legislación de fondo (Ley núm. II de 1989 sobre el Derecho de Sindicación), en particular de: el inciso 1) del artículo 6, en donde se establece que el estatuto de una organización social garantizará su funcionamiento democrático, sobre la base del principio de autonomía, y promoverá el ejercicio de los derechos y obligaciones de sus miembros; el inciso 2 del referido artículo 6, según el cual en el estatuto de una asociación se deberá prever el nombre de ésta, su objeto, su sede oficial y su estructura orgánica; el artículo 8, en donde se establece que pueden afiliarse tanto las personas de nacionalidad húngara como los residentes del país; el artículo 11, en el que se regula la estructura de una organización social (la constitución del órgano superior, así como la del órgano ejecutivo y de los órganos de representación; y el inciso 2 del artículo 25, conforme al cual, el artículo 11 no resulta aplicable a los sindicatos. El Comité observa que dicha legislación no parecería incluir requisitos preceptivos respecto del contenido de los estatutos de los sindicatos, ni disposiciones que regulen el funcionamiento interno de los sindicatos con un nivel de detalle que pudiera constituir un grave riesgo de injerencia por parte de los poderes públicos.
13. 777. En lo que atañe a la forma en que se aplican las disposiciones de la ley núm. II de 1989, el Comité toma nota de la divergencia de opiniones de las partes. Mientras que la organización querellante sostiene que los tribunales ignoran en la práctica la norma prohibitiva que figura en el inciso 2) del artículo 25 de la ley (es decir, la no aplicabilidad a los sindicatos del artículo 11, referido a la estructura de las organizaciones sociales) al examinar la organización y el funcionamiento de los sindicatos y al establecer innumerables requisitos puntuales respecto del contenido de sus estatutos, el Gobierno afirma que los tribunales evalúan la solicitud de inscripción exclusivamente desde el punto de vista de su conformidad con las normas jurídicas.
14. 778. El Comité desea llamar la atención sobre las siguientes consideraciones, confiando en que serán tenidas en cuenta en el futuro:
    • i) Afiliación: si bien toma nota de que el tribunal limitó la afiliación al sindicato a las personas comprendidas en el ámbito de aplicación de la Ley núm. XLIII de 1996 sobre el Estatuto de Servicio de los Miembros Profesionales de las Fuerzas Armadas, el Comité observa que el ámbito de aplicación de esta ley parece no limitarse a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía. El Comité recuerda que los bomberos deberían gozar de los derechos consagrados en el artículo 2 del Convenio núm. 87 de constituir y afiliarse a la organización de su elección, incluido el derecho de poder fundar o afiliarse a organizaciones de grado superior, sin que su ámbito de afiliación sea restringido sino que también incluya a los bomberos comprendidos en legislación general del trabajo.
    • ii) Distribución de los bienes: teniendo en cuenta que el Comité ha sostenido en reiteradas ocasiones que, cuando un sindicato deja de existir, sus bienes podrían ser transferidos a la asociación sucesora o repartidos de acuerdo a sus propios estatutos y cuando no existe una norma estatutaria al respecto los bienes deberían ser puestos a disposición de los trabajadores concernidos [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 707], el Comité, si bien reconoce que puede ser aplicable la ley nacional que rige la materia, estima que las disposiciones contenidas en los estatutos relativas a la devolución de los bienes sindicales en caso de disolución voluntaria no deberían, por regla general, impedir la inscripción de un sindicato en el registro.
    • iii) Cuota sindical: recordando que las cuestiones relativas a la financiación de las organizaciones sindicales y de empleadores, tanto por lo que respecta a sus propios presupuestos como a los de las federaciones y confederaciones, deberían regularse por los estatutos de los sindicatos, federaciones y confederaciones [véase Recopilación, op. cit., párrafo 473], el Comité expresa su preocupación por la objeción del tribunal respecto de la fijación de la cuota sindical sobre la base de un porcentaje del salario, y estima que la fijación de las cuotas sindicales debería dejarse a los estatutos sindicales, incluida la fijación de cotizaciones sindicales en forma de un porcentaje de los salarios;
    • iv) Conformidad del empleador: el Comité observa que tanto el Gobierno como la organización querellante parecen estar de acuerdo en que no debería exigirse la conformidad del empleador respecto de la constitución del sindicato como condición para obtener la inscripción de un sindicato en el registro. De hecho, el Comité considera que ese requisito constituiría una clara violación de los principios de libertad sindical.
    • v) Uso de la sede: tomando en consideración que tanto el Gobierno como la organización querellante parecen aceptar la exigencia general de presentar un certificado en el cual se reconozca el derecho del sindicato a utilizar su sede, el Comité expresa su preocupación por la detallada documentación complementaria exigida por el tribunal a la que se refiere el querellante, que conllevó un retraso en el procedimiento de inscripción. El Comité estima que la inscripción en el registro debería ser una mera formalidad, y recuerda que si bien es cierto que los fundadores de un sindicato deben respetar las formalidades previstas por la legislación, a su vez estas formalidades no deben, por su naturaleza, poner trabas a la libre creación de las organizaciones [véase Recopilación, op. cit., párrafo 276]. Por lo tanto, el Comité pide al Gobierno que vele por el cumplimiento de las normas que rigen la inscripción de las organizaciones sociales en el registro, referidas al uso de la sede, no impidan el libre ejercicio del derecho de sindicación.
    • vi) Inclusión de disposiciones referidas a la expulsión de los miembros, la terminación de la relación de afiliación, el funcionamiento de los comités, etc.: el Comité recuerda que, en virtud del inciso 1) del artículo 3, las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, y que toda obligación impuesta a un sindicato — aparte ciertas cláusulas de pura forma — de copiar sus estatutos sobre un modelo forzoso sería contraria a las reglas que garantizan la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 384]. El Comité considera asimismo que, si bien la imposición de disposiciones relativas a la expulsión de los miembros o a la terminación de la relación de afiliación podrían justificarse con el objeto de proteger los intereses de los afiliados, estableciendo expresamente las disposiciones pertinentes, la imposición de requisitos puntuales respecto del contenido de los estatutos de los sindicatos, en lo que concierne al funcionamiento del comité de supervisión, la manera en que se convocan las reuniones del consejo y del comité de auditoría, o la forma en que se comunican sus respectivas órdenes del día, parecería constituir una injerencia indebida por parte de las autoridades públicas.
15. 779. En virtud de lo expuesto, el Comité observa en general que, si bien los tribunales invocan las disposiciones de la ley núm. II de 1989 (en particular, el inciso 1) de su artículo 6), como fundamento legal de las resoluciones por las que se ordena subsanar cuestiones calificadas como deficiencias, los mandatos judiciales en cuestión parecerían exceder los requisitos que figuran en la ley. Teniendo presente, además, que, en función de lo dispuesto en el inciso 1) del artículo 4, no se podrá denegar la inscripción en el registro si los fundadores han cumplido todos los requisitos previstos en la ley, el Comité recuerda que, para que las organizaciones tengan derecho a elaborar sus propios estatutos y reglamentos con libertad absoluta, la legislación nacional debería limitarse tan sólo a sentar las condiciones formales que deberán respetar los estatutos, los cuales, junto con los reglamentos correspondientes, no necesitarán la aprobación previa de las autoridades públicas para entrar en vigor [véase Recopilación, op. cit., párrafo 371]. Asimismo, el Comité desea recordar sus principios generales, señalando que, aunque el procedimiento de registro con mucha frecuencia es un trámite meramente formal, en algunos casos la ley concede a las autoridades competentes facultades más o menos discrecionales para decidir si la organización cumple los requisitos descritos para su inscripción en el registro, con lo que se crea una situación análoga a la exigencia de «autorización previa»; surgen situaciones parecidas cuando un procedimiento de inscripción en el registro es complicado y largo o la latitud con que las autoridades administrativas competentes pueden ejercer a veces sus facultades en la práctica pueden representar un obstáculo serio a la creación de un sindicato y, en definitiva, la privación del derecho a crear una organización sin autorización previa. En vista de lo señalado por la organización querellante, en cuanto a que los mandatos judiciales relativos a la introducción de correcciones en los estatutos han supuesto demoras y solicitudes financieras y logísticas adicionales para los sindicatos en cuestión, el Comité desea reiterar que los requisitos prescritos por la ley para constituir un sindicato, no se deben aplicar de manera que impidan o retrasen la creación de organizaciones sindicales, y que toda demora provocada por las autoridades en el registro de un sindicato constituye una violación del artículo 2 del Convenio núm. 87 [véase Recopilación, op. cit., párrafos 279 y 296].
16. 780. En consecuencia, el Comité cuenta con que se tomarán todas las medidas necesarias para garantizar en la práctica el respeto de los principios de libertad sindical establecidos precedentemente, y que se velará por que las disposiciones que regulan la estructura de las organizaciones sociales, consideradas en su sentido más amplio, no se hagan extensivas de manera indebida a los sindicatos, y que el procedimiento para la inscripción de éstos últimos sea una mera formalidad, tanto en la legislación como en la práctica. En especial, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que se lleve a cabo un asesoramiento, en particular en lo que respecta a la revisión de los reglamentos que rigen el registro de las organizaciones sociales, en consulta con los interlocutores sociales interesados, lo cual garantizará una interpretación clara y sencilla de los requisitos legales concretos que deberán cumplir los sindicatos a los efectos de obtener la inscripción en el registro y de los criterios específicos que deberán aplicar los tribunales para decidir si se han cumplido o no tales requisitos. El Comité urge al Gobierno a que le mantenga informado respecto de cualquier avance en este sentido.