Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 357, June 2010

1. 373. La plainte figure dans une communication en date du 8 avril 2009 de la Confédération coréenne des syndicats (KCTU) et l’un de ses affiliés, le Syndicat des enseignants coréens (KPU).
2. 374. Le gouvernement a fourni sa réponse aux allégations dans une communication reçue le 18 mai 2010.
3. 375. La République de Corée n’a ratifié ni la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 376. Dans une communication en date du 8 avril 2009, les organisations plaignantes affirment que les lois qui instituent des sanctions pénales et disciplinaires contre les syndicalistes ainsi que la non-reconnaissance du Syndicat des enseignants coréens (KPU) constituent de graves violations du Préambule de la Constitution de l’OIT, de la Déclaration de Philadelphie, des conventions nos 87, 98 et 151 de l’OIT et de la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail.
2. 377. Les organisations plaignantes indiquent que les fonctionnaires et les enseignants sont strictement privés du droit de s’organiser depuis l’instauration du régime militaire, en 1961. Ainsi, la loi relative aux fonctionnaires de l’Etat et la loi relative aux fonctionnaires des collectivités locales interdisent aux agents de la fonction publique, excepté à ceux officiant dans le domaine de l’emploi, de constituer des syndicats (article 66 de la loi relative aux fonctionnaires de l’Etat et article 58 de la loi relative aux fonctionnaires des collectivités locales). Les articles 78 et 84 de la loi relative aux fonctionnaires de l’Etat et les articles 69 et 82 de la loi relative aux fonctionnaires des collectivités locales disposent que les agents de la fonction publique et les enseignants du secteur public qui enfreignent ces dispositions sont passibles de sanctions disciplinaires et pénales. En outre, la loi sur les écoles privées, se fondant sur les dispositions applicables aux écoles publiques (article 55), interdit aux enseignants du secteur privé de se syndiquer et prévoit que les contrevenants sont passibles de sanctions (article 61).
3. 378. Les organisations plaignantes considèrent que l’interdiction totale du droit d’organisation est sans précédent au niveau international et que cela a poussé l’OIT et d’autres organisations internationales à recommander au gouvernement coréen de mettre sa législation nationale du travail en conformité avec les normes internationales pertinentes. Elles affirment que la protection du droit syndical des fonctionnaires et des enseignants a peu évolué. En février 1998, la Commission tripartite de Corée avait reconnu que le droit d’organisation des fonctionnaires et des enseignants devait être garanti. En conséquence, la loi sur la création et le fonctionnement des syndicats d’enseignants (loi sur les syndicats d’enseignants, entrée en vigueur le 1er juillet 1999) et la loi sur la création et le fonctionnement des syndicats de fonctionnaires (loi sur les syndicats des agents de la fonction publique, entrée en vigueur le 28 janvier 2006) garantissent, quoique de manière incomplète et limitée, le droit d’organisation et de négociation collective des fonctionnaires et des enseignants. Les organisations plaignantes soulignent, cependant, que les professeurs d’université ont été exclus du champ d’application de la loi sur les syndicats d’enseignants (article 2) et que les enseignants du secteur public ont été exclus de celui de la loi sur les syndicats de fonctionnaires (article 6), ce qui signifie qu’en vertu des lois précitées les enseignants universitaires des secteurs public et privé sont toujours privés du droit d’organisation et que les contrevenants sont passibles de sanctions.
4. 379. Les organisations plaignantes précisent que c’est dans ce contexte que le KPU a été constitué en novembre 2001 et que la demande d’enregistrement du syndicat a été transmise au gouvernement, qui l’a rejetée en se fondant sur des lois précitées. Les organisations plaignantes affirment que la non-reconnaissance légale du KPU équivaut à priver du droit d’organisation syndicale plus de 70 000 professeurs coréens.
5. 380. Les organisations plaignantes indiquent en outre que la Constitution de la République de Corée dispose ce qui suit: «aux fins d’améliorer les conditions de travail, les travailleurs jouissent du droit d’organisation, du droit de négociation collective et du droit de grève». La loi sur les normes du travail dispose que s’entend par «travailleur» toute personne exerçant une activité commerciale rémunérée, quelle qu’elle soit. En vertu de la loi sur les syndicats et les relations du travail, le terme «travailleur» «s’entend de toute personne percevant une rémunération ou un salaire, quelle que soit l’activité exercée». Les organisations plaignantes estiment qu’il ressort de ces dispositions que les enseignants universitaires soumis au contrôle et à la tutelle des secteurs public et privé sont des salariés qui doivent jouir des droits fondamentaux du travail.
6. 381. Se fondant sur la Constitution de l’OIT, la Déclaration de Philadelphie et la Déclaration de l’OIT de 1988 relative aux principes et droits fondamentaux au travail, les organisations plaignantes font valoir que le droit d’organisation et le droit de négociation collective sont des droits fondamentaux et que tous les Etats Membres de l’OIT, y compris ceux qui n’ont pas ratifié les conventions pertinentes relatives à la liberté d’association, sont tenus de respecter la Constitution de l’Organisation.
7. 382. Les organisations plaignantes se fondent également sur les articles 2, 9, paragraphe 1, et 11 de la convention no 87, 1 et 4 de la convention no 98 et 1, paragraphe 2, 4 et 7 de la convention no 151. Au vu des principes et normes relatifs au droit d’organisation et de négociation collective qui y sont énoncés, elles considèrent que les enseignants universitaires des secteurs public et privé doivent être habilités à jouir de ces droits et que les politiques du gouvernement (l’interdiction de s’organiser instituée par la loi relative aux fonctionnaires de l’Etat, la loi relative aux fonctionnaires des collectivités locales et la loi sur les écoles privées et la non-reconnaissance du KPU) sont en contradiction flagrante avec les normes de l’OIT.
8. 383. Les organisations plaignantes indiquent en outre que la Commission nationale des droits de l’homme, qui s’est récemment penchée sur la question, a demandé à l’Assemblée nationale de prendre des mesures pour remédier à cette situation. Le 27 mars 2006, la commission a fait valoir que «l’Assemblée nationale doit prendre des mesures législatives appropriées pour veiller à ce que les enseignants universitaires jouissent du droit d’organisation conformément à la Constitution et au droit international des droits de l’homme. L’éventail des droits qui seraient ainsi garantis pourrait tenir compte de la nécessité de protéger le droit des élèves à l’éducation et de la spécificité du statut officiel et juridique des enseignants universitaires aux fins de ne pas enfreindre les droits fondamentaux du travail.»
9. 384. Or les organisations plaignantes affirment que le gouvernement continue de faire preuve d’attentisme dans ce domaine, voire est opposé à toute mesure législative de protection du droit d’organisation des enseignants universitaires, ce qui explique pourquoi les tentatives de révision législative de septembre 2004 puis de novembre 2005 ont échoué. Le gouvernement, les élus de l’Assemblée nationale et les autorités universitaires ont prétendu que les enseignants universitaires, en raison de la nature même de leur mission, peuvent difficilement être considérés comme des travailleurs comme les autres, du fait de leurs relations de travail, de la spécificité de leur statut juridique et social et du point de vue de l’opinion à cet égard. Les organisations plaignantes récusent les arguments précités et estiment qu’ils sont un préjudice injustifié et servent uniquement de prétexte pour priver les enseignants universitaires du droit de s’organiser.
10. 385. Les organisations plaignantes ajoutent que la Commission nationale des droits de l’homme a également considéré que les objections soulevées en l’espèce n’étaient pas justifiées et s’est fondée sur les éléments suivants: i) la Constitution coréenne garantit les trois droits fondamentaux du travail des enseignants universitaires, lesquels ne peuvent être restreints en raison de la particularité de leur mission en tant qu’éducateurs; ii) les trois droits fondamentaux du travail des enseignants universitaires ne sauraient être restreints pour la simple raison que la liberté attachée à leur fonction jouit d’une protection importante et qu’ils sont habilités à participer à la gestion des affaires universitaires en vertu du statut d’autonomie des universités; iii) bien que la restriction, dans certaines circonstances, du droit syndical, par exemple pour protéger le droit à l’éducation, relève d’un autre débat, une restriction générale des droits fondamentaux du travail est injustifiée; iv) la protection de la participation politique des enseignants universitaires signifiant que leurs droits politiques fondamentaux doivent être garantis, celle-ci ne peut servir de fondement à une privation générale des droits fondamentaux du travail. On ne saurait, d’autre part, invoquer des éléments étrangers à la loi, comme le point de vue de l’opinion, le climat social ou des circonstances inopportunes, pour remettre en question les droits fondamentaux du travail attendu que seuls ceux de nature législative ont force légale; v) il existe une limite à l’amélioration des conditions de travail par le biais du droit d’association mais celle-ci ne peut constituer le fondement d’une interdiction générale du droit d’organisation des enseignants universitaires; vi) au regard de l’article 31, paragraphe 6, de la Constitution, le fait de priver généralement les enseignants universitaires des droits fondamentaux du travail est contraire à la protection suprême que leur garantit la Constitution.
11. 386. Les organisations plaignantes font valoir que l’OIT a déjà souligné l’importance pour les travailleurs d’établir et d’adhérer aux organisations de leur choix pour protéger leurs intérêts, sans distinction d’aucune sorte et quel que soit leur statut particulier au regard de la loi nationale, et exhorté le gouvernement coréen à «prendre des mesures afin que les fonctionnaires et les enseignants des secteurs public et privé puissent exercer leur droit de s’organiser. Le fait que ce dernier n’ait pas pris les mesures juridiques nécessaires pour garantir le droit d’organisation des enseignants universitaires témoigne, selon elles, du refus des autorités de respecter les obligations qui leur incombent à l’égard de l’OIT.
12. 387. En outre, les organisations plaignantes indiquent que, en raison de la récente dégradation de la situation socio-économique et d’une modification des politiques universitaires, l’accès à l’enseignement universitaire est de moins en moins démocratique et ne suscite plus l’intérêt du public et que, en raison de la décision unilatérale du gouvernement d’intégrer et de restructurer les universités publiques et de la gestion arbitraire des universités privées, les enseignants universitaires craignent de perdre leur emploi; leurs conditions de travail se sont dégradées, et l’autorité et les privilèges des enseignants sont fréquemment enfreints. Les organisations plaignantes condamnent le fait que, dans ces circonstances, le droit d’organisation, qui est le seul moyen efficace et légitime dont disposent les enseignants universitaires pour s’opposer au gouvernement, soit fondamentalement interdit et que, bien que le KPU ait été constitué aux fins de réaliser des activités syndicales légitimes, il ne puisse ni organiser d’action collective ni négocier collectivement et il vit sous la menace permanente de sanctions disciplinaires et pénales, en violation des principes et normes de l’OIT.
13. 388. Les organisations plaignantes considèrent, par conséquent, que les dispositions des lois précédemment évoquées, la loi relative aux fonctionnaires de l’Etat, la loi relative aux fonctionnaires des collectivités locales et la loi sur les écoles privées, qui interdisent et restreignent les droits fondamentaux du travail des enseignants universitaires, doivent être révisées ou abrogées afin que la législation nationale soit conforme aux normes internationales du travail et que des mesures législatives doivent être prises de toute urgence afin de protéger le droit d’organisation des enseignants universitaires, conformément aux normes établies par l’OIT. Elles espèrent que le Comité de la liberté syndicale examinera ce cas avec attention et contribuera à faire progresser la situation qui règne dans le pays en matière de droits du travail et à faire en sorte que les enseignants universitaires de la République de Corée exercent leur profession dans un système de relations professionnelles démocratique.

B. Réponse du gouvernement

1. 389. Dans sa réponse, le gouvernement indique que, en janvier 1999, la loi sur la constitution, le fonctionnement, etc., des syndicats des enseignants a été promulguée, garantissant ainsi les droits fondamentaux du travail des enseignants, incluant les conférenciers d’université employés à temps partiel. Au cours de la discussion sur la loi, les parties tripartites ont décidé d’exclure du champ de la loi les conférenciers employés à temps complet ainsi que les professeurs et de décider plus tard sur les moyens de garantir leurs droits. En 2001, la Commission tripartite a mis à l’ordre du jour la question des droits fondamentaux du travail des conférenciers employés à plein temps et des professeurs. De février 2001 à février 2002, la commission a entendu les opinions exprimées par les parties intéressées, a examiné des cas similaires dans d’autres pays et a diligenté des enquêtes. Toutefois, les parties ne sont pas parvenues à un accord, et les discussions ont été interrompues en février 2002. En novembre 2005, le législateur a proposé un projet de loi qui permettrait la création d’un syndicat de professeurs en étendant l’application de la loi sur la constitution, le fonctionnement etc., des syndicats des enseignants à tous les professeurs d’université. En avril 2007, la Commission de l’environnement et du travail de l’Assemblée nationale a examiné le projet de loi; cependant, aucun accord n’a été trouvé. A la fin de la 17e session de l’Assemblée nationale en avril 2008, le projet de loi a été automatiquement abandonné.
2. 390. Le gouvernement indique en outre que, selon des enquêtes menées en 2001-2007, tandis que les milieux du travail et les organisations des professeurs ont demandé que les professeurs soient autorisés à constituer un syndicat, les employeurs, y compris le ministère de l’Education, ont adopté une attitude prudente, et les sondages d’opinion ont montré que l’opinion publique était majoritairement opposée.
3. 391. Le gouvernement considère que les différentes discussions sur la constitution d’un syndicat de professeurs principalement menées au niveau de l’Assemblée nationale montrent qu’il n’y a pas d’accord social ni de consensus public à cet égard. L’opinion dominante est qu’une approche prudente devrait être adoptée en décidant d’autoriser ou non les professeurs à créer un syndicat compte tenu de la nature unique de leur emploi et de leur statut, et le sentiment général que les professeurs bénéficient d’un statut social et économique plus élevé. Le gouvernement est d’avis qu’il serait souhaitable d’examiner soigneusement la question d’un syndicat de professeurs après qu’un consensus social a été atteint en réduisant les divergences d’opinions des parties intéressées, telles que les universités, les professeurs, les parents et les étudiants.

C. Conclusions du comité

1. 392. Le comité note que, dans le présent cas, les organisations plaignantes allèguent que la législation nationale restreint le droit d’organisation des enseignants universitaires.
2. 393. Le comité prend note des allégations des organisations plaignantes selon lesquelles, bien que la loi sur les syndicats d’enseignants (1999) et la loi sur les syndicats de fonctionnaires (2006) reconnaissant désormais, quoique de façon limitée, le droit syndical et le droit de négociation collective des fonctionnaires et enseignants, la législation nationale continue d’interdire plus généralement aux fonctionnaires (article 66 de la loi sur les fonctionnaires de l’Etat et article 58 de la loi sur les fonctionnaires locaux) et aux enseignants du secteur privé (article 55 de la loi sur les écoles privées) de constituer des syndicats et prévoit des sanctions disciplinaires et pénales pour toute contravention à la loi (articles 78 et 84 de la loi sur les fonctionnaires de l’Etat, articles 69 et 82 de la loi sur les fonctionnaires locaux, article 61 de la loi sur les écoles privées). Ainsi, attendu que les enseignants universitaires sont exclus du champ d’application de la loi sur les syndicats d’enseignants (article 2) et que les enseignants du secteur public ne sont pas couverts par la loi sur les syndicats de fonctionnaires (article 6), les enseignants des secteurs public et privé demeurent privés du droit de s’organiser.
3. 394. Le comité note également que les organisations plaignantes indiquent que le KPU a été constitué en novembre 2001 et que la demande d’enregistrement du syndicat a été transmise au gouvernement, qui l’a rejetée en se fondant sur des lois précitées. Les organisations plaignantes estiment que cela équivaut à priver plus de 70 000 professeurs coréens du droit de s’organiser.
4. 395. En outre, le comité note qu’il ressort des allégations des organisations plaignantes que, le 27 mars 2006, la Commission nationale des droits de l’homme a recommandé à l’Assemblée nationale de prendre les mesures législatives appropriées pour garantir les trois droits fondamentaux du travail (droit d’organisation, droit de grève et droit de négociation collective) des enseignants universitaires, conformément à la Constitution coréenne et au droit international des droits de l’homme, en tenant compte du droit à l’éducation et de la spécificité du statut officiel et juridique des enseignants universitaires. Le comité note que, selon les organisations plaignantes, le gouvernement continue de faire preuve d’attentisme, voire est opposé à toute mesure législative dans ce domaine au motif que les enseignants universitaires, en raison de la nature même de leur mission, peuvent difficilement être considérés comme des travailleurs comme les autres du fait de leurs relations de travail, de la spécificité de leur statut juridique et social et du point de vue de l’opinion à cet égard. Le comité relève que les organisations plaignantes indiquent que la Commission nationale des droits de l’homme a considéré que les objections soulevées en l’espèce n’étaient pas justifiées au motif que la particularité de leur mission en tant qu’éducateurs, la liberté dont jouissent les enseignants universitaires, leur participation à la gestion des affaires universitaires en vertu du statut d’autonomie des universités et leur participation à la vie politique ne sauraient constituer le fondement d’une interdiction totale du droit d’organisation.
5. 396. Le comité note que la réponse du gouvernement se réfère à diverses discussions qui ont eu lieu dans le passé au niveau national sur un syndicat de professeurs, mais que jusqu’à présent aucun accord n’a été trouvé au niveau de l’Assemblée nationale sur l’extension de l’application de la loi sur la constitution, le fonctionnement, etc., des syndicats des enseignants à tous les professeurs d’université. Notant que le gouvernement indique que les opinions opposées à la syndicalisation prévalaient comme le montraient les positions des différentes parties prenantes et les sondages d’opinion, le comité observe que, de l’avis du gouvernement, compte tenu de la perception générale que les professeurs bénéficient d’un statut social et économique plus élevé et du caractère unique de leur emploi et de leur statut, il serait souhaitable d’examiner soigneusement la question d’un syndicat de professeurs après qu’un consensus social a été atteint en réduisant les divergences d’opinions des parties intéressées, telles que les universités, les professeurs, les parents et les étudiants.
6. 397. Le comité tient à rappeler que les fonctionnaires doivent bénéficier, comme tous les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, du droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier, sans autorisation préalable, afin de promouvoir et de défendre leurs intérêts. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 219.] Par conséquent, les enseignants universitaires ne sont pas exclus du champ d’action des principes de la liberté syndicale. Au contraire, les fonctionnaires (à la seule exception possible des forces armées et de la police, en vertu de l’article 9 de la convention no 87) devraient, à l’instar des travailleurs du secteur privé, pouvoir constituer des organisations de leur choix destinées à promouvoir et à défendre les intérêts de leurs membres. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 220.] S’agissant des enseignants en particulier, le comité a toujours considéré qu’ils doivent avoir le droit de constituer les organisations de leur choix, sans autorisation préalable, pour la promotion et la défense de leurs intérêts professionnels et le droit de s’y affilier. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 235.]
7. 398. Le comité estime que tant les objections soulevées en l’espèce par le gouvernement que tout sondage d’opinion opposé ne devraient avoir d’effet sur le droit fondamental d’organisation, lequel devrait être garanti à tous les fonctionnaires, sans distinction, y compris aux enseignants universitaires. Le comité souligne que la Commission nationale des droits de l’homme a elle-même considéré les objections comme étant non fondées et a formulé des recommandations pour modifier la situation.
8. 399. Le comité, notant cela, demande donc au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires relevant de sa compétence pour veiller à ce que: i) les dispositions pertinentes de la loi relative aux fonctionnaires de l’Etat, de la loi relative aux fonctionnaires des collectivités locales et de la loi sur les écoles privées, qui interdisent aux enseignants universitaires des secteurs public et privé de se syndiquer, soient abrogées sans délai; et ii) les limites à l’exercice du droit d’organisation introduites par la loi sur la création et le fonctionnement des syndicats d’enseignants et son décret d’application et par la loi sur la création et le fonctionnement des syndicats de fonctionnaires et son décret d’application soient révisées, de sorte que les enseignants universitaires des secteurs public et privé aient le droit de constituer les organisations de leur choix et de s’y affilier afin de défendre leurs intérêts. Le comité prie également instamment le gouvernement de reconnaître et d’enregistrer le KPU sans délai et lui demande de le tenir informé à cet égard.