Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 330, March 2003

1. 306. La présente plainte est contenue dans une communication du 9 mars 2002 de la Fédération du travail de l’Ontario et du Congrès du travail du Canada.
2. 307. Dans une communication en date du 10 octobre 2002, le gouvernement fédéral a transmis la réponse du gouvernement de la province de l’Ontario.
3. 308. La Canada a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Il n’a pas ratifié la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, ni la convention (nº 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 309. La Fédération du travail de l’Ontario (FTO), affiliée au Congrès du travail du Canada, compte 650 000 travailleurs répartis dans plus de 1 500 sections syndicales locales. Cette plainte concerne certaines dispositions de la loi de 2000, modifiant la loi de 1995 sur les relations de travail (projet de loi no 139), qui, d’après la FTO, violent les garanties de la liberté syndicale et en particulier les conventions de l’OIT nos 87, 98 et 151. Ces dispositions encouragent la révocation de l’accréditation des organisations de travailleurs en prescrivant aux employeurs d’afficher et de distribuer sur le lieu de travail des documents préparés par le ministre du Travail, expliquant le processus pour mettre fin aux droits de négociation collective des syndicats.
2. 310. Le projet de loi no 139 a été adopté en troisième lecture et a reçu la sanction royale en décembre 2000. Ces dispositions constituent maintenant l’article 63.1 de la loi de 1995 sur les relations de travail (LRT), qui dispose:
3. 63. 1(1) Au plus tard un an après le jour où la loi de 2000 modifiant la loi sur les relations de travail reçoit la sanction royale, le ministre fait préparer et publier un document décrivant le processus de présentation, en vertu de l’article 63, d’une requête visant à obtenir une déclaration selon laquelle le syndicat ne représente plus les employés compris dans l’unité de négociation. …
4. 63. 1(3) Le document précise qui peut présenter une requête, quand une requête peut être présentée et la procédure, énoncée dans la présente loi et dans les règles qu’établit le président de la commission, … que la commission suit lorsqu’elle traite une requête.
5. 63. 1(4) L’employeur à l’égard duquel un syndicat a été accrédité comme agent négociateur … fait des efforts raisonnables pour faire ce qui suit:
   • a) afficher et garder affichée une copie du document publié aux termes du présent article à un endroit bien en vue dans chaque lieu de travail de l’employeur où travaillent des employés que représente le syndicat;
   • b) afficher et garder affiché avec la copie un avis indiquant que tout employé que représente le syndicat peut en demander une à l’employeur;
   • c) une fois par année civile, fournir une copie du document à tous ceux de ses employés que représente le syndicat;
   • d) fournir sur demande une copie du document à tout employé … même s’il lui en a déjà fourni une ou s’il lui en fournira une.
6. 63. 1(5) Il ne doit pas être conclu que l’employeur enfreint la présente loi lorsqu’il prend une mesure énoncée au paragraphe (4).
7. 311. Conformément à ces dispositions, le ministre du Travail a préparé et publié en décembre 2001 un document décrivant le processus de révocation d’accréditation. Une copie de l’affiche et une brochure ont été postées en décembre à tous les employeurs qui avaient déposé une convention collective auprès du ministère du Travail.
8. 312. Les plaignants affirment que l’article 63.1 de la LRT viole la convention no 87 ratifiée par le Canada et est complètement incompatible avec les obligations internationales du gouvernement visant à encourager, promouvoir et protéger le droit des employés de négocier collectivement. Cette disposition constitue un message clair de l’opposition de l’Etat à la syndicalisation des employés et une ingérence flagrante dans ce droit. En vertu des principes de la liberté syndicale, tous les travailleurs ont le droit de constituer des organisations et de s’affilier aux organisations de leur choix; les gouvernements doivent prendre des mesures pour encourager et promouvoir le développement et l’utilisation les plus larges des procédures de négociation volontaire entre les syndicats et les employeurs, et doivent permettre aux syndicats de fonctionner librement.
9. 313. Les plaignants soutiennent que cette disposition constitue une ingérence flagrante dans le droit des employés de se syndiquer et de participer aux activités syndicales. Plutôt que de s’acquitter de ses obligations de droit international consistant à encourager la négociation collective, le gouvernement de l’Ontario projette clairement d’affaiblir les syndicats et d’encourager les individus à ne pas exercer leur droit de se syndiquer ou de négocier collectivement. Loin d’encourager l’exercice du droit de négociation collective, le gouvernement a choisi d’une manière discriminatoire et unilatérale de promouvoir la révocation de l’accréditation des syndicats existants, en menant une campagne qui ne peut être perçue que comme un encouragement à l’ingérence dans l’exercice des libertés syndicales.
10. 314. Les commissions des relations de travail et les universitaires ont toujours souligné que les communications des employeurs aux employés et constituant une ingérence dans les décisions concernant les accréditations et leur révocation constituent des pratiques déloyales du travail. Etant donné le caractère synallagmatique de la relation d’emploi, les communications de l’employeur risquent d’influencer exagérément les employés dans l’exercice de leur droit de se syndiquer. Lorsqu’un tel message d’un employeur est cautionné par l’Etat, il ne peut qu’entraver le droit des employés d’adhérer à des organisations de travailleurs et de participer à leurs activités. Le fait que la distribution de tels documents par un employeur constituerait une pratique déloyale du travail ainsi qu’une ingérence illégale dans les droits des employés aux termes de la LRT ressort manifestement du paragraphe 63.1(5) de la loi qui exonère l’employeur de toute responsabilité s’il s’acquitte de ses obligations d’afficher et de distribuer.
11. 315. Il y a lieu de noter que la législation contestée informe uniquement les employés de leurs droits d’obtenir la révocation de l’accréditation conformément à la loi sur les relations de travail. Elle ne mentionne aucun des droits qui tendent à protéger la liberté syndicale, y compris le droit de demander une accréditation et de participer aux activités légitimes des syndicats, en bénéficiant d’une protection contre la discrimination ou les représailles antisyndicales, conformément à la LRT. Il n’existe aucun précédent de ce genre où les autorités auraient décidé de mettre ainsi en exergue une disposition législative particulière, et il n’existe en la matière aucune autre disposition obligeant les employeurs à distribuer individuellement de l’information législative aux employés sur une base annuelle. La conclusion à tirer de cet envoi sélectif, combiné avec l’exigence sans précédent d’une distribution individuelle sur une base annuelle à chacun des employés, est que ces dispositions sont voulues afin d’influencer et d’entraver l’exercice de la liberté syndicale des employés.
12. 316. En outre, le gouvernement n’a pas choisi d’exiger la distribution sur des lieux de travail non syndiqués, d’affiches ou de brochures similaires avisant les employés de leur droit de se syndiquer; il devient ainsi manifeste que l’intention des dispositions législatives n’est pas d’informer les employés de la législation sur les relations de travail pertinentes d’une façon objective mais plutôt de s’ingérer dans le droit des employés qui ont choisi de se syndiquer. Le gouvernement pourrait soutenir que les employés ne connaissent pas suffisamment leur droit d’obtenir la révocation d’accréditation, mais aucune preuve empirique en ce sens n’a été apportée au mouvement syndical, et aucune étude sur le sujet n’apparaît avoir été réalisée par le gouvernement. En outre, le gouvernement pourrait soutenir que les employés reçoivent des informations sur la syndicalisation par les syndicats, mais la législation ontarienne leur interdit l’entrée sur les lieux de travail, en application des lois sur la violation du droit de propriété. Le fait que le gouvernement ne veut pas imposer aux employeurs l’obligation correspondante d’informer les employés de leur droit de se syndiquer en vertu de la même législation indique bien que le gouvernement veut s’ingérer dans le choix des employés, affaiblir la base syndicale existante et s’opposer à la négociation collective en tant que moyen privilégié de règlement des différends entre organisations de travailleurs et organisations d’employeurs.
13. 317. Les dispositions qui prescrivent aux employeurs à la fois d’afficher et de distribuer ces informations ne peuvent qu’indiquer clairement que l’Etat et l’employeur préfèrent que les employés ne soient pas syndiqués. Aucune information dans la brochure n’indique aux employés leur droit de rester membres d’un syndicat et de ne pas être victimes de discrimination en raison de leurs activités syndicales, et aucune mention n’est faite de l’obligation des employeurs de reconnaître et de négocier avec les syndicats. Ce message biaisé peut seulement être perçu comme visant à décourager la syndicalisation et à interférer avec le droit des travailleurs de s’organiser librement, effet d’ailleurs atteint.

B. Réponse du gouvernement

1. 318. Dans sa communication du 3 octobre 2002, le gouvernement de l’Ontario soutient que l’obligation faite aux employeurs dont la main-d’œuvre est syndiquée d’afficher des informations sur la révocation de l’accréditation, conformément au projet de loi no 139, ne viole pas les conventions nos 87, 98, 151 et 154 de l’OIT.
2. 319. La loi de 2000 modifiant la loi sur les relations de travail (projet de loi no 139), qui a reçu la sanction royale le 21 décembre 2000, a notamment modifié la loi de 1995 sur les relations de travail (LRT) en exigeant dans un délai d’un an la publication d’un document décrivant le processus de présentation d’une requête visant à obtenir une déclaration selon laquelle le syndicat ne représente plus les employés compris dans l’unité de négociation. Le document de révocation d’accréditation a été publié le 14 décembre 2001. Des copies anglaises et françaises de chaque affiche et brochure, avec une lettre de couverture explicative, ont été expédiées à tous les employeurs qui avaient déposé une copie de leur convention collective au ministère du Travail comme l’exige la LRT.
3. 320. Le document contient des informations neutres et factuelles sur la révocation de l’accréditation syndicale. Il explique qui peut présenter une requête, quand une requête peut être présentée et la procédure énoncée dans la loi et dans les règles de la Commission des relations de travail de l’Ontario (CRTO). Chaque employeur dont la main-d’œuvre est syndiquée doit faire des efforts raisonnables pour afficher une copie du document sur le lieu de travail, en donner copie à chaque employé syndiqué une fois par année civile et en fournir une copie aux employés syndiqués qui le demandent. Le respect par l’employeur de ces efforts raisonnables ne constitue pas une pratique déloyale en matière de travail aux termes de cette loi.
4. 321. En général, les efforts raisonnables d’affichage et de distribution prescrits par la loi s’appliquent aux employeurs liés par une convention collective régie par la LRT. Ces exigences ne s’appliquent pas aux employeurs qui n’ont pas d’employés syndiqués ou à ceux dont les employés syndiqués sont régis par d’autres lois, par exemple les pompiers couverts par la loi de 1997 sur la prévention et la protection contre l’incendie; la police et les employés apparentés couverts par la loi sur les services policiers ou la loi sur la fonction publique; les employés de collèges couverts par la loi sur la négociation collective dans les collèges; ou les enseignants couverts par la loi sur l’éducation et la loi sur la négociation collective dans les écoles provinciales.
5. 322. La loi dispose que, si le ministre considère pour une raison quelconque que le document n’est plus à jour, il doit s’assurer qu’un nouveau document est préparé et publié dans l’année qui suit le moment où le document précédent cesse d’être à jour. La CRTO est responsable de l’interprétation et de l’application de la LRT. Il n’existe aucun mécanisme particulier d’application de l’article 63.1 de la LRT. Cependant, en cas de plainte, s’il est établi qu’il y a eu infraction à la LRT, la CRTO possède de larges pouvoirs pour appliquer la loi.
6. 323. Le gouvernement de l’Ontario soutient que ces dispositions favorisent la démocratie en milieu de travail et le droit individuel des travailleurs de décider librement s’ils souhaitent être représentés par un syndicat et continuer de l’être. L’information sur l’accréditation est communiquée aux employés par les syndicats au cours des campagnes d’organisation mais, jusqu’à maintenant, peu d’informations étaient mises à leur disposition sur la révocation de l’accréditation. Les syndicats ne fournissaient pas ce genre d’information et les employeurs avaient généralement interdiction de le faire. L’affiche sur la révocation de l’accréditation vise simplement à informer les employés de leurs droits que leur confère la LRT en fournissant une information neutre et factuelle, qu’ils peuvent ne pas avoir d’une autre source.
7. 324. Les plaignants n’ont pas établi en quoi l’affichage d’information sur le droit des employés de choisir de ne plus être représentés par un syndicat empêcherait les employés qui le souhaitent de rester représentés par un syndicat. En fait, la LRT protège les employés contre l’influence de l’employeur dans le processus de révocation de l’accréditation. Le document indique clairement que l’employeur ne doit pas participer au processus de révocation de l’accréditation aux termes de l’article 63 de la LRT. Les employés sont protégés de l’ingérence de l’employeur dans leur droit à la liberté syndicale en vertu de l’article 63(16) de la LRT, qui dispose: «Malgré les paragraphes (5) et (14), la commission peut rejeter la requête [en révocation de l’accréditation] si elle est convaincue que l’employeur ou une personne qui agit pour son compte est à l’origine de la requête ou a eu recours à la menace, à la contrainte ou à l’intimidation relativement à la requête.»
8. 325. Plusieurs articles de la LRT contiennent des protections supplémentaires du droit des employés de se syndiquer: l’article 5, qui dispose que quiconque est libre d’adhérer au syndicat de son choix et de participer à ses activités légitimes; l’article 72, qui interdit aux employeurs toute ingérence dans les droits des employés sur la base de leur appartenance syndicale; l’article 76, qui interdit l’utilisation de menaces pour contraindre quiconque à devenir, à ne pas devenir, à continuer ou à cesser d’être membre d’un syndicat ou d’exercer d’autres droits que lui confère la LRT; l’article 80, qui octroie le droit de réintégration aux employés en cas de violation; et les dispositions d’application (art. 96 et 104).
9. 326. En ce qui concerne l’argument des plaignants selon lesquels les syndicats ne peuvent pas entrer sur les lieux de travail pour distribuer des informations aux employés non syndiqués en raison des lois sur la violation du droit de propriété, ce qui, selon eux, crée un déséquilibre qui favorise les révocations d’accréditation des syndicats et désavantage les employés qui souhaiteraient adhérer à un syndicat et négocier collectivement leurs conditions de travail, le gouvernement affirme que les syndicats sont libres de distribuer des informations sur le droit des employés d’adhérer à un syndicat et qu’ils exercent en fait ce droit en Ontario. En vertu de la LRT, les permanents syndicaux qui ne travaillent pas pour un employeur n’ont généralement pas le droit d’entrer dans la propriété de ce dernier pour persuader les employés d’adhérer à leur syndicat. Cependant, lorsque les employés vivent sur la propriété de l’employeur, comme les chantiers isolés ou les mines, la CRTO peut autoriser un représentant syndical à y pénétrer dans le but de persuader les employés d’adhérer à un syndicat. La loi tente d’équilibrer le droit de propriété et le droit des employés de se syndiquer. En tout état de cause, les employés ont le droit de tenter de persuader leurs collègues de signer une carte d’adhérent avant le travail ou lors d’une pause. Les syndicats n’ont pas non plus l’interdiction de distribuer des tracts aux employés lorsqu’ils entrent au travail ou en sortent. En outre, en réponse au projet de loi no 139, l’organisation plaignante a indiqué qu’elle distribuerait «des documents d’information sur l’adhésion aux syndicats» pour faciliter les campagnes d’organisation sur les lieux de travail non syndiqués.
10. 327. En ce qui concerne l’allégation des plaignants selon laquelle le gouvernement aurait omis de consulter les organisations de travailleurs avant la mise en œuvre du projet de loi no 139, le gouvernement affirme qu’il s’est engagé à renforcer les droits individuels des travailleurs. Avant la présentation du projet de loi no 139, les organisations de travailleurs et le public ont eu l’occasion de présenter leurs points de vue sur les réformes à la fois par des communications directes avec le gouvernement et dans le cadre du processus législatif.

C. Conclusions du comité

1. 328. Le comité note que ce cas concerne l’article 63.1 de la loi sur les relations de travail de l’Ontario (la LRT) qui dispose que les employeurs des établissements syndiqués doivent afficher et faire circuler l’information préparée par le ministère du Travail sur les règles et procédures en matière de révocation d’accréditation de syndicat. Les plaignants affirment en substance que ces dispositions violent les conventions de l’OIT et les principes de la liberté syndicale sur le droit de s’organiser et de négocier collectivement. Le gouvernement de l’Ontario nie que ces dispositions représentent une telle violation et répond que le but de l’information sur la révocation d’accréditation vise uniquement à fournir aux employés une information neutre et factuelle sur leurs droits que leur confère la loi, qu’ils peuvent ne pas avoir d’une autre source.
2. 329. Le comité rappelle que des mesures devraient être prises pour garantir la liberté syndicale, dont le respect inclut la reconnaissance effective de la négociation collective. Cela implique nécessairement que soient prises des dispositions positives contribuant à garantir la liberté syndicale et la détermination des conditions d’emploi au moyen de conventions collectives.
3. 330. Le comité considère que les dispositions contestées dans le présent cas ne peuvent promouvoir ni encourager la liberté syndicale. Bien au contraire, l’affiche et la brochure qui l’accompagnent, dans la mesure où il s’agit d’informations préparées par le ministère du Travail et affichées avec l’appui officiel du ministère sur les lieux de travail où existe un syndicat, peuvent être considérées, au mieux, comme une indication de la part du gouvernement qu’une requête en révocation d’accréditation serait reçue favorablement et, au pire, comme une incitation à présenter une requête en révocation d’accréditation, et portent ainsi atteinte à la convention no 87, ratifiée par le Canada.
4. 331. L’argument du gouvernement selon lequel l’objet de cette disposition est de fournir une information neutre et factuelle serait plus convaincant si l’amendement législatif avait introduit des dispositions parallèles, avec l’appui officiel du ministère du Travail, pour informer les travailleurs dans tous les lieux de travail où n’existe pas de syndicat (pas seulement sur les chantiers isolés ou dans les mines) de leur droit de s’organiser et des procédures pour ce faire, et des diverses garanties juridiques existantes garantissant le libre exercice de ce droit, c'est-à-dire la protection contre la discrimination syndicale (avant et durant l’accréditation), la protection contre l’ingérence de l’employeur, etc.
5. 332. Le comité note en outre le contenu du paragraphe (5) de l’article 63.1, qui dispose: «Il ne doit pas être conclu que l’employeur enfreint la présente loi lorsqu’il prend une mesure énoncée au paragraphe (4).» Le paragraphe (4) de l’article 63.1 exige, avec force détails, que les employeurs fassent «des efforts raisonnables»: pour afficher et garder affiché le document de révocation de l’accréditation à un endroit bien en vue sur chaque lieu de travail syndiqué [art. 63.1(4)(a)]; pour afficher et garder affiché un avis informant tout employé syndiqué qu’il peut exiger une copie du document [art. 63.1(4)(b)]; une fois par an, de fournir une copie du document à tous les employés syndiqués [art. 63.1(4)(c)]; et sur demande d’un employé syndiqué, de fournir une copie du document même si l’employé a déjà reçu ce document [art. 63.1(4)(d)]. Le comité ne peut que conclure que l’article 63.1 constitue une disposition préventive pour éviter d’éventuelles poursuites par les syndicats en cas de pratiques déloyales du travail; ceci enlève également beaucoup de poids à l’argument du gouvernement concernant les larges pouvoirs de réparation de la CRTO quant aux actes accomplis par les employeurs conformément à l’article 63.1.
6. 333. Le comité considère que l’article 63.1 de la LRT n’encourage pas la promotion de la liberté syndicale, ne favorise pas des relations de travail harmonieuses et pourrait plutôt s’avérer en fin de compte contre-productif, en créant un climat récurrent de confrontation sur les questions d’accréditation. Le comité considère qu’il serait en fait avantageux pour le gouvernement d’éviter ce type de disposition, et le prie donc d’abroger l’article 63.1 de la LRT et de le tenir informé de tout élément nouveau à cet égard.